SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADA
PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
El 17 de febrero de 2004 el ciudadano GUSTAVO GONZÁLEZ VELUTINI, titular
de la cédula de identidad número 5.537.367, con el carácter de Presidente de la Cámara Venezolana
de Almacenes Generales y Depósito (CAVEDAL), interpuso recurso de nulidad por
inconstitucionalidad contra las normas contenidas en los artículos 13 numeral
10, 28, 58, 61, 74, Disposición Transitoria Segunda y Disposiciones Finales
Primera, Segunda, Tercera y Cuarta de la
Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada el
21 de octubre de 2003 en la
Gaceta Oficial N° 37.801.
Por auto del 2 de marzo de 2004, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió, cuanto ha lugar
en derecho, el recurso de nulidad interpuesto; ordenó, de conformidad con lo
establecido en el artículo 116 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, notificar al Presidente de la Asamblea Nacional,
al Fiscal General de la
República y a la Procuraduría General
de la República;
el emplazamiento de los interesados por cartel publicado en un diario de los de
mayor circulación; y abrir cuaderno separado para el pronunciamiento sobre la
medida cautelar innominada solicitada.
El 13 de julio de 2004, la
Sala, mediante sentencia N° 1326/2004, acordó medida cautelar
de desaplicación de la norma contenida en el artículo 74 de la aludida
Ley. En esa misma oportunidad, se ordenó
notificar al Presidente de la Asamblea Nacional y a la Procuraduría General
de la República
para que ejercieran, de considerarlo pertinente, en un lapso de tres días
siguientes a su notificación, oposición a la medida otorgada. Asimismo, y con igual finalidad, se ordenó
librar edicto de notificación a los interesados a expensas de la parte
recurrente.
El 2 de agosto de 2004, la representación de la Asamblea Nacional
consignó escrito de oposición a la medida cautelar acordada.
El 3 de agosto de 2004, la Procuraduría General
de la República
consignó escrito de oposición a la medida.
El 7 de octubre de 2004, la representación de la Procuraduría General
de la República
solicitó pronunciamiento sobre la oposición a la medida cautelar efectuada.
Realizada la lectura individual del expediente esta Sala procede a
emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:
I
Punto Previo
Ha sido una constante en la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia (artículos 116 y 125) y en la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia (párrafo 12 del artículo 21) que
discrecionalmente se emplace a los interesados en participar en los recursos de
nulidad que se interpongan ante el Máximo Tribunal de la República
mediante un cartel publicado en
prensa; fase procedimental que en las dos leyes se caracteriza por estar
constituida por cuatro actos: la libración, el retiro, la publicación y la
consignación del cartel.
Dichos actos los estatuyó el legislador como cargas del recurrente cuyo
incumplimiento, en rigor técnico, deberían acarrearle una consecuencia
jurídica; no obstante, ambos textos normativos han sido imperfectos en este
punto y en otros más. La libración del cartel, que por definición es un acto
del Tribunal, hoy día depende de que el recurrente lo solicite; y salvo la
carga de consignar el cartel el
incumplimiento del resto de ellas carecen de consecuencia jurídica,
circunstancias que adminiculadas con la inexistencia de plazos precisos para la
verificación de cada uno de esos actos han introducido distorsiones al proceso
de nulidad contra actos normativos de las cuales apenas esta Sala empieza a dar
cuenta.
En efecto, la práctica forense está
demostrando que la habitual diligencia de los recurrentes de retirar, publicar
y consignar el cartel de
emplazamiento desaparece cuando éstos obtienen un pronunciamiento cautelar de
inaplicación de la norma, ya que les permite dilatar sin consecuencia jurídica
alguna el proceso de nulidad precisamente en esta etapa en torno a la cual la
sentencia N° 1645/2004 articuló todo el procedimiento.
El escenario descrito empeora en el propio procedimiento cautelar, pues,
de un tiempo acá, es práctica de la
Sala que otorgada la medida cautelar de inaplicación
normativa además de notificar al autor del acto y al Procurador -en caso de ser
necesario- para que se opongan a la medida (vid. Sent. N° 1795/2005) también
emplaza mediante edicto a los
interesados en oponerse a la inaplicación, reproduciéndose los mismos vicios en
la incidencia cautelar al aplicarse analógicamente al edicto de emplazamiento lo dispuesto en el párrafo 12 del artículo
21 de la Ley en
referencia para suplir el vacío normativo existente en lo que al tema cautelar
se refiere, con el agravante de que en este supuesto los ya citados bien han
podido oponerse a la medida y estar a la espera de que se cumpla con el trámite
del emplazamiento para que haya pronunciamiento al respecto, tal como sucede en
el caso de autos.
