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SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Iván Rincón Urdaneta
El 18 de octubre de 2002, el ciudadano NELSON
MORENO MIÉREZ, titular de la cédula de identidad Nº 8.342.444, en su
carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO SOTILLO DEL ESTADO ANZOÁTEGUI,
asistido por los abogados Carlos Escarrá Malavé y Víctor Alvarez Medina,
inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números
14.880 y 72.026, respectivamente, solicitó ante esta Sala Constitucional la
revisión de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo el 2 de octubre de 2002, que declaró con lugar la apelación
contra el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Nor Oriental el 20 de diciembre de 2001, y declaró sin
lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto
administrativo Nº 013 del 7 de septiembre de 2000, dictado por el Alcalde del
Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui.
En esa misma oportunidad, se dio cuenta y se designó
Ponente al Magistrado Iván Rincón Urdaneta, quien con tal carácter suscribe el
presente fallo.
Mediante sentencia Nº 02-2932 del 27 de noviembre de
2002, la Sala admitió la solicitud de revisión constitucional, declaró
procedente la medida cautelar solicitada y ordenó la práctica de las
notificaciones al ente agraviante, a los terceros intervinientes, al Defensor
del Pueblo y al Ministerio Público.
El 26 de marzo de 2003, los abogados Hugo Albarran
Acosta y Eusebio Azuaje Solano, actuando en su carácter de apoderados
judiciales del accionante, solicitaron fuese extendida la medida cautelar
decretada por esta Sala en el auto de admisión, respecto al proceso penal
seguido contra su representado por la demolición del inmueble objeto de la
controversia principal.
El 13 de mayo de 2003, los ciudadanos Luis Beltrán
Gómez Penott y Andrés Daniel Vasques Castro, víctimas en el juicio penal
seguido contra el ciudadano Nelson Rafael Moreno Mieres, Alcalde del Municipio
Sotillo del Estado Anzoátegui, se opusieron a la extensión de la medida
cautelar, antes referida.
Por auto del 21 de mayo de 2003, la Sala decretó
medida cautelar a favor del accionante, tendiente a suspender la audiencia oral
fijada para el 22 del mismo mes y año, a realizarse en el Juzgado Octavo de
Control del Circuito Judicial Penal del Estado Aragua.
Por escritos presentados el 4 de junio de 2003, el
apoderado judicial de la Tasca Restaurante El Rancho del Tío C.A., solicitó la
inhibición de todos los Magistrados integrantes de la Sala Constitucional y
realizó consideraciones respecto al caso de autos, concluyendo en solicitar la
declaratoria de improcedencia de la misma.
Por escrito
presentado el 9 de junio de 2003, el apoderado judicial de la Tasca Restaurante
El Rancho del Tío C.A., recusó a todos los Magistrados integrantes de la Sala
Constitucional, la cual fue declarada inaccedible en esa misma fecha.
El 9 de junio de 2003, tuvo lugar la audiencia constitucional a la cual comparecieron los abogados de la parte accionante, los abogados de los terceros intervinientes y la representación del Ministerio Público.
I
FUNDAMENTOS
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
De la lectura del libelo de demanda y de los recaudos
con ella acompañados, se evidencian los siguientes argumentos para su
interposición:
Mediante Resolución Nº 013 del 7 de septiembre de
2000, el ciudadano Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, revocó
los permisos otorgados a la Tasca Restaurante el Rancho del Tío C.A., “por
considerarse nula de toda nulidad al ser emitida en contravención a la normativa
legal, que regula el área donde fue edificada, y acordando la demolición de
toda edificación construida y ocupada por esa sociedad mercantil”.
El objeto central de la Resolución Nº 013, fue la
declaratoria de nulidad de unos permisos de construcción previamente otorgados
y la orden de demolición de unas construcciones realizadas en una zona de alta
densidad turística como es el denominado “Paseo Colón”.
Contra la Resolución Nº 013, supra
referida, los representantes de Tasca Restaurante El Rancho del Tío C.A.,
ejercieron el 22 de febrero de 2001, recurso contencioso de nulidad.
