En fecha 31 de mayo de 2000, la abogada Dilia Parra Guillén, en su carácter de Defensora del Pueblo de la República Bolivariana de Venezuela, y los abogados Juan Navarrete Monasterio y Juan Carlos Gutiérrez, en su carácter de Director General de la Defensoría del Pueblo y Director General de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, respectivamente, interpusieron de forma oral acción de amparo constitucional en contra de la Comisión Legislativa Nacional “...al existir en la actualidad, amenaza de violación de los Derechos y Garantías Constitucionales establecidos en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 293 último aparte y artículos 294 y 296 ejusdem”.
En fecha 31 de mayo de 2000, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe.
El 5 de junio de 2000, los accionantes expusieron ante esta Sala que, en vista de que no existe pronunciamiento respecto a la admisibilidad de la acción, y que resulta un hecho público y notorio que la Comisión Legislativa Nacional procedió a designar los nuevos miembros a integrar el Consejo Nacional Electoral “y su juramentación está prevista para el día de hoy”, procedieron a ampliar la solicitud de amparo.
Señalan los accionantes en su exposición oral del 5 de junio, que la Comisión Legislativa Nacional mediante acto de fecha 03 de junio procedió a designar los miembros del Consejo Nacional Electoral, por lo cual se materializó la amenaza de violación de los artículos 62, 70 y 296, que fuera denunciada en la exposición oral del 31 de mayo. En efecto, señalan que el órgano legislativo, vulneró sus derechos constitucionales al prescindir del procedimiento de postulación establecido en el artículo 296 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al llamar a una mesa de diálogo, la cual estuvo integrada por organizaciones de la sociedad civil, quienes tuvieron la posibilidad de postular y evaluar candidatos. La situación anterior, colocó –a su decir- en posición desigual a los candidatos propuestos por otros sectores. Además, indican que el período de oposición fue sumamente breve, lo cual se traduciría –según alegan- en la violación de derechos y garantías constitucionales.
Señalan igualmente que en el procedimiento realizado por la Comisión Legislativa Nacional: “1) No hubo representatividad ni igualdad de oportunidades, por cuanto en la ‘mesa de diálogo’, no se encontraban los diversos sectores de la sociedad civil, se encontraba la iglesia católica, mas no representantes de otros credos, se encontraban los representantes de los empresarios, mas no representantes de los trabajadores, en consecuencia, no estaba representado el pueblo de Venezuela. 2) No hubo igualdad de condiciones, por la dualidad de funciones de postulación y evaluación de los miembros de mesa hacia los postulados. 3) No hubo diálogo suficiente, que permitiera la evaluación objetiva de los postulados, conforme al perfil requerido para ocupar el cargo”.
Es por lo anterior que, solicitan sea declarado con lugar el amparo interpuesto, desistiendo de la medida cautelar solicitada en la exposición originaria.
En primer lugar, debe
esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción de
amparo, y a tal efecto observa que la misma ha sido ejercida en contra de la
designación que el 3 de junio de 2000 realizara la Comisión Legislativa
Nacional de los miembros del Consejo Nacional Electoral.
Mediante sentencias
del 20 de enero del presente año, recaídas sobre los casos Emery Mata y Domingo
Ramírez Monja, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional,
determinó el régimen competencial aplicable en materia de amparo
constitucional, a la luz de las disposiciones de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, estableciendo que corresponde a esta Sala
el conocimiento -en única instancia- de las acciones de amparo a que se refiere
el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, incoadas contra los órganos y altos funcionarios a que se
refiere dicho artículo, así como contra los funcionarios que actúen por
delegación de las atribuciones de los anteriores.
El
artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, dispone lo siguiente:
“Artículo
8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia y mediante aplicación
de los lapsos y formalidades previstos en la Ley, en la Sala de competencia
afín con el derecho constitucionales violados o amenazados de violación, de la
acción de amparo contra el hecho, acto u omisión emanados del Presidente de la
República, de los Ministros, del Consejo Supremo Electoral y demás organismos
electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador
General de la República o del Contralor General de la República.”
El
contenido del artículo citado, en concordancia con el criterio establecido en
las sentencias mencionadas, establece un fuero especial a favor de los
titulares de los órganos de mayor jerarquía del Poder Público Nacional, que
faculta a esta Sala para conocer de las acciones de amparo intentadas en contra
de ellos. En tal virtud, esta Sala considera que la enumeración realizada en el
artículo transcrito es enunciativa y no taxativa, en tanto que existen órganos
con rango similar –dada su naturaleza y atribuciones- a los cuales debe
extenderse, necesariamente, la aplicación del fuero especial consagrado en el
mismo.
Tal
es el caso de la Comisión Legislativa Nacional, creada de conformidad con el
artículo 5 del Régimen de Transición del Poder Público, dictado por la Asamblea
Nacional Constituyente y publicado en la Gaceta Oficial de la República Nº
36.859 del 29 de diciembre de 1999, reimpreso por error de copia según Gaceta
Oficial Nº 36920 de fecha 28 de marzo de 2000. En relación con las atribuciones
conferidas a dicha Comisión, éstas son las que establecen los artículos 6 y 10
del Decreto que regula el Régimen de Transición antes aludido, y a su vez asume
los derechos y obligaciones contraídas por la República, por órgano del
Congreso de la República (artículo 9). Lo anterior conlleva a dicho organismo a
poseer rango similar al de los órganos
y funcionarios mencionados en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en razón de que la comisión goza
de rango constitucional –pues fue creada mediante un acto constituyente- y
tiene competencia nacional. Atendiendo a tales características, esta Sala
Constitucional es competente para conocer, en única instancia, la presente
acción de amparo, y así se declara.
De los Derechos e Intereses Difusos
o Colectivos
Señalan
los representantes de la Defensoría del Pueblo que ejercen la acción de amparo
bajo la figura de los derechos e intereses colectivos y difusos que señala el
artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los
cuales les corresponden a dicho organismo promover, defender y vigilar, según
lo dispuesto en el artículo 280 eiusdem..
Como
se observa, la presente acción la intenta la Defensoría del Pueblo en función
del artículo 26 de la vigente Constitución, aduciendo su derecho de acceso a la
justicia para hacer valer derechos o intereses difusos o colectivos, mediante
una acción de amparo constitucional. La querella interpuesta por la Defensoría
del Pueblo, suscita dos preguntas: 1) si
la Defensoría del Pueblo en materia de Derechos Políticos está legitimada para
proteger los intereses difusos o colectivos; 2) si las personas, entre ellas la Defensoría del Pueblo, pueden
intentar un amparo con el fin de que se restablezca una situación jurídica
comunal o colectiva, que en principio no obedezca a un interés directo y
personal del actor.