Ciertamente, uno y otro escenario se
solventan con la declaratoria de la perención de la instancia verificado el
lapso de un año sin actividad procesal alguna; sin embargo, la inexistencia de
plazos procesales para que el recurrente solicite el cartel y el edicto, para
que el Juzgado de Sustanciación efectivamente los libre, y finalmente, para que
el recurrente los retire, permite la prolongación del proceso en períodos que
nunca exceden de trescientos sesenta y cuatro días; y, en todo caso, existen
razones de fondo que conminan a soluciones mucho más precisas tanto para el
proceso principal como para el cautelar que la Sala no puede obviar.
En tal sentido, la naturaleza
objetiva del juicio de nulidad contra actos normativos sustenta su carácter
popular (véase, por sólo citar una, la sent. N° 1613/2004) y ha permitido
afirmar que en él no existen verdaderas partes, lo cual explica por qué la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia estipulara, en sus artículos 116 y 125, la notificación del Presidente del cuerpo o funcionario que haya dictado el acto, del Fiscal
General de la
República y del Procurador General de la República; aunque
respecto del emplazamiento a los interesados en hacerse parte en el juicio
contradictoriamente se refiriera a su citación.
La terminología en la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, aunque unificada en citaciones, no ha variado
mucho. “Tras las nuevas citaciones no hay
nada distinto a las anteriores notificaciones” dijo la Sala en la sentencia N°
1645/2004. “Unas y otras no están establecidas dentro de un verdadero proceso
subjetivo -un conflicto entre partes-, sino como mecanismos para poner en
conocimiento de interesados -obvios, en el caso del autor del acto; posibles,
en el caso de los particulares distintos al recurrente- la existencia de la
demanda”, lo que quizás explicaría, señaló renglón seguido, que el
legislador no incluyera un elemento esencial en toda citación: el emplazamiento
para comparecer ante el Tribunal.
Ha sido esa supuesta
ausencia de verdaderas partes, y por
tanto de inexistencia de una verdadera citación, la que ha impedido que se den
soluciones certeras a la problemática de la fase de emplazamiento mediante cartel y, por añadidura, mediante edicto. Hasta ahora, las aportadas se
han direccionado a la institución de la perención de la instancia con las
insuficiencias descritas párrafos atrás, cuando con una concepción cabal de la citación, en el marco de la norma
contenida en el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, se daría cabida a la aplicación analógica de
lo dispuesto en el ordinal 1° del artículo 267 del Código de Procedimiento
Civil y con ello respuestas eficaces a las distorsiones procesales señaladas,
en virtud de que se establecería un plazo y una consecuencia jurídica a las
cargas estatuidas en torno al emplazamiento mediante cartel; opción que además no es del todo ajena a este Máximo
Tribunal (vid. Sent. N° 05481/2005 de la Sala Político
Administrativa) y que cuenta con el respaldo jurídico suficiente para ser
aplicada por la Sala.
Así, aunque no pueda
prescindirse de la naturaleza objetiva del control concentrado de la
constitucionalidad de los actos normativos por la trascendencia práctica de la
relación interés general-interés individual que representa, cuya expresión
mayor se halla en el fallo N° 1372/2003 con base en el cual la Sala continuó con el trámite
procesal pese a la perención de la instancia, son varias las razones que abonan
por una verdadera concepción de citación
en los recursos de nulidad de actos normativos; a saber: a) la incipiente tutela de situaciones subjetivas que se hacen en
dichos procesos, al punto que cada vez son más las medidas cautelares otorgadas
con base en la situación jurídica del recurrente; b) los cometidos de la citación (emplazamiento y comparecencia),
que en el fallo N° 1645/2004 se calificaron como inexistentes en la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, adquirieron trascendencia con la mencionada
decisión, pues los citados (autor del acto y Procurador), los notificados
(Fiscal General y Defensor del Pueblo) y los emplazados que se den por citados,
son conminados a comparecer ante la
Sala para informarse sobre la convocatoria para un acto
público y oral que tiene por finalidad participarles la realización de otro
acto en el que solicitarán, de considerarlo necesario, la apertura del lapso
probatorio; y, c) si la naturaleza
popular del recurso le atribuye el carácter de parte a los emplazados que se
den por citados como si del recurrente o del autor del acto recurrido se
tratasen, es necesario que los actos destinados a su emplazamiento estén
revestidos de una formalidad tal que les garantice que el proceso no se
realizará a sus espaldas.
