SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado
Ponente: Iván Rincón Urdaneta
Mediante decisión de fecha
17 de febrero del año 2000, la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia declinó en esta Sala Constitucional el conocimiento de la
causa contentiva de la decisión que emitiera la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo en fecha 16 de noviembre de 1999, con motivo de la acción de
amparo constitucional ejercida por los abogados Jorge Dugarte Contreras, Alexis
Pinto D´Ascoli y Guillermo Trujillo Hernández, inscritos en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo los números 5.034, 12.322 y 56.554,
respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la
sociedad mercantil AEROLINK
INTERNATIONAL S.A, contra el acto administrativo de efectos particulares
contenido en el Oficio número IAAIM-CJ-99-243 de fecha 21 de mayo de 1999,
emanado del Consejo de Administración del INSTITUTO
AUTONOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETIA, mediante el cual declaró la
resolución unilateral del contrato de concesión suscrito con la referida
sociedad mercantil en fecha 15 de febrero de 1996.
Tal remisión se debe a la
apelación ejercida por la apoderada judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, conforme al artículo 35 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
El 23 de febrero del año
2000, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al
Magistrado Iván Rincón Urdaneta, quien con tal carácter suscribe el presente
fallo.
I
ANTECEDENTES
Narran
los apoderados de la accionante, que en fecha 15 de febrero de 1996,
suscribieron un contrato de concesión con el Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, que le otorgaba el derecho y la exclusividad para “operar y administrar comercialmente los
equipos aeroportuarios de asistencia a aerolíneas y pasajeros conocidos como:
Plane Mates; Jet Ways y Pax Ways, del aeropuerto `Simón Bolívar´ de Maiquetía”,
por un período de siete (7) años.
Que
por acto administrativo contenido en el Oficio número IAAIM-CJ-99-243 de fecha
21 de mayo de 1999, el Consejo de Administración del Instituto
Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía declaró la resolución unilateral
del contrato de concesión suscrito entre dicho organismo y la empresa Aerolink
Internacional S.A, “con fundamento en las
previsiones contenidas en las Cláusulas Novena y Vigésima Primera, literal `B´
del referido instrumento”.
El 27 de julio de 1999, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil
Aerolink Internacional S.A., ejercieron acción de amparo constitucional contra la decisión del 21
de mayo de 1999, dictada por el Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, antes
mencionada, por ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte
Suprema de Justicia, la cual por decisión de fecha 23 de septiembre de 1999 se
declaró incompetente y ordenó la remisión del expediente a la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo.
Los apoderados judiciales de
la accionante en amparo, fundamentaron su solicitud en la violación del derecho
a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 68 de la
Constitución de 1961, ya que “nunca se le
notificó que el Consejo de Administración de Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía había instaurado un procedimiento administrativo en
su contra con el fin de rescindir el contrato de concesión suscrito con ella en
1996; nunca se le permitió el acceso al expediente supuestamente abierto al
respecto, pudiendo sólo conocer el que contiene documentos relacionados con la
concesión otorgada y a la manera como los servicios concedidos fueron
ejecutados a lo largo de estos tres años, y ello gracias a la intervención del
Dr. Barazarte, Fiscal Segundo del Ministerio Público destacado en La Guaira,
vista la negativa de funcionarios de la Consultoría Jurídica del organismo de
permitirle conocer, al menos, ese expediente; obviamente, nunca se le concedió
la oportunidad para que expusiera sus alegatos y defensas y presentara las
pruebas pertinentes para desvirtuar el supuesto incumplimiento de sus
obligaciones contractuales que fundamentaron la rescisión del contrato de
concesión”.
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 16 de noviembre
de 1999, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional,
dejando sin efecto el acto impugnado.
El 25 de noviembre de 1999, la abogado Itzia Romero, inscrita en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 17.855, apoderada
judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, apeló de
la anterior decisión, siendo oída en un solo efecto por auto del 7 de diciembre
de 1999, ordenándose la remisión del expediente a la Sala Político
Administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En fecha 29 de noviembre
de 1999, los apoderados judiciales de la empresa Aerolink Internacional S.A., solicitaron
de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mandamiento de ejecución
forzosa del fallo antes mencionado, siendo acordado un lapso para el
cumplimiento de la sentencia en fecha 8 de diciembre de 1999.
