SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO-PONENTE:
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
El
1° de noviembre de 2006, la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, titular de la
cédula de identidad Nº 8.435.202, abogada, inscrita en el Inpreabogado bajo el
N° 31.420, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado
Monagas, y en representación de la Procuradora General
del Estado Monagas, presentó ante el Tribunal Supremo de Justicia, escrito
contentivo de la solicitud de revisión de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo el 5 de abril de 2006.
El
3 de noviembre de 200, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Carmen
Zuleta de Merchán.
El
8 de diciembre de 2006, el abogado Francisco Tovar Poturo, procediendo en su carácter
de Contralor Interventor de la Contraloría del Estado Anzoátegui, asistido por
el abogado Rodolfo Megnair Odreman Camejo, con la finalidad de coadyuvar en la
solicitud de revisión a la parte accionante, consignó escrito.
El
19 de diciembre de 2006, los abogados Rosa Fátima Vitoria Ortega, Inés del
Valle Marcano Velásquez, Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, Esther María
Castro de Boschetti, Richard José Magallanes Soto y Angélica Rocío Ramírez
Sánchez, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nº 26.893, 24.744, 47.196,
12.528, 65.609 y 62.956 respectivamente, actuando en su carácter de abogados
representantes de la
Contraloría General de la República, con la
finalidad de coadyuvar con las pretensiones sostenidas por la parte solicitante
de la revisión, consignaron escrito.
El
23 de enero de 2007, la ciudadana Lucía del C. Level Rivas, inscrita en el
Inpreabogado bajo el Nº 33.049, actuando en su carácter de apoderada judicial
de la Contraloría
General del Estado Vargas, consignó escrito solicitando
igualmente la revisión de la sentencia impugnada.
El
30 de enero de 2007, la ciudadana Patricia Camero Salazar, titular de la cédula de identidad Nº
14.182.848, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado
Guárico, asistida por la abogada Yubirys Seijas Martínez, inscrita en el
Inpreabogado bajo el Nº 86.424, solicitó la revisión de la sentencia impugnada.
El 16 de
febrero de 2007, se reasignó la ponencia del presente expediente al Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, que,
con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El
16 de abril de 2007, compareció la abogada Gardelys Orta y, solicitó que a los
fines de decidir la presente causa, se tomara en consideración la sentencia
dictada por la Sala Político
Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia Exp. 2000-0116 del 10 de
abril de 2007, en la cual se ratifica la Autonomía
Orgánica y Funcional otorgada a las Contraloría de los
Estados.
Efectuada
la lectura individual del expediente, para decidir se hacen las siguientes
consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
Sostiene
la solicitante como fundamento de su solicitud de revisión, lo siguiente:
Que con
ocasión al Proceso de Reestructuración Administrativa iniciado por la Contraloría General de la República, fue intervenida
la Contraloría General del Estado
Monagas.
Que luego
de haberse llevado a cabo todas las etapas del mismo, se consideró por parte de
la Comisión
Coordinadora de la Transferencia del Control Previo a la Administración
Activa y del Proceso de Reestructuración de la Contraloría General del Estado
Monagas, el estudio y desempeño de la ciudadana Yamilka Campos, a los fines de
concluir la aplicabilidad de la medida de reducción de personal y elaboración
del Informe Técnico de Reducción de Personal, lo cual se materializó mediante
Resolución Nº 72 del 9/12/02.
Dicho
acto fue impugnado por la ciudadana Yamilka Campos, mediante recurso de nulidad
ante el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción
Judicial del Estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, y
declarado con lugar el 21 de julio de 2003, con base en que la Contraloría del Estado Monagas estaba obligada a
someter a aprobación del Consejo Legislativo Estadal la reducción de personal
que se proponía realizar, ordenando el reenganche de la ex funcionaria al cargo
que venía desempeñando. Apelada dicha decisión, le correspondió conocer a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, la cual dictó sentencia el 5 de abril de 2006, declarando sin lugar la apelación, y ella constituye el objeto de
revisión.
Afirmó
que la referida sentencia emanada de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, incurrió en un error grotesco en cuanto a la
interpretación del artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, al
efectuar una “distorsión grotesca”
agregándole en la parte motiva del fallo objeto de revisión, las palabras “autonomía organizativa”; término que, no
está contenido en el mencionado dispositivo constitucional y que tiene una
acepción totalmente diferente a la autonomía orgánica y funcional atribuida
realmente a las Contralorías de los Estados.
