SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 07-0892
El 21 de junio de
2007, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala Constitucional,
comunicación suscrita el 13 de junio de 2007, por el ciudadano HUGO RAFAEL CHAVÉZ FRÍAS, en su
condición de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, anexo a la
cual remitió un ejemplar del Decreto N° 5.384, aprobado en Consejo de
Ministros, contentivo del DECRETO CON
RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL
DE PLANIFICACIÓN, y su correspondiente Exposición de Motivos, dictado con
base en el numeral 1 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se
Delegan, publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007, con el propósito de obtener
pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.
En virtud de su reconstitución, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada
Luisa Estella Morales Lamuño,
Presidenta; Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, Vicepresidente y los
Magistrados Pedro Rafael Rondón Haaz, Francisco Antonio Carrasquero López,
Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán y Arcadio de Jesús
Delgado Rosales.
El 21 de junio de 2007, se dio cuenta en Sala del
presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Examinado el
contenido del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación,
remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional por el Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela, para
la emisión del pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de su carácter
orgánico, se observa:
I
FUNDAMENTOS
El ciudadano
Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, manifestó que
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Creación de la
Comisión Central de Planificación tiene como finalidad
esencial “(…) una transformación
sustancial de los principios y lineamientos de funcionamiento y organización de
la
Administración Pública; del sistema de planificación y de
articulación de la acción del Estado con los distintos actores públicos. Por
ello, el Decreto regula materias que la Constitución atribuye a la ley orgánica. En la
materia de la Administración Pública Nacional, porque el
numeral 20 del artículo 236 de la Constitución prevé a la ley orgánica como el
instrumento legal idóneo para fijar los lineamientos y principios de
organización y funcionamiento de la Administración
Pública Nacional. Y en lo que corresponde a los otros actores
públicos, porque el Decreto Ley, de conformidad con el encabezamiento del
artículo 203 de la Ley
Fundamental, constituirá el marco normativo de leyes
ordinarias futuras, que regulen los sectores cuya dirección, coordinación y
gestión centralizada asume la Comisión Central de Planificación”.
II
CONTENIDO DEL DECRETO CON
RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL
DE PLANIFICACIÓN
El instrumento
jurídico remitido a esta Sala Constitucional tiene como objeto, según se
desprende de su artículo 1 la
creación de la Comisión
Central de Planificación, como órgano colegiado, de carácter
permanente, que atendiendo a una visión de totalidad, elaborará, coordinará,
consolidará, hará seguimiento y evaluación de los lineamientos estratégicos,
políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo
Económico y Social de la
Nación.
El
artículo 2 enuncia las finalidades que persigue la Comisión Central
de Planificación; el ámbito de los lineamientos estratégicos, políticas y
planes que dicte se establece en el artículo 3 y sus atribuciones fijadas en el
artículo 4.
Respecto
de las materias de prioridad en la elaboración de los lineamientos
estratégicos, políticas y planes de la Comisión Central
de Planificación, el legislador delegado las agrupó en el artículo 5 del
Decreto Ley. Por otra parte, su conformación y las pautas que rige la
convocatoria a las reuniones de la Comisión, se establecen en los artículos 6 y 7.
La
creación de las comisiones sectoriales y regionales y su obligación de informar
a la Comisión
de Planificación Central está regulada en los artículos 8 y 9.
Otras
de las figuras presentes en dicho Decreto Ley, son las comisiones
macrosectoriales que tienen su régimen de creación, atribuciones y régimen de
convocatoria y toma de decisiones plasmados en los artículos 10, 11 y 12.
El
artículo 13 del instrumento jurídico remitido a la Sala fija la aprobación y
publicación de lineamientos en planificación. Las instancias administrativas de
apoyo técnico se establecen en el artículo 14 y seguidamente, el artículo 15
consagra la obligación que tienen los órganos y entes del Estado, así como las
personas naturales o jurídicas de derecho privado, de brindar la información y
documentación que sea requerida por la Comisión Central
de Planificación y a las comisiones regionales, sectoriales y macrosectoriales.
Las
funciones de auditoría e inspección que detenta la Comisión Central
de Planificación, se sustentan en el artículo 16 del instrumento legal
examinado y el régimen de sanciones se estableció en su artículo 17.
