SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA
ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 07-0559
El 21 de abril de
2007, las abogadas Rosángela Cordero Hernández, Carla Marie Salinas y Gladys M.
Calles Ledesma, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
Nros. 55.978, 90.498 y 92.448, respectivamente, actuando la primera con el
carácter de Procuradora General del Estado Lara y las que siguen en
representación de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO LARA, solicitaron ante esta
Sala la revisión constitucional de la sentencia N° 2006-01204 dictada por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo el 4 de mayo de 2006, que declaró: (i) su
competencia para conocer de la consulta de la sentencia dictada por el Juzgado
Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental el 24 de octubre de 2005, que declaró inadmisible el recurso
contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de
amparo constitucional de carácter cautelar y, subsidiariamente, solicitud de
medida cautelar innominada, por el ciudadano Gaspar José Mujica contra la Comandancia General
de la Fuerza Armada
Policial del Estado Lara; (ii) revocó dicha decisión jurisdiccional, y (iii)
ordenó remitir el expediente al Tribunal de origen a los fines que se
pronunciara sobre el fondo del asunto.
En virtud de su reconstitución,
esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la
siguiente manera: Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero,
Vicepresidente y los Magistrados Pedro Rafael Rondón Haaz, Francisco Antonio
Carrasquero López, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán y
Arcadio de Jesús Delgado Rosales.
El 30 de abril de
2007, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Revisados los
recaudos que acompañan a la presente solicitud, pasa esta Sala a decidir sobre
la base de las siguientes consideraciones.
I
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
Respecto de los
basamentos jurídicos que sustentan la pretensión de revisión, señalan que “(…) la sentencia impugnada es ilegal, por
cuanto viola las prerrogativas procesales de las cuales goza el estado Lara
consagradas en los artículos 63, 70 y 84 de la Ley de la Procuraduría General
de la República,
de las cuales gozan los Estados en razón de lo contenido en el artículo 33 de la Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público”.
A modo de
antecedente, señalan que “[en] el caso sub judice, la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, en fecha 22 de Marzo de 2006 recibe por error, en consulta, de parte
del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo (sic), el expediente contentivo del recurso
contencioso administrativo de nulidad (sic) interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, por el ciudadano Gaspar
José Mujica (…) contra la Comandancia General de la Fuerza Armada
Policial del Estado Lara (…)”.
Que se “(…) procede a conocer de la consulta que
por error le ha sido propuesta, obviando lo establecido en el artículo 70 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República,
referente a la obligatoriedad de consulta a los Tribunales Superiores, de
aquellas sentencias definitivas contrarias
a la pretensión o defensa de la República (…)”.
Luego de hacer
referencia sobre el criterio de la
Sala plasmado en decisiones del 18 de febrero y 18 de mayo de
2004, se afirma que “(…) la atribución de
los privilegios procesales a favor de los entes públicos se basa en su función
de representantes y tutores de interés general y, en consecuencia, de
protectores del patrimonio que conforma la Hacienda Pública,
cuya integridad no puede ser amenazada o perjudicada para la satisfacción de
aquel interés y la exigencia de continuidad en la prestación de los servicios
públicos, en consecuencia, la existencia de esos privilegios procesales,
podemos apoyarlas en la organización de la defensa judicial y extrajudicial del
Estado”.