Al ser ello así, la Sala, aun cuando el control
concentrado de la constitucionalidad de los actos normativos de rango legal es
objetivo, no niega que en él se controvierten situaciones subjetivas, lo cual
amerita que el régimen de citaciones a que alude el párrafo 12 del artículo 21
de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia sea entendido a cabalidad del concepto; pero
no existiendo en dicho texto normativo un precepto que regule la oportunidad
procesal para instar el emplazamiento de los interesados en darse por citados
en los recursos de nulidad, la
Sala, con base en lo dispuesto en el párrafo primero del
artículo 19 eiusdem, aplica
analógicamente a dicha fase lo dispuesto en el
ordinal 1° del artículo 267 del Código de Procedimiento Civil. Así se
decide.
I.I) Consideraciones en torno al cartel de emplazamiento.-
Como se indicó, la fase
de emplazamiento a los interesados en darse por citados mediante cartel es una
carga del recurrente, de manera que sólo a instancia de parte es que se inicia
dicha fase; sin embargo, siendo el primer acto de la fase la libración del cartel ello ha conllevado
a la incorrecta praxis procesal de
que se libre sólo cuando el recurrente lo solicite. Es decir, el cartel de
emplazamiento no tiene fecha cierta a pesar de que se trata de un acto de la Sala.
Ahora bien si se analiza que, conforme los incisos 1 y 2 del Capítulo II
del fallo N° 1645/2004, el plazo de diez (10) días que la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia le atribuye a los emplazados para que se den
por citados es también el estatuido para que tanto los ya citados como los
notificados acudan a la Sala
para informarse sobre la realización del acto público y oral, plazo que se
computa -el de los diez (10) días- a partir de que consten en autos haberse
efectuado todas las citaciones y las notificaciones ordenadas así como
publicado el cartel de emplazamiento -para el caso de que se haya ordenado su
expedición-, se llega a la conclusión de que la ausencia de fecha cierta del
cartel de emplazamiento eclosiona todo el iter
procedimental. Por tanto, visto que de
los cuatro actos que componen la fase de emplazamiento mediante cartel la publicación y la consignación son los únicos que cuentan con plazos para su
cumplimiento y, por tanto, gozan de fecha cierta: el plazo para la publicación
esta Sala, en su decisión N° 1795/2005, lo fijó en quince (15) días hábiles
contados a partir de la expedición; mientras que el plazo para la consignación
del cartel la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia lo pautó para
dentro de los tres (3) días siguientes a la publicación, la Sala estima pertinente
disponer, lo siguiente:
1) LA LIBRACIÓN DEL
CARTEL DE EMPLAZAMIENTO.