Vista
la negativa por parte de funcionarios del Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, de
ejecutar el mandamiento de amparo, la apoderada de la actora ratificó en fecha 13 de diciembre de 1999 su
solicitud de ejecución forzosa.
Mediante
escrito de fecha 8 de febrero del año 2000, los apoderados judiciales del
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía presentaron las
razones de hecho y de derecho en que fundamentaron su apelación.
En
fecha 15 de marzo del año 2000, los apoderados judiciales de la empresa Aerolink
Internacional S.A., consignaron el original de la decisión emitida por el
Ministro de Infraestructura en fecha 22 de noviembre de 1999, en la cual
declara con lugar el recurso jerárquico por ésta ejercido y ordenó reponer la
causa al estado de iniciar el procedimiento administrativo “tendiente a calificar la procedencia de la
Resolución del Contrato de Concesión”.
II
DE LA COMPETENCIA
Debe previamente esta Sala determinar su competencia
para conocer de la presente apelación, y a tal efecto observa:
Conforme a lo señalado por esta Sala Constitucional
en su decisión de fecha 20 de enero del año 2000, caso Domingo Ramírez Monja,
le corresponde conocer todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo
constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con
excepción de los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso
Administrativo), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de
Apelaciones en lo penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.
En el presente caso, se somete al conocimiento de la
Sala, la apelación de la sentencia emanada de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, que conoció de una acción de amparo constitucional
autónomo incoada contra un acto administrativo emanado de un instituto
autónomo, motivo por el cual, esta Sala se declara competente para resolver la
presente apelación, y así se decide.
III
DE LA DECISIÓN APELADA
El fallo cuya apelación es sometida al conocimiento
de esta Sala, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional
interpuesta por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aerolink
Internacional S.A., contra el acto administrativo de fecha 21 de mayo de 1999,
emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de
Maiquetía.
Dicha sentencia dejó sin efecto el acto impugnado y ordenó respetar en todos
los actos administrativos el derecho a la defensa de la accionante, sobre la
base de las siguientes argumentaciones:
Como punto
previo la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desestimó el alegato
opuesto por la representación del Instituto Autónomo
Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en el sentido de que la acción de amparo
es contraria a la previsión del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, por haber ejercido la empresa Aerolink Internacional S.A.,
los recursos administrativos, con anterioridad al ejercicio de la presente
acción de amparo, ya que en criterio de esa Corte “el recurso contencioso administrativo de
nulidad, así como los recursos administrativos no son medios breves, sumarios y
eficaces frente a una violación constitucional”.
Seguidamente
entró a conocer las denuncias de fondo, para lo cual analizó en primer lugar la
naturaleza del acto impugnado, concluyendo que el mismo es un acto
administrativo, derivado de la naturaleza de contrato administrativo del
contrato de concesión suscrito entre la empresa Aerolink Internacional S.A y el
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.
Para
llegar a la conclusión acerca de la naturaleza de contrato administrativo,
sostuvo que se dan los elementos para
calificarlo como tal, a saber: a) una de las partes es un ente público; b) el
objeto de la concesión es la prestación de un servicio público, como lo es el
transporte de pasajeros; y c) del contenido del contrato de concesión se
desprenden las llamadas cláusulas exorbitantes, como la obligación de no
interrumpir el servicio y la potestad de rescisión unilateral por parte del
ente administrativo.
Precisada
la naturaleza de acto administrativo de la decisión impugnada, la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo pasó a analizar si tal decisión fue dictada “en respeto al derecho a la defensa y a la
garantía del debido respeto de la accionante, tal como en efecto estaba
obligada la administración”, para lo cual observó lo siguiente:
Que
el acto administrativo impugnado se fundamentó en los siguientes documentos: a)
informe elaborado el 13 de noviembre de 1996 por el órgano de control interno
del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía; b) informe de la
Contraloría Interna correspondiente al
mes de mayo de 1997; c) acta de reunión celebrada con la empresa Aerolink
Internacional S.A., los días 22 y 30 de junio de 1998, y; d) informe técnico de
la Dirección de Mantenimiento de fecha 25 de septiembre de 1998.
Que
del análisis de las anteriores pruebas, el Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, decidió la resolución del contrato de concesión
por: a) incumplimiento del cronograma previsto en la Cláusula Tercera del
contrato; b) “flagrante incumplimiento” respecto a la obligación contenida en
la Cláusula Quinta del contrato, y c) incumplimiento de la obligación asumida
en el literal “c” de la Cláusula Tercera del contrato.
