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SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado
Ponente: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
El 9 de septiembre de 2002 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El 8 de octubre de 2002, los apoderados judiciales de la parte accionante, presentaron escrito mediante el cual fundamentaron el recurso de apelación por ellos ejercido en lo que consideran desfavorable del fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
1.- Que la urbanización Colinas de Tamanaco está zonificada como “Zona de Reglamentación Especial” (RE), correspondiéndole a la parcela Nº 149, Nº de catastro 1-122/01-01, propiedad de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A., ubicada en la avenida la Trinidad de la mencionada urbanización, según lo dispone el artículo 182 de la Ordenanza de Zonificación, las variables que le fueron asignadas por el extinto Concejo Municipal del Distrito Sucre mediante el Reglamento Especial contenido en el Oficio Nº 1370 del 28 de julio de 1971, en el cual se estableció el uso de la parcela 149 como “estación de servicio y Bomba de Gasolina”.
2.- Que a raíz de un recurso jerárquico interpuesto contra una decisión administrativa que confirmaba esta zonificación, la ciudadana Gloria Capriles, en su condición de Alcalde del Municipio Baruta, dictó la Resolución Nº JI-0003/91 del 17 de mayo de 1991, mediante la cual se consideró que la zonificación de la parcela Nº 149, era la correspondiente al artículo 125 de la Ordenanza de Zonificación del entonces Distrito Sucre como C-2 (Comercio Vecinal).
3.- Que, el 12 de mayo de 1998, la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. presentó una solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales, la cual fue negada mediante oficio Nº 991 del 10 de junio de 1998, por estimarse que la misma era violatoria del numeral 1 del artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, referido al uso previsto en la zonificación.
4.- Que, el 7 de octubre de 1998, la Alcaldía del Municipio Baruta acordó la apertura de un procedimiento administrativo de revisión de la Resolución Nº JI-0003/91 del 17 de mayo de 1991, lo que dio lugar a que la empresa antes indicada interpusiera una acción de amparo constitucional, a los fines de obtener la constancia de ajuste a las variables urbanas, por considerar que había operado el silencio administrativo positivo previsto en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, toda vez que no se les notificó a tiempo del acto que contenía el rechazo a la solicitud de constancia de ajuste a las variables fundamentales.
5.- Que, mediante sentencia del 23 de octubre de 1998, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital ordenó al entonces Gerente General de la Dirección de Ingeniería Municipal expedir, en un lapso de tres días hábiles contados a partir de la notificación, la constancia de cumplimiento de las variables urbanas fundamentales, correspondientes al proyecto de edificación a ejecutarse en la citada parcela Nº 149.
6.- Que “las Constancias de
Cumplimiento de Variables Urbanas Fundamentales de la edificación, contenida en
el Oficio Nº 601 del 13-05-99 y la complementaria referida a unos anexos
relacionados con sótanos y estacionamientos, se dictaron en cumplimiento de la
anterior sentencia”.
7.- Que, el 13 de diciembre de 1999, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la apelación ejercida contra la anterior sentencia y, en consecuencia, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo interpuesta, ordenando al Gerente de Ingeniería Municipal responder acerca de la solicitud presentada ante esa oficina.
8.- Que, dentro del lapso legalmente
establecido, la Gerencia de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del
Estado Miranda emitió oficio Nº 266 del 9 de febrero de 2000, contentivo del
pronunciamiento sobre la notificación de inicio de obra Nº 690 del 12 de mayo
de 1998, considerando que el proyecto en cuestión no se ajustaba a las
variables urbanas correspondientes y ordenando la paralización de la obra
conforme a lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística.
9.- Que, mediante oficio N° 495 del
14 de marzo de 2000, notificado el 22 de ese mismo mes y año, la Gerencia antes
indicada ordenó nuevamente la paralización inmediata de la obra, de conformidad
con la disposición antes citada.
10.- Que, una vez llevado a cabo el procedimiento administrativo de revisión, se emitió el acto administrativo definitivo contenido en el oficio N° 00570 del 16 de marzo de 2000, mediante el cual se declaró la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución N° JI-00003/91 del 17 de mayo de 1991, es decir, del acto de la Alcaldía del Municipio Baruta que había considerado que la zonificación de la parcela era C-2, con lo cual se restableció la zonificación original de la parcela, al considerarse que se había producido un cambio de zonificación aislado, expresamente prohibido en el numeral 1 del artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
11.- Contra los actos
administrativos de la Gerencia de Ingeniería Municipal y del Alcalde (oficio N°
266 del 9 de febrero de 2000 y oficio N° 00570 del 16 de marzo de 2000,
respectivamente), los apoderados judiciales de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA
168, C.A. interpusieron un nuevo amparo constitucional, el cual fue decidido en
primera instancia por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Capital, el cual mediante fallo dictado el 17 de
abril de 2000, ordenó dejar sin efecto alguno de los actos administrativos
accionados.
12.- Dicha decisión fue revocada por la Corte Primera de lo Contencioso en sentencia dictada el 21 de diciembre de 2000, mediante la cual se declaró con lugar las apelaciones ejercidas por el Gerente de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta, declarándose improcedente el amparo propuesto por la mencionada empresa.
13.- Que ante esa decisión, la Gerencia de Ingeniería Municipal, en ejercicio de su potestad de autotutela, ordenó mediante acto administrativo contenido en el oficio N° 0639 del 2 de abril de 2001, la apertura de un procedimiento administrativo de revisión de oficio de la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales, la cual había sido otorgada en virtud de una sentencia de amparo constitucional acordado en primera instancia y revocada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como alzada.
14.- Que en dicho procedimiento tuvo participación la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A., y el mismo culminó con el acto administrativo definitivo contenido en el oficio N° 1263 del 12 de junio de 2001, mediante el cual se revocó, por estar viciada de nulidad absoluta, tanto la constancia de ajuste a las variables urbanas contenida en el oficio N° ON-601 del 3 de mayo de 1999, como la constancia de ajuste a las variables fundamentales referida a algunas ampliaciones contenida en el oficio N° 601 del 4 de agosto de 1999.
15.- Que, el 28 de junio de 2001, la empresa antes nombrada interpuso recurso contencioso administrativo de anulación, conjuntamente con una demanda de daños y perjuicios y con una solicitud de amparo cautelar en contra de los oficios Nros. 00570 del 16 de marzo de 2000, emanado de la Alcaldesa del Municipio Baruta, 266 del 9 de febrero de 2000 y 1263 del 22 de junio de 2001, emanados de la Gerencia de Ingeniería Municipal.
16.- Que el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital se pronunció sobre las cautelas solicitadas, suspendiendo parcialmente el oficio N° 1263 del 22 de junio de 2001, únicamente en lo referente a la constancia de ajuste a las variables fundamentales referida a algunas ampliaciones a unos sótanos y estacionamientos, contenida en el oficio N° 601 del 4 de agosto de 1999.
17.- Que de acuerdo a dicho fallo cautelar, mantienen su vigencia los oficios Nros. 00570 del 16 de marzo de 2000, emanado de la Alcaldía del Municipio Baruta, 266 del 9 de febrero de 2000, emanado de la Gerencia de Ingeniería Municipal de ese Municipio, el 1263 del 12 de junio de 2001, en lo que respecta a la constancia de ajuste a las variables urbanas referida a la edificación principal y el 495 del 14 de marzo de 2000 que no fue impugnado.
18.- Que, el 6 de diciembre de 2001, la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. presentó ante la Gerencia de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta, una solicitud de constancia de culminación de obra, la cual le fue negada el 20 de ese mismo mes y año, mediante oficios Nros. 3109 y 3133.
19.- Que, el 27 de diciembre de 2001, la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A., ejerció un recurso de abstención conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, a los fines de “que se le otorgara la constancia de culminación de obra y toda una serie de actos consecuenciales que implican la posibilidad de enajenar los distintos inmuebles que conforma la edificación ilegal de su propiedad”.