Que
del artículo antes mencionado se desprende, que las Contralorías de los Estados
gozan de autonomía orgánica y funcional y no autonomía organizativa como
falsamente se mencionó en el fallo sometido a revisión, pues -a su decir- estos
órganos actúan bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o
Contralora, debiendo la ley que las rige garantizar su independencia.
Que
esta Sala en anteriores oportunidades (vid. 11/04/02, exp: 01-1429; y 31/03/05,
Exp. 04-1471) ha sostenido de manera pacífica y reiterada la autonomía
funcional de la Contraloría General de la República,
igualmente atribuida a las Contralorías de Estado, que permite que esta clase
de órganos se les reconozca una potestad reglamentaria para ordenar y dirigir
todo lo concerniente a su organización y funcionamiento, desprendida de cualquier tutelaje por parte de los restantes
órganos del Poder Público estadal.
Que “constituye un craso error jurídico, lo
expresado en el fallo sometido a revisión, de que la ‘Ley del Estatuto de la Función Pública’,
(…) sea el cartabón legal idóneo en lo sustantivo para dirigir la relación
jurídica entre la Contraloría del Estado y sus funcionarios o
funcionarias, pues como bien se señaló en el artículo 163 constitucional, la
dirección y responsabilidad de este órgano de control fiscal que goza de
autonomía funcional, estará a cargo del Contralor o Contralora, quien en base a
esta potestad, puede dictar actos administrativos, como las resoluciones, para
dirigir y responsabilizarse de los procesos administrativos que internamente
decida emprender, como por ejemplo, los procesos de reestructuración o
reorganización administrativa”.
Que
no puede justificarse jurídicamente el argumento contenido en la sentencia,
referido a que la reducción de personal llevada a cabo por la Contraloría del
Estado Monagas no fue aprobada por el Consejo Legislativo Estadal, máxime si
estos órganos de control fiscal estadal, gozan de autonomía orgánica y
funcional y, en su actividad administrativa, tienen garantizada su
independencia, tal como lo dispone el artículo 163 de la Carta Magna, y por
tanto, no necesitaban la aprobación del Consejo Legislativo del Estado Monagas,
para proceder a la reorganización administrativa, porque además las
Contralorías de Estado como órganos del Poder Público estadal, actúan
únicamente bajo la responsabilidad y dirección del Contralor por mandato
constitucional.
Que
al desconocerse su autonomía orgánica y funcional, se le quebrantaron las
siguientes prerrogativas: la de ser la única y última responsable de sus
acciones en sede administrativa; la de regirse internamente por su propia
normativa jurídica; la de menoscabarse su autonomía funcional al admitirse la
injerencia de los restantes órganos del Poder Público estadal en su actividad
administrativa y, la de desconocerse su capacidad para autoadministrarse,
subordinándola a través de un inconveniente control del tutela, al Consejo
Legislativo del Estado Monagas, lo que ocasionaría que el Presidente del
Consejo Legislativo del Estado, coadministrara con el Contralor General del
Estado la dirección de la Contraloría.
Que
el artículo 163 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, representa un avance significativo en materia de control, toda
vez que dota al órgano de control externo estadal de autonomía orgánica y
funcional. Y, al reconocerse ese carácter autónomo se eliminó el carácter
auxiliar de las extintas Asambleas Legislativas. Lo que lleva afirmar, que las
Contralorías Estadales, no tienen carácter de órganos auxiliares de los
Consejos Legislativos, sino que constituyen un órgano esencialmente técnico,
que en atención a su autonomía dictan las normas que recogen las potestades que
le permitan organizarse, a los fines de ejercer las atribuciones que le
corresponden y que se encuentran insertos en el Sistema Nacional de Control Fiscal, cuyo órgano rector es la Contraloría
General de la República.
De
manera que refiere, la autonomía de las Contralorías Estadales debe entenderse
como la capacidad que tienen éstas de dictar sus propias normas (autonormación)
válidas para el orden jurídico imperante, destacando dentro de los factores que
determinan la autonomía la competencia,
y como atributo esencial la independencia.