Para
resolver dichos puntos, la Sala pasa a hacer las siguientes consideraciones:
El
artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela expresa
que Venezuela es un Estado Social de Derecho y de Justicia. Esto significa, que
dentro del derecho positivo actual y en el derecho que se proyecte hacia el
futuro, la ley debe adaptarse a la situación que el desarrollo de la sociedad
vaya creando, como resultado de las influencias provenientes del Estado o
externas a él. Son estas influencias las que van configurando a la sociedad, y
que la ley y el contenido de justicia que debe tener quien la aplica, deben ir
tomando en cuenta a fin de garantizar a los ciudadanos una calidad integral de
vida, signada por el valor dignidad del ser humano. El Estado constituido hacia
ese fin, es un Estado Social de Derecho y de Justicia, cuya meta no es
primordialmente el engrandecimiento del Estado, sino el de la sociedad que lo
conforma, con quien interactúa en la búsqueda de tal fin.
Un Estado de esta naturaleza, persigue un
equilibrio social que permita el desenvolvimiento de una buena calidad de vida
y para lograr su objeto, las leyes deben interpretarse en contra de todo lo que
perturbe esa meta, perturbaciones que puedan provenir de cualquier área del
desenvolvimiento humano, sea económica, cultural, política, etc.
El Estado así concebido, tiene que dotar
a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos
tutelen la calidad de vida que desean, como parte de la interacción o
desarrollo compartido Estado-Sociedad, por lo que puede afirmarse que estos
derechos de control son derechos cívicos, que son parte de la realización de
una democracia participativa, tal como lo reconoce el Preámbulo de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Como derechos cívicos, destinados a
proteger la calidad de la vida, a ellos se les pueden resaltar varios
caracteres. Uno, el que formando parte de los derechos otorgados a la ciudadanía,
mecanismos legales para precaver el bien común, cualquier miembro de la
sociedad, con capacidad para obrar en juicio, puede –en principio- ejercerlos.
Dos, que siendo ellos deferidos como parte de una interacción social, que
actúan como elementos de control de la calidad de la vida comunal, no pueden
confundirse con los derechos subjetivos individuales que buscan la satisfacción
personal, ya que su razón de existencia es el beneficio del común, y lo que se
persigue con ellos es lograr que la calidad de la vida sea óptima. Esto no
quiere decir que en un momento determinado un derecho subjetivo personal no
pueda, a su vez, coincidir con un derecho destinado al beneficio común.
Una tercera característica de estos
derechos, es que al perseguir con ellos el bien común, su contenido gira
alrededor de prestaciones, exigibles bien al Estado o a los particulares, que
deben favorecer a toda la sociedad, sin distingos de edad, sexo, raza,
religión, o discriminación alguna.
Planteado así, estos derechos de protección
ciudadana no están necesariamente dirigidos contra el Estado o sus entes, sino
que pueden ir orientados contra particulares, hacia organizaciones con o sin
personalidad jurídica, y tal vez en un futuro, en el plano internacional,
conforme a los Tratados Internacionales, hasta contra otros Estados.
Judicialmente, el ventilarlos no es por su naturaleza una cuestión de la
competencia de lo contencioso administrativo, con lo cual pueden no tener
conexión alguna (como cuando se ejercen contra particulares), sino que es parte
del principio de expansión de los derechos y garantías constitucionales, del
dominio de lo Constitucional sobre los derechos subjetivos personales, ya que
estos derechos de defensa de la ciudadanía vienen a ser el desarrollo de
valores básicos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
tales como el logro del bien común (señalado como fin del Estado en el
Preámbulo de la Constitución), el desarrollo de una sociedad justa, o la
promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo (artículo 3 eiusdem), se trata de derechos orientados
hacia esos valores. En consecuencia, su declaración por los órganos
jurisdiccionales es una forma inmediata y directa de aplicación de la
Constitución y del derecho positivo, y siendo la interpretación del contenido y
alcance de estos principios rectores de la Constitución, la base de la
expansión de estos derechos cívicos, que permiten el desarrollo directo de los
derechos establecidos en la carta fundamental (derechos fundamentales), debe
corresponder a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el
conocimiento de las acciones que ventilen esos derechos, mientras la ley no lo
atribuya a otro tribunal; tal como lo hace el artículo 46 del Código Orgánico
Procesal Penal, el artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, o
el artículo 177 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del
Adolescente. Mientras la ley no regule y normalice los derechos cívicos con que
el Estado Social de Derecho -según la vigente Constitución- se desenvuelve, es
a la Sala Constitucional, debido a que a ella corresponde con carácter
vinculante la interpretación de la Constitución (artículo 335 eiusdem), y por tratarse del logro inmediato
de los fines constitucionales, a la que por esa naturaleza le compete conocer
de las acciones para la declaración de esos derechos cívicos emanados
inmediatamente de la Carta Fundamental, y así se declara. De esta manera, ni el
contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial, son
competentes para declarar y hacer efectivos estos derechos, a menos que la ley
lo señale expresamente en sentido contrario.
Ahora bien, ¿cómo se ejercen y cuáles son
esos derechos?. Ellos son varios, entre los que se encuentran los derechos e
intereses difusos o colectivos a que se refiere el artículo 26 de la vigente
Constitución, así como otros no recogidos en dicho artículo, como los que se
ventilan mediante las acciones populares o las de participación ciudadana.
El citado artículo 26 no define qué son
derechos o intereses difusos, y ello lleva a esta Sala a conceptualizarlos.
Cuando los derechos y garantías
constitucionales que garantizan al conglomerado (ciudadanía) en forma general
una aceptable calidad de la vida (condiciones básicas de existencia), se ven
afectados, la calidad de la vida de toda la comunidad o sociedad en sus
diversos aspectos se ve desmejorada, y surge en cada miembro de esa comunidad
un interés en beneficio de él y de los otros componentes de la sociedad en que
tal desmejora no suceda, y en que si ya ocurrió sea reparada. Se está entonces
ante un interés difuso (que genera derechos), porque se difunde entre todos los
individuos de la comunidad, aunque a veces la lesión a la calidad de la vida
puede restringirse a grupos de perjudicados individualizables como sectores que
sufren como entes sociales, como pueden serlo los habitantes de una misma zona,
o los pertenecientes a una misma categoría, o los miembros de gremios
profesionales, etc. Sin embargo, los afectados no serán individuos
particularizados, sino una totalidad o grupo de personas naturales o jurídicas,
ya que los bienes lesionados, no son susceptibles de apropiación exclusiva por
un sujeto. Se trata de intereses indiferenciados, como los llamó el profesor
Denti, citado por María Isabel González Cano (La Protección de los Intereses
Legítimos en el Proceso Administrativo. Tirant. Monografías. Valencia-España
1997). Como derecho otorgado a la ciudadanía en general, para su protección y
defensa, es un derecho indivisible (así la acción para ejercerlo no lo sea),
que corresponde en conjunto a toda la población del país o a un sector de ella.