20.- Que, el 8 de enero de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital acordó el amparo cautelar solicitado, ordenándole a las autoridades del Municipio Baruta emitir la constancia antes referida y a cumplir con todos los actos consecuenciales a dicha constancia, necesarios para la habitabilidad del inmueble y para la protocolización de las ventas.
21.- Que, contra esa decisión, su representada se opuso de conformidad con lo dispuesto en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, alegando que no existía ninguna abstención, pues a la empresa se le respondió negándole la constancia de culminación de obra.
22.- Que, mediante decisión dictada el 28 de enero de 2002, el prenombrado Juzgado Superior declaró extemporánea la oposición, al estimar que los días a que se refiere el citado artículo 602 se computan por días continuos y no de despacho, y confirmó la cautelar acordada, permitiendo así “la enajenación de los distintos inmuebles que conforman una edificación construida sobre una parcela que tiene zonificación para una bomba de gasolina”.
Señalaron que a pesar de que su representada tiene el recurso de apelación, la presente acción de amparo constitucional es admisible, pues dicho recurso en el caso bajo estudio se oye en un solo efecto, lo cual a tenor de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, le permite al afectado optar por la vía ordinaria o por el amparo constitucional.
Alegaron que existe actualidad en la lesión pues el fallo dictado el 28 de enero de 2002 impone a su representada una orden de hacer, en un lapso perentorio de cinco (5) días.
En relación con la procedencia del
amparo propuesto, adujeron los apoderados actores, lo siguiente:
- Que “la actuación del Tribunal Superior ha sido sin duda alguna
fuera de su competencia, toda vez que se ha extralimitado y excedido de sus
poderes cautelares y, por ende, de sus funciones jurisdiccionales, al emitir
una medida preventiva que implica la consolidación de una situación irreversible
que sería imposible de reparar una sentencia definitiva contraria a los
intereses del recurrente. Además, la medida provisional objeto de la presente
acción de amparo constitucional ha desconocido la vigencia y ejecutividad de
los actos administrativos que reconocen expresamente la ilegalidad de la
edificación que se pretende legitimar por vía cautelar”.
- Que se ordenó por vía cautelar, el
otorgamiento de la constancia de culminación de obras y de todos los actos
consecuenciales que permitan la enajenación y la habitabilidad de la
construcción, sustituyéndose en las labores de la Administración, sin que ni
siquiera el juez del fallo accionado hiciera una inspección de la obra, para
verificar si la misma se ajustaba a las variables urbanas.
- Que la decisión cautelar es lesiva del derecho
a la tutela judicial efectiva, toda vez que se dictó sin tomar en cuenta que
con la misma se crearan situaciones irreversibles y de grandes costos para el
Municipio, pues difícilmente “se podría ordenar un desalojo o una demolición
de un inmueble contrario a derecho, si ya el mismo se encuentra habitado por
distintos e innumerables propietarios”.
- Que dicha decisión es violatoria del derecho a
la defensa y al debido proceso de su
representada, en virtud de que declara extemporánea la oposición, pues computa
el lapso para la oposición en forma contraria a derecho y a la jurisprudencia
vinculante de la Sala Constitucional, esto es, cuenta los días como calendarios
y no como de despacho, siendo esto último lo procedente.
- Que la decisión que acuerda la cautelar a
favor de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. dejó sin efecto y utilidad
alguna el procedimiento de nulidad que dicha empresa había incoado y que aun
estaba en trámite.
Finalmente,
solicitaron se declare con lugar el amparo solicitado y que, en consecuencia,
se dejen sin efecto las decisiones dictadas el 8 y el 28 de enero de 2002, por
el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la
Región Capital, “a los fines de que
...(el)... Municipio Baruta pueda participar en ese proceso judicial de
abstención, sin la consolidación de situaciones irreversibles que desconocen la
vigencia de actos administrativos firmes”.
Pidieron
medida cautelar innominada, a los fines de suspender provisionalmente los
fallos accionados, hasta tanto se resuelva la presente acción de amparo
constitucional.
DEL FALLO
APELADO
Mediante
fallo dictado el 13 de junio de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo declaró parcialmente procedente el amparo constitucional; en
consecuencia, anuló la sentencia dictada el 28 de enero de 2002 por el Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas y ordenó a dicho Juzgado dicte nueva
decisión en la que aprecie las pruebas presentadas por el opositor en el
trámite llevado a cabo con motivo de la decisión cautelar dictada el 8 de enero
de 2002.
La
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo fundamentó su decisión, en las
siguientes consideraciones:
1.-
En primer lugar, vistos los argumentos de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168,
C.A., la Corte –a pesar de haber desestimado la inadmisibilidad alegada de
conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales- se pronunció nuevamente sobre la
admisibilidad del amparo propuesto, atendiendo al criterio expuesto por esta
Sala (sentencia dictada el 28 de julio de 2000, caso: Luis Alberto Baca), y
concluyó que “...aún cuando la sentencia objeto del presente caso, se
encuentra sometida a apelación, la cual fue ejercida el 30 de enero de 2002
como antes se reseñó, y no fue hasta el 15 de febrero de 2002 que el accionante
interpuso el presente amparo contra sentencia, esta Corte en ejercicio de los
amplios poderes concedidos en materia de amparo constitucional, en virtud del
eventual perjuicio que podría ocasionarse a los habitantes del Municipio Baruta
y en razón de la irreparabilidad del posible daño para el interés general,
considera admisible la presente acción de amparo contra sentencia...”.
2.-
En segundo lugar, se pronunció aceptando la intervención de la ciudadana
MARIANNA PARRA, a través de su apoderado judicial el abogado CARMELO DE GRAZIA,
al observar que de los documentos consignados se deriva el interés personal y
actual en sostener las sentencias dictadas por el Juzgado Superior Tercero en
lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en razón de haber
suscrito una opción de compra venta del local 2-2 del Centro Comercial Vizcaya,
propiedad de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A.
3.-
Desestimó el alegato referido a la forma de computarse los días para el
ejercicio de la oposición, señalando que el mismo debe hacerse por días
consecutivos, excluyendo los sábados, domingos y días feriados, por lo que la
declaratoria de extemporaneidad de la oposición decretada por el juez de la
accionada no es -en criterio de la Corte- atentatoria de los derechos a la
tutela judicial efectiva, a la defensa y al debido proceso.
4.-
Con relación a la denuncia de los apoderados del Municipio Baruta, referida a
que no se abrió la articulación probatoria a la que su representada tenía
derecho, conforme lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Procedimiento
Civil, la Corte estimó que de acuerdo a lo expresado en dicha disposición, la
referida articulación se entiende abierta ope legis, y siendo que de
autos se evidencia que el juez en el fallo accionado del 28 de enero de 2002,
no hizo referencia ni valoró en ningún momento las pruebas presentadas por la
representación del Municipio Baruta, para desvirtuar la presunta violación de
los derechos constitucionales de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. y para
demostrar que había dado respuesta a su solicitud de otorgamiento de la
constancia de culminación de obra, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo estimó que con ello se violaron los derechos a la defensa y a la
tutela judicial efectiva del Municipio Baruta y en consecuencia, ordenó que se
dicte nueva decisión en la que se aprecie las pruebas del opositor con motivo
de la medida cautelar acordada en la decisión dictada el 8 de enero de 2002.
5.-
Respecto a las denuncias realizadas contra la decisión dictada el 8 de enero de
2002, estimó la Corte que mal podría pronunciarse sobre las mismas, pues debe
esperar a que el Juzgado accionado se pronuncie sobre el mérito del asunto en
sede cautelar en la forma en que le fue ordenado, y eventualmente, las mismas
serán objeto de su revisión como alzada.
En escrito presentado oportunamente ante esta Sala, los apoderados judiciales del Municipio Baruta, fundamentaron la apelación ejercida en forma parcial contra el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo referido supra, en los términos siguientes:
1.- Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no resolvió la denuncia esgrimida por ellos referida a la posibilidad de que una medida cautelar pueda crear una situación irreversible, que no puede corregirse con la sentencia definitiva.