Sin
embargo, sostuvo la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el acto
impugnado “no se ha fundado en el examen
preciso de alegatos y pruebas aportados por la empresa accionante”.
Que
a pesar de lo que afirman los representantes del Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, “la empresa
Aerolink Internacional S.A, siempre fue advertida de las inconsistencias
contractuales de la deficiente ejecución del referido contrato”, estimó el a quo
que “de los instrumentos que constan en
el expediente –incluyendo, además de los antes indicados, las actas consignadas
por el accionado en la oportunidad de celebrarse la audiencia oral y pública de
las partes- no se evidencia la tramitación de un procedimiento administrativo
previo a la producción del acto señalado como origen de las violaciones de los
derechos y garantías denunciados, ni consta, tampoco, que se le haya
proporcionado a la empresa accionante la oportunidad para exponer las pruebas y
razones que estimare convenientes frente a los alegatos del instituto accionado”.
Finalmente,
desechó el pedimento de la accionante de que la decisión de la acción de amparo
debería tener efectos anulatorios sobre el acto impugnado, reiterando el
criterio sostenido por ese juzgado de que el amparo tiene efectos
restablecedores y no constitutivos.
IV
FUNDAMENTOS DE LA APELACION
Los apoderados judiciales del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía fundamentaron su apelación
en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Que el contrato de concesión celebrado entre su
representada y la empresa Aerolink Internaconal S.A., es un contrato
administrativo y que por el hecho de estar “involucrado el interés público,
mal puede invocarse la violación al derecho a la defensa”, cuando del
expediente administrativo se desprende el incumplimiento contractual por parte
de dicha empresa.
Que en razón del incumplimiento de las obligaciones
contractuales asumidas por el concesionario, es que su representada procedió a
dictar el acto impugnado, siendo que el mismo se encuentra suficientemente
motivado, fue dictado por una autoridad competente, válidamente notificado al
administrado, quien ejerció los recursos administrativos que la ley le otorga,
por lo que mal puede hablarse de violación al derecho a la defensa.
Que resulta contradictorio que el fallo apelado
deseche el pedimento de nulidad del acto impugnado, y en su dispositivo deje
sin efectos esa misma decisión.
Finalmente, solicitan se declare con lugar la
apelación.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Visto lo anterior, esta Sala
pasa a decidir la apelación ejercida, y a tal efecto observa:
Corresponde
decidir el primero de los alegatos esgrimidos por la representación del
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, según el cual el
fallo apelado incurrió en un error al declarar la violación del derecho a la
defensa en un acto de resolución unilateral de contrato de concesión de un
servicio público, cuando está demostrado, a su decir, el incumplimiento de la concesionaria y los recursos
administrativos que ésta ejerció.
No
resulta controvertido la calificación de contrato administrativo, ni la
naturaleza de servicio público objeto de la concesión otorgada a la empresa
Aerolink Internacional S.A., por parte
del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía. En efecto, tanto
las partes, como la decisión declinatoria de competencia emitida por la Sala
Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia y la decisión
objeto de la presente apelación, coinciden en la naturaleza administrativa del
contrato supra indicado.
Ello
es así, ya que una de las partes otorgantes es un ente público, a saber, el
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía; se da en concesión un
servicio público, como lo es el servicio de transporte de pasajeros en un
aeropuerto; en el cuerpo del contrato se evidencia la presencia de cláusulas
exorbitantes, como la posibilidad de rescisión unilateral del contrato
contenida en la Cláusula Vigésimo Primera del mismo.
En
lo que sí existe divergencia de criterios y no sin razón, toda vez que el
problema ha sido génesis de un amplio debate doctrinario y jurisprudencial, es
en la naturaleza del acto de rescisión unilateral del contrato de concesión.
Sobre este punto reciente jurisprudencia
de fecha 22 de julio de 1998, de la Sala Político Administrativa de la extinta
Corte Suprema de Justicia, al decidir la demanda de nulidad de un acto de
rescisión unilateral de un contrato de concesión del Aeropuerto La Chinita,
Santa Bárbara y Oro Negro, precisó que las decisiones como la declaratoria de
caducidad de una concesión administrativa, constituyen `actos administrativos´,
ya que son el producto del ejercicio de potestades administrativas, no de
facultades contractuales, conclusión que es plenamente acogida por esta Sala.