En su decisión N° 1795/2005, la
Sala estableció que si el recurso de nulidad se interpone con
alguna petición cautelar el pronunciamiento de la admisión y del proveimiento
cautelar le corresponde a la Sala;
en caso contrario, al Juzgado de Sustanciación. Al ser ello así, y visto que la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia no establece expresamente un plazo para que la Sala emita decisión, con base
en el cual se determine cuándo el fallo ha sido dictado dentro o fuera del
plazo y, por tanto, si es necesario notificar o no al recurrente porque se
entiende a derecho, se declara:
A.1)
Para el supuesto de que haya sido la
Sala la que admitió el recurso de nulidad en dicho fallo
siempre se ordenará la notificación del recurrente con el resto de las
citaciones y notificaciones de rigor. Tales trámites siempre le corresponderán
al Juzgado de Sustanciación salvo señalamiento expreso en contrario de la
sentencia de admisión;
A.1.1)
Una vez recibido el expediente por el Juzgado de Sustanciación, éste librará de
oficio el cartel de emplazamiento a los interesados en participar en el recurso
de nulidad dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en
autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del
recurrente en el domicilio procesal;
A.1.2)
En el supuesto de que el domicilio procesal del recurrente se halle en el
interior del país, el Juzgado de Sustanciación gestionará la notificación
mediante comisión librada a cualquier autoridad judicial del domicilio procesal
del recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 227 del Código
de Procedimiento Civil. En este
escenario, el Juzgado de Sustanciación librará de oficio el cartel de
emplazamiento a los interesados en participar en el recurso de nulidad dentro
de los tres (3) días de despacho siguientes a que se reciba en autos la
comisión donde conste haberse efectuado la notificación; o dentro de los tres
(3) días de despacho siguientes a que conste en autos la primera actuación
procesal de la parte recurrente, lo que suceda primero;
A.1.3)
En caso de que el recurrente no haya señalado domicilio procesal el Juzgado de
Sustanciación lo notificará mediante cartel pegado a las puertas de la Secretaría de la Sala. En este supuesto,
dicho Juzgado tendrá por notificado al recurrente vencido el lapso de diez (10)
días de despacho siguientes a haberse estampado el cartel a las puertas de la Secretaría, y
librará de oficio el cartel de emplazamiento dentro de los tres (3) días de
despacho siguientes al vencimiento de aquél; o dentro de los tres (3) días de
despacho siguientes a que conste en autos la primera actuación procesal de la
parte recurrente, lo que suceda primero;
A.1.4)
Para el supuesto de no que se logre la notificación del recurrente a pesar de
haber señalado domicilio procesal, y a su vez éste no realice actuación
procesal alguna en el período de un año, el Juzgado de Sustanciación remitirá las
actuaciones procesales a la Sala
para el pronunciamiento correspondiente.
Visto que el párrafo cuarto del artículo 19 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia sí establece un lapso de tres (3) días de
despacho para que el Juzgado de Sustanciación se pronuncie sobre la
admisibilidad del recurso, lo que permite determinar cuándo el fallo ha sido
dictado dentro o fuera del plazo y, por tanto, si es necesario notificar o no
al recurrente porque se entiende a derecho, la Sala dispone:
B.1)
Para el supuesto de que la admisión del recurso haya sido realizada por el
Juzgado de Sustanciación dentro del plazo correspondiente no se ordenará la
notificación de la parte recurrente;
B.1.1)
En la misma oportunidad de la admisión se librará de oficio el cartel de
emplazamiento, de manera que la fecha cierta del cartel será la del auto de
admisión;
B.2)
Para el supuesto de que la admisión del recurso haya sido realizada por el
Juzgado de Sustanciación fuera del plazo correspondiente se ordenará la
notificación del recurrente con el resto de las citaciones y notificaciones de
rigor. En este escenario, el Juzgado de
Sustanciación tramitará la notificación del recurrente de la forma a que se
contraen los incisos A.1.1, A.1.2, A.1.3 y A.1.4, según sea
el caso correspondiente.
2) DEL RETIRO, LA PUBLICACIÓN Y
LA
CONSIGNACIÓN DEL CARTEL DE EMPLAZAMIENTO.
Visto que se trata de una fase destinada a lograr la citación de los
interesados en los términos establecidos en esta sentencia, a este acto
procesal se le aplica analógicamente lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1° del
Código de Procedimiento Civil. En
consecuencia:
2.A) La parte recurrente cuenta
con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar y consignar el cartel de emplazamiento. Dicho plazo se computará a partir del
vencimiento del lapso de tres (3) días de despacho con el que cuenta el Juzgado
de Sustanciación para librar el
cartel, o desde la fecha de la admisión del recurso en el supuesto del inciso B.1.1 de la presente sentencia. De esta forma se amplía el lapso que esta
Sala, en la decisión N° 1795/2005, le atribuyó a la parte recurrente para
publicar el cartel de emplazamiento, y sigue teniendo operatividad el párrafo
12 del artículo 21 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia que le establece al recurrente la carga de consignar en actas, dentro de los tres
(3) días de despacho siguientes a la publicación del cartel, un ejemplar de
éste publicado en prensa.
2.B)
Si la parte recurrente no retira, publica y consigna el cartel de emplazamiento dentro del lapso de treinta
(30) días de despacho, el Juzgado de Sustanciación declarará la perención de la
instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1° del Código de Procedimiento
Civil y ordenará el archivo del expediente.