2.- Que de considerarse admisible la
posibilidad de dictar medidas cautelares de ese tipo, lo segundo era determinar
si el tribunal señalado como agraviante disponía de los elementos necesarios
para dictarla, esto es, si se cumplieron los requisitos de procedencia de las
medidas cautelares, pues -en su criterio- existían en autos suficientes
argumentos que demostraban que “era simplemente imposible y contrario a
derecho, otorgar la habitabilidad de un edificio construido sobre una parcela
que tiene asignada un uso de bomba de gasolina”.
3.- Que la Sala debe considerar “como
cuestión fundamental, si podía otorgarse una medida cautelar en un recurso de
abstención, mediante la cual se ordena una situación irreversible, a pesar de
que el Municipio nunca incurrió en omisión o abstención alguna, toda vez que
contestó, dentro del plazo legalmente establecido, la solicitud de Constancia
de Culminación de Obra (habitabilidad) que fuere introducida por los
representantes de la empresa propietaria del ilegítimo inmueble (SINDICATO
AGRÍCOLA 168, C.A.)”.
4.- Que a raíz de la sentencia
apelada dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, el
tribunal señalado como agraviante dictó nueva decisión el 7 de junio de 2002,
confirmando la medida cautelar decretada originalmente a favor de la empresa
antes indicada y lesiva a su representada, razón por la cual estando vigente
dicha medida se requiere de un pronunciamiento de la Sala que “evite que se
generen operaciones jurídicas y comerciales imposibles de revertir
posteriormente con una sentencia definitiva que declare sin lugar el recurso de
abstención. Esta situación rompe el equilibrio procesal y por ende altera el
debido proceso...”.
IV
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
En
primer lugar, corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia
para conocer de las apelaciones ejercidas por el Municipio Baruta, a través de
sus apoderados judiciales y de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A., de
conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de una sentencia dictada por la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al conocer de una acción de
amparo en primera instancia, y, en tal sentido, reiterando los criterios
asentados por esta Sala en sentencias de 20 de enero de 2000 (Casos: Emery Mata
y Domingo Ramírez Monja); 14 de enero de 2000 (Caso: Elecentro); y 8 de
diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo), al determinar la
distribución de competencia en la acción de amparo, a la luz de los principios
y preceptos consagrados en la Constitución, se considera competente para
conocer de las presentes apelaciones, y así se declara.
Toca
a la Sala pronunciarse acerca de las apelaciones ejercidas, para lo cual estima
pertinente analizar en primer lugar, la ejercida por la empresa SINDICATO
AGRÍCOLA 168, C.A., la cual si bien no consignó ante esta alzada escrito
contentivo de los fundamentos de su recurso, los mismos se desprende de lo
expuesto en la diligencia presentada por su apoderado judicial para ejercer
dicha apelación (v. folio 538), en la cual se lee lo siguiente:
“...APELO
de la decisión definitiva recaída en el presente proceso de amparo, en todo aquello
que resulte desfavorable para mi representada y, muy especialmente, en lo
relativo a la decisión sobre la admisión de la acción propuesta, toda vez que
el fallo impugnado ya había sido atacado por la vía de los recursos
ordinarios...”.
Visto
lo anterior, la Sala estima necesario pronunciarse acerca de la admisibilidad
del amparo propuesto por el Municipio Baruta, toda vez que en autos consta que
contra la decisión accionada en amparo, dicho ente había ejercido el recurso de
apelación el 30 de enero de 2002 (v. folio 319 del presente expediente), esto
es, con anterioridad al ejercicio de la acción de amparo que fue interpuesta el
15 de febrero de 2002 ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Al
respecto, la Sala considera oportuno referirse a la sentencia dictada el 28 de
julio de 2002, recaída en el caso Luis Alberto Baca, en la cual se estableció
con respecto al ejercicio de la acción de amparo constitucional y la existencia
de otros medios judiciales, lo siguiente:
“La acción de amparo
constitucional, conforme al artículo 27 de la vigente Constitución, y a los
artículos 1 y 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, tiene por fin impedir que una situación jurídica sea
lesionada en forma irreparable, por la violación de derechos o garantías
constitucionales de aquél que se encuentre en dicha situación, impidiendo que
el daño a ella se cause (amenaza de infracción) o que no continúe, caso en que
el amparo persigue se restablezca la misma situación existente antes de la
lesión, o una semejante a ella, si no pudiera lograrse un restablecimiento
idéntico. En el caso bajo examen, el accionante pretende se le restablezca en
la plena posesión de un bien.
Es esta condición de reparabilidad inmediata de la situación, la
base en que se funda la acción de amparo, hasta el punto que la acción es
inadmisible cuando la amenaza no sea inmediata, o cuando la lesión sea
irreparable, por no ser posible el restablecimiento de la situación jurídica
infringida (numerales 2 y 3 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales). Los caracteres apuntados son
determinantes de cómo opera el amparo contra sentencias, actos u omisiones
judiciales. De cómo debe obrar el amparo contra el fallo que ordenó el
secuestro.
Observa la Sala, que en materia procesal el legislador ha creado
lapsos procesales para que se lleven a cabo actuaciones procedimentales, y al
establecer esos términos, consideró que ellos eran aptos para que se pudieran
realizar las actuaciones, lo que incluye las sentencias a dictarse en las
causas, dentro del proceso signado por el principio de celeridad. Por ello, al
dictarse una sentencia definitiva o interlocutoria apelable, si de ella
resultase que se infringe algún derecho o garantía constitucional, no puede
pensarse, que la situación no pueda ser reparada de inmediato si se apela, y la
alzada decide dentro de los términos para ello.
Hace esta consideración la Sala, ya que detecta en el foro una
tendencia a ocurrir al amparo ante cualquier acto u omisión procesal que una
parte considera que lo perjudica, o ante cualquier fallo que subjetivamente una
parte opina que la lesiona, siempre que a la actividad judicial se le atribuyan
infracciones de índole constitucional. Sin embargo, si esas transgresiones
existieran, y se apelase, sus efectos podrían muy bien ser enervados en un
tiempo que impediría una lesión irreparable a la situación jurídica.
Sin mucha claridad, fallos de diversos tribunales, incluyendo los
de varias Salas de la extinta Corte Suprema de Justicia, han negado el amparo
al accionante, aduciendo que el mismo ha debido acudir a las vías procesales
ordinarias, aunque sin explicar la verdadera causa para ello, cual es que por
estas vías se podía restablecer la situación jurídica infringida antes que la
lesión causare un daño irreparable, descartando así la amenaza de violación
lesiva.
Sólo cuando la dilación judicial ponga en peligro inminente la
reparabilidad de la situación jurídica, las partes podrán acudir al amparo,
para lograr la finalidad que se procuraba ante el juez de la alzada, quien
además es un protector de la Constitución, del restablecimiento de inmediato de
la situación jurídica lesionada. Viene en estos casos, a ser el objeto del
amparo, la dilación judicial como un hecho concurrente con la violación ya
existente de los derechos y garantías violados por los actos, omisiones o
sentencias judiciales, y que consolidan dichas infracciones.
Por ello, cuando la parte lesionada ha apelado, hay que esperar que
fenezca el lapso señalado por la ley para fallar la apelación, sin que la
alzada sentencie, para que así realmente surja el peligro de irreparabilidad de
la lesión (por lo indefinido), que aunada a la actitud del juez, contraria a la
justicia prevista en el artículo 26 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, se convierte en otra infracción constitucional que
hace procedente el amparo.
Pero si la parte ni apela, ni impugna a tiempo los fallos, es
porque considera que no hay lesión alguna, que no hay situación jurídica que
requiera ser restablecida, y por lo tanto está consintiendo en las
transgresiones habidas, tal como lo contempla el numeral 4 del aludido artículo
6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
...Omissis...