Por decisión del 20 de diciembre de 2001, el Juzgado
Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor Oriental,
declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo.
Ejercido el recurso de apelación contra la anterior
sentencia por parte de los apoderados de Tasca Restaurante El Rancho del Tío
C.A., se remitieron los autos a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, la cual, por sentencia del 2 de octubre de 2002, declaró con
lugar la apelación, revocó el fallo apelado, con lugar el recurso contencioso
administrativo de nulidad y nula la Resolución Nº 013.
El 18 de octubre de 2000, el ciudadano Alcalde del
Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui solicitó la revisión constitucional de
la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 2 de
octubre de 2002, alegando para ello la violación del derecho a la tutela
judicial efectiva, el derecho a la seguridad jurídica y el derecho a la
protección del medio ambiente y el desarrollo sustentable, conocidos como
derechos de la tercera generación, consagrados en los artículo 49 y 127 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Alegó como
fundamento de derecho lo siguiente:
Denunció que la sentencia de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, omitió todo pronunciamiento respecto a los
argumentos expuestos por la parte apelante en su escrito de fundamentación de
la apelación.
Que de conformidad con lo establecido en el artículo
162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo debió fundamentar su decisión en los términos en que
el apelante formalizó su apelación, lo que no sucedió en el caso de autos,
donde únicamente se limitó “a relacionar la fecha en que el apoderado
judicial de la parte recurrente, consignó el aludido escrito de fundamentación
de la apelación”, lo cual viola el derecho a la seguridad jurídica y a la
tutela judicial efectiva.
Señaló que el fallo impugnado incurrió en el vicio de
falso supuesto, que conduce a la violación del principio de confianza legítima
y a la estabilidad de los juicios, ya que “resulta absolutamente falso –en
contradicción a la argumentación sostenida en la decisión antes transcrita-,
que la sentencia que fue objeto de apelación haya iniciado su análisis, en base
al cuestionamiento de la permisología que se le había otorgado a la recurrente
que devino en el ejercicio de la potestad revocatoria a tenor de lo establecido
en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
comenzando por estimar que el proceder del Alcalde estuvo ajustado a derecho al
dictar la resolución recurrida en instancia”.
Que “lo cierto es –y a tal efecto solicitamos el
cotejo de la decisión proferida por el juzgador de primera instancia- que la
sentencia recurrida en segunda instancia, inició su motivación, expresando que
la Resolución impugnada, se fundamenta en consideraciones de orden
constitucional y de rango legal local, analizando desde el punto de vista de la
función pública del Alcalde y su competencia, que el acto recurrido no
infringió el principio de legalidad, constitucionalmente consagrado”.
Que el falso supuesto ocurrió cuando la sentencia de
primera instancia inició su análisis a partir de la potestad legal del Alcalde
para dictar la Resolución impugnada, en atención “al análisis del interés
público, de la tutela de los bienes del dominio público, de la preeminencia del
bien común y colectivo, de la protección del ambiente, de la diversidad
biológica, el derecho a la recreación del colectivo, de la declaratoria de
actividad turística como una actividad económica de interés nacional, así como
la declaratoria del Paseo Colón como Patrimonio Turístico y Cultural del Municipio
y el pronunciamiento en relación a la ilicitud de las bienhechurías construidas
en dicho paseo, por colidir
abiertamente con disposiciones tanto constitucionales, como legales”
y no como expresa la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que se circunscribió
al análisis de la potestad revocatoria del Alcalde.