Que
el Estatuto de Personal vigente para el momento en que se realizó la reducción
de personal, atribuía al Contralor Estadal la competencia para la
administración del personal del órgano (artículo 96), por ende, era el
encargado de definir las políticas a implementar en materia de recursos
humanos, por lo que tenía la facultad de definir qué Direcciones o Unidades
Administrativas se debían crear, modificar o extinguir, especialmente cuando se
trata de un órgano de control fiscal que requiere personal altamente
calificado, con alto grado de confidencialidad y preparación acorde con la
función de auditoria y fiscalización que
se lleva a cabo en el control de los recursos públicos estadales.
Que
cursan ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo catorce (14) juicios
iguales contra la
Contraloría del Estado Monagas, por lo que aumenta su
preocupación al suponer que el presente cambio de criterio presuntamente
violatorio del Texto Constitucional y de la interpretación sostenida por la Sala, afectará irreparable al
Estado Monagas, en tanto sean declaradas sin lugar las apelaciones ejercidas,
teniendo que reincorporar a los funcionarios retirados y proceder al pago de
los sueldos dejados de percibir y demás
pasivos laborales.
Que la Corte Primera
confunde la autorización que debía solicitarse al Consejo Legislativo desde el
punto de vista financiero y presupuestario, con la autorización para llevar a
cabo el proceso de reducción de personal; sin embargo, aún cuando no resultaba
necesaria la aprobación desde el punto
de vista administrativo de la reducción de personal, el proyecto de
reestructuración administrativa fue enviado al Consejo Legislativo del Estado Monagas
por el Gobernador, a los fines de su aprobación desde el punto de vista
presupuestario, lo que a su criterio, era suficiente en caso de ser necesaria
la aprobación del Consejo Legislativo.
A los
fines de evitar un daño de imposible reparación desde el punto de vista
económico, solicitó se decrete medida cautelar innominada de suspensión de
efectos de la sentencia dictada el 5 de abril de 2006, por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, hasta que se dicte pronunciamiento definitivo.
Finalmente solicitó, se declare la nulidad de la sentencia
objeto de revisión, por ser violatoria del Estado de Derecho, no garantizar la
integridad de la
Constitución, no cumplir con la obligación de mantener la
uniformidad de los criterios constitucionales, no preservar la uniformidad de
interpretación de la normas.
II
DEL FALLO IMPUGNADO
La sentencia objeto de revisión, dictada el 5 de abril de
2006, por la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, al declarar sin lugar la apelación
interpuesta por la
Contraloría General del Estado Monagas, contra
la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes y
con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción
Judicial del Estado Monagas de la Región Sur
Oriental, efectuó las siguientes consideraciones:
“…El A quo determinó que el acto administrativo
impugnado estaba viciado de nulidad en virtud de que resultaba necesaria la
aprobación del Consejo Legislativo de conformidad con el numeral 5 del artículo
78 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública.
En este sentido, se observa que el apoderado
judicial del organismo querellado, considera que la sentencia apelada vulnera
la autonomía de su representada y contraviene los lineamientos establecidos por
el Directorio del Fondo Intergubernamental para la Descentralización
(FIDES), ya que la
Contraloría no forma parte del Ejecutivo Estadal y por ende
no necesitaba de la aprobación del Consejo Legislativo para acordar la
reducción de personal.
Así, observa esta Corte que el artículo 163 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela dispone que cada estado
tendrá una Contraloría, que gozará de autonomía orgánica y funcional, para que
ejerza de conformidad a la propia Constitución y a la ley, el control, la
vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales.
También indica la norma que dicho Órgano actúa bajo la dirección y
responsabilidad de un Contralor, cuya designación debe ser realizada a través
de un concurso público.
Al respecto, cabe señalar que la doctrina define
a la autonomía organizativa como la facultad legal para crear, modificar y
extinguir sus propios órganos y dependencias administrativas, así como para
establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al personal,
bienes y servicios. Por otra parte, autonomía funcional les otorga libertad a
dichos órganos para que realicen la actividad que les resulta inherente dentro
de su ámbito de competencias delimitado constitucional y legalmente.
Ahora bien, la derogada Ley de Contraloría
General del Estado Monagas publicada en la Gaceta Oficial (E)
del Estado Monagas N° 41 del 11 de diciembre de 1984, (vigente para el momento
en que se suscitaron los hechos), disponía en su artículo 12 que ‘La
organización interna de la Contraloría y el funcionamiento de sus dependencias
será determinado por el Contralor en el Reglamento Interno que al efecto debe
dictar’. Asimismo, el artículo 18 eiusdem consagraba que ‘La selección,
nombramiento y remoción del personal de la Contraloría es
atribución del Contralor, quien dictará la (sic) normas reglamentarias internas
sobre la estructura, la organización y el funcionamiento de las diferentes
dependencias de la
Contraloría. En todo lo demás se aplicará, en cuanto fuere
procedente, la Ley
de Carrera Administrativa del Estado’.