Esta indivisibilidad ha contribuido a que en muchas legislaciones se otorgue la
acción para ejercerlos a una sola persona, como pueden serlo los entes públicos
o privados que representan por mandato legal a la población en general, o a sus
sectores, impidiendo su ejercicio individual.
Con los derechos e intereses difusos o
colectivos, no se trata de proteger clases sociales como tales, sino a un
número de individuos que pueda considerarse que representan a toda o a un
segmento cuantitativamente importante de la sociedad, que ante los embates
contra su calidad de vida se sienten afectados, en sus derechos y garantías
constitucionales destinados a mantener el bien común, y que en forma colectiva
o grupal se van disminuyendo o desmejorando, por la acción u omisión de otras
personas.
Debe, en estos casos, existir un vínculo
común, así no sea jurídico, entre quien acciona para lograr la aplicación de una norma, y la sociedad o el
segmento de ella, que al igual que el accionante (así sea un ente especial para
ello), se ven afectados por la acción u omisión de alguien. Ese vínculo
compartido, por máximas de experiencias comunes, se conoce cuando existe entre
el demandante y el interés general de la sociedad o de un sector importante de
ella, y por tanto estos derechos e intereses difusos o colectivos generan un
interés social común, oponible al Estado, a grupos económicos y hasta a
particulares individualizados. Ese interés social debe ser entendido en dos
sentidos, uno desde el ángulo procesal, donde representa el interés procesal
para accionar, cuando sólo acudiendo a los órganos jurisdiccionales se puede
obtener una satisfacción para la sociedad; y otro, como un valor jurídico
general tutelado por la Constitución, que consiste en la protección derivada
del derecho objetivo, de los diversos grupos que conforman la sociedad o de
ella misma, y que por las condiciones en que se encuentran con respecto a otros
de sus miembros, se ven afectados por éstos directa o indirectamente,
desmejorándoles en forma general su calidad de vida.
Independientemente del concepto que rija al
derecho o interés difuso, como parte que es de la defensa de la ciudadanía, su
finalidad es satisfacer necesidades sociales o colectivas, antepuestas a las
individuales. El derecho o interés difuso, debido a que la lesión que lo
infringe es general (a la población o a
extensos sectores de ella), vincula a personas que no se conocen entre sí, que
individualmente pueden carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellas, que
en principio son indeterminadas, unidas sólo por la misma situación de daño o peligro
en que se encuentran como miembros de una sociedad, y por el derecho que en
todos nace de que se les proteja la calidad de la vida, tutelada por la
Constitución. Desde el punto de vista del interés, el cual también se encuentra
tutelado, él es diverso y opuesto al interés personal que nace del vínculo
creado por una relación jurídica, y como puede abarcar a muchas o a varias
personas, el profesor venezolano José Rodríguez Urraca llama al interés difuso:
transpersonal, en oposición al interés de las personas vinculadas entre sí por
relaciones jurídicas; mientras que otros lo llaman suprapersonal, como Ricardo
Mata y Marín (Bienes Jurídicos Intermedios y Delitos de Peligro. Granada 1997);
o supraindividual, como lo hace María Isabel González Cano (La Protección de
los Intereses Legítimos en el Proceso Administrativo. Tirant. Monografías.
Valencia 1997), aunque esto no sea la característica decisiva para reconocer
estos derechos e intereses.
Es la afectación o lesión común de la
calidad de vida, que atañe a cualquier componente de la población o de la
sociedad como tal, independientemente de las relaciones jurídicas que puedan
tener con otros de esos indeterminados miembros, lo que señala el contenido del
derecho e interés difuso.
Pero es esa defensa del bien común
afectado, el que hace nacer en los miembros de la sociedad un interés procesal
que les permite accionar, a causa de la necesidad de exigir al órgano
jurisdiccional que mantenga la calidad de vida, si es que el lesionante se la
niega.
Estas ideas llevan, a su vez a la Sala a
delimitar qué debe entenderse por calidad de vida. Desde un punto de vista
estricto, que es el que interesa a esta Sala, la calidad de vida es el producto
de la satisfacción progresiva y concreta de los derechos y garantías constitucionales
que protegen a la sociedad como ente colectivo, como cuerpo que trata de
convivir en paz y armonía, sin estar sometida a manipulaciones o acciones que
generen violencia o malestar colectivo, por lo que ella, en sentido estricto,
no es el producto de derechos individuales como los contenidos puntualmente en
el Capítulo de los Derechos Humanos, sino del desenvolvimiento de disposiciones constitucionales referidas a
la sociedad en general, como lo son –sólo a título enunciativo- los artículos 83
y 84 que garantizan el derecho a la salud; el 89, que garantiza el trabajo como
hecho social; los derechos culturales y educativos contenidos en los artículos
99, 101, 102, 108, 111, 112 y 113 de la Carta Fundamental; los derechos
ambientales (artículos 127 y 128 eiusdem); la protección del consumidor y el
usuario (artículos 112 y 114), el derecho a la información adecuada y no
engañosa (artículo 117) y, los derechos políticos, en general.
De la idea anterior surge otro de los
elementos esenciales para calificar la existencia de un derecho o interés
difuso o colectivo, cual es que el obligado (estado o particular) debe una prestación indeterminada, que puede hacerse
concreta debido a la intervención judicial. Desde este punto de vista, lo
importante es que el objeto jurídico que se exija al obligado es de carácter
general, opuesto a las prestaciones concretas señaladas por la ley.
Ahora bien, la Constitución vigente
(artículo 26) se refiere a acciones para tutelar derechos e intereses difusos o
colectivos, lo que pudiera interpretarse como que ellos forman una sola
categoría. No comparte esta Sala tal interpretación.
Si bien es cierto que hay bienes
jurídicos transpersonales o suprapersonales, en contraposición con los
individuales, no es menos cierto que el derecho o interés difuso se refiere a
un bien que atañe a todo el mundo, a personas que en principio no conforman un
sector poblacional identificable e individualizado, sino que es un bien asumido
por los ciudadanos (pluralidad de sujetos), que sin vínculo jurídico entre
ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión. Ellos se fundan en hechos
genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número
indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación
genérica o indeterminada. Los daños al ambiente o a los consumidores, por
ejemplo, así ocurran en una determinada localidad, tienen efectos expansivos
que perjudican a los habitantes de grandes sectores del país y hasta del mundo,
y responden a la prestación indeterminada de protección al ambiente o de los
consumidores. Esa lesión a la población, que afecta con mayor o menor grado a
todo el mundo, que es captado por la sociedad conforme al grado de conciencia
del grupo social, es diferente a la lesión que se localiza concretamente en un
grupo, determinable como tal, aunque no cuantificado o individualizado, como
serían los habitantes de una zona del país, afectados por una construcción
ilegal que genera problemas de servicios públicos en la zona. Estos intereses
concretos, focalizados, son los colectivos, referidos a un sector poblacional
determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente,
dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que
los une entre ellos. Ese es el caso de las lesiones a grupos profesionales, a
grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etc.