2.B.1)
Si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa
dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así
no se haya vencido el lapso de treinta (30) días de despacho a que alude los
incisos 2.A y 2.B de este fallo, el Juzgado de Sustanciación declarará desistido
el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo
12 del artículo 21 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia.
I.II) Consideraciones en torno al edicto de emplazamiento.-
Respecto al edicto de emplazamiento a los interesados en oponerse a una
medida cautelar de inaplicación debe señalarse que si la parte recurrente ha
logrado que el Tribunal desaplique, de manera excepcional, una norma que se
presume válida, es necesario al menos que se den ciertas garantías a quienes
pudieran tener algo que aportar con ánimo de restablecer la aplicación del
dispositivo legal afectado. Para ello se ordena la notificación de los órganos
estatales que tengan relación con el asunto (en este caso, Asamblea Nacional, Procuraduría
General de la
República y Fiscal General de la República), así
como la notificación por edicto en prensa de cualquier otra persona, pues,
siendo una medida de alcance general es obvio que su control debe estar también
en poder de la colectividad.
En efecto, nuestro sistema de control de la constitucional de las leyes
permite a cualquier interesado la acción para impugnarlas por violación del
Texto Fundamental, recurso en el cual podrán esos mismos interesados (en
principio, todo ciudadano) añadir una pretensión de tutela anticipada que
consista en la desaplicación de la norma denunciada como irrita. La medida
cautelar, de ser acordada, podría tener efectos erga omnes, como sucedió precisamente en el caso de autos.
En un sistema así es necesario entonces que se les conceda a los
interesados la misma apertura que se le dio a los recurrentes. De allí que
resulte contrario a la coherencia del sistema de control el que la Sala ordene la desaplicación
de un determinado dispositivo legal sin que la colectividad tenga posibilidad
de plantear argumentos en contra de esa medida que la Sala juzgó acertada, pero que
podría enfrentar objeciones razonadas.
Por ello, resulta indudable que si se libra un edicto de emplazamiento
debe ser con un propósito que debe ser alcanzado. De lo contrario se estaría
reconociendo la inutilidad del mandato contenido en el auto que acuerda la
medida cautelar. Aceptar la intrascendencia de la orden de publicación del Edicto
implicaría que nada importa si el recurrente publica o no el Edicto, lo que es
en extremo grave si se toma en cuenta que es una carga para él (incluso su
pago), quien es precisamente uno de los beneficiarios de la medida preventiva
(la cual, si bien de alcance general, es obvio que surge del análisis de su
demanda y de la exposición acerca del periculum
in mora presente en el caso).
Por ello, estima la Sala
que no puede tolerarse que sea el recurrente, con su inactividad, el que tenga
en sus manos la posibilidad de que los interesados acudan ante la Sala a exponer su criterio
sobre el mantenimiento de la medida cautelar, sino que debe procurarse que la
carga procesal que se le ha impuesto se satisfaga y, en consecuencia, se
alcance el fin perseguido con la orden de publicación. Por algo incluso se
trata de una publicación que debe efectuarse en un diario de los de mayor
circulación nacional. Es evidente la intención de ampliar al máximo el número
de personas que tengan acceso a la información sobre el plazo para oponerse a
la medida cautelar.
En ese sentido, la consignación en autos de un ejemplar del edicto
publicado en prensa es la vía para tener constancia de que la carga procesal
fue efectivamente satisfecha, a semejanza de lo dispuesto el párrafo 12 del
artículo 21 de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual:
“En
el auto de admisión se ordenará la citación del representante del organismo o
del funcionario que haya dictado el acto; al Fiscal General de la República, si
éste no hubiere iniciado el juicio, el cual deberá consignar un informe hasta
el vencimiento del plazo para presentar los informes; al Procurador General de la República en el
caso de que la intervención de éste en el procedimiento fuere requerida por
estar en juego los intereses patrimoniales de la República. Asimismo,
cuando fuere procedente, en esa misma oportunidad, se podrá ordenar la citación
de los interesados, por medio de carteles que se publicarán en un (1) diario de
circulación nacional, para que se den por citados, en un lapso de diez (10)
días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la
notificación del último de los interesados. El recurrente deberá consignar un (1) ejemplar del periódico donde fue
publicado el cartel, dentro de los tres (3) días siguientes a su publicación;
el incumplimiento de esta obligación se entenderá que desiste del recurso, y se
ordenará el archivo del expediente” (resaltado añadido).