Que “resulta totalmente infundada la afirmación
formulada por los Magistrados de la Corte Primera en la sentencia objeto de
revisión (ver segundo párrafo, página 22 de la sentencia CPCA), cuando arguyen
que no puede el juez obviar el examen sobre los motivos del acto, ya que puede
perfectamente verificarse, que la decisión apelada sí efectuó un análisis
motivado en relación a la conformidad con el ordenamiento jurídico de la
Resolución recurrida, resultando un tanto más grave la afirmación contenida en
la sentencia sujeta a la presente revisión constitucional, de que el
pronunciamiento del Juez Contencioso Administrativo dentro del marco de las
pretensiones deducidas, de acuerdo a lo establecido en el artículo 259 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, forma parte –en su
criterio- de lo que denominan test sobre la contrariedad a derecho, lo
cual conduce a esta representación a manifestar su duda razonable (producto de
la interpretación dogmática que la Corte Primera efectúa de los poderes del
Juez Contencioso Administrativo), con respecto a la siguiente interrogante:
¿debe entenderse que el Juez contencioso dentro del marco de las pretensiones
deducidas, únicamente debe limitarse a efectuar un test o examen sobre
la contrariedad a derecho, descartando entonces toda posibilidad de efectuar
dicho examen con respecto a la conformidad a derecho del acto objeto de
control?”.
Por lo anterior, es
que denunció la incongruencia y la contradicción del fallo impugnado, pues por
un lado, sostuvo que “el pronunciamiento del Juez Contencioso Administrativo
debe hacerse en el marco de las pretensiones deducidas” y por el otro no se
basa en los fundamentos expuestos en el escrito de fundamentación de la
apelación.
Que erróneamente como
lo exigió el fallo impugnado, no se requiere invocar de manera formal las
normas que desarrollan el principio de autotutela, para que la Administración
Pública haga efectivo el ejercicio de las potestades públicas que el
ordenamiento jurídico le ha conferido.
Que la sentencia
impugnada confundió los efectos que produce el declarar la nulidad relativa o
absoluta de un acto administrativo, cuando “considera la posibilidad de que
en ejercicio del artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, la Administración tiene la potestad de reconocer en cualquier
momento, la nulidad absoluta de los actos administrativos, argumentando que
dicha potestad también está reconocida como principio general en el artículo 83
de la misma ley”, lo que a su decir, conduce a la violación del derecho a
la seguridad jurídica.
Señaló que la sentencia dictada por la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, omitió todo pronunciamiento sobre el interés
público y bienes del dominio público, objeto de tutela por el acto
administrativo objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad en el
juicio principal, ya que no hace mención al “derecho y deber a la protección
ambiental, el derecho a la recreación, la declaratoria del turismo como
actividad económica de interés general, reglas generales de política de
ordenación del territorio, y prohibiciones legales expresas de establecimientos
de construcciones y bienhechurías en la caminería del Paseo Colón de Puerto La Cruz”.
Continuó realizando una serie de análisis de las
fuentes normativas y doctrinarias que el derecho comparado y nacional hacen
respecto a los derechos de la tercera generación, particularmente a lo que
calificó como el derecho subjetivo a la protección al medio ambiente, para
concluir en que existe un interés superior que fue obviado por la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo al no pronunciarse sobre la tutela de tal
derecho.
Que la sentencia impugnada desconoció el derecho del
colectivo que se manifestó en la recuperación “por un lado de áreas o
terrenos de origen ejidal, cuyas construcciones y bienhechurías fueron
progresivamente dañando el ecosistema y afectando el paisaje conformado por la
caminería del denominado Paseo Colón del Municipio Sotillo (Anzoátegui), y por
el otro, al verificarse en un procedimiento administrativo sumario, que no
podían seguir consintiéndose situaciones nacidas o sobrevenidas al margen de la
legalidad”.
Que la
sentencia impugnada violó el derecho a la seguridad jurídica y a la tutela
judicial efectiva, cuando no fijó los efectos de la misma en el tiempo,
conforme lo dispone el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, violando además la doctrina vinculante sentada por esta Sala respecto
a la expectativa legítima, en su sentencia del 1 de junio de 2001, caso: Frank
Valero González.
Finalmente, solicitó la nulidad de la decisión
impugnada como forma de restablecimiento de la situación jurídica infringida.