En este sentido, el artículo 16 numeral 11 del
Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Monagas, establece
como atribuciones del Contralor General ‘Nombrar y remover al personal y dictar
el Estatuto de Personal del Organismo’, norma que sirve de fundamento para
dictar el Estatuto de Personal de la referida entidad.
Así, tenemos que el Estatuto de Personal de la Contraloría General
del Estado Monagas publicada en Gaceta Oficial del Estado Monagas N°
extraordinario del 9 enero de 2002, establece los derechos y obligaciones de
los funcionarios de la Contraloría General del Estado Monagas, así como
todo lo relativo al ingreso, remuneraciones, ascensos, traslados, cese de
funciones, estabilidad laboral, jerarquía de cargos, etc. Ahora bien, dicho
Estatuto consagra en su artículo 44 el derecho a la estabilidad laboral de los
funcionarios de la
Contraloría en cuestión, en los siguientes términos:
‘Los funcionarios de carrera gozarán de
estabilidad en el desempeño de sus cargos. En consecuencia sólo podrán ser
retirados del servicio por los motivos contemplados en el presente Estatuto y
en la normativa legal que rija la materia’.
Se desprende claramente de la norma
anteriormente transcrita, que los funcionarios de carrera de la Contraloría General
del Estado Monagas gozan de estabilidad en el ejercicio de sus funciones y sólo
pueden ser retirados por los motivos contemplados en el referido Estatuto y en
la normativa legal que rige la materia, lo cual implica que lo que no se
encuentre expresamente regulado en dicho texto normativo, pasará a ser suplido
por la normativa legal especial en materia de derecho funcionarial, la cual
como es bien sabido corresponde desde el 6 de septiembre de 2002, a la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En este orden de ideas, se observa que el
artículo 96 del Estatuto de Personal, dispone las causas de retiro de la Contraloría General
del Estado Monagas, entre las cuales se encuentra ‘…Por reducción de personal,
aprobada por el Contralor, debido a limitaciones financieras, reajustes
presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización
administrativa…’. Visto esto, queda claro que la reducción de personal
constituye una causal de retiro en la Contraloría General
del Estado Monagas, sin embargo, nada consagran las ya citadas disposiciones
normativas en referencia al procedimiento a seguir para lograr dicha reducción,
ya que deviene indispensable a los fines de salvaguardar el derecho al trabajo
y estabilidad laboral de los funcionarios de carrera, el cumplimiento de
determinadas directrices que garanticen por un lado la seguridad jurídica de
dichos funcionarios, en el sentido de que no puedan ser objeto de simples
arbitrariedades que pongan en peligro su permanencia en un cargo y por otra la
violación de derechos constitucionales como la estabilidad laboral y el
trabajo. Es por ello que resulta inherente a la protección de tales derechos,
el cumplimiento de un procedimiento administrativo previo al acto
administrativo de retiro que en este caso fue dictado bajo la causal de
‘reducción de personal’.
Sencillamente devendría anulatorio a los
derechos y garantías constitucionales de los funcionarios públicos la pérdida
de sus cargos sin que hayan mediado actuaciones administrativas dirigidas a
buscar la transparencia y legalidad de las decisiones asumidas por el Organismo
Contralor, que junto a la motivación, cumplen un papel de mecanismo de control
sobre las potestades de la Administración.
Así pues, tenemos que ante la ausencia en la
normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para
retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría General
del Estado Monagas, corresponde hacer uso de la Ley especial que rige la materia (lo cual es
expresamente considerado por el Estatuto de Personal de la referida entidad tal
y como fue señalado ut supra), que viene a ser -conforme al principio rationae
temporis- la Ley
del Estatuto de la Función Pública, por ser ésta la normativa
general encargada de regular el régimen de los funcionarios de carrera a nivel
nacional y de preservar los derechos que éstos ostentan en ocasión a sus
cargos.