En su petitorio,
requirieron a esta Sala que admita la solicitud de revisión, se declare con
lugar y, en consecuencia, se anule la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo el 4 de mayo de 2006.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO
DE REVISIÓN
El pronunciamiento
jurisdiccional sometido a la revisión de esta Sala Constitucional lo constituye
la sentencia N° 2006-01204 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo el 4 de mayo de 2006, que declaró: (i) su competencia para
conocer de la consulta de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental el 24 de octubre de 2005, que declaró inadmisible el recurso
contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de
amparo constitucional de carácter cautelar y, subsidiariamente, solicitud de
medida cautelar innominada, por el ciudadano Gaspar José Mujica contra la Comandancia General
de la Fuerza Armada
Policial del Estado Lara; (ii) revocó dicha decisión jurisdiccional, y (iii)
ordenó remitir el expediente al Tribunal de origen a los fines que se
pronunciara sobre el fondo del asunto, sobre la base de la siguiente
motivación:
“…omissis…
El Juzgado Superior en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo
funcionarial incoado por el ciudadano Gaspar José Mujica contra las Fuerzas
Armadas Policiales del Estado Lara, por considerar que el mencionado
querellante al haber interpuesto contra el acto impugnado el recurso de
reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos ‘(…) tenía que esperar las resultas del
recurso de reconsideración incoado o el silencio administrativo, para luego
intentar el jerárquico y agotar así la vía administrativa’, en ese sentido estableció
que, el querellante ‘(…) no tenía abierta la vía para accionar en sede
jurisdiccional, por cuanto si bien recurrió en sede administrativa en forma
errónea (…)’, debía esperar las resultas del recurso administrativo intentado.
Ahora bien, el objeto del
recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con
acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar innominada por
el ciudadano Gaspar José Mujica, se constituye en la nulidad del acto
administrativo de fecha 23 de diciembre de 2004 dictado por el Comandante de
las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, mediante el cual se acordó su
destitución del cargo de Cabo Segundo que desempeñaba en la referida
Institución, por encontrarse incurso en las causales de destitución previstas
en los numerales 2, 6 y 11 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública
y numeral 26 del artículo 41 de la
Ley de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales
del Estado Lara, esgrimiendo como fundamento de su pretensión que la ausencia
de notificación de la apertura del procedimiento administrativo disciplinario
iniciado en su contra viciaban de nulidad al acto recurrido. Aunado a ello,
señaló que el acto impugnado era de igual forma nulo, por cuanto el mismo
adolecía de ‘absoluta inmotivación’ y estaba fundamentado en ‘falsos supuestos’
de hecho y de derecho.
En ese sentido, de la
lectura del escrito libelar cursante del folio uno (1) al dieciocho (18) del
expediente se desprende que el querellante, con carácter opcional, interpuso
recurso de reconsideración contra el acto administrativo impugnado ante el Comandante
de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara en fecha 10 de enero de 2005,
señalando al efecto que, hasta la fecha de interposición del presente recurso
contencioso administrativo funcionarial, esto es, el 24 de febrero de 2005, no
había recibido respuesta alguna por parte del Ente querellado.
Señalado lo anterior, esta
Corte estima necesario efectuar las siguientes precisiones:
Cursante a los folios
diecinueve (19) al veinte (20) del expediente se aprecia la copia simple del
acto administrativo recurrido, de cuya parte in fine se evidencia como fecha de
recepción del mismo el 3 de enero de 2005, desprendiéndose de su contenido que,
la Administración
le indicó al querellante que ‘(…) podrá ejercer, de conformidad con lo
establecido en los artículos 92 y 94, [de la Ley del Estatuto de la Función Pública], el Recurso Contencioso Administrativo
Funcionarial, ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental, Barquisimeto, para lo cual tiene un lapso de tres (3) meses, a
partir de la presente Notificación. De igual forma, podrá ejercer, de
conformidad con lo establecido en los artículos 91 y 92 de las Fuerzas Armadas
Policiales del Estado Lara, el Recurso de Revisión, ante el Consejo de
Apelación, para lo cual tiene un lapso de tres meses, a partir de la presente
Notificación’.
Del texto expreso de la
notificación se colige que la Administración, le indicó correctamente al
querellante cual era el recurso del que disponía para impugnar el acto
administrativo que ordenó su destitución del cargo de Cabo Segundo que
desempeñaba en las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, así como el
órgano jurisdiccional competente para conocer de dicha impugnación y el lapso
de interposición del mismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ahora bien, respecto del
señalamiento que realizó el Ente querellado en la notificación del acto
impugnado con relación a la posibilidad de interponer un recurso de revisión
ante el Consejo de Apelaciones de la referida Institución, conforme a los
artículos 91 y 92 de la Ley
de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Policiales del Estado Lara, esta
Corte observa que tal señalamiento en el presente caso resulta inocuo e
igualmente resulta inoficioso pasar a pronunciarse, en esta oportunidad, sobre
la procedencia o no de tal recurso, toda vez que el querellante no lo ejerció
sino que interpuso el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos.