II
DE LA
SENTENCIA IMPUGNADA
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en
sentencia del 2 de octubre de 2002, declaró con lugar la apelación ejercida
contra el fallo dictado el 20 de diciembre de 2001 por el Juzgado Superior en
lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor Oriental, que declaró
con lugar la demanda de nulidad ejercida contra el acto administrativo Nº 013
del 7 de septiembre de 2000, dictado por el Alcalde del Municipio Sotillo del
Estado Anzoátegui, sobre la base de las
siguientes argumentaciones:
En primer lugar, desechó la
impugnación efectuada por el apoderado judicial de la empresa recurrente del
informe técnico elaborado por la Dirección de Planeamiento Urbano del Municipio
Sotillo, por considerarlo un acto de trámite dentro del procedimiento administrativo,
dictado con sujeción a las potestades conferidas en el artículo 54 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuya finalidad es servir de ayuda o
contribuir a que otra autoridad produzca el acto que decidirá el asunto, y que
en el caso de autos estimó como no vinculante para el órgano decisor, ni
produjo indefensión, prejuzgó sobre lo definitivo, ni puso fin al
procedimiento.
Al entrar al fondo de la
apelación, señaló que el a quo partió de la premisa errónea de señalar que “si
el Alcalde expresa que la permisología que se le había otorgado, es nula de
toda nulidad, está diciendo que se encuentra viciada de nulidad absoluta” y
que a partir de esa premisa afirmó que de conformidad con lo establecido en el
artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el Alcalde
podía reconocer en cualquier momento, aun de oficio, la nulidad de tal acto, y
que la invalidez e ineficacia del mismo acto “no le hizo producir efectos
jurídicos válidos”.
A juicio de la sentencia
cuya revisión es solicitada, la apreciación del Juez de Primera Instancia es
errada, ya que no se puede obviar el deber del Juez de examinar los motivos del
acto, así como el cumplimiento de las formas previas a su emisión, y por otra
parte, porque la premisa que fundamenta tal razonamiento no es consecuente con
el contenido mismo del acto.
En ese sentido estimó que el
Juez de Primera Instancia centró su análisis en la potestad del Alcalde en
reconocer la nulidad del acto administrativo y no sobre las denuncias de
nulidad alegadas por el recurrente, ya que “la sola existencia de la
potestad legal de la Administración de reconocer en cualquier momento, de
oficio o a solicitud de parte, la nulidad absoluta de sus propios actos (...)
no basta para sostener la legalidad de la actuación administrativa -lo cual ni
siquiera parece cumplirse en el caso de autos-”.
Que la jurisprudencia ha
sido cuidadosa al desarrollar el principio de revisabilidad del acto
administrativo, cuando sean contrarios a derecho, en los términos aludidos en el
artículo 259 del Texto Constitucional.
Que al practicar el examen
de contrariedad o no a derecho del acto, el juez contencioso administrativo, no
debe solamente centrar su análisis en verificar la existencia de la potestad
legal, pues otros elementos del acto, o previos al acto, pueden producir su
invalidez.
Afirmó que “no puede el
Juez obviar el examen sobre los motivos del acto ni sobre el cumplimiento de
los procedimientos y formalidades previas a su emisión. Todo ello forma parte,
en criterio de la Corte, del test sobre la contrariedad a derecho que está obligado a
realizar el Juez Contencioso Administrativo –dentro del marco de las
pretensiones deducidas- de acuerdo con la norma constitucional antes mencionada”.
Que de un análisis de la
base legal citada en el texto del acto administrativo recurrido que justificó
tal actuación del Alcalde, no se evidencia la contenida en el artículo 83 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De otro lado, apreció que el
fundamento de la Resolución impugnada jurídico de la declaratoria de
inconstitucionalidad lo fue la contenida en los artículos 111, 127, 128, 181 y
310 de la Constitución y 28 de la Ordenanza de Turismo del Municipio Sotillo
del Estado Anzoátegui.