De manera que,
resulta lógico afirmar que al ser aplicable las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública a las Contralorías Estadales, las
reducciones de personal que se lleven a cabo en su seno deben cumplir con el
procedimiento establecido, que se encuentra integrado por una serie de actos
tales como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la Oficina Técnica
correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su
respectiva aprobación, listado de los funcionarios afectados por la medida,
remoción y retiro, es decir, que cuando el Contralor General del Estado Monagas
introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerde la
modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para
que los retiros resulten válidos, éstos no pueden apoyarse únicamente en meras
Resoluciones Administrativas, sino que en cada caso debe cumplirse con el
procedimiento legalmente establecido en la citada Ley y en los artículos 118 y
119 del Reglamento General de la
Ley de Carrera Administrativa, aún en vigencia en lo que no
contraríe a la anterior.
Como ha sido señalado, la Ley del Estatuto de la Función Pública, es una normativa de aplicación
general a los funcionarios de carrera, por lo que resultará entonces aplicable
en aquellos puntos donde la normativa especial del organismo no haga
referencia, ello a los fines de preservar los derechos y garantías
constitucionales de los funcionarios públicos (estabilidad laboral, derecho al
trabajo, seguridad jurídica, etc.), puesto que resultaría atentatorio a esos
derechos y garantías constitucionales, el que por meras inobservancias o vacíos
normativos de la legislación especial (leyes, estatutos, normas, etc.), pueda
llegar a verse cercenada la esfera jurídica de los mismos.
En el caso de autos, observamos que el A quo
consideró que la
Contraloría demandada debía solicitar la aprobación del
Consejo Legislativo para proceder a la reestructuración del organismo de
conformidad con el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ello deviene lógico en aras de preservar el derecho a la estabilidad
laboral de los funcionarios que laboran en la referida Contraloría, puesto que
si bien dichos organismos cuentan con autonomía funcional, financiera y
organizativa, no obstante, dicha necesidad de aprobación previa no se dirige a
cercenar esa autonomía sino a garantizar el derecho constitucional a la
estabilidad laboral de los funcionarios públicos, que se vería diezmado al
ser unilateralmente dictaminada la reducción de personal.
Omissis…
Como fue señalado, para que la Administración
lleve a cabo una reducción de personal, su actuación debe estar motivada y
legalmente justificada. Así, cuando la reducción de personal se produce por
cambios en la organización administrativa, como en el presente caso, se
requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) informe que
justifique la medida, realizado por la oficina competente; b) aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Consejo
Legislativo Estadal; c) presentación de la solicitud, con anexo de un
listado resumen de los funcionarios afectados por la medida, con la completa
identificación del cargo y del funcionario. (vid sentencia de esta Corte N°
2001-376 de fecha 27 de marzo de 2001, expediente N° 00-23955)
Del estudio de las actas del expediente, se
advierte que en el caso sub-examine no resulta un hecho controvertido que la
reducción de personal llevada a cabo por la Contraloría General
del Estado Monagas no fue aprobada por el Consejo Legislativo Estadal, puesto
que como se observa del escrito de contestación a la demanda, así como del
escrito de fundamentación de la apelación, dicha inobservancia fue expresamente
admitida por la demandada y, no puede pretender la parte apelante que se
considere subsanada tal omisión, mediante la autorización otorgada por ese
Consejo de un proyecto ante el Fondo Intergubernamental para la Descentralización,
aunado al hecho que no consta el informe de la Oficina competente ni el
listado-resumen ya nombrado, motivo por el cual estima esta Corte que tal y
como lo señaló el juez de instancia, se vulneró el procedimiento legal
establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa,
para que se produjera la reducción de personal a la que se refiere el caso,
violándose así la norma contenida en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
Omissis…
Con base en las consideraciones anteriormente
expuestas, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación
interpuesta por la apoderada judicial del organismo querellado y confirmar en
los términos expuestos la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada por
el Juzgado Superior Quinto Agrario con Competencia en lo Contencioso
Administrativo de la
Región Sur Oriental. Así se decide”. (negrillas de la Sala)
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El
numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela le atribuye a la Sala Constitucional la potestad de: “revisar las sentencias definitivamente
firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o
normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los
términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.
Tal
potestad de revisión de sentencias definitivamente firmes abarca tanto fallos
que hayan sido dictados por las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia
(artículo 5.4 de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) como por los
demás tribunales de la
República (artículo 5.16 eiusdem), pues la intención
final es que la
Sala Constitucional ejerza su atribución de máximo intérprete
de la Constitución,
según lo establecido en el artículo 335 del Texto Fundamental.