A estos intereses focalizados se contraponen los que afectan sin distingo a todo el mundo, o a amplias
categorías o capas de la población, así la mayoría no se sienta lesionada, ya
que muchas veces la cultura colectiva que es la que permite concientizar la
lesión, puede fallar en reconocerla. Son los difusos los de mayor cobertura,
donde el bien lesionado es más generalizado, ya que atañe a la población en
extenso, y que al contrario de los derechos e intereses colectivos, surgen de
una prestación de objeto indeterminado; mientras que en los colectivos, la
prestación puede ser concreta, pero exigible por personas no individualizables.
Consumidores son todos los habitantes del país. El daño a ellos como tales, atiende a un bien supra individual o supra personal, y a una prestación indeterminada en favor de ellos, por los manipuladores de bienes y servicios. Su calidad de vida se disminuye, tomen o no conciencia de ello, ya que muchos mecanismos de comunicación masiva podrían anular o alterar la conciencia sobre la lesión. El interés de ellos, o de los afectados, por ejemplo, por los daños al ambiente, es difuso, e igual es el derecho que les nace para precaver o impedir el daño.
El interés de los vecinos de una urbanización, o un barrio, que se ve desmejorado en sus servicios públicos por una construcción, por ejemplo, también responde a un bien jurídico suprapersonal, pero es determinable, localizable en grupos específicos, y ese es el interés que permite la acción colectiva. Ese es el interés colectivo, él da lugar a los derechos colectivos, y puede referirse a un objeto jurídico determinado.
Lo que sí es cierto en ambos casos (difusos y colectivos) es que la lesión la sufre el grupo social por igual, así algunos no se consideren dañados porque consienten en ella, estando esta noción en contraposición a la lesión personal dirigida a un bien jurídico individual. Esta diferencia no impide que existan lesiones mixtas que un mismo hecho toque a un bien jurídico individual y a uno supraindividual.
Estos bienes suprapersonales o transpersonales (derechos e intereses difusos y colectivos), como ya antes se señaló en este fallo, dada la naturaleza de los hechos, pueden pertenecer a grupos específicos de personas o a la sociedad en general, directa o indirectamente, dependiendo de quiénes sean los afectados o lesionados por los hechos.
Las acciones por intereses difusos y colectivos, debido a su característica que entre los accionantes y los accionados no existe ningún vínculo jurídico previo que se pretende hacer valer, no permiten ventilar mediante ellos pretensiones tendientes a que una relación contractual (como un contrato colectivo o un derecho contractual a una jubilación, por ejemplo) se haga extensible a los obreros o empleados que se encuentren en el país en igual situación.
Una demanda de este tipo no se subsume dentro de las acciones por intereses difusos o colectivos, ya que éstas persiguen fines de defensa de la sociedad en general o de sus grupos tomados en cuenta como tales y no pensando en las individualidades que los conforman; y que con ellas (las demandas) se exigen conductas a personas determinadas que de resultar perdidosas, deben cumplirlas en beneficio de la colectividad general o de estos estamentos grupales. A un demandado particular no puede exigírsele que haga extensivo un contrato en el cual él es parte, en beneficio de quienes no han contratado con él, o de quienes no han hecho valer su derechos subjetivos, ya que se iría contra el principio de relatividad de los contratos (artículo 1192 del Código Civil). Por ello, el mundo del cumplimiento extensivo contractual, escapa de la esfera de los intereses difusos y colectivos, a menos que se trate de servicios públicos que se adelantan contractualmente con los usuarios, ya que lo masivo de la prestación del servicio necesario (a pesar de los contratos) puede lesionar a la población en general o a un sector de ella, si el servicio atenta contra la calidad de la vida, como prestación indeterminada a ser cumplida por quien lo preste.
Planteado
así lo relativo a estas acciones, tiene también esta Sala que determinar quiénes
son los legitimados para intentarlas, siendo claro que el interés procesal lo
tiene –en principio- cualquier miembro de la sociedad que necesite de la
declaración jurisdiccional, en beneficio del común.
Pero, en cuanto a la legitimación del actor, no se está ante una acción popular donde cualquier ciudadano está legitimado para incoarla, ya que como dice Juan Montero Aroca (La Legitimación en el Proceso Civil. Edit. Civitas, 1994), la acción por intereses difusos o colectivos no implica conceder a los ciudadanos un derecho material (lo que sería discutible en Venezuela), sino sólo un derecho procesal, por lo que es necesario que el actor esgrima su derecho subjetivo, no individual, sino común, por tratarse de un derecho de incidencia colectiva en el sentido amplio de la palabra. De allí que Germán J. Bidart Campos en su obra El Acceso a la Justicia (Edit. Civitas, 1994), explica: “Solamente en materia de intereses difusos o colectivos no se exige interés concreto, propio, inmediato y diferente al de cualquier otro sujeto. El interés es compartido, pero hay invocación de una porción subjetiva del interés común o colectivo, o de un derecho de incidencia colectiva...” (subrayado de la Sala). Mientras que Jorge Peyrano (“Legitimaciones Atípicas”) señala que: “...Estamos asistiendo –ya desde hace algún tiempo- a un evidente ‘ensanchamiento’ del concepto de legitimación procesal. Sus nuevos límites son más dilatados que los anteriores, pero en modo alguno invalidan los valiosos desarrollos efectuados por la procesalística clásica que resultan, en rigor de verdad, simplemente enriquecidos con los aportes estimulados por la aparición de nuevas realidades (la de los intereses difusos, por ejemplo) que, perentoriamente, reclaman solución y cauce”.
El
gran problema surge en que quien demanda por derechos o intereses difusos, lo
debe hacer a nombre de la sociedad, y lo hace atendiendo al derecho subjetivo
indivisible que comparte con el resto de las personas, o a su interés
compartido con la población y ¿cómo sin recibir representación de ese resto, puede obrar en nombre de ellos y
de sus intereses?; ¿Quién es el legitimado para actuar?. Ante esa realidad, se
entiende el por qué en algunas legislaciones se otorga la representación a un
ente específico y se le niega a los ciudadanos en particular.