Aunado a lo anterior se
observa que, el Legislador fue claro al establecer en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública
que ‘[los]
actos administrativos de carácter particular dictados en ejecución de [la Ley del Estatuto de la Función Pública] (…) [agotan] la vía administrativa. En consecuencia, sólo podrá ser ejercido contra
ellos el recurso contencioso administrativo funcionarial (…)’, lo que significa
que el funcionario que considere afectados sus derechos o intereses por un acto
administrativo dictado en ejecución del referido texto normativo, debe acudir
directamente ante el Órgano Jurisdiccional competente a los fines de ejercer el
respectivo recurso contencioso administrativo para hacer valer los mismos, sin
esperar de la
Administración revisión previa alguna (Negrillas de esta
Corte).
En atención a lo anterior,
observa esta Corte que en el caso bajo análisis, la parte querellante ejerció
erróneamente el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos contra el acto administrativo de fecha 23 de
diciembre de 2004, dictado por el Comandante de las Fuerzas Armadas Policiales
del Estado Lara, cuando en su lugar, debió interponer directamente el recurso
contencioso administrativo funcionarial, tal como le fue indicado por la Administración
en el acto impugnado.
Ello así, si bien es cierto
que el querellante preliminarmente ejerció contra el acto administrativo
impugnado el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, de conformidad al comentado artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
el agotamiento de la vía administrativa no constituye un requisito para la
admisibilidad del recurso contencioso administrativo funcionarial que se
intente ante los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa, más por
el contrario, las gestiones conciliatorias en sede administrativa fueron
suprimidas por el Estatuto Funcionarial en vigencia, al establecer en la referida
disposición de manera expresa y categórica que los actos administrativos dictados
en ejecución de esa Ley ‘agotarán la vía administrativa’.
En razón de lo expuesto,
esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conociendo en segundo
grado de jurisdicción en virtud de la consulta de Ley prevista en el artículo
70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
aplicable al caso de autos en virtud de la remisión expresa contenida en el
artículo 97 de la
Ley Orgánica de la Administración
Pública, revoca la sentencia dictada del Juzgado Superior en
lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental en fecha 24 de octubre de 2005, que declaró inadmisible el recurso
contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de
amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar innominada, por el
ciudadano Gaspar José Mujica contra las Fuerzas Armadas Policiales del Estado
Lara.
En consecuencia, ordena la
remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la
Región Centro Occidental, a los fines de que se pronuncie
sobre el fondo del asunto controvertido”.
III
DE LA COMPETENCIA
Como premisa
procesal previa, debe esta Sala determinar su competencia para conocer la
presente solicitud de revisión y al respecto observa que conforme lo establece
el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, la Sala Constitucional
tiene atribuida la potestad de “(…) revisar las sentencias definitivamente firmes
de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas
jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los
términos establecidos por la ley orgánica respectiva (…)”.
Por su parte, el
legislador consagró la potestad de revisión en los artículos 5.4 y 5.16 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, los cuales disponen:
“(…) Es de la competencia del Tribunal Supremo de
Justicia como más alto Tribunal de la República.
4. Revisar las sentencias dictadas por una de las Salas, cuando se
denuncie fundadamente la violación de principios jurídicos fundamentales
contenidos en la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y
ratificados válidamente por la República, o que haya sido dictada como
consecuencia de un error inexcusable, dolo,
cohecho o prevaricación (…).
… omissis …
16. Revisar las sentencias
definitivamente firmes de amparo constitucional y control difuso de la
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas, dictadas por los demás
tribunales de la
República”.
Asimismo, en el
fallo N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”) esta Sala
determinó su potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional,
de revisar las siguientes decisiones judiciales:
“(…) 1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo
constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal
Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.
2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República o las
demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por
las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país
apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución
contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo
impugnado, realizando un errado control de la constitucionalidad al aplicar
indebidamente la norma constitucional.