En
el caso en estudio, la accionante solicitó se efectúe la revisión de una
decisión emanada de la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, la cual está definitivamente firme siendo
así, esta Sala resulta competente, para conocer y decidir la solicitud de
revisión formulada, y así se decide.
Pasa de seguidas a analizar su
procedencia, para lo cual observa:
Como punto previo, esta Sala, debe pronunciarse respecto a los
escritos presentados por los apoderados judiciales de la Contraloría General
de la República,
de la Contraloría
del Estado Anzoátegui, de la Contraloría del Estado Vargas y de la Contraloría
General del Estado Guárico en los que solicitaron se les
considere parte interesada en la presente causa, por cuanto
sus respectivas representadas poseen interés legítimo, personal y directo en
las resultas del presente caso.
En este sentido, es preciso señalar que el solicitante de la
revisión constitucional y los que pretendan ser parte de dicha revisión, además
de encontrarse afectados por la sentencia judicial, deben estar en una
situación jurídica que le sea personal, que atienda un interés propio, en
relación con la sentencia cuya revisión se solicita. (Vid. Sentencia Nº 4255
del 9 de diciembre de 2005). De manera, que a juicio de esta Sala, la Contraloría General
de la República
y las Contralorías de los Estados Anzoátegui, Vargas y Guárico no poseen
legitimación para ser parte en la presente solicitud de revisión, toda vez que
el fallo impugnado no abarca su esfera jurídica ni tampoco tiene un efecto erga omnes; por tanto no serán
analizadas sus solicitudes. Así se decide.
Pasa de seguidas a analizar la solicitud, no sin antes efectuar
algunas consideraciones previas:
La presente solicitud de revisión, es de idéntico contenido a
la efectuada por la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, actuando en su carácter
de Contralora Interventora del Estado Monagas, en los expedientes Nº 06-1604 y
06-1606 nomenclatura de esta Sala, pues como quedó advertido, con motivo del
proceso de reestructuración de la Contraloría del Estado Monagas, cursan ante las
Cortes de lo Contencioso Administrativo catorce (14)
juicios iguales y, habiendo sido sentenciadas dos de ellas en contra de los
intereses de la
Contraloría del Estado Monagas, fueron solicitadas la
revisión de las sentencias.
Ahora bien, en los anteriores fallos, la solicitud de revisión
fue declarada no ha lugar, por considerarse que de la decisión emanada de la Corte de lo Contencioso
Administrativo, no se evidenciaba violación de principios jurídicos
fundamentales ni de interpretaciones de normas constitucionales hechas por esta
Sala del Tribunal Supremo de Justicia.
Sin embargo esta Sala, no obstante tener en consideración el
principio de la seguridad jurídica y confianza legítima, lo cual ha sido objeto
de debate en otras oportunidades, ha
considerado apartarse del criterio expuesto en sentencias anteriores (Nº
06-1604 y 06-1606), no sin antes
efectuar las siguientes consideraciones:
El principio de seguridad jurídica, fue analizado por esta Sala
Constitucional en sentencia No. 3180 del 15 de diciembre de 2004 (Caso: Rafael
Ángel Terán Barroeta y otros), en la que se dejó establecido, lo siguiente:
“El principio de seguridad jurídica como tal no se encuentra
establecido en la vigente Constitución.
Pero a pesar que el Texto Fundamental expresamente no lo define, el
artículo 299 Constitucional, en lo relativo al sistema económico, señala: ‘(...) El Estado, conjuntamente con la
iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional
con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar
el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país,
garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad,
permanencia y equidad del crecimiento de la economía, ...’.
La seguridad jurídica aparece ligada al fortalecimiento de la economía
del país, pero considera la Sala,
que ella obedece a un criterio más amplio, que se derivaría del propio Texto
Constitucional y que se convierte en un principio constitucional.
Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico,
que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su
aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde
el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de
cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad
oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los
habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento
jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su
vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los
de publicidad.
Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la
seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de
confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en
su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos
por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican
las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y
reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la
interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a
los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran
garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la
ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan
derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el
segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial,
idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce
a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el
Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no
caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir
conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la
imparcialidad.
Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la mayor responsabilidad
en la interpretación normativa, ya que es la estabilización de la
interpretación lo que genera en la población y en los litigantes, la confianza
sobre cual sería el sentido que tiene la norma ante un determinado supuesto de
hecho (a lo que se refiere la uniformidad de la jurisprudencia).
Tan ello es así, que las interpretaciones de la Sala Constitucional
tienen carácter vinculante, en materia constitucional (artículo 335
constitucional); las de la Sala
de Casación Civil, si bien es cierto que no son vinculantes, sin embargo los
jueces de instancia procurarán acoger la doctrina de dicha Sala, para defender
la integridad de la legislación y la uniformidad de la jurisprudencia, tal como
lo exige el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil; y durante la
vigencia del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal, un efecto análogo al
de la Casación
Civil, producía la sentencia de la Sala de Casación Penal cuando
casaba en interés de la ley, ya que advertía a los jueces de instancia
(sentenciadores) la infracción o infracciones cometidas, para que no vuelvan a
incurrir en ellas (artículo 347), a lo que se aunaba la publicación del fallo
(artículo 354 del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal).
La uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad
jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los
Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia,
de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que
caprichosamente se estén modificando, sorprendiéndose así la buena fe de los
usuarios del sistema”.
Dicho
concepto, aun cuando constitucionalmente está ligado al fortalecimiento de la
economía, por una interpretación extensiva, debe
responder en todos los ámbitos, a que la interpretación jurídica que hagan los
Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada
idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas
causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la
transparencia y la imparcialidad.
En
el caso de autos, aun cuando esta Sala desechó las solicitudes de revisión
efectuadas por la
Contraloría del Estado Monagas en los expedientes Nº 06-1604
y 06-1606, lo hizo bajo la argumentación de que no se evidenciaba violación de principios
jurídicos fundamentales ni de interpretaciones de normas constitucionales.
Sin embargo, efectuado como
fue el análisis de la sentencia objeto de revisión, observa esta Sala que la conclusión a la cual arribó la mencionada
Corte para declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Contraloría del
Estado Monagas -es decir, que era necesario que la reducción de personal
fuera aprobada por el Consejo Legislativo Estadal-, es el resultado de la interpretación errada efectuada al artículo 163
del texto constitucional, que hace nugatorio el régimen de autonomía de los
Estados, reconocido constitucionalmente.
Así
pues, según sostuvo la
Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, ante un
proceso de Reestructuración de la Contraloría
General del Estado Monagas, se aplican las disposiciones
contenidas en el reglamento interno que al efecto dicte el Contralor General,
atribución ésta que le otorga el artículo 16 numeral 11 del Reglamento Interno de la Contraloría General
del Estado Monagas. No obstante, afirmó que como nada consagran las
disposiciones normativas contenidas en la Ley de Contraloría General del Estado Monagas y
su Reglamento y el Estatuto de Personal de la Contraloría General
del Estado Monagas, en referencia al procedimiento a seguir para lograr la
reducción de personal, es decir, ante la ausencia en la normativa especial que
consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los
funcionarios públicos de la Contraloría General del Estado Monagas,
correspondía hacer uso de la Ley
especial que rige la materia, que viene a ser -conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En
tal sentido, sostuvo la Corte
que en aplicación de tal normativa, las reducciones de personal que se llevaran a cabo debían
cumplir entre otros requisitos con la “aprobación
de la solicitud de reducción de personal por el Consejo Legislativo Estadal”.
Ahora bien, el artículo 163 de
la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela dispone:
“Artículo 163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará
de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del
Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y la ley, el control, la
vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin
menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General
de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección
y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el
ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su
idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será
mediante concurso público.”
Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de
Estado, es producto a su vez del texto del artículo 159 ejusdem, que dispone:
Artículo
159. Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo
político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la
independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir
esta Constitución y las leyes de la República.
De otro lado, el artículo 44 de la
Ley de la
Contraloría General de la república,
dispone:
“Artículo 44.
Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y
de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y
descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y
administrativa”
No cabe duda pues, la
intención del constituyente de otorgar a las Contralorías Estadales autonomía
funcional y organizativa, que abarca una libertad de funcionamiento y de no
adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta
evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías
estadales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se
encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica entre otras
cosas que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas -en este caso- por
órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.