Se ha venido interpretando que la víctima de la lesión tiene seis
(6) meses para incoar la acción, y que por ello puede acudir al amparo así no
haya apelado o reclamado oportunamente; pero tal interpretación es contraria al
numeral 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, ya que la inactividad procesal del lesionado
entraña signos inequívocos de aceptación de la situación, y por lo tanto
constituye un consentimiento tácito.
Consecuencia de lo expresado, es que el amparo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, no obra en sus supuestos
como una acción que puede ser utilizada en cualquier momento en que lo
considere el actor. Es por ello, que la doctrina y muchas sentencias, la
consideran una acción extraordinaria, aunque en realidad no lo sea, ya que ella
es una acción común que la Constitución
vigente (artículo 27) otorga a todo aquél a quien se le infrinjan
derechos y garantías constitucionales, pero cuya admisibilidad varía, de
acuerdo a las diversas fuentes de transgresión constitucional que la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales previene. Estas
infracciones pueden provenir de vías de hecho, o estar contenidas en actos
administrativos, normas jurídicas, actos u omisiones procesales, sentencias
judiciales, etc.
Por lo tanto, no es cierto que per se cualquier transgresión de
derechos y garantías constitucionales está sujeta de inmediato a la tutela
del amparo, y menos las provenientes de
la actividad procesal, ya que siendo todos los jueces de la República tutores
de la integridad de la Constitución, ellos deben restablecer, al ser utilizadas
las vías procesales ordinarias (recursos, etc.), la situación jurídica
infringida, antes que ella se haga irreparable.
Ahora bien, hay que apuntar que la actividad procesal puede
perjudicar tanto a las partes como a los terceros, y que con miras al amparo
hay que distinguir entre unos y otros, y hacer algunas precisiones, aplicables
al caso bajo examen:
1.- Estas precisiones llevan a la Sala a afirmar que en cuanto a las
partes, los fallos cuya apelación se oye en ambos efectos, no generan -en
principio- acción de amparo alguno, si ellos contienen transgresiones
constitucionales que hagan necesario acudir a dicha acción, ya que al oírse la
apelación en ambos efectos, dichas sentencias no se ejecutan y los efectos de
la lesión no se concretan; no pudiéndose considerar ni siquiera que hay amenaza
de infracción, ya que el juez de la alzada o la casación, si la infracción
constitucional la contiene el fallo de la última instancia recurrible en
casación, pueden impedir la concreción de los efectos lesivos a la situación
jurídica.
2.- La situación varía con los fallos cuya apelación se oye en un solo
efecto, o a los que se negó la apelación o el recurso de hecho, ya que lo
acordado en esas sentencias sí se ejecuta; pero sólo cuando esa ejecución va a
causar agravio constitucional a la situación jurídica de una parte, es que ella
podrá acudir a la vía del amparo para proteger su situación jurídica, ya que
concretado el agravio, las cosas no podrán volver a la situación anterior ni a
una semejante. Como en todo caso de agravio constitucional, el mismo y sus
consecuencias queda a la calificación del juez.
Con
respecto a los fallos cuya apelación se oye en un solo efecto, si contienen
violaciones constitucionales en perjuicio de una de las partes, la lesionada
puede optar entre acudir a la vía de la apelación, caso en que la parte
considera que por este camino restablecerá su situación, o acudir a la acción
de amparo.
Si
antes de que precluya el plazo para apelar, opta por la acción de amparo, en lo
concerniente a la infracción constitucional el juez del amparo será el que conozca
la acción autónoma; y si el perjudicado utilizare el recurso de apelación
contra el fallo lesivo, dentro de tal recurso no podrá decidirse lo atinente a
la transgresión constitucional, ya que ante dos jueces (el del amparo y el de
la apelación) cuyo deber es mantener la supremacía de la Constitución, es el
juez ante quien se incoa la acción natural de jurisdicción constitucional (el
amparo) el que debe decidirla, surgiendo con respecto al de la alzada una
litispendencia en ese sentido, donde impera la pendencia acusada por la acción
de amparo.
Por ello, si el agraviado opta por la vía del amparo, se le cierra la de
la apelación sobre la materia que versa el amparo. Viceversa, si el agraviado
hace uso de la apelación, es porque considera que este recurso es el óptimo
para lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida, y ante tal
escogencia, el amparo que se incoare sería inadmisible a tenor de lo dispuesto
en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.
Sin
embargo, si la apelación no fuere resuelta en el tiempo pautado por la ley, por
causas atribuibles al tribunal, el apelante podrá incoar amparo autónomo, para
que el juez competente conozca de la infracción que generó la dilación
indebida, y además, resuelva la apelación no decidida.
En general, el amparo y la apelación pueden coexistir,
cuando el recurso de apelación tiene por objeto la decisión de infracciones
distintas a las constitucionales, por lo tanto el objeto de cada proceso es
diferente.
Por
todas estas razones, el amparo constitucional no es -como se ha pretendido- un
correctivo ilimitado a cualquier situación procesal que afecte a las partes, y
el juez que conoce el amparo debe ponderar lo aquí señalado para darle o no
curso”
(resaltado de este fallo).
Teniendo
en cuenta lo anterior, la Sala estima que la Corte Primera de lo
Contencioso-Administrativo si bien tomó extractos del fallo parcialmente
transcrito contrarió el criterio contenido en ella (criterio que ha sido
reiterado en distintas oportunidades por esta Sala), al pronunciarse acerca de
la admisibilidad de la acción de amparo constitucional ejercida por el
Municipio Baruta, tanto en el fallo de admisión dictado el 6 de marzo de 2002,
donde desechó el alegato de inadmisibilidad, de conformidad con el numeral 5
del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales esgrimido por el apoderado judicial de la empresa SINDICATO
AGRÍCOLA 168, C.A. (v. folios 337 al 340), así como en su decisión de fondo (v.
folios 506 al 508) donde desestimó nuevamente la causal de inadmisibilidad
antes indicada, señalando, lo siguiente:
“...aun cuando la sentencia objeto del presente caso, se
encuentra sometida a apelación, la cual fue ejercida el 30 de enero de 2002
como antes se reseñó, y no fue hasta el 15 de febrero de 2002 que el accionante
interpuso el presente amparo contra sentencia, esta Corte en ejercicio de los
amplios poderes concedidos en materia de amparo constitucional, en virtud del
eventual perjuicio que podría ocasionarse a los habitantes del Municipio Baruta
y en razón de la irreparabilidad del posible daño para el interés general,
considera admisible la presente acción de amparo contra sentencia. Así se
declara”.
Evidenciado
como está el ejercicio previo del recurso de apelación por la parte accionante,
y siendo que para el momento en que se ejerció el amparo constitucional no
había dilación alguna del órgano judicial que iba a conocer dicho recurso, que
era la misma Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual como
órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa tenía la posibilidad de
otorgar medidas cautelares en defensa del derecho a una tutela judicial
efectiva (artículo 259 constitucional en concordancia con el artículo 26 eiusdem), y
la cual decidió además dicha apelación con antelación al propio fondo del
amparo constitucional, como se lee en el voto salvado del fallo aquí apelado
(v. folio 519).
Por
ello, la Sala atendiendo a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y al
criterio sostenido en el fallo antes referido, considera que la acción de
amparo constitucional ejercida por el Municipio Baruta era inadmisible, razón
por la cual se declara con lugar la apelación ejercida por la empresa SINDICATO
AGRÍCOLA, 168, C.A. y en consecuencia, se revoca el fallo apelado que declaró
parcialmente con lugar dicha acción, resultando de dicha revocatoria inoficioso
pronunciarse sobre los alegatos del Municipio Baruta para fundamentar su
apelación. Así se decide.