Si se atiende a la
letra del artículo 46 del Código Orgánico Procesal Penal, en los delitos que
afecten intereses colectivos o difusos, la acción civil la ejercerá el
Ministerio Público, y no cualquiera de los lesionados por la conducta
delictual, lo que podría hacer pensar que la acción específica es exclusiva del
Ministerio Público, o de la Defensoría del Pueblo, que también, en beneficio de
la sociedad, puede ejercer la acción en los supuestos del artículo 281 de la vigente
Constitución; y que de no tratarse de estos entes u otros señalados en la ley,
como los Consejos Estadales o Municipales de Derecho, y el propio Ministerio
Público en los casos previstos en los artículos 143, literal g); 147, literal
f); y, 170 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente;
sus titulares deberían ser las organizaciones sociales, cuyo objeto por mandato
legal sea el ejercicio de estas
acciones, ya que se han creado a esos fines (unas podrían ser las Asociaciones
de Vecinos, previstas para ello, por ejemplo, en el artículo 102 de la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística, o en el artículo 170 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, o las Asociaciones de Consumidores y Usuarios prevenidas en
el artículo 10 de la Ley de Protección a Consumidor y al Usuario).
Las
acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son siempre
acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca mero
declarativas o constitutivas. La posibilidad de una indemnización a favor de
las víctimas (en principio no individualizadas) como parte de la pretensión
fundada en estos derechos e intereses, la contempla el numeral 2 del artículo
281 de la vigente Constitución; pero ello no excluye que puedan existir
demandas que no pretendan indemnización alguna, sino el cese de una actividad,
la supresión de un producto o de una publicidad, la demolición de una
construcción, etc. De allí, que el artículo 46, primer aparte, del Código Orgánico Procesal Penal, debe
interpretarse en el sentido que sólo es la pretensión indemnizatoria,
proveniente de lesiones a la población, la que corresponde a un ente público:
el Ministerio Público, al igual que el cobro de indemnizaciones que por igual
causa, puede ser demandada por la Defensoría del Pueblo, pero estas
legitimaciones puntuales, no impiden que las acciones que no pretendan
indemnizaciones para el pueblo o la comunidad, sean incoadas por personas
naturales o jurídicas, tal como lo previene el artículo 102 de la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística, aunque dicha Ley exige en el actor un interés
individual, legítimo, personal y directo. Entiende esta Sala, que la obtención
de una indemnización para ser repartida entre quienes no la demandan, no puede
ser solicitada por una persona individual, sino por un ente dotado de la
legitimación para obrar por la sociedad en general, quien será el que
distribuya la indemnización conforme a derecho. La obtención de una
indemnización, responde a un derecho subjetivo y personal en obtenerla; de allí
la imposibilidad de que cualquier particular la pida en beneficio del grupo
social indeterminado, pero ese es un interés (el indemnizatorio) distinto al
que utiliza el demandante que trata de detener o revertir la lesión que se
causa a la población en general.
En
ese sentido, la Sala considera que si el artículo 26 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela contempla, sin distinción de personas la
posibilidad de acceso a la justicia para hacer valer derechos e intereses,
incluso los colectivos y difusos, tal acceso debe interpretarse en forma
amplia, a pesar del rechazo que en otras partes y en algunas leyes venezolanas,
exista contra el ejercicio individual de acciones en defensa de intereses o
derechos difusos o colectivos.
En
consecuencia, cualquier persona procesalmente capaz, que va a impedir el daño a
la población o a sectores de ella a la cual pertenece, puede intentar una
acción por intereses difusos o colectivos, y si ha sufrido daños personales,
pedir sólo para sí (acumulativamente)
la indemnización de los mismos. Esta interpretación fundada en el artículo 26,
hace extensible la legitimación activa a las asociaciones, sociedades,
fundaciones, cámaras, sindicatos, y
demás entes colectivos, cuyo objeto sea la defensa de la sociedad, siempre que
obren dentro de los límites de sus objetivos societarios, destinados a velar
por los intereses de sus miembros en cuanto a lo que es su objeto. El artículo
102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, sigue esta orientación.
Lo
que sí dimana del estado actual de la legislación venezolana, es que un
particular no puede demandar una indemnización para el colectivo dañado, cuando
acciona por intereses difusos, correspondiendo tal pedimento a entes como el
Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo, por ejemplo.
Igualmente,
cuando los daños o lesiones atentan contra grupos de personas vinculadas
jurídicamente entre sí, o pertenecientes a la misma actividad, la acción por
intereses colectivos, cuya finalidad es idéntica a la de los intereses difusos,
podrá ser incoada por las personas jurídicas que reúnan a los sectores o grupos
lesionados, y aun por cualquier miembro de ese sector o grupo, siempre que obre
en defensa de dicho segmento social.
Resulta
absurdo que alguien obtenga un fallo favorable que evite o elimine la lesión a
la situación jurídica colectiva en que se encuentra, y que a pesar de ese
fallo, las personas del sector que
están en igual situación, tengan que sufrir la lesión o la amenaza.
Para
esta Sala, en materia de indemnizaciones por intereses colectivos, ellas sólo
pueden ser pedidas por las personas jurídicas para sus miembros constituidos
conforme a derecho, y los particulares para ellos mismos, al patentizar su
derecho subjetivo, sin que otras personas puedan beneficiarse de ellas; pero en
lo referente a la condena sin indemnización, al restablecimiento de una
situación común lesionada, los otros miembros del colectivo pueden aprovecharse
de lo judicialmente declarado, si así lo manifestaren.
Es
incomprensible, que una persona en razón de que pertenezca a una determinada
profesión o categoría, obtenga por decisión judicial una ventaja, como el uso
de placas identificatorias para su vehículo, o la supresión de un concurso para
acceder a un cargo u otra circunstancia semejante; y que las otras personas de
la profesión o la categoría que se encuentran en igual situación, tengan que
acudir ante los órganos jurisdiccionales mediante acción individual para que se
les reconozca el mismo derecho, atentando así contra la economía y celeridad
del proceso. Por ello, en esta materia suele hablarse de sentencias de condena
abierta, donde los otros que se encuentran en la situación colectiva se
adhieren al fallo, sin haber sido partes en el proceso. Este tipo de sentencias
no está aún legalmente contemplado en el país, pero como desarrollo de la
implantación constitucional de las acciones por derechos e intereses colectivos
o difusos, y los efectos hacía la comunidad que sus decisiones tienen, si el
juzgador al admitir la demanda individual, considera que ella afecta derechos e
intereses difusos, debe ordenar la comparecencia de la Defensoría del Pueblo y
de los interesados, así quien demande lo haga en razón de su interés directo y
personal, y escuchar sus alegatos al respecto, ya que así como hay otras
personas que podrían gozar de los efectos del fallo, es posible que un sector
de la sociedad, del género o del grupo, se oponga a los efectos sociales
supuestamente beneficiosos que se derivarán del fallo. En el futuro, las bases
que tomaría en cuenta el legislador para legislar sobre las indemnizaciones a
la colectividad y su reparto, posiblemente surja de estas condenas abiertas.