La previsión contenida en el párrafo trascrito obedece a
una necesidad: la de comprobar que el cartel ha sido publicado y, por tanto,
que el llamado se ha hecho correctamente. Claro está, lo que no puede la Sala, en un caso como el de
autos, es sancionar al recurrente con el archivo
del expediente en caso de que no se cumpla la carga impuesta; sin embargo,
sí puede la Sala
establecer una consecuencia jurídica al incumplimiento de esa carga procesal
como lo sería condicionar la vigencia de la medida acordada al evento de que el
recurrente dé satisfacción a su deber de publicación en prensa del edicto (y consignación de un ejemplar
ante el Tribunal), pues con ello no se da por terminado el caso (archivo del
expediente), sino que decae una medida cautelar que de por sí era excepcional.
En efecto, la medida cautelar es una excepción al principio
general según el cual los actos estatales se presumen válidos. Como excepción,
requiere de ciertos extremos que el solicitante debe llenar y la Sala valorar. Ello explica
que pueda ser acordada con apenas un análisis preliminar del caso y sin oír a
la otra parte ni a los interesados.
Ahora bien, es necesario en un Estado de Derecho que aunque
sea con posterioridad se escuche la opinión de quienes, en su momento, no
fueron llamados ni oídos. Como la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
nada dispone al respecto, la Sala
ha optado por recurrir al artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, que
en concreto dispone:
“Artículo 602.- Dentro del tercer día siguiente a la ejecución de la medida preventiva,
si la parte contra quien obre estuviere ya citada; o dentro del tercer día
siguientes a su citación, la parte contra quien obre la medida podrá oponerse a
ella, exponiendo las razones o fundamentos que tuviere que alegar.
Haya habido o no oposición,
se entenderá abierta una articulación de ocho días, para que los interesados
promuevan y hagan evacuar las pruebas que convengan a sus derechos.
En los casos a que se refiere
el artículo 590, no habrá oposición, ni la articulación de que trata este
artículo, pero la parte podrá hacer suspender la medida como se establece en el
artículo 589”
(resaltado añadido).
El trascrito artículo 602 del Código de Procedimiento Civil
nada dispone acerca de la necesidad de un Edicto, sino sólo acerca de la
citación de la contraparte contra la que obra la medida, lo que se explica por
la naturaleza del proceso civil. Por supuesto, trasladada la disposición de ese
artículo 602 al ámbito de los procesos constitucionales iniciados por acción
popular contra normas (mandatos generales y abstractos), que podrían provocar
medidas cautelares de alcance también general, resulta obvia la necesidad de
llamar no sólo a la contraparte (autor del acto), sino a cualquier otro
interesado. Por ello, aunque la
Sala invoca el Código de Procedimiento Civil para regir la
fase de oposición a la medida cautelar, lo cierto es que se le hacen las
adaptaciones pertinentes.
En fin, resulta una obligación del recurrente publicar el
Edicto de emplazamiento y, además, consignarlo en autos como única forma de
determinar su satisfacción. Así como el Alguacil del Tribunal consigna en autos
las boletas de notificación para dejar constancia de su práctica, lo mismo debe
exigirse del recurrente. En caso de que el accionante no retire, publique y
consigne en autos el edicto
correspondiente en los términos y plazos que esta Sala estableció para librar,
retirar, publicar y consignar el cartel
de emplazamiento, la Sala
levantará la medida ya que no puede mantenerse una suspensión de efectos de una
norma si los destinatarios no han podido controlarla debidamente. El levantamiento de la medida cautelar no
representa entonces una sanción para el accionante inactivo, sino la
consecuencia jurídica al incumplimiento de una carga procesal. Es, en otras palabras, la materialización de
una garantía básica del proceso (la del control de las decisiones). Sin ese
debido control, la situación respecto de la norma impugnada debe ser la
ordinaria: es decir, el mantenimiento de sus efectos hasta tanto exista
sentencia definitiva. Así se decide.