No
obstante lo antes decidido, la Sala debe examinar otros aspectos del caso bajo
juzgamiento, en especial porque en acatamiento de lo ordenado en el fallo
apelado el cual esta Sala ha revocado, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil
y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región
Capital declaró sin lugar la oposición formulada por el Municipio Baruta contra
el amparo cautelar acordado en la decisión accionada del 8 de enero de 2002 y,
en consecuencia, confirmó dicha decisión, ordenándole a la Gerencia de
Ingeniería Municipal del indicado Municipio dar cumplimiento voluntario a la
cautela acordada, esto es, a otorgar la constancia de culminación de obra a la
empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. en el plazo establecido en el fallo del 8
de enero de 2002.
A tal
fin estima pertinente referirse a la sentencia del 9
de marzo de 2000, recaída en el caso José
Alberto Zamora Quevedo, en la cual se indicó que:
“De la letra del artículo 18
de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se
desprende que la acción de amparo se rige por el principio dispositivo. El
accionante, según el numeral 5 del artículo 18 de dicha Ley, debe hacer una “descripción
narrativa del hecho, acto, omisión y demás circunstancias que motiven la
solicitud de amparo”, quedando planteado el amparo con esos hechos, sin que
ellos puedan ser transformados durante el curso de la causa.
Además, el
accionante señalará el derecho o garantía constitucional violado o amenazado de
violación (numeral 4 del mismo artículo 18 citado).
Con respecto al
derecho, tanto en el fallo de 20 de enero de 2000, como en el de 1º de febrero
del mismo año, esta Sala ha sostenido que el sentenciador puede
cambiar la calificación jurídica propuesta por el del accionante y que por
tanto en base a los hechos narrados, puede declarar que al actor se le violaron
derechos o garantías que no invocó, restableciéndole la situación jurídica
desde esta nueva visión, en la situación jurídica infringida.
Las razones para
que el juez del amparo proceda así, ya se expusieron en dichos fallos, y
rebasan la sola aplicación del principio iura novit curia, fundándose además en la función del Juez Constitucional de
mantener la supremacía y efectividad de las normas y principios
constitucionales, reconociendo además que existe un interés constitucional en ese sentido, que
guía al juez, y que persigue que la cobertura constitucional sea efectiva para quien la invoca.
A pesar de esta
amplitud del Juez Constitucional, el mismo no puede en el proceso de amparo
suplirle hechos ni alegatos al accionante, así ellos surjan dentro de la causa,
ya que de hacerlo estaría perjudicando el derecho de defensa del accionado, así
se trate de decisiones judiciales que pueden ser defendidas tanto por el juez
que las dictó, como por las partes favorecidas por ellas en el juicio donde
nacieron.
...Omissis...
Sin
embargo, no escapa a esta Sala, como ya le ocurrió a la Sala de Casación Civil
de la extinta Corte Suprema de Justicia y que plasmó en fallo del 24 de abril
de 1998 al cual luego se hace referencia, que el conocimiento de unos hechos
que no fueron alegados como supuestos de hecho de las normas constitucionales
denunciadas como infringidas, pueden y deben producir otras situaciones a ser
tomadas en cuenta por los sentenciadores, ya que a pesar de ser ajenas a la
pretensión de amparo, siempre que sean cuestiones de orden público, sobre las
cuales el juez puede de oficio resolver y tomar decisiones, si constata que las
mismas no lesionan derecho de las partes o de terceros. Cuando los afectados
por las decisiones han sido partes
en el juicio donde se constatan los hechos contrarios al orden público, y ellos
son generadores de esos hechos, el derecho a la defensa y al debido proceso no
se les está cercenando si de oficio el juez cumpliera con la función tuitiva
del orden público, ya que es la actitud procesal de las partes la que con su
proceder denota la lesión al orden público, entendido éste como el “...Conjunto
de condiciones fundamentales de vida social instituidas en una comunidad
jurídica, las cuales, por afectar centralmente a la organización de ésta, no
pueden ser alteradas por la voluntad de los individuos...” (Diccionario
Jurídico Venezolano D & F, pág. 57). La ineficacia de esas condiciones
fundamentales generaría el caos social.
Los
principios inmersos en la Constitución, que la cohesionan, así no aparezcan en su texto, si no se aplican o
se violan tienden a desintegrar a la Carta Fundamental, y si ello sucediere la Constitución desaparecería con todo el caos
que ello causaría. Basta imaginar qué pasaría, si un juez ordena que un
científico convierta a un humano en animal, o que cese el sistema democrático y
se elija a un monarca, o que condene a muerte a alguien, a pesar de la
aquiescencia de las partes del juicio donde surge esa situación. El Juez que
dentro de un proceso lo conociera, que responde por la integridad y supremacía
de la Constitución, de oficio tendría que dejar sin efectos tales
determinaciones judiciales, ya que ellas contrarían el orden público
constitucional y las violaciones del orden público se declaran de oficio.
La
Constitución, como se dijo, no sólo está formada por un texto, sino que ella
está impregnada de principios que no necesitan ser repetidos en ella, porque al
estar inmersos en la Constitución, son la causa por la cual existe; por ello
una Constitución no explica los conceptos de justicia, de libertad, de
democracia y otros valores. Cuando la Constitución regula al Poder Judicial,
inmerso en tal regulación se encuentra el que él ejerce la jurisdicción
(potestad de administrar justicia), y que las actuaciones judiciales estarán
dirigidas principalmente a resolver controversias entre partes que requieren la
declaratoria de derechos, motivo por el cual existe el proceso contencioso.
Cuando el Estado decide sustituir la necesidad o tendencia de los seres humanos de hacerse justicia por sí mismo y, para ello,
crea el proceso y los órganos jurisdiccionales, lo hace con el fin de que el
proceso cumpla su cometido de eliminar la justicia privada, y es el proceso
contencioso la máxima expresión de ese Estado. No utilizar al proceso
contencioso para dirimir conflictos entre las partes, desnaturalizándolo, no es
sino un fraude que convierte a la jurisdicción en una ficción y, permitir tal
situación, es propender al caos social, ya que las instituciones no se
utilizarían para el fin que fueron creadas. Tal situación resulta contraria al
orden público, ya que de permitirse y proliferar, todo el sistema de justicia
perdería la seguridad para el cual fue creado, y se regresaría a la larga a la
vindicta privada.
Es por esta razón, que el artículo 11 del Código de Procedimiento
Civil faculta al juez a proceder de oficio cuando la ley lo amerite, o cuando
en resguardo del orden público o de las buenas costumbres, sea necesario dictar
alguna providencia legal aunque no la soliciten las partes. Es también por esa
razón que el artículo 341 del mismo Código permite al juez, de oficio, no
admitir la demanda si es contraria al orden público; y así mismo, el que pueda
decretar de oficio la nulidad de los actos procesales si éstos quebrantan leyes
de orden público (artículo 212 del Código de Procedimiento Civil), y la Sala de
Casación Civil casar de oficio la sentencia que atente contra el orden público
(artículo 320 del Código de Procedimiento Civil).
Por otra parte,
el artículo 17 del Código de Procedimiento Civil, ordena al Juez tomar de
oficio las medidas necesarias para evitar el fraude procesal y los actos
contrarios a la majestad de la justicia.
Bajo
el imperio de una Constitución, como la de la República de Venezuela de 1961,
la cual no tenía explícitamente señalados como valores del Estado la ética y la
justicia, consagrados en el artículo 2 de la vigente Constitución, la Sala de
Casación Civil en fallo de fecha 24 de abril de 1998 (caso Andrés Asdrúbal Páez
contra Constructora Concapsa C.A.)
declaró sin lugar una acción de amparo constitucional, pero seguidamente al
constatar que el proceso tenía vicios contra el orden público, optó por revocar
unos actos, a pesar que el amparo fue rechazado... (Resaltado de este fallo).
Teniendo en consideración lo antes
expuesto, y habiendo realizado un análisis exhaustivo del presente expediente,
esta Sala Constitucional observa que, en el caso de autos, el recurso por
abstención interpuesto conjuntamente con una solicitud de amparo cautelar a la
cual se refiere la parte accionante en su escrito contentivo de la acción de
amparo, fue incoado por la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. contra la
abstención en que supuestamente habría incurrido el Gerente de Ingeniería
Municipal del Municipio Baruta, al no emitir la constancia de culminación de
obra correspondiente a la edificación propiedad de dicha empresa, a la cual
estaba obligado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística.