Así, el texto del fallo antes mencionado reza de la
manera siguiente:
“La jurisprudencia de esta Sala Político
Administrativa ha señalado que las decisiones unilaterales de la Administración
Pública en materia de contratos administrativos y que se refieren a la
dirección, interpretación, incumplimiento, sanción y extinción de la relación
contractual, son el producto del ejercicio de poderes extracontractuales, por
lo que no requieren estar previstas en el texto del contrato. Así, en sentencia
de esta Sala que recoge criterios de la extinguida Corte Federal, se expresó:
`Con sus reglas propias, distintas a las del derecho común, el contrato administrativo autoriza a la administración contratante para rescindirlo unilateralmente juzgando el incumplimiento del particular que con ella lo suscribiera, a quien en todo caso queda abierta la vía contencioso para asegurarse, en un debate ante el juez competente, la preservación de la ecuación económica si la causa de la rescisión no le fuere imputable, como lo sentara este Supremo Tribunal en la citada sentencia de 12-11-54 (Corte Federal:...en el campo de acción de los contratos administrativos, y aunque no conste en las cláusulas de la convención, la rescisión de ellos cuando así lo demandan los intereses generales y públicos, es una facultad que la Administración no puede enajenar ni renunciar...´(Sentencia del 14 de junio de 1983 en el juicio de Acción Comercial, S.A).
El
carácter extracontractual de estos poderes también ha sido sostenido por la doctrina nacional:
`En primer lugar, están todas aquellas decisiones unilaterales de la
Administración Pública en materia contractual, y que se refieren, como lo ha
señalado la jurisprudencia venezolana, a la dirección, interpretación,
incumplimiento, sanción y extinción de la relación contractual. Sin embargo,
como lo señala E. García de Enterría, estas cláusulas, en realidad son
extracontractuales, y provienen de los poderes propios de acción unilateral de
la administración como gestora del interés público. Por ello, con razón, la
jurisprudencia venezolana ha establecido que estas cláusulas no necesitan estar
previstas en el texto contractual, por supuesto que no, pues como se dijo, no
son realmente estipulaciones contractuales, ni podrían serlo´. (Cf. Brewer
Carías, Allan R., La Evolución del Concepto de Contrato Administrativo, en el
Libro Homenaje a Antonio Moles Caubet, UCV, Caracas, 1981, Tomo I, p. 63).
Subrayado de esta Sala
En realidad, las llamadas `cláusulas exorbitantes son poderes que
detenta la Administración Pública como consecuencia del Principio de Autotutela
Administrativa. Por consiguiente, decisiones como la declaratoria de caducidad
de una concesión administrativa, constituyen `actos administrativos´ ya que son
el producto del ejercicio de potestades administrativas, no de facultades
contractuales”. (Subrayado de esta Sala).
En otro orden de ideas, como
lo expone la apelante, media un interés general en la concesión otorgada en el
presente caso, como es el transporte aéreo de pasajeros, lo cual se considera
como un servicio publico de vital interés.
Sobre este tema, la vigente
Constitución de 1999, prevé en su artículo 259, cuando hace referencia a la
jurisdicción contencioso administrativa, a los servicios públicos, cuya
prestación será protegida por los órganos de esa jurisdicción, la cual debe ser
ininterrumpida a tenor de lo dispuesto por el único aparte del artículo 113 del
mismo texto fundamental, con lo cual quiso el constituyente que se protegiera
al administrado de los abusos de la Administración o de los particulares en la
forma y continuidad de la prestación de esos servicios públicos, ya que no
puede afectarse el interés general por la supresión o discontinuidad en su
prestación. A tal efecto atribuye competencia al Defensor del Pueblo para su
protección, conforme al numeral 2 del artículo 281 de nuestra Carta Magna.
Ahora bien, tomando en
cuenta que lo fundamental en toda concesión de un servicio público es la
protección del interés general, traducido en la forma y continuidad en la
prestación del mismo, existen derechos de los concesionarios quienes han
invertido capital y han adquirido derechos y obligaciones frente a la
Administración para la prestación de ese servicio, -esto a pesar, de que como
antes se precisó existan cláusulas exorbitantes del derecho civil a favor de la
Administración-, que pudieran incidir en la relación contractual, siendo una de
éstas la potestad de rescisión unilateral del contrato por parte de la
Administración.