4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por
las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país
que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o
que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la
norma constitucional. En estos casos hay también un errado control
constitucional (…)”.
Ahora bien, por
cuanto en el caso de autos, se pidió la revisión de la sentencia N° 2006-01204 dictada el 4 de mayo de
2006 por la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo, y siendo que, como se analizará infra, el análisis de la solicitud se
centra en la correcta aplicación de normas procesales que conforman el régimen
de prerrogativas que ostentan las entidades estadales, por aplicación extensiva
de aquellas que goza la
República, conforme al artículo 33 de la Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, ligadas a los principios y garantías constitucionales que estructuran
el debido proceso y, además, que con dicho pronunciamiento se agota el doble
grado de jurisdicción en el asunto contencioso administrativo funcionarial
debatido, esta Sala declara su competencia para el conocimiento de la misma,
conforme lo supra expuesto. Así se
decide.
IV
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
Estudiadas como han sido las actas que conforman el
presente expediente, esta Sala pasa a pronunciarse sobre la presente solicitud,
no sin antes reiterar, como premisa del análisis subsiguiente, el criterio
sostenido en sentencia del 2 de marzo de 2000 (caso: “Francia Josefina Rondón Astor”), ratificado en el fallo del 13 de
julio de 2000 (caso: “Asociación de
Propietarios y Residentes de la Urbanización Miranda”), conforme al cual la
discrecionalidad que se atribuye a la facultad de revisión constitucional, no
debe ser entendida como una nueva instancia y, por tanto, la solicitud en
cuestión se admitirá sólo a los fines de preservar la uniformidad de la
interpretación de normas y principios constitucionales o cuando exista una
deliberada violación de preceptos de ese rango, lo cual será analizado por esta
Sala, siendo siempre facultativo de ésta, su procedencia.
Por otra parte,
esta Sala ha sostenido en casos anteriores que la labor tuitiva del Texto Constitucional
mediante la revisión extraordinaria de sentencias no se cristaliza de forma
similar al establecido para los recursos de gravamen o impugnación, diseñados
para cuestionar la sentencia, para ese entonces, definitiva. Para la revisión
extraordinaria el hecho configurador de la procedencia no es el mero perjuicio,
sino que, además, debe ser producto de un desconocimiento absoluto de algún
precedente dictado por esta Sala, de la indebida
aplicación de una norma constitucional, de un error grotesco en su interpretación o,
sencillamente, de su falta de aplicación, lo cual se justifica en el hecho de
que en los recursos de gravamen o de impugnación existe una presunción de que
los jueces de instancia o casación, de ser el caso, actúan como garantes
primigenios de la Carta
Magna. Sólo cuando esa
presunción logra ser desvirtuada es que procede, en tales casos, la revisión de
la sentencia (Vid. Sentencia de la Sala N° 2.957 del 14 de
diciembre de 2004, caso: “Margarita de
Jesús Ramírez”).
El acto decisorio
sometido a revisión de esta Sala Constitucional lo constituye el
pronunciamiento dictado por la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 4 de mayo
de 2006, en el marco del juicio contencioso administrativo funcionarial seguido
por el ciudadano Gaspar José Mujica contra el Estado Lara, por órgano de la Comandancia General
de la Fuerza Armada
Policial de esa entidad estadal, por el cual, conoció, conforme a lo dispuesto
en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
la consulta de la sentencia definitiva dictada el 24 de octubre de 2005, por el
Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental que declaró inadmisible la querella funcionarial incoada.
Por su parte, el
juzgador de la primera instancia contencioso administrativa apoyó su dictamen
en que al haberse ejercido los recursos administrativos correspondientes por
parte del querellante contra el acto administrativo que lo destituyó, dicha
acción era inadmisible “por existir plazo
pendiente para su ejercicio”, ordenó la notificación del fallo, y dispuso
que, una vez practicada sin que las partes ejercieran los medios de impugnación
a que hubiera lugar, se consultaría la decisión con la “Corte Primera o Segunda de lo Contencioso Administrativo”,
conforme al artículo 70 del Decreto Ley antes mencionado.