Dado
lo expuesto, en quien incoa una acción por intereses difusos o colectivos, no se
requiere, si es difuso, que tenga un vínculo establecido previamente con el
ofensor, pero sí que obra como miembro de la sociedad, o de sus categorías
generales (consumidores, usuarios, etc.) y que invoque su derecho o interés
compartido con la ciudadanía, porque participa con ella de la situación fáctica
lesionada por el incumplimiento o desmejora de los Derechos Fundamentales que
atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser
indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la
situación infringida, ya que en el ordenamiento jurídico están reconocidos esos
derechos en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela. Se trata de un interés jurídico garantizado por la Constitución, que
no es susceptible de apropiación individual y exclusiva por nadie, ya que
cualquiera de los lesionados puede ejercerlo, a menos que la ley lo restrinja,
y que se le exige a quien debe una prestación de objeto indeterminado.
A
pesar de tratarse de un derecho o un interés general, del cual goza el
accionante, lo que permite amplitud de demandantes, él personalmente debe temer
la lesión o haberla sufrido o estarla sufriendo como parte de la ciudadanía,
por lo que carecerá de legitimación quien no esté domiciliado en el país, o no
pueda ser alcanzado por la lesión, situación ésta que separa estas acciones de
las populares.
Quien
demanda con base a derechos o intereses colectivos, deberá hacerlo en su
condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello
sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un
interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para
sí y para los demás, con quienes comparte el derecho o el interés. Se trata de
un grupo o sector no individualizado, ya que si lo fuese, se estaría ante
partes concretas.
En
ambos casos, de prosperar la acción surgiría un beneficio jurídico en favor del
accionante y de su interés coincidente con la sociedad o el colectivo de protegerlo,
al mantener la calidad de la vida. Así, se garantiza a la sociedad en general
la defensa de sus intereses.
En
el accionante ha nacido el derecho subjetivo de reaccionar contra el acto
lesivo o de concreta amenaza, causado por el desconocimiento del lesionante, a
los Derechos Fundamentales de la sociedad en general.
El
legitimado para obrar siempre debe aducir un interés actual, que no se agota
para la sociedad en un solo proceso.
Si
alguien demanda, sin fundar su acción en derechos o intereses difusos, pero el
juzgador considera que de ellos se trata, deberá citar al proceso a la
Defensoría del Pueblo, o a los entes que la ley establezca en particulares
materias, y además hacer saber mediante edicto a todos los interesados, si no
fueran procesos donde la ley los excluye y otorga la representación a otras
personas. Todos estos interesados legítimos podrán, además, intervenir como
terceristas, si el juez tomando en cuenta la existencia de derechos o intereses
difusos o colectivos, los admite como tales.
De la Legitimación de la Defensoría
del Pueblo para ejercer la presente Acción de Amparo
Establecido
lo anterior sobre los derechos e intereses difusos o colectivos, y quiénes
pueden ejercerlos judicialmente, esta Sala observa:
El
artículo 26 de la vigente Constitución, se refiere a que toda persona puede
acceder ante la justicia para ventilar derechos e intereses difusos o
colectivos; sin embargo, la actuación ante los órganos jurisdiccionales cuando
se trata de la Defensoría del Pueblo, tiene que ejercerse conforme a las
atribuciones que los artículos 280 y 281 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela le otorgan, por lo que es necesario resolver si la
Defensoría del Pueblo puede incoar la presente acción.
El
citado artículo 280 encomienda de una manera general a la Defensoría del
Pueblo, la defensa y vigilancia de los intereses legítimos, colectivos y
difusos de los ciudadanos y ciudadanas.
De
esta forma y de pleno derecho, la Defensoría queda legitimada para interponer
acciones cuyo objeto es hacer valer los derechos o intereses difusos y
colectivos, sin que pueda plantearse cuestión alguna sobre si para accionar se
requiere de la aquiescencia de la sociedad que representa para que ejerza la
acción. Por mandato del Derecho Objetivo, la Defensoría del Pueblo, adquiere
–además- interés legítimo para obrar procesalmente en defensa de un derecho que
le asigna la propia Constitución, y que consiste en proteger a la sociedad o a
grupos dentro de ella, en los supuestos del artículo 281 eiusdem.
Por
su parte, el artículo 281 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, al señalar las atribuciones de la Defensoría del Pueblo, en sus
numerales 1 y 2, le asigna el velar por el debido respeto y garantía de los
derechos humanos (numeral 1), mientras que en el numeral 2 le atribuye el
amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos y difusos de
las personas, contra las desviaciones, arbitrariedades y errores cometidos en
el correcto funcionamiento de los servicios públicos.
Estas
dos atribuciones, conforme al numeral 3 del aludido artículo 281, se pueden
ejercer interponiendo acciones de amparo, lo que a juicio de esta Sala deja claro
que la protección de los derechos e intereses difusos y colectivos, puede
ventilarla la Defensoría del Pueblo, mediante la acción de amparo, y así se
declara.
Debido
a la disposición general del artículo 280 eiusdem,
relativa a la defensa y vigilancia general de los intereses difusos y
colectivos, considera esta Sala, que la Defensoría del Pueblo puede igualmente
obrar en protección de esos derechos e intereses, cuando ellos corresponden en
general a los consumidores y usuarios (numeral 6 del artículo 281), o para
proteger los derechos de los pueblos indígenas (numeral 8 del mismo artículo),
ya que entre las atribuciones que el artículo 281 de la vigente Constitución
otorga a dicho ente, se encuentra la defensa y protección de las categorías
señaladas. Se trata de una protección general y no a individualidades.
Dentro
de este marco de actuación, y al estar incluidos dentro de los Derechos Humanos
y Garantías del Título III de la vigente Constitución los derechos políticos,
los cuales tienen una proyección general, entre los que se encuentran el
establecido en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, es forzoso concluir, que la Defensoría del Pueblo en nombre de la
sociedad, legitimada por la ley para ello,
puede incoar un amparo tendente al control del Poder Electoral, en
beneficio de los ciudadanos en general, a fin de que se cumplan los artículos
62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales
fueron denunciados por la actora como infringidos por la Comisión Legislativa
Nacional, y que rezan:
Artículo
62.- “Todos los ciudadanos y ciudadanas
tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos,
directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La
participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión
pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su
completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado
y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más
favorables para su práctica”.
Artículo
70.- “Son medios de participación y
protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la
elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación
del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el
cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán
de carácter vinculante, entre otros; y en la social y económico: las instancias
de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas
sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la
empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la
mutua cooperación y la solidaridad.
La
ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios
de participación previstos en este artículo”.
La
invocación de la protección de los derechos e intereses difusos y colectivos en
que funda su pretensión la accionante, está acorde con lo que para esta Sala
son los rasgos característicos de estos derechos e intereses, y que antes se
explicaron, por lo cual, la Defensoría del Pueblo goza de la legitimación
necesaria para ejercer la presente acción, y así se declara.