Sin embargo, a pesar de
mediar un incumplimiento contractual, mas no un incumplimiento en la prestación
del servicio público, ya que de paralizarse el servicio la Administración
pudiera en aras del interés general, prestar por sus propios medios el servicio
para garantizar su continuidad, la Administración frente a ese incumplimiento
contractual como por ejemplo falta de pago, falta de constitución de las
fianzas exigidas, falta de rendición de cuentas etc, tiene la potestad de
rescindir unilateralmente el contrato pero respetando los derechos subjetivos o
intereses legítimos de los concesionarios, toda vez que el acto por el cual se
rescinde la concesión es un acto administrativo que debe estar precedido de un
procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al debido proceso del
concesionario, aun cuando ese procedimiento sea expedito, como lo sería el
procedimiento sumario contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
En este contexto, la Sala
como intérprete de las normas fundamentales contenidas en el texto
constitucional, observa que en los actuales momentos que vive el país, donde
existe una necesidad de inversiones para la reactivación del aparato productivo
y donde el administrado espera una contraprestación en los servicios públicos
por las contribuciones, cargas e impuestos a los que son sometidos, debe
garantizarse, por una parte la continuidad y correcta prestación de los
servicios públicos y por la otra respetarse y garantizarse la inversión erogada
por los concesionarios mediante su respeto al derecho a la defensa y al debido
proceso al momento de resolver unilateralmente este tipo de contratación por
parte de la Administración.
Ahora bien, teniendo clara
la naturaleza de acto administrativo del acto impugnado, conviene precisar la
procedencia o no de la violación del derecho a la defensa y al debido proceso
en el contexto del procedimiento constitutivo del mismo, para lo cual esta Sala
observa:
Durante la vigencia de la
Constitución de 1961, la jurisprudencia había aceptado reiterada y
pacíficamente la protección del derecho al debido proceso como correlativo al
derecho a la defensa en el contexto del procedimiento administrativo, no
limitándolo en consecuencia a los procesos desarrollados en sede judicial.
Ese
ha sido el criterio sostenido por Sala Político Administrativa de la extinta
Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 20 de febrero de 1996, caso:
Manuel de Jesús Requena, la cual se precisó lo siguiente:
"Cuando la normativa fundamental alude a los
conceptos de 'juez natural', 'debido proceso' y 'derecho a la defensa', tales
principios se aplican a cualquier situación en que sobre un sujeto recaiga el
peso de una función jurisdiccional o bien, en la cual se asuman decisiones que
puedan afectar los derechos o intereses de las figuras subjetivas del
ordenamiento. De allí que en un procedimiento administrativo de naturaleza
sancionatoria, disciplinaria o de cualquier otra índole que pueda afectar la
situación jurídica del administrado, tales principios deben ser respetados"
(Subrayado nuestro).
Por
su parte, el debido proceso ha sido entendido por reiterada jurisprudencia de
la misma Sala, en sentencia de fecha 9 de junio de 1999, caso: Banesco Banco
Universal, como "...el trámite que
permite oír a las partes de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a
derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus
defensas, lo que incluye (de acuerdo a las dos leyes aprobatorias de las
Convenciones citadas) y como parte del derecho a la defensa el derecho a
probar. Este criterio sobre el debido proceso lo ha mantenido esta Sala en
forma reiterada en fallos del 17 de marzo de 1993, 10 de agosto de 1995 y 19 de
junio de 1996".
La protección al debido proceso ha
quedado expresamente garantizada por el artículo 49 de la Constitución de 1999,
cuando dispone que “se aplicará a todas las actuaciones
judiciales y administrativas”.
Este importante
reconocimiento de la novísima Constitución de 1999, implica el respeto del
derecho de los administrados que se vean afectados por un procedimiento
administrativo instaurado en su contra, de conocer ese procedimiento, lo cual
conlleva a que sea válidamente llamado a participar en él, es decir, que sea
notificado, y conocer la causa del mismo.
Pero el derecho de los
administrados no se agota con el conocimiento del inicio de un procedimiento
administrativo, además de ello, debe la Administración garantizarle el acceso a
las actas que conforman el expediente que debe ser abierto por la
Administración.