Por todo lo anterior, señaló
que de los fundamentos jurídicos del acto administrativo no se evidenciaba “que
la voluntad de la autoridad administrativa era reconocer la nulidad absoluta”,
ya que se limitó a reproducir las citadas normas constitucionales y el
contenido de un informe técnico elaborado el 7 de agosto de 2000 por la
Dirección de Planeamiento Urbano del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui,
sin que no exista razonamiento alguno que evidencie la existencia de un vicio
de nulidad absoluta.
Que de la expresión “revoca
toda la permisología” contenida en el acto administrativo impugnado, no se
evidencia la utilización de la potestad de reconocer la nulidad absoluta a que
hace alusión el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, sino la potestad revocatoria contenida en el artículo 82 eiusdem.
Que la sola contrariedad a
derecho no es suficiente para declarar la nulidad de un acto administrativo,
según la interpretación armónica de los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos y 259 del Texto Constitucional.
Concluyó en declarar la
nulidad del fallo dictado en Primera Instancia por deficiente motivación.
Declarada la nulidad del
fallo sujeto a apelación, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
entró a conocer el fondo del recurso de nulidad de conformidad con lo
establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, y en tal
sentido declaró con lugar la demanda de nulidad por violación del derecho a la
defensa del recurrente e inmotivación del acto impugnado.
Señaló que el acto
administrativo impugnado estaba viciado de inmotivación, por ser ésta
insuficiente y genérica, no permitiendo conocer al recurrente el verdadero
fundamento de hecho y de derecho que condujo a tal decisión, ya que omitió
señalar cuál es la infracción concreta para una construcción realizada en el
Paseo Colón, no indicó de dónde dimana la convicción de que la construcción
obstruye la visual de la playa y de manera genérica indica que la construcción
violó variables urbanas fundamentales, sin señalar cuál o cuáles se consideran
violadas.
Constató la violación del
derecho a la defensa, por no otorgar al administrado oportunidad de alegar y
probar, cuando la Administración inició un procedimiento administrativo sumario
el 1 de septiembre de 2000, que versaría sobre la ilegalidad de las
construcciones realizadas sobre la zona denominada Paseo Colón; el 5 de
septiembre de 2000 se ordenó a la empresa recurrente consignar los documentos
que acrediten la legalidad de las construcciones, el 6 de septiembre de 2000
fueron consignados tales recaudos y el 7 de septiembre de 2000, el Alcalde
dictó el acto administrativo final declarando ilegal la obra y ordenando su
demolición.
A juicio de la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo la Administración no podía excusar su
comportamiento en que solicitó al recurrente determinada documentación y que la
misma fue consignada, para constatar que no hubo violación del derecho a la
defensa, pues tal solicitud de documentos no era suficiente para poner en
conocimiento a la empresa recurrente de los motivos de la averiguación
administrativa.
III
OPINIÓN DEL
MINISTERIO PÚBLICO
En la oportunidad de la celebración de la audiencia
constitucional, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, en su carácter de Fiscal
Segundo del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Plena y ante sus Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral,
consignó escrito mediante el cual solicita a esta Sala declare con lugar la
presente acción de amparo, fundamentándose en el siguiente razonamiento:
Señaló que la solicitud de revisión cumple con todos
los requisitos que jurisprudencialmente ha exigido esta Sala para su
conocimiento, ya que es una sentencia definitivamente firme e incurrió en un
error grotesco en cuanto a la interpretación del derecho a la seguridad
jurídica, violando con ello el derecho a la tutela judicial efectiva del
solicitante.
En tal sentido, afirmó que el 1 de septiembre de 2000,
el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui ordenó la apertura de un
procedimiento administrativo sumario que versó sobre la legalidad o no de la
edificación donde funcionaba la Tasca Restaurante El Rancho del Tío C.A.
Que al tratarse de un procedimiento administrativo
sumario, la Administración Pública tiene la carga de la prueba, pero que no
obstante ello, ordenó la notificación de la Tasca Restaurante El Rancho del Tío
C.A., siendo practicada el 5 de septiembre de 2000.