Dada la diferencia entre intereses difusos y colectivos, la acción (sea de amparo o específica) para la protección de los primeros la tiene tanto la Defensoría del Pueblo dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales; mientras que la de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo. Tanto particulares como personas jurídicas cuyo objeto sea la protección de tales intereses, podrán incoar las acciones, y la legitimación en todas estas acciones es variable, de acuerdo a la naturaleza de las mismas, de allí que la ley puede limitar la acción en determinadas personas o entes. Sin embargo, en nuestra Constitución, en los supuestos del artículo 281, se otorgó objetivamente el interés procesal y la legitimación de derecho a la Defensoría del Pueblo.
Conforme a lo explicado, las acciones en general por derechos e intereses difusos o colectivos pueden ser intentadas por cualquier persona, natural o jurídica, venezolana o extranjera domiciliada en el país, que mediante el ejercicio de esta acción, accede a la justicia. El Estado venezolano, como tal, carece de ella, ya que tiene mecanismos y otras vías para lograr el cese de las lesiones a esos derechos e intereses, sobre todo por la vía administrativa, pero la población en general está legitimada para incoarlas, en la forma que explica este fallo, y ellas pueden ser interpuestas por la Defensora del Pueblo, ya que según el artículo 280 de la Carta Fundamental, la Defensoría del Pueblo tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los intereses legítimos, colectivos y difusos de los ciudadanos. A juicio de esta Sala, la norma señalada no es excluyente y no prohíbe a los ciudadanos el acceso a la justicia en defensa de los derechos e intereses difusos y colectivos, ya que el artículo 26 de la vigente Constitución consagra el acceso a la justicia a toda persona, por lo que también los particulares pueden accionar, a menos que la ley les niegue la acción. Dentro de la estructura del Estado, y al no tener atribuidas tales funciones, sólo la Defensoría del Pueblo (en cualquiera de sus ámbitos: nacional, estadal, municipal o especial) puede proteger a las personas en materia de intereses colectivos o difusos, no teniendo tal atribución (ni la acción), ni el Ministerio Público (excepto que la ley se la atribuya), ni los Alcaldes, ni los Síndicos Municipales, a menos que la ley se las otorgue.
Ha sido criterio de esta Sala que al entrar en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sus normas también operan de inmediato, así esté prevenido en el propio texto constitucional que las leyes por dictarse desarrollarán sus instituciones. Por ello, las acciones por derechos e intereses difusos o colectivos pueden intentarse de inmediato, bien por vía ordinaria o mediante amparos, a la entrada en vigencia de la Constitución, y así se declara.
Como se desprende del numeral 3 del artículo 281 de la Carta Magna, es la vía del amparo procedente para ventilar estos derechos e intereses, si la lesión proviene de violaciones constitucionales qué requieren ser enervadas, o de la posibilidad de restablecer una situación jurídica ante esas infracciones, pero no puede ser utilizada con fines diferentes a los del amparo como el exigir resarcimientos a los lesionados, o solicitar el cumplimiento de obligaciones, etc.
Como protección a los derechos e intereses difusos o colectivos, los particulares también pueden ventilarlos mediante acciones de amparo constitucional, caso en que habrá que notificar a la Defensoría del Pueblo, como legítimo representante de la ciudadanía. Aunque todos los legitimados, de acuerdo a su pretensión, podrán igualmente acudir a la vía ordinaria.
En general, las sentencias que se dicten en estos casos en que se ventilan derechos cívicos, pueden prohibir una actividad o un proceder específico del demandado, o la destrucción o limitación de bienes nocivos, restableciendo una situación que se había convertido en dañina para la calidad de vida (salud física o psíquica colectiva, preservación del medio ambiente, preservación de la vida, del entorno urbano, del derecho a una recreación sana, o de evitar ser convertido en consumidor compulsivo de productos o ideologías, por ejemplo), o que sea amenazante para esa misma calidad de vida.
En consecuencia, el fallo a dictarse –sobre todo en los juicios ordinarios- puede condenar al demandado a realizar determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, con señalamiento de cuáles instituciones sociales o públicas, o cuáles personas, serán acreedoras de la indemnización. Esto último no es ventilable mediante amparos.
La sentencia que le ponga fin a estos juicios produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al respecto. Dado a que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifican o sufren cambios, a pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos demuestran que existe la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya que no existe identidad de causas. Viceversa si estas modificaciones o cambios sobrevenidos favorecen al condenado, él podrá acudir ante la administración, con miras a que se le permita la actividad prohibida, en base a nuevas condiciones en que funda su petición.
Como aun no se ha dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, y mientras ella se promulga, esta Sala Constitucional es competente para conocer de ellas, a menos que la ley le atribuya el conocimiento a otro tribunal, tal como se apuntó antes.
De la Acción de Amparo
Decidido
lo anterior, la Sala observa:
En
sentencias de esta Sala de fechas 26 de enero, 27 de enero y 18 de mayo, del presente año (recaídas en los casos:
Eduardo García; Milagros Gómez y otros; y, Euclides Gil y otros,
respectivamente), ella ha sostenido que los actos dictados por la Asamblea
Nacional Constituyente equivalen a disposiciones de naturaleza constitucional, en
todo lo relativo al régimen de transición que no haya sido previsto en las
Disposiciones Transitorias de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Dentro
de esos actos provenientes de la Asamblea Nacional Constituyente, se encuentran
el Decreto que establece el Régimen de Transición del Poder Público (Gaceta
Oficial N° 36859 del 29 de diciembre de 1999); el de la Ampliación de las
Competencias de la Comisión Legislativa Nacional (publicado en la Gaceta
Oficial N° 36884 del 3 de febrero de 2000); y, el Estatuto Electoral del Poder
Público (Gaceta Oficial N° 36884 del 3 de febrero de 2000). En todo lo que no
fue previsto expresamente en dichos cuerpos jurídicos, se aplica de inmediato
las normas constitucionales contenidas en la vigente Constitución.
En
el Régimen de Transición del Poder Público, se creó la Comisión Legislativa
Nacional, a la cual en el numeral 11 del artículo 6 se le atribuyó: “Designar los miembros del Consejo Nacional
Electoral. Dicha designación será con carácter provisorio hasta que la Asamblea
Nacional lo haga definitivamente de conformidad con la Constitución aprobada”.
Igualmente, el artículo 40 eiusdem
reza: “La Asamblea Nacional Constituyente
designará a los integrantes del Consejo Nacional Electoral. Las designaciones
contenidas en el presente artículo son de carácter provisorio hasta que la
Asamblea Nacional haga las designaciones definitivas de conformidad con la
Constitución aprobada”.
Entiende
esta Sala, que en la designación provisoria de los miembros del Consejo
Nacional Electoral, la Comisión Legislativa Nacional no tendría que ceñirse a
las disposiciones de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
ya que expresamente la norma comentada explicó que es la designación definitiva
de los miembros la que hará la Asamblea Nacional de conformidad con la
Constitución.