En ese orden de ideas, la
Administración debe respetar el derecho a ser oído del administrado, quien
tiene el derecho de participar activamente en la fase de instrucción del
procedimiento administrativo, por lo que debe serle otorgada oportunidad para
probar y controlar las pruebas aportadas al proceso, alegar y contradecir lo
que considere pertinente en la protección de sus derechos e intereses.
Por último, aplicando los
principios antes mencionados al caso de autos, el administrado tiene derecho a
que se adopte una decisión oportuna, dentro del lapso legalmente previsto para
ello, que abarque y tome en cuenta todas y cada una de las pruebas y defensas
aportadas al proceso, así como a que esa decisión sea efectiva, es decir,
ejecutable, lo que se traduce en que no sea un mero ejercicio académico.
Precisado lo anterior, debe
esta Sala analizar si en el presente caso le fue respetado el derecho a la
defensa y al debido proceso a la accionante, en el contexto del procedimiento constitutivo
del acto administrativo impugnado, para lo cual se observa:
Aducen los representantes
del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, como fundamento
de su apelación, que dada la naturaleza de contrato administrativo por ser un servicio
público el otorgado en concesión, no procedía invocar el derecho a la defensa,
cuando se esté en presencia de un incumplimiento contractual.
Por el contrario, los
apoderados de la accionante, sostienen que dada la naturaleza de acto
administrativo del acto de resolución unilateral del contrato de concesión, el
mismo debe estar precedido de un procedimiento administrativo, donde se
respeten las garantías al derecho a la defensa y al debido proceso, y -lo cual
previamente ha quedado aclarado por el presente fallo- que no obstante ellos
haber ejercido el respectivo recurso de reconsideración y jerárquico no puede
entenderse como subsanada la violación a tales derechos, ya que no
intervinieron válidamente en la etapa de formación del mismo.
Al respecto esta Sala, luego
de un estudio detenido de las actas que conforman el presente expediente, así
como de los argumentos expuestos por las partes y de la sentencia apelada,
observa que no se evidencia que a la empresa Aerolink Internacional S.A, se le
haya notificado del inicio de algún procedimiento administrativo, de la causa
de su inicio, que haya podido intervenir en la fase de instrucción del
procedimiento administrativo, probando o controlando las pruebas (basadas
especialmente en informes técnicos realizados con fecha muy anterior al acto
mismo), que haya tenido oportunidad de oponer las defensas que hubiese
considerado pertinentes para desvirtuar el supuesto incumplimiento del contrato
de concesión, que la Administración haya acudido a la instancia arbitral para
dilucidar tal incumplimiento, como así lo pactaron las partes en la Cláusula
Décima del contrato de concesión, como medio de resolución de conflictos;
simplemente consta que fue notificada de un acto administrativo y que contra
ese acto ejerció los recursos administrativos que la ley le otorga, pero –se
insiste- no hay prueba de la intervención de la accionante en el procedimiento
constitutivo del acto administrativo por el cual le rescindieron
unilateralmente la concesión del servicio público de transporte de pasajeros en
el Aeropuerto Internacional de Maiquetía, razón por la cual el fallo apelado
debe ser confirmado en ese sentido, y así se declara.
En apoyo del criterio adoptado por esta Sala en el presente fallo, la
propia Administración reconoce en la decisión emitida por el Ministro de
Infraestructura en fecha 22 de noviembre de 1999, a través de la cual declara
con lugar el recurso jerárquico ejercido por la empresa Aerolink Internacional
S.A., la presencia de las infracciones constitucionales invocadas por la
accionante como conculcadas.
Adicionalmente a lo anterior y
respecto a la denuncia de violación al debido proceso, por el
incumplimiento por parte de la Administración de la vía arbitral prevista en el
contrato de concesión, esta Sala observa que la Constitución de 1999, se
identifica con los postulados plasmados en la Ley de Arbitraje Comercial,
cuando en su artículo 258 dispone lo siguiente:
Artículo
258: "... la ley promoverá el
arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios
alternativos para la solución de los conflictos".