I.III De los efectos
en el tiempo de esta decisión.-
Visto el contenido de este fallo se ordena su
publicación en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, así como su reseña en la página web de este Tribunal y su divulgación mediante cartel pegado a las puertas de la Secretaría de
esta Sala; sin embargo, el contenido de esta decisión se aplicará desde el
momento mismo de su publicación por la Secretaría de esta Sala. No obstante, en las causas iniciadas con
anterioridad a su publicación por dicha Secretaría el Juzgado de Sustanciación
notificará a los recurrentes del contenido de esta decisión y de sus
consecuencias jurídicas, y les advertirá que se les aplicará, según la etapa en
que se encuentre en sus expedientes la fase de emplazamiento mediante cartel,
el contenido de este fallo una vez que
conste en autos haberse efectuado sus notificaciones. Así se decide.
II
DEL CASO DE AUTOS
No obstante lo anterior, en el presente caso la
Sala,
como es de suponerse, no estipuló en el auto del 13 de julio de 2004 las
consecuencias jurídicas para el supuesto de que el recurrente incumpliera la
carga de consignar el edicto de emplazamiento a los interesados en que se
sostuviera o revocara la medida cautelar de inaplicación de la norma otorgada. Al ser ello así, mal puede la Sala establecer en cabeza de
la parte recurrente una carga que no existía para el momento de su
incumplimiento, razón por la cual, al margen del precedente jurisprudencial
sentado en esta ocasión, estima pertinente seguir con el trámite del procedimiento
cautelar y procede acto seguido a pronunciarse sobre la oposición a la medida
efectuada por la representación de la Asamblea Nacional
y por la Procuraduría
General de la República. Así se declara.
La
representación de la Asamblea Nacional,
en su escrito de oposición a la medida cautelar otorgada, alegó que el
argumento de la parte actora en el sentido de que la necesidad y fundamento de
la suspensión está dada por el hecho de que en pocas horas se podía vaciar
cualquier depósito en ejecución de una actuación que constituiría evidentemente
una vía de hecho no constituye prueba fehaciente de la presunción grave de la
violación o vulneración del derecho que se reclama, ni de que exista el riesgo
de que quede ilusoria la ejecución del fallo, dado que, a su decir, el supuesto
de hecho previsto en la norma cuya desaplicación se solicitó se refiere a la
ocurrencia de situaciones de emergencia o contingencia debidamente comprobadas;
situaciones que no se presentan actualmente en el país ni podría constituirse
en una vía de hecho como lo señaló la parte recurrente, ya que para proceder a
la intervención de las instalaciones de almacenamiento y depósitos de productos
agrícolas se requiere indispensablemente la declaración expresa de situación de
emergencia por parte del Ejecutivo Nacional, y que exige, a su vez, la
confirmación de la situación de acaparamiento u ocultamiento de los bienes
alimentarios por parte de la empresa de silos, almacenes o depósitos
agrícolas. De allí que, en su criterio,
salvo que los recurrentes tengan la oscura intención de acaparar u ocultar
productos agrícolas, no están cumplidos los supuestos procesales para el
otorgamiento de la medida cautelar.
Por su parte, la
Procuraduría General de la República, luego
de hacer también hincapié en la necesidad de que se cumplieran con los tres
requisitos para poderse otorgar una medida cautelar, esgrimió que en el caso de
autos no se encontraban satisfechos los mencionados supuestos pues no se
ponderaron los intereses de la colectividad al resultar afectados con el
otorgamiento de la medida cautelar, frente al interés particular de la
recurrente. Que al suspenderse la norma
en referencia se quebrantó la autoridad que se le otorga al Poder Ejecutivo,
dado que la negó la posibilidad de garantizar a los ciudadanos la seguridad
agroalimentaria de la población estipulada en el artículo 305 constitucional.
En tal sentido, mencionó que la
supuesta indeterminación normativa a que alude la parte recurrente no era tal,
pues cuando se habla de acaparamiento el órgano con competencia en dicha
materia es el Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario
(INDECU), ya que, conforme con el artículo 109 de la Ley de Protección al
Consumidor y al Usuario, entre las facultades de tal instituto resaltan la
fiscalización e inspección sobre los
almacenes de acopio de bienes para determinar la comisión de hechos violatorios
de la Ley, entre
ellos, el ilícito de acaparamiento. Al
ser ello así, en su criterio, el órgano competente y el procedimiento aplicable
al que se refiere la norma suspendida es el Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del
Consumidor y del Usuario (INDECU) y los procedimientos previstos en la Ley que rige su
funcionamiento, por lo que solicitó que se declara con lugar la oposición
formulada y se restableciera la aplicación del artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y
Depósitos Agrarios.