El Decreto Ley cuyo carácter orgánico debe revisar esta Sala,
establece en sus “Disposiciones
Transitorias” el plazo con que cuenta la Comisión para
llevar a cabo el proceso intenso de revisión de los planes, presupuestos y
estrategias de todas las empresas del Estado, a fin de reorientar su dirección
y gerencia, sus modos de producción y de gestión, hacia el nuevo modelo de
desarrollo económico y social (Disposición Transitoria Primera) y la previsión
presupuestaria correspondiente para el funcionamiento de la Comisión Central
de Planificación, con cargo a la Vicepresidencia Ejecutiva
de la República
(Disposición Transitoria Segunda).
Para concluir, su “Disposición Final” fija la entrada en
vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa
procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento
a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional, para
examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación, con tal propósito observa:
El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la facultad legislativa
conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y en el numeral 1 del
artículo 1 de la Ley
que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y
Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.
Esta Sala, en
supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para
efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un
Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en
ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo
236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo
Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros.1.716 del 19 de
septiembre de 2001, caso: “Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19
de septiembre de 2001, caso: “Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de
noviembre de 2001, caso: “Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de
2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de
noviembre de 2001, caso: “Decreto con
Rango de Ley Orgánica de Turismo” y 2.266 del 13 de noviembre de 2001,
caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de Planificación”).
Además de la
remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida
concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del
artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan
que, a texto expreso, dispone:
“Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá
remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los
fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de
conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela”.
Como se observa, la
norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el
Constituyente a la
Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de
orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal
denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador
delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes)
dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales
instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes
orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.
En efecto, las
normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el
Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen,
al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional
titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos
subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual
valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico,
razón por la cual, puede la Sala
analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las
categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer
párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
Ello así, el control
jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la
verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley
(control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que
emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para
ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).
Así,
si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación no fue dictado por el titular
de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional,
lo fue por delegación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se
Delegan, en Consejo de Ministros-, razón por la cual esta Sala resulta
competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter
orgánico del mismo, y así se declara.
III
ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO
SOMETIDO A
CONSIDERACIÓN
Como
premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del
12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes
-u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad
constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el
artículo 203 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber:
uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su
denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional
de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material
relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos
constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional
era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las
leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...)
las leyes que la
Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo
203 de la
Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley
orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional
(vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas
relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo
de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo
para otras leyes.
Precisa la
Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el
artículo 203 de la
Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que
cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar
incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como
tal.
No
desconoce esta Sala que, bajo la vigencia de la Constitución
de 1961, la concepción de las leyes como orgánicas obedecía a parámetros
distintos a los adoptados por la Constitución de 1999. En este sentido, podían
considerarse tales, además de las que así denominara esa Constitución, las que
hubiesen sido investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los
miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley (ex artículo 163). Así, pues su
consideración como orgánica involucraba una determinada consecuencia que la
misma norma reconocía señalando que “Las leyes que se dicten en materias
reguladas por leyes orgánicas se someterán a las normas de éstas”.
Sin
embargo, en la actualidad la Constitución ha fijado un criterio objetivo para
designar a las leyes al cual se encuentra condicionada la actividad
legislativa. Al respecto, esta Sala en sentencia N° 1.971 del 16 de octubre de
2001, caso: “Víctor Rafael Hernández
Mendible”, sostuvo
el siguiente criterio:
“La Leyes Orgánicas, desde el punto de vista de la
organización jerárquica de las fuentes del Derecho, se encuentran en el escaño
superior siguiente al de las leyes ordinarias dictadas en las materias
reguladas por Leyes Orgánicas, dicho de otra manera:
‘Las leyes
ordinarias que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán
siempre a las normas de éstas, pues ha querido el constituyente impedir que por
leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organización de
ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes.’ (LARES Martínez, Eloy, “Manual de
Derecho Administrativo’, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas,
Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1996, p. 53).
Entonces, esta categoría de leyes
constituyen, conjuntamente con las dos reglas primordiales para la aplicación
de una norma (lex posterior non derogat legi priori y lex generalis non derogat
legi speciali), los criterios de exclusión en caso de conflicto en la
aplicación de preceptos jurídicos.
Sin embargo, ‘no puede afirmarse
que las leyes orgánicas tengan un rango superior a todas las leyes no
investidas de ese carácter, la supremacía de la ley orgánica sólo existe
respecto a las leyes dictadas en materias reguladas por ella, no obstante que
esas estén destinadas a regir supuestos de hecho de mayor singularidad y aunque
entre en vigor después de aquella’ (LARES
Martínez, Eloy, Op. Cit., p. 55).