Con ocasión al amparo cautelar
solicitado por la mencionada empresa, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital,
dictó el 8 de enero de 2002, una decisión en la cual declara con lugar dicho
amparo cautelar (v. folios 53 al 68) y, en consecuencia, dispuso lo siguiente:
“...ORDENA a la Gerencia de Ingeniería Municipal del
Municipio Baruta del Estado Miranda, y a las demás autoridades de ese ente
local, emitir, en un plazo de cinco (5) días hábiles, una constancia
provisional de recepción o culminación de obra correspondiente a la edificación
propiedad de la empresa accionante, construida en una parcela de terreno
identificada con el número 149, número de catastro 122/01-01, ubicada en la
Avenida la Trinidad de la Urbanización Colinas del Tamanaco, la cual estará vigente
durante la pendencia del juicio por abstención ejercido como acción principal,
así como cumplir con todos los actos consecuenciales a dicha constancia,
necesarios para la habitabilidad del inmueble y para que la pendencia del
recurso por abstención ejercido como acción principal, así como cumplir con
todos los actos consecuenciales a dicha constancia, necesarios para la
habitabilidad del inmueble y para que la empresa accionante pueda proceder a la
protocolización de las ventas primarias del inmueble, entre ellos el desglose
de las cuentas catastrales correspondientes a las unidades vendibles; la
devolución de los planos, debidamente sellados, a objeto de que puedan ser
consignados ante las autoridades nacionales competentes; y el otorgamiento de
las solvencias de los impuestos municipales respectivos, una vez liquidados y
pagados los tributos correspondientes. En todos los actos provisionales que se
dicten, las autoridades municipales deberán indicar expresamente su
provisionalidad y, por ende, que se encuentran sujetos a las resultas del
inicio principal por abstención ejercido. Se ORDENA en consecuencia a la
Gerencia de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta instruya de manera
inmediata a las restantes autoridades municipales que intervienen en la elaboración
de esos actos consecuenciales, sobre el alcance del presente mandamiento de
amparo”.
Contra ese amparo cautelar, la representante judicial del
Municipio Baruta se opuso el 14 de enero de 2002; oposición que fue declarada
extemporánea por el prenombrado Juzgado Superior, mediante fallo dictado el 28
de enero de ese mismo año, en el cual además confirmó la cautela antes acordada
(v. folios 47 al 49 del presente expediente).
De lo antes expuesto así como de los recaudos aportados a
los autos, la Sala hace las siguientes precisiones:
1.- La Constitución vigente
prevé la acción de amparo constitucional como medio judicial breve, sumario y
eficaz para la protección de los derechos y garantías constitucionales, cuyo
efecto es el restablecimiento de aquellos que hayan sido lesionados o
amenazados de lesión, restableciendo así la situación denunciada como
infringida. Ello se desprende del texto del artículo 27 constitucional, cuyo
tenor es el siguiente:
“Artículo 27. Toda persona tiene derecho
a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y
garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no
figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales
sobre derechos humanos.
El procedimiento de la acción de amparo
constitucional será oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad, y
la autoridad judicial competente tendrá potestad para restablecer
inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se
asemeje a ella. Todo tiempo será hábil y el tribunal lo tramitará con
preferencia a cualquier otro asunto.
La acción de amparo a la libertad o
seguridad podrá ser interpuesta por cualquier persona, y el detenido o detenida
será puesto o puesta bajo la custodia del tribunal de manera inmediata, sin
dilación alguna.
El ejercicio de este derecho no puede ser
afectado, en modo alguno, por la declaración del estado de excepción o de la
restricción de garantías constitucionales”.
En
distintas oportunidades, la Sala ha reiterado el carácter restablecedor de la
acción de amparo constitucional (v. artículo 1 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y -entre otras- sentencias
del 2 de marzo de 2000, caso: José Gregorio
Díaz Figueira y Reina María Guarema de Díaz y del 20 de junio de 2002, caso: Tulio
Alberto Álvarez), así como la naturaleza cautelar del amparo ejercido
conjuntamente con el recurso de nulidad (v. artículo 5 de la citada Ley, y
sentencias del 20 de enero de 2000, caso: Emery Mata Millán, y del 14 de marzo
de 2000, caso: Ducharme de Venezuela, C.A.).
Con relación al llamado amparo cautelar, estima la Sala
necesario aclarar que aun cuando el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales dispone que el mismo puede
solicitarse “conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de
anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas”, ello
no resulta del todo ajustado al artículo 27 constitucional transcrito supra ni
tampoco con la naturaleza y efecto de esta acción, pues el amparo cautelar como
toda cautela se caracteriza por su instrumentalidad y mutabilidad, de modo que
es posible solicitarla conjuntamente con el recurso contencioso administrativo
de anulación para suspender los efectos del acto administrativo impugnado, pero
no con un recurso por abstención o carencia, el cual está justamente
fundamentado en la inexistencia de un acto o bien en la omisión de realizar una
determinada actuación a la cual la Administración está obligada legalmente, de
manera que admitir la posibilidad de ejercicio conjunto con dicho recurso de
una solicitud de amparo cautelar, significaría quitarle a éste su naturaleza
cautelar y las características antes mencionadas, pues lejos de ser un medio para
precaver sobre el fondo del recurso y la ejecución de la sentencia que respecto
al mismo se dicte, se convertiría en un medio arbitrario para conseguir de
manera anticipada, inmutable y definitiva, lo que se corresponde con el objeto
del recurso ejercido.
La acción de amparo constitucional tiene -como antes se
ha establecido- un efecto restablecedor; efecto que se mantiene aun en los
casos en que la misma se haya interpuesto conjuntamente con un recurso de
nulidad, pues en este supuesto restablece de manera provisional los derechos y
garantías constitucionales presuntamente lesionadas por el acto administrativo
que se recurre; efecto que se pierde o distorsiona de admitirse la posibilidad
de ejercicio del amparo conjuntamente con un recurso por abstención, pues
indefectiblemente de acordarse lo solicitado, esto es, que la Administración
actúe o dicte determinado acto administrativo, no se estaría restableciendo ni
siquiera en forma provisional un derecho o garantía constitucional, sino
creando o constituyendo una situación que se hace invariable o inmutable a
favor del recurrente.
No en vano y acertadamente en el
artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, se establece que “(l)a acción de amparo también podrá ejercerse
conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y
demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de
Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá
suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta
cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad” (resaltado de
este fallo), no siendo posible el ejercicio de dicho amparo conjuntamente con
una acción por omisión como la prevista en el numeral 7 del artículo 336 de la
Constitución, pues ello supondría que por vía de una cautela se decida sobre el
fondo de la acción principal referida a la omisión del Poder Legislativo, en
cualquiera de sus niveles, pudiendo surgir ejecuciones y actos anticipados cuyos
efectos no pueden luego ser eliminados.
En
atención a lo expuesto y con relación al contenido y efecto del “amparo
cautelar” acordado el Juzgado Superior Tercero en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región
Capital en el fallo del 8 de enero de 2002, la Sala observa que la misma
no cumple el objeto propio de las medidas cautelares que es garantizar la
ejecución de lo juzgado, toda vez que con lo ordenado en el fallo parcialmente
transcrito, se creó una situación jurídica a favor de la empresa SINDICATO
AGRÍCOLA 168, C.A. que no ostentaba al momento de interponer el recurso
principal accesorio al cual se decretó la medida antes referida. Ello sin lugar
a dudas contraria la naturaleza de la acción de amparo constitucional así como
del amparo cautelar que como ya ha apuntado esta Sala se trata de una cautela
que permite precaver presuntas violaciones a derechos constitucionales mientras
se decide el mérito del recurso de nulidad ejercido.