Señalado lo anterior, se observa que
la parte peticionante de la medida cautelar alegó que en el indicado precepto
no se señala: a) cuál es la autoridad administrativa encargada de hacer la
averiguación para determinar si existe ocultamiento o acaparamiento; b) cuál es
el procedimiento para esa determinación; c) cuáles son los mecanismos para la
intervención de las instalaciones de almacenamiento y depósitos de productos
agrícolas; y d) de qué forma puede el Ministerio de Agricultura y Tierras
disponer de los productos almacenados, omisiones que, afirmaron, dado el
carácter ablatorio de la mencionada disposición normativa no brindaban las
garantías correspondientes para que la potestad fuese ejercida de forma
congruente y adecuada.
Ahora bien, respecto a la oposición
observa esta Sala que, conforme con el segundo aparte del artículo 338 de la Constitución,
el Presidente de la
República puede decretar el estado de emergencia económica
cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten
gravemente la vida económica de la Nación.
También se observa que es dentro del marco de esta emergencia
que tiene operatividad el artículo 74 de la Ley de Silos y Almacenes Agrícolas dada la
literalidad del artículo 305 constitucional.
Asimismo, es conteste la
Sala en que el órgano encargado para decretar el
acaparamiento con o sin ocultamiento -utilizando la expresión del artículo 129
de la Ley de
Protección al Consumidor y al Usuario-, es el Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del
Consumidor y del Usuario, según el artículo 110.2 de esa Ley; y que es en definitiva el procedimiento
establecido en esa Ley el que tiene que utilizar dicho órgano para calificar la
existencia del acaparamiento. Por tanto,
no es cierta la supuesta inmediatez de las posibles lesiones constitucionales
alegadas por la parte recurrente porque para que el supuesto de hecho de la
norma se verifique es necesaria una complejidad de actos y de hechos que en el
futuro inmediato no han acaecido inclusive contando la oportunidad en que esta
Sala otorgó la medida cautelar, al ser ello así, la Sala declara con lugar la
oposición a la medida cautelar realizada por la Asamblea Nacional
y por la Procuraduría
General de la República, otorgada el 13 de julio de 2004
mediante fallo N° 1326. En consecuencia,
revoca la medida de inaplicación de la norma contenida en el artículo 74 de la Ley de Silos y Depósitos Agrícolas. Así se decide.
III
Dispositiva
Por las razones
expuestas, esta
Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de
Justicia, administrando
justicia en nombre
de la
República, por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: CON LUGAR la
oposición a la medida cautelar realizada por la Asamblea Nacional
y por la Procuraduría
General de la República, otorgada el 13 de julio de 2004
mediante fallo N° 1326. En consecuencia,
revoca la medida de inaplicación de la norma contenida en el artículo 74 de la Ley de Silos y Depósitos
Agrícolas.
SEGUNDO: ordena la publicación de la
presente decisión en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, así como su reseña en la página web de este Tribunal y su divulgación mediante cartel pegado a las puertas de la Secretaría de
esta Sala.
TERCERO: la aplicación de la presente decisión
desde el momento mismo de su publicación por la Secretaría de
esta Sala. No obstante, en las causas
iniciadas con anterioridad a su publicación por dicha Secretaría el Juzgado de
Sustanciación notificará a los recurrentes del contenido de esta decisión y de
sus consecuencias jurídicas, y les advertirá que se les aplicará, según la
etapa en que se encuentre en sus expedientes la fase de emplazamiento mediante
cartel, el contenido de este fallo una
vez que conste en autos haberse efectuado sus notificaciones.
CUARTO: REMÍTASE copia certificada de la presente decisión al Ministerio de
Agricultura y Tierras en la persona de su Ministro.
Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes. Incorpórese el cuaderno de
medidas a la pieza principal. Cúmplase lo ordenando.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del
Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional,
en Caracas, a los
21 días del mes
de junio del año dos mil seis. Años 196° de la
Independencia y 147° de la
Federación.
La Presidenta,
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
CZdeM/jlv/asa
Exp: 04-0370