Que el 6 de septiembre de 2000, la Tasca Restaurante
El Rancho del Tío C.A., consignó un escrito de descargos ante la referida
alcaldía, por lo que mal puede hablarse de violación al derecho a la defensa.
Que al estar afectado el acto administrativo de vicios
que generaron su nulidad absoluta, mal pudo crear derechos subjetivos algunos.
Que
contrariamente a lo señalado por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 13 del 7
de septiembre de 2000, está motivado, pues se puede leer en él con claridad,
que su fundamento lo es la obstrucción de la visual de la playa y la violación
del artículo 28 de la Ordenanza de Turismo y el numeral 8 del artículo 20 de la
Ley Orgánica del Ambiente.
Que
constituye un hecho notorio que el inmueble objeto de la demolición posee una
extensión de 1.685 mts2, por lo que es evidente que obstruía la visual de la
playa.
Que
ante la ilegalidad de los permisos obtenidos por la Tasca Restaurante El Rancho
del Tío C.A., la Alcaldía del Municipio Sotillo, en ejercicio de la potestad de
autotutela de la Administración, podía revocarla.
De
otro lado señaló que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo obvió todo análisis respecto a la interpretación de
normas constitucionales referentes al derecho al ambiente, desarrollado en
sentencias de esta Sala del 30 de junio de 2000, 19 de febrero y 19 de junio de
2002.
IV
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
De las actas del expediente; de las exposiciones del
accionante, del tercero interviniente, del Presidente de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo y del Ministerio Público, la Sala observa:
Como punto previo debe esta Sala pronunciarse sobre
la solicitud de inhibición y la recusación planteada en el acto de la audiencia
constitucional por el apoderado judicial de la Tasca Restaurante El rancho del
Tío C.A., tercero interviniente, para lo cual observa:
La Sala debe indicar que la solicitud de inhibición,
tal como fue planteada, resulta inaccedible en derecho, habida cuenta que la
inhibición es un acto propio y libre del juez, y por lo tanto no procede a
petición de parte. No obstante, planteada como ha sido durante la mañana en que
se celebró la audiencia una solicitud de recusación, la misma fue decidida
oportunamente, por lo que la Sala en modo alguno ha dejado de proveer lo
conducente en la presente causa, y así se declara.
Igualmente debe resolver el alegato de prescripción
formulado por el apoderado judicial de la Tasca Restaurante El Rancho del Tío
C.A., con fundamento en el artículo 6 numeral 4 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para lo cual la Sala observa que
esta institución no es propia del recurso ejercido, el cual, a diferencia del
amparo, solo persigue un control objetivo de la constitucionalidad para lo cual
no operan los lapsos de caducidad y prescripción establecidos en la Ley antes
mencionada. No obstante, la Sala observa que aun en el supuesto de que ello
fuere aplicable, entre la fecha de la decisión accionada y la de interposición
del recurso de revisión solo transcurrió un lapso inferior a treinta días. En
consecuencia, se desestima el presente alegato, y así se declara.
De otro lado, tampoco se produjo el abandono del
trámite en el caso de autos por transcurrir más de seis (6) meses sin actividad
de las partes, pues de una simple lectura del expediente se evidencia que la
parte accionante constantemente diligenció y presentó escritos haciendo
consideraciones y realizando pedimentos. Así se declara.
De seguidas entra la Sala a pronunciarse sobre el
fondo del asunto planteado, y a tal efecto observa:
En el caso de autos, se ha solicitado la revisión de
la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 2
de octubre de 2002, que declaró con lugar la apelación contra el fallo dictado
por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región
Nor Oriental el 20 de diciembre de 2001, el cual, a su vez declaró sin lugar el
recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo
contenido en la Resolución Nº 013 del 7 de septiembre de 2000, dictado por el
Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui.
Este último acto administrativo (Nº 13 del 7 de
septiembre de 2000), había declarado la nulidad de unos permisos de
construcción previamente otorgados y la orden de demolición de unas
construcciones realizadas en una zona de alta densidad turística como es el
denominado “Paseo Colón”.