No obstante, particular estudio
merece, la investidura del carácter ‘orgánico’ a determinados Decretos
legislativos mediante la delegación expresa por parte del Cuerpo Legislativo
facultando al Presidente de la República para modificar o derogar Leyes
Orgánicas (como es el caso que nos ocupa), técnica aplicada con cierta
frecuencia durante la vigencia de la Constitución de 1961. Un ejemplo de esto lo encontramos con la
promulgación de los últimos Códigos Orgánicos Tributarios por vía de Decreto
legislativo, en aplicación de la facultad otorgada por una Ley Orgánica
Habilitante.
Tal técnica legislativa, aun cuando
pudiera ser merecedora de críticas por algún sector de la doctrina más
autorizada, debe observarse el criterio material que plantea el artículo 203 de
la Constitución
vigente, cuando refiere que serán leyes orgánicas aquellas que sirvan de marco
normativo a otras leyes, independientemente del procedimiento que se siga para
su creación.
Atendiendo al caso concreto, hay
que tener en cuenta que, por una parte, el Decreto legislativo objeto de
impugnación fue promulgado y publicado durante la vigencia de la Constitución
de 1961 (25 de Octubre de 1999), es decir, bajo la vigencia de la ‘investidura
parlamentaria’ como medio de producción de Leyes Orgánicas y que, por lo tanto,
quedaba a discreción del parlamento otorgar tal carácter a la Ley Habilitante
del 26 de Abril de 1999, como en efecto se hizo, y delegar en el Presidente de la República la
potestad de modificar o derogar actos del mismo rango; en el entendido de que
las reglas formales que rigen el proceso de formación de las leyes, son las
establecidas en las disposiciones constitucionales vigentes al momento de su
creación”.
En el presente
caso, la Sala
juzga que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación es constitucionalmente orgánico, por los motivos siguientes:
En primer lugar, se
trata de un Decreto con rango, valor y fuerza de Ley que, en ejercicio de la
competencia establecida en el artículo 187, numeral 1, de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela -delegada al Presidente
mediante Ley Habilitante-, estructura las atribuciones y competencias de un
órgano del Poder Público Nacional, cual es la
Comisión Central de Planificación,
creado con el propósito de regular la viabilidad, el perfeccionamiento y unificación
de la planificación en los diferentes órganos y entes de la Administración
Pública, a través de los lineamientos estratégicos, políticas y
planes de alcance nacional, que orientarán las actuaciones de los estados y
municipios, así como de los actores del sector privado, en las respectivas áreas
y ámbitos de la actividad productiva (En igual sentido, Vid. Sentencia de la Sala N° 2.266 del 13 de
noviembre de 2001, caso: “Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de Planificación”).
En efecto, como se
desprende de su Exposición de Motivos, la Comisión
Central de Planificación persigue garantizar la armonización y adecuación de las actividades y
actuaciones de los órganos y entes de la Administración
Pública, asociadas con el desarrollo nacional, bajo un
esquema de administración soberana, independiente y sustentable de los recursos
naturales, dentro del marco de cumplimiento de los derechos humanos consagrados
en la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
En
tal sentido, los lineamientos estratégicos, políticas y planes a cargo de la Comisión Central
de Planificación comprenderán los ámbitos político, social, económico,
político-territorial, seguridad y defensa, científico-tecnológico, cultural,
educativo, internacional y los demás que fije el Presidente de la República
mediante Decreto, cimentados en aquellos principios constitucionales que
orientan el desarrollo de la actividad de la Administración
Pública, conforme al artículo 141 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y, además, se erige como
un mecanismo de control del Estado sobre los institutos autónomos y otras
instituciones de Derecho Público conforme al artículo 142 eiusdem.
En
segundo lugar, se trata de un Decreto Legislativo que satisface las exigencias
técnico-formales de la prescripción general sobre la materia que regula,
mediante principios normativos válidos para otras leyes que se sancionen en la
materia.
Con
base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia,
conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en el sentido de declarar la constitucionalidad
del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, y así se
declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia, en nombre de la
República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en
el artículo 203 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y al artículo
2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se
Delegan, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO,
VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL
DE PLANIFICACIÓN.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Remítase al Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22
días del mes de junio de dos mil
siete (2007). Años: 197º de la
Independencia y 148º de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA
MORALES LAMUÑO
Ponente
El
Vicepresidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO
ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
MARCOS
TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 07-0892
LEML/i.-