La eficacia y validez de una
cláusula compromisoria estipulada en un contrato administrativo es hoy una
cuestión fuera de toda duda, como lo confirma la opinión de nuestra más
calificada doctrina (cfr. Antonio Moles
Caubet: "El Arbitraje en la Contratación Administrativa", en
Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, N°
20, páginas 9 a 34; Baumeister, Alberto: "Algunas Consideraciones sobre el
Procedimiento Aplicable a los Casos de Arbitrajes regidos por la Ley de
Arbitraje Comercial", en Seminario sobre la Ley de Arbitraje Comercial,
Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, 1999, páginas 95 a
100), opinión ratificada por la sentencia de la Sala Político Administrativa de
la Corte Suprema de Justicia de 6 de noviembre de 1997 en el caso Van Dam
contra la República y acogida además en el artículo 10 del Decreto Ley N° 138
de 1994 sobre "Concesiones de Obras y Servicios Públicos".
En ese sentido, expone dice Luis
Fraga Pitaluga que "lo propio en
materia de concesiones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en el
Decreto-Ley Nro. 138 sobre Concesiones de Obras Públicas y Servicios Públicos
Nacionales, cuyo artículo 10 dispone que el Ejecutivo Nacional y el
concesionario podrán convenir en que las dudas y controversias que puedan
suscitarse con motivo de la interpretación o ejecución del contrato de
concesión se decidan por un tribunal arbitral cuya composición, competencia,
procedimiento y derecho aplicable serán determinados por las partes" (El
Arbitraje y la Transacción como Métodos Alternativos de resolución de
Conflictos Administrativos, en IV Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo Allan Randolph Brewer Carias; 1998, pág 176).
En el presente caso, en el
contrato de concesión las partes de mutuo acuerdo decidieron someterse al
procedimiento de arbitraje en caso de surgir posibles diferencias en la
ejecución del referido contrato de concesión; tal acuerdo quedó plasmado en la
Cláusula Décima del contrato.
Ahora bien, tampoco consta
en las actas del expediente la utilización de ese procedimiento por parte de la
Administración, dentro de las discrepancias que motivaron la rescisión
unilateral del contrato de concesión, por lo cual resulta evidente la violación
al debido proceso, conforme al artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el
cual como antes quedó anotado ha sido extendido al procedimiento administrativo,
y así se declara.
Por último, en lo atinente a
la negativa de acatar y cumplir la decisión proferida por la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo, objeto de la presente apelación, por parte de
funcionarios del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, esta
Sala deplora tal actitud, más aun cuando la misma negativa proviene de
funcionarios integrantes de la Administración Pública, lo cual podría
subsumirse en el delito de desacato tipificado en el artículo 31 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, razón por la
cual esta Sala ordena mandamiento de ejecución forzosa a todas las autoridades
de la República para el cumplimiento del presente fallo y de la decisión que
aquí se confirma y remitir copia al Fiscal General de la República a los fines
de que éste, de considerarlo pertinente,
inicie el respectivo proceso penal por tal negativa, todo en estricto
apego al derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se traduce en el
derecho de los particulares al acceso a los órganos llamados a la
administración de justicia, y en el derecho a obtener un pronunciamiento
oportuno y efectivo que sea ejecutable, así como las decisiones emanadas de los
tribunales de la República en uso de las potestades públicas conferidas por el
ordenamiento jurídico, no sean meras declaraciones desprovistas de efectos en
el mundo de los hechos, y así también se decide.
DECISIÓN
Por las razones
precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación ejercida por
la abogado Itzia Romero, apoderada judicial del INSTITUTO
AUTONOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETIA, contra
la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 16 de noviembre
de 1999, que declaró parcialmente con lugar la
acción de amparo constitucional ejercida contra el acto administrativo de efectos particulares
contenido en el Oficio número IAAIM-CJ-99-243, de fecha 21 de mayo de 1999,
emanado por el Consejo de Administración del referido organismo, mediante la
cual, declaró la resolución unilateral del contrato de concesión suscrito en
fecha 15 de febrero de 1996 con la empresa AEROLINK
INTERNACIONAL S.A.
2.- Se CONFIRMA el fallo
sujeto a apelación.
3.- Remítase copia de la
presente decisión al Ejecutivo Nacional y al Fiscal General de la República, a
los fines de que éstos, si lo consideren necesario, den inicio al procedimiento
disciplinario y penal, por el desacato de funcionarios de la Administración
Pública a la ejecución del presente mandamiento de amparo.