El accionante denunció la violación del derecho a la
tutela judicial efectiva, el derecho a la seguridad jurídica y el derecho a la
protección del medio ambiente y el desarrollo sustentable, conocidos como
derechos de la tercera generación, consagrados en los artículos 49 y 127 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Al respecto se observa, que la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, luego de declarar la nulidad del fallo apelado,
entró a conocer de la nulidad del acto administrativo objeto del recurso
principal, para concluir en su nulidad, en razón de apreciar el vicio de
inmotivación y la violación del derecho a la defensa de la empresa contra quien
se dictó el referido acto.
Observa la Sala que la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, al resolver la apelación propuesta contra el fallo dictado en
primera instancia, obvió todo análisis respecto del tema central del asunto
planteado, el cual se circunscribía a la necesaria ponderación entre la
protección del medio ambiente, frente a la expectativa de derecho del tercero
interviniente surgida con ocasión a los permisos otorgados para desarrollar su
actividad comercial en el lugar turístico conocido como el “El Paseo Colón”.
Considera esta Sala que es deber ineludible del juez,
independientemente de la materia cuya competencia tenga atribuida, interpretar
y aplicar correctamente la Constitución frente al asunto debatido, sin que ello
implique análisis sobre los aspectos legales, sublegales o contractuales, pero
teniendo claro que el punto de partida de todo análisis debe ser el
constitucional.
Ello es precisamente lo que no realizó la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, al distraer su atención en el
análisis de la potestad de autotutela administrativa, cuando existía un
planteamiento de violación de los llamados derechos de la tercera generación,
específicamente a la protección ambiental y turística.
Ya esta Sala en sentencia Nº
00-1395 del 21 de noviembre de 2000, Caso: William Dávila, estableció la
obligación del juez de protección del derecho al ambiente, cuando con claridad
señaló:
“La protección del medio ambiente, es un bien que puede ser ignorado por unos, o discutido por los que se aprovechan de él, pero el Juez que conozca de las acciones protectivas, no necesitará para juzgar los daños al ambiente, determinar si existe o no oposición por parte de los miembros del conglomerado social, para proceder a sentenciar en contra de los transgresores, bastándole constatar el daño que se causa a la colectividad, así ésta no lo acepte”.
Y es que no podía ser de otra manera, pues en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se consagra de una manera novedosa y de avanzada la obligación del Estado de proteger el medio ambiente (artículos 127, 128 y 129), como parte integrante de los llamados derechos de la tercera generación, pues su protección no sólo propende a favorecer a un grupo determinado en un momento determinado, sino al colectivo y para generaciones presentes y futuras, de allí la enorme responsabilidad de los operadores de justicia llamados a ponderar los derechos individuales frente al colectivo, máxime en el caso de autos, por tratarse de una zona enclavada dentro de un territorio declarado como Parque Nacional.
Ese efecto expansivo de los daños al medio ambiente han sido incluidos dentro de la categoría de los llamados intereses difusos o colectivos, en sentencia Nº 00-656 del 30 de junio de 2000, caso: Dilia parra Guillén, donde se precisó:
“Los daños al ambiente o a los consumidores, por ejemplo, así ocurran en una determinada localidad, tienen efectos expansivos que perjudican a los habitantes de grandes sectores del país y hasta del mundo, y responden a la prestación indeterminada de protección al ambiente o de los consumidores. Esa lesión a la población, que afecta con mayor o menor grado a todo el mundo, que es captado por la sociedad conforme al grado de conciencia del grupo social, es diferente a la lesión que se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, aunque no cuantificado o individualizado, como serían los habitantes de una zona del país, afectados por una construcción ilegal que genera problemas de servicios públicos en la zona”.