Es contrario al orden público constitucional y legal, el
hecho de que a través de un amparo cautelar ejercido conjuntamente con un
recurso por abstención y bajo el argumento de la presunción de violación de los
derechos de propiedad y de libertad económica (v. folios 298 al 300 del
presente expediente) se haya ordenado la expedición de una constancia de
culminación de obra así como la orden de realizar los actos consecuenciales a
la misma, los cuales deben ser -en principio- el producto de un procedimiento
administrativo cuyos efectos -para una edificación como la referida en este
caso- son declarativos y no autorizatorios, toda vez que tienden a comprobar y
certificar que se ha dado cumplimiento a los requisitos previstos en la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística, a las ordenanzas de zonificación y a
cualquier otro ordenamiento jurídico vigente en la materia y en el lugar de la
construcción, no siendo por tanto dicho procedimiento autorizatorio (como si lo
es en el caso de ejecución de urbanizaciones de acuerdo a lo establecido en el
artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística) (véase, artículo
“Procedimiento para la obtención de la constancia de cumplimiento de las
variables urbanas fundamentales”, de Flor Violeta Montell Arab, en la Separata
de la Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, N° 111,
Universidad Central de Venezuela, Caracas 1999, p.p 381 y 382).
Ahora bien, para el caso como el de autos, en que el
particular que inicia la construcción de una edificación y que se ha sometido
al procedimiento antes referido, considere que la Administración ha incurrido
en una omisión al no dictar el acto administrativo otorgando la constancia
solicitada (sea de ajuste a las variables urbanas o bien ya la de culminación
de la obra), pues será el fallo definitivo del recurso de abstención que el
mismo interponga ante el juzgado superior con competencia
contencioso-administrativa correspondiente al lugar (numeral 1 del artículo 182
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), el cual -de ser procedente-
ordenará el cumplimiento de esa obligación. Lo contrario, supone subvertir el
debido proceso y la tutela judicial efectiva, creando a través de un amparo
cautelar, situaciones jurídicas irreversibles e inmutables por el juzgador al
momento de pronunciar el fallo sobre lo principal.
A modo ilustrativo, observa la Sala que durante años la
jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa había sostenido
que la falta de respuesta por parte de la Administración Municipal en el lapso
que tiene para otorgar la constancia de ajuste a las variables urbanas
fundamentales (artículo 85 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística) se
equiparaba o entendía como un silencio positivo, por aplicación del artículo
119 de la mencionada Ley, en concordancia con el artículo 55 de la Ley Orgánica
de Ordenación del Territorio, lo cual
constituía un absurdo para algunos especialistas en la materia (José Araujo
Juárez y Armando Rodríguez García), quienes sostenían que dicha disposición no
podía ser aplicada en forma supletoria, por cuanto la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio establece un mecanismo diferente al de la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística sobre el control del desarrollo urbanístico
(véanse los votos salvados de los doctores Gustavo Urdaneta Troconis y Alexis
Pinto D’ Ascoli emitidos en decisiones que reflejan el criterio antes
mencionado, entre otras, en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo del 4 de febrero de 1993, caso Promotora Rosavila, C.A.).
Esa
posición absurda a la que antes se refirió, conllevó a una práctica
indiscriminada e inconsciente por parte de los afectados por el silencio de la
Administración de utilizar medios judiciales como la acción de amparo
constitucional para obtener la constancia de cumplimiento de las variables
urbanas fundamentales, y como en el caso bajo examen, a través de un amparo
cautelar, lograr el otorgamiento de la
constancia de culminación de obra, en un recurso por abstención en el que como antes
se estableció -en atención a la Constitución- no es posible el ejercicio del
llamado amparo cautelar.
Por
ello, y con fundamento en los argumentos expuestos, en especial por el hecho de
que la cautela otorgada vació de contenido y de objeto el fallo definitivo, al
pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, declara nula y sin efecto
alguno la decisión dictada el 8 de enero de 2002 por el Juzgado Superior
Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial
de la Región Capital. Así se decide.
2.-
No obstante la declaratoria anterior, la Sala no quiere pasar por alto el hecho
de que el Juzgado Superior antes indicado, al declarar extemporánea la
oposición que hizo el Municipio Baruta a la cautela acordada en el fallo del 28
de enero de 2002, contrarió criterio de esta Sala respecto a la forma de
tramitar la oposición y al cómputo del lapso para el ejercicio de dicha
oposición, toda vez que dicho Juzgado tramitó la misma por el artículo 602 del
Código de Procedimiento Civil y computó los días en forma continua (f. 39),
siendo que esta Sala en sentencia del 14 de marzo de 2002, recaída en el caso:
Ducharme de Venezuela, C.A., al referirse a la naturaleza y al trámite del
amparo cautelar, estableció que:
“...El
procedimiento de nulidad continuará su trámite por ante el Juzgado de
Sustanciación, y la Sala decidirá sobre la procedencia o no del amparo
constitucional. En el caso que se acuerde el amparo se le notificará de dicha
decisión al presunto agraviante, para que, si lo estima pertinente, formule
oposición contra la medida acordada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a su notificación, supuesto en el cual se convocará para una
audiencia oral y pública que se efectuará en el tercer (3º) día siguiente a la
formulación de la oposición, a fin de que las partes expongan sus alegatos. En
el auto en el que se fije la celebración de la audiencia oral y pública, se
ordenará la notificación del Ministerio Público.
Una vez
concluido el debate oral, la Sala en el mismo día deliberará, y podrá:
Pronunciarse inmediatamente
sobre la oposición, en cuyo caso se expondrá de forma oral los términos de la
decisión, la cual deberá ser publicada íntegramente dentro de los cinco (5)
días siguientes a la audiencia en la cual se dictó aquélla.
Diferir la
audiencia oral por un lapso que en ningún momento será mayor de cuarenta y ocho
(48) horas por estimar que es necesario la presentación o evacuación de alguna
prueba que sea fundamental para decidir el caso, o a petición de alguna de las
partes o del Ministerio Público.
6. La
decisión recaída sobre el amparo constitucional en nada afecta la tramitación de la causa principal”.
En atención a lo antes expuesto, resulta totalmente contraria al criterio expuesto y por lo demás al debido proceso, y por tanto, nulo y sin ningún efecto la decisión dictada el 28 de enero de 2002. Así se decide.
Igualmente, la Sala observa que la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en el fallo apelado, al resolver sobre la
extemporaneidad de la oposición, desatendió el criterio antes referido,
confirmando lo decidido en el fallo dictado el 28 de enero de 2002 por el
prenombrado Juzgado Superior.
3.- Por otra parte, se observa que los artículos 257 de la Constitución, 17 y 170 del Código de Procedimiento Civil, son del siguiente tenor:
“Artículo 257. El proceso constituye
un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las leyes
procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los
trámites y adoptarán un procedimiento breve, oral y público. No se sacrificará
la justicia por la omisión de formalidades no esenciales”.
“Artículo
17: El Juez deberá tomar de oficio o a petición de parte, todas las
medidas necesarias establecidas en la ley, tendentes a prevenir o a sancionar
las faltas a la lealtad y probidad en el proceso, las contrarias a la ética
profesional, la colusión y el fraude procesales, o cualquier acto contrario a
la majestad de la justicia y al respeto que se deben los litigantes”.
“Artículo
170: Las partes, sus apoderados y abogados asistentes deben actuar en el
proceso con lealtad y probidad. En tal virtud, deberán:
1 ° Exponer los hechos de acuerdo a la verdad;
2° No
interponer pretensiones ni alegar defensas, ni promover incidentes, cuando
tengan conciencia de su manifiesta
falta de fundamentos;
3° No promover pruebas, ni realizar, ni hacer
realizar, actos inútiles o innecesarios a la defensa del derecho que sostengan.
Parágrafo
Único: Las partes y los terceros que actúen en el proceso con temeridad o mala
fe son responsables por los daños y perjuicios que causaren.