4.- Se ORDENA la inmediata
ejecución forzosa del presente fallo a los funcionarios adscritos al INSTITUTO AUTONOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA y a cualquier autoridad de la República.
5- Remítase copia de la
presente decisión a la Defensoría del Pueblo para que verifique la forma y
continuidad en la prestación del servicio público otorgado en concesión a la
empresa AEROLINK INTERNACIONAL S.A.,
conforme las atribuciones conferidas en el numeral 2 del artículo 281 de la
constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Remítase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo
ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 20 días del mes de JUNIO del año dos mil. Años: 190º de la Independencia
y 141º de la Federación.
El Presidente-Ponente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Héctor Peña Torrelles
Magistrado
José Manuel Delgado Ocando
Magistrado
Moisés Troconis
Magistrado
El Secretario,
José Leonardo Requena
Exp. 00-0751
IRU/rln/gps
Quien suscribe, Magistrado Héctor
Peña Torrelles, salva su voto por disentir de sus colegas en el
fallo que antecede, que decidió la apelación de una sentencia dictada
en materia de amparo constitucional.
Las razones por
las cuales me aparto de la sentencia aprobada por la mayoría son las mismas que
he sostenido reiteradamente, desde las decisiones dictadas el 20 de enero de
2000 (Casos: Domingo Ramírez Monja; y
Emery Mata Millán), por considerar
que no existe en la Constitución de 1999 ninguna disposición que atribuya a
esta Sala Constitucional competencia para conocer de las apelaciones o
consultas de las sentencias dictadas en materia de amparo por los Tribunales de
la República.
En mi criterio, una correcta interpretación en
materia de competencias para conocer del amparo debió dejar incólumes las
normas atributivas de competencia previstas en la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, de acuerdo con la evolución jurisprudencial
que hasta entonces habían mantenido de forma reiterada tanto la Corte Suprema
de Justicia como el resto de los tribunales de la República. La Sala
Constitucional solamente debió asumir la competencia prevista en el artículo 3 eiusdem, y en el caso del artículo 8 del
mismo texto legal, cuando los actos lesivos fuesen de ejecución directa de la
Constitución o tuviesen rango de ley.
En el caso
concreto de las apelaciones o consultas, la norma contenida en el artículo 35
de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que
prevé las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas en materia de
amparo, es precisa al indicar que el conocimiento de las mismas corresponden al
Tribunal Superior respectivo atendiendo a la materia del caso concreto.
Ahora bien, cuando dicho artículo alude a los "Tribunales Superiores", no se refiere necesariamente al
Tribunal de Alzada, sino a un tribunal jerárquicamente superior dentro de la
organización de los tribunales de la República con competencia en la materia
afín a la relación jurídica dentro de la cual ocurrió la presunta violación de
derechos constitucionales, tal como lo entendieron tanto la doctrina como la
jurisprudencia patria, atendiendo al hecho de que la especialización de los tribunales
contribuye a las soluciones más idóneas y eficaces en cada caso. De allí que,
estima el disidente, el criterio de la afinidad de los derechos o garantías
constitucionales se debió mantener igualmente entre las distintas Salas del
Tribunal Supremo, adecuándose a las competencias de las nuevas Salas,
atendiendo al ámbito de las relaciones jurídicas donde surgieron las presuntas
violaciones constitucionales, correspondiendo el conocimiento a aquella Sala
cuyo ámbito material de competencia sea análogo a la relación jurídica
involucrada (administrativa, civil, penal, laboral, agraria, electoral,
mercantil, etc.).
La modificación de las competencias realizada por la
mayoría sentenciadora, constituye -a juicio de quien disiente- una alteración
del régimen procesal previsto en la Ley Orgánica de Amparo, materia esta
(legislación procesal) que es de la estricta reserva legal, por estar atribuida
al Poder Legislativo Nacional, de conformidad con el numeral 32 del artículo
156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por las
razones anteriores, estima el disidente que, esta Sala Constitucional no debió conocer en apelación la decisión de
amparo que cursa en autos, sino declinar el conocimiento de la causa en la Sala
correspondiente de este Tribunal Supremo de Justicia.
Queda así expresado el criterio del Magistrado
disidente.
En Caracas,
fecha ut-supra.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vice-Presidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Disidente
José M. Delgado Ocando
Moisés A. Troconis Villarreal
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/mcm
Exp. N°: 00-0751