Respecto a la ponderación y limitación de derechos, frente a la obligación de velar por la protección del medio ambiente, el Tribunal Constitucional Español en sentencia Nº 66/1991, señaló:
“En el mandato de velar por la utilización racional de todos los
recursos naturales, este Tribunal ha acertado a ver una limitación para el
derecho de propiedad (....), que igualmente puede operar respecto a otros
derechos o principios constitucionales (....) –libertad de empresa y libre
circulación de bienes-, cuyo irrestricto despliegue no puede, en lo que a los
recursos naturales se refiere (...) amparar usos que, contrarios a las
exigencias de racionalidad derivadas de la prescripción constitucional, puedan
poner en peligro de uno u otro modo su pervivencia o sanidad”.
A juicio de esta Sala, al obviar la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la debida ponderación entre los derechos de orden constitucional debatidos en la litis, frente a las formalidades legales que condujeron a la nulidad del fallo apelado, violó el derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica por no tenerse su decisión a lo alegado y probado en autos. Así se declara.
Adicionalmente a lo anterior, no comparte esta Sala la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 13 del 7 de septiembre de 2000, dictada por el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, por inmotivación y violación al derecho a la defensa de la Tasca Restaurante El rancho del Tío C.A.
En efecto, tal como lo señaló la representación del Ministerio público, el procedimiento administrativo sumario se inició mediante auto de apertura dictado el 1 de septiembre de 2000, notificado el 5 de septiembre de 2000 a la Tasca Restaurante El Rancho del Tío C.A., la cual compareció y consignó una serie de pruebas y alegatos a su favor el 6 de septiembre de 2000, concluyendo el procedimiento mediante acto dictado por la autoridad competente el 7 de septiembre de 2000.
Así las cosas, el procedimiento administrativo sumario se caracteriza por invertir la carga de la prueba a la Administración, por mandato expreso del artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pero que en el caso de autos, a pesar de ello, la Administración notificó al administrado, quien acudió voluntariamente a presentar descargos contra tal proceder, por lo que mal puede alegarse violación al derecho a la defensa, pues conocieron los motivos del procedimiento, fueron oídos y tuvieron acceso a las actas.
En ese orden de ideas, tampoco puede hablarse de violación al derecho a la defensa por falta de tiempo oportuno para su preparación, pues del contenido del artículo 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se lee que la iniciación, sustanciación y decisión del procedimiento administrativo sumario (aplicado en el caso de autos) deberá concluir dentro de los treinta (30) días, por lo que no señala lapso preclusivo alguno.
Finalmente, respecto al acto administrativo, discrepa esta Sala de la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al declarar procedente el vicio de inmotivación del acto administrativo recurrido, pues de su simple lectura se evidencia con claridad que lo fue la contravención a normas de orden ambiental, expresamente señaladas, por lo que el administrado conoció los fundamentos de hecho y de derecho de la decisión recurrida.
En definitiva considera esta Sala, que la actuación del Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui no violó derechos constitucionales, ni actuó con abuso de autoridad, por lo que está ceñida a las competencias que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículos 127, 128, 129 y numerales 1, 2 y 4 del 178, atribuye al municipio en materia urbanística y ambiental; normas que de haber sido analizadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hubiesen conducido a la declaratoria de improcedencia del recurso contencioso administrativo de nulidad.
Por los razonamientos expuestos, este Tribunal Supremo
de Justicia, en Sala Constitucional, administrando Justicia en nombre de la
República por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la solicitud de revisión
constitucional ejercida por el ciudadano NELSON MORENO MIÉREZ, en su
carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO SOTILLO DEL ESTADO ANZOÁTEGUI,
asistido por los abogados Carlos Escarrá Malavé y Víctor Alvarez Medina, de la
sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 2 de
octubre de 2002.
2.- NULA la sentencia accionada, antes
identificada.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, ubicado en el Estado Anzoátegui y al Juzgado Octavo de Control del Circuito Judicial Penal del Estado Aragua.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de junio del año dos mil tres. Años: 193º de
la Independencia y 144º de la Federación.
El
Presidente-Ponente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
José Manuel Delgado Ocando
Magistrado
Antonio José García García
Magistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz
Magistrado
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. 02-2588
IRU