La Sala observa que se somete a su
revisión una sentencia definitiva formal de reposición adoptada en el marco de
un procedimiento jurisdiccional de naturaleza contencioso funcionarial. En efecto,
la sentencia adoptada por la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo constituye un
pronunciamiento definitivo, en tanto pone fin al procedimiento de segunda
instancia, pero que, sin decidir la controversia o derecho material discutido,
ordena la reposición de la causa a la fase de que el Juez de la primera
instancia dicte nueva decisión sobre el asunto, siendo en el supuesto examinado
la legalidad del acto administrativo de destitución del querellante. Contra
dicho pronunciamiento no procede recurso ordinario alguno -por tener cosa
juzgada formal-, lo que lo hace susceptible de revisión constitucional.
El principal
argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden
procesal: que la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su
veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que
la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista
en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la
inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento
de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica
extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en
virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público.
Ello así, se impone
preliminarmente para la Sala
el examen de la institución procesal relativa a la consulta, consagrada en el
artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
para verificar que la interpretación dada por los operadores de justicia en el
presente sea de tal entidad que proceda la revisión de la sentencia. Dicho
precepto dispone a la letra lo que sigue:
“Artículo 70. Toda
sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe
ser consultada al Tribunal Superior competente”.
La norma procesal,
ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República
dentro del Título IV intitulado “Del Procedimiento Administrativo
Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General
de la República
en Juicio”, en el Capítulo II “De la Actuación de la Procuraduría General
de la República
en Juicio”, instituye en favor de la República una
prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva
contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el
Procurador General de la
República o por aquellos abogados que tengan delegación
suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan
ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal
dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada
ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como
una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el
orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la
ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del
derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo
70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República
la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio
propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre
la acepción “interés general” que
justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta
Sala ha sostenido que “(…) cuando la República es
demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes
del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el
patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los
servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha
establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en
juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del
Estado” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del
29 de julio de 2005, caso: “Procuraduría
General del Estado Lara”).
Respecto
de su naturaleza jurídica, la doctrina extranjera ha destacado que “(…) la consulta no reviste el carácter de
medio de ataque de las decisiones judiciales, sino tan sólo el deber del juez
de primera instancia de remitir las actuaciones a la alzada” (Vid. De Santo: “Tratado de
los Recursos”, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1999, pp. 475-478), a los fines de que la reexamine, y si bien se ha
cuidado de no caracterizar este instituto como un recurso (Vid. Devis Echandía,
Hernando, “Teoría General del Proceso”,
Editorial Universidad, Buenos Aires, cuarta reimpresión, 2004, pág. 512)
algunos lo consideran como un verdadero medio de impugnación.
En la jurisprudencia foránea, esta figura se erige
como una garantía procesal de protección de ciertos bienes jurídicos ligada al
principio de la doble instancia. En el derecho colombiano, por ejemplo, la
Sala Plena de la Corte Constitucional
mediante sentencia N° C-153/95, señaló:
“La
consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en
virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado una
providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se
encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que
medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia,
y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca,
con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia
funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no
requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de
un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida.
La
consulta opera por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia
respectiva no queda ejecutoriada sin que previamente se surta aquélla. Por lo
tanto, suple la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando
no se interpone por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el
estatuto procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades
públicas.
La
consulta se consagra en los estatutos procesales en favor o interés de una de
las partes. No se señalan en la Constitución los criterios que el legislador debe
tener en cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que esté
habilitado para dictar una reglamentación arbitraria, es decir, utilizando una
discrecionalidad sin límites, pues los derroteros que debe observar el
legislador para desarrollar la institución emanan, como ya se dijo,
precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores y
derechos consagrados en la Constitución”.