Se presume,
salvo prueba en contrario, que la parte o el tercero han actuado en el proceso
con temeridad o mala fe cuando:
1° Deduzcan
en el proceso pretensiones o defensas, principales o incidentales, manifiestamente
infundadas
2° Maliciosamente alteren u omitan hechos
esenciales a la causa;
3°
Obstaculicen de una manera ostensible y reiterada el desenvolvimiento normal
del proceso” (resaltado de esta decisión).
En
atención a lo dispuesto en las disposiciones antes transcritas, la Sala de
oficio declara temerario e infundado el recurso contencioso administrativo por
abstención interpuesto el 27 de diciembre de 2001, por el SINDICATO AGRÍCOLA
168, C.A., a través de su representante judicial JOHN GERARDO ELÍAS S., ante el
Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial de la Región Capital, toda vez que dicho recurso se
basó (v. folios 269 al 278) en la supuesta omisión del Gerente de Ingeniería
Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, al no emitir la constancia
de culminación de obra correspondiente a la edificación de su propiedad,
construida en la parcela de terreno identificada con el número 149, número de
catastro 122/01-01, ubicada en la avenida La Trinidad de la Urbanización
Colinas del Tamanaco, siendo que de autos se evidencia que dicha empresa estaba
en conocimiento de que no existía tal abstención por parte de la Administración
Municipal, ni se habían dado los extremos para el cumplimiento de esa
obligación legal (expedir la constancia de culminación de obra), toda vez que
SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. había interpuesto -con antelación a dicho recurso
por abstención- un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente
con solicitud de amparo cautelar contra los
actos administrativos contenidos en los siguientes oficios:
a)
Oficio Nº 266 del 9 de febrero de 2000, dictado por la Gerencia de Ingeniería
Municipal del referido Municipio, mediante el cual se decidió que el proyecto
de edificación presentado por la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. no se
ajusta a las variables urbanas fundamentales y, en consecuencia, ordenó
paralizar la obra (v. folios 127 al 129).
b)
Oficio Nº 00570 del 16 de marzo de 2000, emanado de la Alcaldía del Municipio
Baruta del Estado Miranda, mediante el cual -tramitado el recurso
administrativo de revisión- se declara la nulidad absoluta de un acto
administrativo (resolución Nº JI-0003/91 de dicha Alcadía donde se había
cambiado en forma aislada la zonificación de Estación de Servicio y Bomba de
Gasolina a zona C-2 (comercio vecinal), y en consecuencia, se ratifica la zona
original de la parcela para bomba de gasolina y no para comercio (v. folios 131
al 156).
c)
Oficio Nº 1263 del 22 de junio de 2001, dictado por la Gerencia de Ingeniería
Municipal, a través de cual se acordó revocar las constancias de ajuste a las
variables urbanas fundamentales contenidas en los oficios Nros 601 y 601-99 del
3 de mayo y 4 de agosto de 1999, las cuales se otorgaron en acatamiento a la
orden emanada del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso
Administrativo, que a través de una acción de amparo constitucional autónoma
ejercida por la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. ordenó expedir dichas
constancias (v. folios 195 al 232).
Y como se desprende de la sentencia cuya copia cursa a
los folios 233 al 248 del presente expediente, el amparo cautelar solicitado
con el objeto de suspender los efectos de los mencionados actos, fue declarado
-mediante fallo dictado el 4 de julio de 2001- improcedente en el caso de los
oficios a que se refieren los literales a) y b), y con lugar en lo que se
refiere al literal c), ordenando dicho Juzgado la suspensión de los efectos del
acto solo en lo relativo a la revocatoria de la constancia de cumplimiento de
las variables urbanas contenida en el oficio Nº 601-99 del 4 de agosto de 1999
y las consecuentes ordenes de demolición y multa.
Aprecia la Sala, de las actas procesales, que la empresa
SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. no esperó que se pronunciara la decisión sobre el recurso de nulidad por
ella incoado (el cual le fue declarado con lugar el 8 de mayo de 2002 por el
Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción
Judicial de la Región Capital como se desprende del fallo cuya copia cursa a
los folios 398 al 427), cuando interpuso el recurso por abstención, lo cual era
fundamental para esgrimir el supuesto de la omisión frente a la obligación de
emitir la constancia de culminación de obra, pues los oficios impugnados en
nulidad se referían a actos determinantes en el procedimiento administrativo de
orden urbanístico, como era el cumplimiento de las variables urbanas
fundamentales y la consecuente emisión de la constancia de ajuste, en
específico, en lo relativo a la regulación de la zona.
No consta en autos, el pronunciamiento en alzada que
corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sobre el fallo
antes indicado que resolvió el fondo del recurso de nulidad; decisión de la cual
dependerá la posibilidad de la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. para aducir
la existencia de un derecho a su favor y de una obligación por parte de la
Administración Municipal; sin embargo, las razones precedentemente expuestas
sobre la interposición anticipada e infundada del recurso por abstención, son
suficientes para que esta Sala declare nula y sin efecto alguno la decisión
emanada del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo
de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, el 7 de junio de 2002, en
la cual se confirmó la cautela acordada en el fallo del 8 de enero de 2002,
referida a la orden de expedición de la constancia de culminación de obra. Así
se decide.
Establecido todo lo anterior, la Sala en resguardo del orden
público constitucional, declara la nulidad de los fallos dictados por el
Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial de la Región Capital y, en consecuencia de ello, nulo
todo el proceso relativo al recurso por abstención ante el interpuesto por la
empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A., y así se decide.
V
DECISIÓN
Por
las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado
JOHN GERARDO ELÍAS S., en su carácter de apoderado judicial de la empresa
SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A., contra la sentencia dictada el 13 de junio de
2002 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se
declaró parcialmente procedente el amparo propuesto por los abogados PEDRO
RENGEL NÚÑEZ, RAFAEL GUZMÁN y RAFAEL J. CHAVERO GAZDIK, actuando en su carácter
de apoderados del ciudadano JESÚS ALBERTO DÍAZ PEÑA, Síndico Procurador
Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, quien procede en nombre
propio y en representación del Municipio antes mencionado contra las decisiones
dictadas el 8 de enero de 2002 y el 28 del mismo mes y año, por el Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Se REVOCA la sentencia apelada y, en consecuencia, se declara INADMISIBLE la
acción de amparo antes referida.
Sin
embargo, por las razones de resguardo del orden público constitucional
señaladas en este fallo, con fundamento en los artículos 257, 11 y 17 del
Código de Procedimiento Civil, la Sala declara NULAS y SIN EFECTO las
decisiones dictadas el 8 de enero de 2002, el
28 de ese mismo mes y año y el 7 de junio de 2002 por el Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción
Judicial de la Región Capital y, en consecuencia, de ello declara NULO el
proceso relativo al recurso por abstención ante el interpuesto por la empresa
SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. contra la Gerencia de Ingeniería Municipal del
Municipio Baruta del Estado Miranda.
Remítase
copia del presente fallo a la Inspectoría General de Tribunales, a los fines
disciplinarios correspondientes, en virtud de que el titular del Juzgado
Superior Tercero, al conocer y decidir acordando el amparo cautelar solicitado
conjuntamente con el recurso por abstención antes indicado, contrarió criterio
establecido por esta Sala, transgredió el orden público constitucional e
incumplió la obligación que en aras de la majestad de la justicia, le impone el
artículo 17 del Código de Procedimiento Civil.
Igualmente,
remítase copia de la presente decisión al Colegio de Abogados del Distrito
Federal, a los fines de investigar los aspectos disciplinarios correspondientes
relativos a el abogado JOHN GERARDO ELÍAS S., inscrito en el Inpreabogado bajo
el Nº 85.854, actuando en su carácter de apoderado judicial de la empresa
SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A.
Publíquese
y regístrese. Remítase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de junio de dos mil tres
(2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El
Presidente de la Sala,
El
Vicepresidente-ponente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrado
Antonio
José García García
Magistrado
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
JECR/
Exp. N° 02-2193 a.ap.