Ahora bien, la decisión
dictada por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, fue el producto de
haber concluido que en el proceso de Reestructuración de la Contraloría del
Estado Monagas, debía aplicarse el procedimiento contenido en el Estatuto de la Función Pública;
sin embargo tal afirmación no resulta cierta, toda vez que las contralorías
estadales –como entes contralores- se encuentran sustraídos del ámbito de la Administración
Pública y sujetos al Sistema Nacional de Control Fiscal; por
tanto se deben observar las disposiciones que sobre el particular establece la
propia Ley de la Contraloría
General de la República, que en su artículo 19 establece:
“Artículo 19.
La administración de personal de la Contraloría General
de la República
se regirá por esta Ley, por el Estatuto de Personal y por las demás normas que
a tal efecto dicte el Contralor General de la República.
En el Estatuto de Personal se
establecerán los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General
de la República,
incluyendo lo relativo al ingreso, planificación de carrera, clasificación de
cargos, capacitación, sistemas de evaluación y de remuneraciones, compensaciones
y ascensos sobre la base de méritos, asistencia, traslados, licencias y régimen
disciplinario, cese de funciones, estabilidad laboral, previsión y seguridad
social. En ningún caso podrán desmejorarse los derechos y beneficios de que
disfrutan los funcionarios de la Contraloría.”
Pero, aún en el caso (negado)
de que el procedimiento aplicar fuera el contenido en el Estatuto de la Función Pública,
tal requisito (aprobación de la solicitud
de reducción de personal por el Consejo Legislativo Estadal) debía obviarse
a los fines de armonizar el procedimiento al texto constitucional, pues ello
haría letra muerta la autonomía de la que éstos gozan por disposición
constitucional. Así pues, erró la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando afirmó que
en el proceso de reestructuración iniciado por la Contraloría
General del Estado Monagas, debía contar con la aprobación
del Consejo Legislativo Estadal, razones por las cuales al haberse efectuado
una errada interpretación del texto constitucional, específicamente del
artículo 163 la presente revisión debe ser declarada HA LUGAR.
En atención a lo antes
expuesto, y dada la autonomía orgánica y funcional de la que gozan las
Contralorías Estadales, que las faculta para dictar sus propias normas jurídicas
en sujeción al ordenamiento jurídico general del Estado, deben ser observadas
las disposiciones contenidas en la regulación especial expresa y vigente en
materia de personal por ella dictada a los efectos de llevar a cabo el proceso
de reestructuración y, para el caso de que exista alguna laguna, la misma debe
ser llenada por la normativa más próxima que en este caso es el Estatuto de
Personal de la Contraloría
General de la República, dada la similitud de las funciones
desempeñadas y similitud de sistemas organizativos. Así se decide.
Cabe
advertir, que en el presente caso, al tratarse de una revisión de sentencia que
resolvió un asunto en el cual está comprendido el orden administrativo de un
órgano (Contraloría Estadal), está involucrado el orden constitucional. En tal
sentido, al no estar en juego derechos patrimoniales, las consecuencias del
presente fallo -que se aparta del criterio que hasta la presente fecha sostuvo
esta Sala para declarar no ha lugar las revisiones antes descritas- pueden
aplicarse de manera inmediata, sin que ello constituya una violación de la
seguridad jurídica y la confianza legítima de los justiciables. En razón de lo
anterior, se anula el fallo objeto de revisión y así se decide.
Por último, en lo que respecta
a la medida innominada solicitada por la accionante, la misma resulta
inoficiosa, dada la nulidad declarada en este fallo de la sentencia objeto de
revisión.
IV
DECISIÓN
Por
las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley, declara HA LUGAR la solicitud de revisión formulada por la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, actuando
en su carácter de Contralora Interventora del Estado Monagas, y en
representación de la Procuradora General
del Estado Monagas, de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo el 5 de abril de 2006.
En
consecuencia se declara su nulidad y se ordena a la Corte de lo Contencioso
Administrativo a quien le corresponda dictar nueva sentencia, lo haga conforme
a los parámetros establecidos en el presente fallo.
Se niega
la medida cautelar solicitada
Publíquese
y regístrese. Remítase copia del presente fallo a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Archívese
el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 26 días del mes de junio de
dos mil siete (2007). Años: 197° de la Independencia y 148° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
Luisa Estella Morales Lamuño
El
Vicepresidente-Ponente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Francisco Carrasquero López
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp.
06-1605
JECR/