En el ordenamiento
procesal venezolano, la consulta ha sido instituida con el propósito de tutelar, a través del doble
grado de conocimiento jurisdiccional, algunas instituciones jurídicas de
especial relevancia; opera de oficio y la remisión de las actas del expediente
origina la suspensión de la ejecución del fallo consultado. Así, por ejemplo,
el Código de Procedimiento Civil establece en su artículo 59 la obligación del
juez de remitir en consulta la decisión que declare su falta de jurisdicción
respecto del juez extranjero (ex
artículo 6 de ese mismo Código, en concordancia con el artículo 57 de la Ley de Derecho Internacional
Privado) o respecto de la Administración Pública, con el propósito de
resguardar la jurisdicción de los tribunales venezolanos; asimismo contempla en
el artículo 736 eiusdem la obligación
de consulta de aquellas sentencias que versen sobre la capacidad de las
personas, recaídas en los juicios de interdicción o inhabilitación, en tanto
los sujetos de tales medidas ostentan una condición de débiles jurídicos que
requieren una protección procesal reforzada o la consulta de las sentencias
dictadas en el juicio de nulidad de matrimonio (artículo 753 eiusdem), en virtud de la importancia
social que cumple esta institución familiar.
En
el orden jurisdiccional constitucional, la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia estableció la figura de la consulta para
aquellas decisiones emanadas de cualquier tribunal de la República que, en
ejercicio del control difuso de la constitucionalidad de la ley (ex segundo párrafo del artículo 334 de la Constitución
vigente, en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil),
desapliquen una norma jurídica. Tal remisión legal se justifica en razón de la
correcta interpretación de los principios y valores constitucionales que debe
efectuar esta Sala Constitucional de aquellas normas que conforman el
ordenamiento jurídico, como garante de su supremacía y efectividad, en virtud
de lo estatuido por el Constituyente en el artículo 335 del Texto Fundamental.
Otra
nota característica lo constituye que el Juez de Alzada no se haya vinculado,
para la resolución de la consulta, por el principio de la “reformatio in peius”, que consiste en una prohibición al juez
superior de desmejorar la situación del apelante en los casos en que no ha
mediado recurso de su adversario, pues goza de un amplio margen para apreciar
la regla de derecho aplicada al caso, pues el conocimiento de la causa le viene
atribuida por expresa disposición legal y no por el ejercicio de algún recurso
procesal (Vid. Devis Echandía, Hernando, Obr. Cit. pág. 512).
En
tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de
ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos
establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento
jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en
razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en
juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a
los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr.
Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o
estadal).
Consecuencia
de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones,
defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la
prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de
primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la
condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, exige
un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe
las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u
órgano público, según sea el caso.
Conforme
a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia
definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, al considerar que “(…) el querellante no tenía abierta la vía
para accionar en sede jurisdiccional, por cuanto si bien recurrió en sede
administrativa en forma errónea, en todo caso debió agotar la vía en el modo
previsto en los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
(…)” concluyendo, por tanto, que había plazo pendiente para el ejercicio de
la acción jurisdiccional (Vid. Folio 64).
Dicha
declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la
querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias
que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su
escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión
definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción
contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en
virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o
contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que
conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales.
En esa línea
argumental, tampoco podía la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo resolver
consulta alguna y, en tal sentido, su declaratoria debió contener un examen
previo de la aplicabilidad de ese instituto procesal al caso concreto, conforme
al supuesto de hecho contenido en el citado artículo 70 y, en consecuencia,
debió declararse no ha lugar en derecho la remisión del expediente efectuada
por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental para conocer de la consulta propuesta.
Tal error de
interpretación hizo nugatoria dicha prerrogativa procesal prevista en el
ordenamiento jurídico, destinada a proteger el patrimonio de la República, de las
entidades federales, de sus entes descentralizados funcionalmente y, en
definitiva, los intereses generales de la colectividad, ligados a la concreción
del derecho al debido proceso en los juicios donde un órgano o ente público que
detente dichas prerrogativas o privilegios intervenga, en razón de lo cual,
juzga la Sala
que dicha revisión debe ser declarada ha lugar. Como consecuencia de ello, esta
Sala declara nula la sentencia N° 2006-01204 dictada por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo el 4 de mayo de 2006 y se ordena a dicho órgano jurisdiccional
se pronuncie nuevamente, conforme al criterio expuesto. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones que
anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República Bolivariana
de Venezuela por autoridad de la ley, declara HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional interpuesta por
las abogadas Rosángela Cordero Hernández, Carla Marie Salinas y Gladys M.
Calles Ledesma, ya identificadas, actuando la primera con el carácter de
Procuradora General del Estado Lara y las que siguen en representación de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO LARA. En consecuencia, se declara NULA la sentencia N° 2006-01204 dictada por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo el 4 de mayo de 2006, que declaró: (i) su
competencia para conocer de la consulta de la sentencia dictada por el Juzgado
Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental el 24 de octubre de 2005, que declaró inadmisible el recurso
contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de
amparo constitucional de carácter cautelar y, subsidiariamente, solicitud de
medida cautelar innominada, por el ciudadano Gaspar José Mujica contra la Comandancia General
de la Fuerza Armada
Policial del Estado Lara; (ii) revocó dicha decisión jurisdiccional, y (iii)
ordenó remitir el expediente al Tribunal de origen a los fines que se pronunciara
sobre el fondo del asunto y se ORDENA
a dicho órgano jurisdiccional se pronuncie conforme al criterio expuesto.
Publíquese y
regístrese. Archívese el expediente. Remítase copia de la presente decisión al
Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro
Occidental y a la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de junio de
dos mil siete (2007). Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
Exp. N° 07-0559
LEML/i.-
El Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz disiente de la mayoría
sentenciadora respecto de la decisión que antecede, por las siguientes razones:
La sentencia de la que se discrepa declaró
ha lugar la solicitud de revisión de autos porque, según analizó, la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, erró cuando conoció de la consulta que le fue
elevada, la cual se limita, según la ley que la establece, a aquellos casos en
que el veredicto de primera instancia sea contrario a las pretensiones,
defensas o excepciones de la República o de los otros entes públicos a los que
se extienden sus privilegios procesales.
Aunque se concuerda con la apreciación anterior,
ésta es ajena a los motivos en los cuales procede la revisión constitucional de
conformidad con la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia y la jurisprudencia pacífica de esta Sala al respecto.
Así, en el caso de autos, la mayoría no
encuadró, porque no cabía hacerlo, el yerro de la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo en ninguno de los supuestos de procedencia de la
excepcional institución de la revisión; no expresó cómo aquél habría
contravenido o perjudicado la uniformidad de la interpretación de alguna norma,
valor o principio constitucional que fuese aplicable al asunto; por el
contrario, la decisión se fundamentó, exclusivamente, en los artículos 70 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República y 33 de
la Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, como si de una tercera instancia de conocimiento se tratase, pese a
que esta Sala repite, casi a diario, que:
“… se debe insistir en que
la revisión no constituye una tercera instancia, ni un recurso ordinario que
pueda ser intentado bajo cualquier fundamentación de interés subjetivo, sino
una potestad extraordinaria, excepcional y discrecional de esta Sala constitucional
para la uniformación de criterios constitucionales, para la garantía de la
supremacía y eficacia de las normas y principios constitucionales, lo cual
conlleva la seguridad jurídica.
No puede pretenderse que la revisión
sustituya ningún recurso ordinario o extraordinario, incluso el amparo, por
cuanto, mediante esta facultad discrecional que tiene esta Sala, no procede de
manera directa la protección y garantía de los derechos constitucionales que,
supuestamente, hubieren sido infringidos en el caso concreto, sino que, por el
contrario, busca de manera general, objetiva y abstracta, la obtención de
criterios unificados de interpretación constitucional y no el resguardo de
derechos e intereses subjetivos y particularizados del solicitante.”
En consecuencia, en opinión del salvante, la Sala ha debido limitarse a
hacer un llamado de atención al Tribunal contencioso administrativo pero sin la
anulación de su veredicto, en cuanto que el orden constitucional no estuvo
involucrado en el asunto que éste resolvió.
Queda así expresado el criterio del
Magistrado disidente.
Fecha ut retro.
La
Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
Disidente
Francisco
Antonio Carrasquero López
MARCOs TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El
Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 07-0559