En
consecuencia, tal como la Sala lo expresó en fallos de fecha 28 de marzo de
2000, dentro de la transitoriedad hacia la instalación de la Asamblea Nacional,
así como en la elección sobrevenida de los miembros provisorios del Consejo
Nacional Electoral, no es obligante para la Comisión Legislativa Nacional
ceñirse al artículo 296 de la vigente Constitución. Igualmente no será
necesario para la Comisión Legislativa Nacional la aplicación estricta de dicho
artículo para la elección de otros miembros provisorios del Consejo Nacional
Electoral, que vienen a sustituir a los miembros renunciantes, y que son a
quienes se refiere la acción de amparo incoada por la Defensoría del Pueblo, y
así se declara.
A
pesar de lo anterior, quiere hacer esta Sala, debido al celo demostrado por la
Defensoría del Pueblo, algunas acotaciones sobre el artículo 296 señalado.
Dicho artículo se funda en un régimen de postulaciones ante la Asamblea
Nacional, el cual aún no ha sido reglamentado, motivo por el cual, la Comisión
Legislativa Nacional está en la imposibilidad de cumplir con él. Sin embargo,
observa esta Sala, que según noticias de prensa, no controvertidas, y
difundidas coetáneamente por los medios de comunicación social escritos,
radiofónicos y audiovisuales, por lo que se trata de un hecho comunicacional
que demuestra la veracidad de la noticia, los electos como miembros provienen
de asociaciones u organizaciones no políticas, así como de universidades, por
lo que este requisitos sobre las condiciones de los electos –para lo cual la
Comisión Legislativa Nacional no aplicó el artículo 296- sin embargo, coincide
con el espíritu de dicha norma constitucional.
Así,
entre los miembros principales designados se encuentra la profesora Imelda
Rincón, quien proviene de una universidad nacional, la Universidad del Zulia, y
que fue postulada por dicha Universidad y la Cooperativa Sol de Maracaibo;
mientras que los otros miembros principales (según noticias coincidentes de
prensa, en especial, la que toma la Sala del diario El Nacional, edición del 4
de junio de 2000), fueron postulados por instituciones civiles, tales como el
Movimiento Refundación Gremial 200 y FACUR (Rómulo Rangel); Primero Justicia
(César Peña Vigas); Fedecámaras (Alfredo Avella); Fedeindustria (Vicente
González).
Se
trata de personas que no provienen de partidos políticos, ni que han sido
postulados por éstos, tal como es el espíritu del artículo 296 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Dicha norma exige que el
Consejo Nacional Electoral definitivo, como desarrollo de la constitucionalidad
plena, esté conformado por tres miembros postulados por la sociedad civil, uno
por las facultades de ciencias políticas y jurídicas de las universidades
nacionales, y otro por el Poder Ciudadano.
La
sociedad civil es una noción que para los efectos del artículo 296 comentado,
se contrapone a la sociedad política, de allí que dicha norma establezca la no vinculación
de los miembros a organizaciones políticas.
En
la actualidad no hay disposiciones legales que reglamenten quiénes conforman la
sociedad civil, y cómo ella hará la escogencia de quienes la representen
-sociedad que es de todos los venezolanos- que se contrapone a las
organizaciones políticas, y del cual deben excluirse –igualmente- las
instituciones militares y eclesiásticas, ya que los componentes de ambas
instituciones tienen en las leyes una serie de limitaciones que a juicio de
esta Sala demuestran que debido a ellas, no podrían ser los legítimos
representantes de esa sociedad no política.
Pero
la sociedad civil no puede ser representada por personas que se atribuyan tal
representación sin respaldo alguno del conglomerado social; ni por representaciones
de los partidos políticos, o por personas que han hecho de la política su
actividad principal, ya que de ser así no se lograría el fundamento del aludido
artículo 296, el que los electos no tengan vinculación con las organizaciones
políticas.
Es
más, la sociedad civil debe ser representada por instituciones transparentes en
cuanto a sus objetivos y su permanencia en el tiempo en relación a esos
objetivos, impidiéndose tal representación a grupos advenedizos o a
asociaciones o sociedades civiles que esporádicamente vienen a actuar en la
vida con fines muy precisos, como los electorales, así como a individualidades
que se autopostulan, ya que al así hacerlo denotan carecer de respaldo
colectivo. Los representantes de la sociedad civil, son asociaciones, grupos e
instituciones venezolanas (sin subsidio externo) que por su objeto,
permanencia, número de miembros o afiliados y actividad continua, han venido
trabajando desde diversos ángulos de esa sociedad, para lograr para ésta una
mejor calidad de vida, desligadas del gobierno y de los partidos políticos.
Desde este punto de vista, la mayoría de los miembros electos y sus suplentes,
tienen nexos con este tipo de instituciones.
No
existe en la actual legislación, normas que regulen al Consejo Moral Republicano,
al cual pertenece por derecho propio la institución accionante, ni cómo se elige su Presidente, ni cuál es su
organización y forma de funcionamiento, ya que ello lo establecerá una Ley
Orgánica (artículo 273 de la vigente Constitución) aun no promulgada, y aunque
era conveniente, a juicio de esta Sala, el que se hubiere consultado a los
integrantes de derecho del Consejo Moral Republicano, para la elección de los
miembros del Consejo Nacional Electoral, la ausencia de esta consulta no viola la
Constitución, mientras el Consejo Moral Republicano no se encuentre legalmente
constituido y regulado, por lo que la Comisión Legislativa Nacional no
infringió ley alguna.
Por
todas estas razones, considera esta Sala que la Comisión Legislativa Nacional no
requería en esta oportunidad, recibir postulaciones de los entes señalados en
el artículo 296 de la vigente Constitución, lo que no eliminaba, sin ser
vinculante, en que al menos los componentes del Poder Ciudadano, acudieran ante
ella para ser oídos, y para postular –si lo creyeren conveniente- candidatos a
miembros del Consejo Nacional Electoral.
Durante
el régimen de transición, previsto en el Régimen de Transición del Poder
Público, que finalizará con la instauración de la Asamblea Nacional, los nombramientos
de funcionarios emanados del poder constituyente se mantendrán, hasta que se
promulguen las diversas leyes orgánicas o leyes que regulen los entes a los
cuales pertenezcan dichos funcionarios, y que por tanto señalarán con respecto
a la estructura de estos organismos, cómo se elegirán sus miembros y
funcionarios. De ese sistema no escapa el Consejo Nacional Electoral, pero
debido a la renuncia de la directiva, y el vacío que en el organismo causó tal
renuncia, la Comisión Legislativa Nacional, en base al numeral 11 del artículo
6 del Régimen de Transición del Poder Público quedó facultada para designar, a
los miembros del Consejo Nacional Electoral provisorio, quienes ocuparán los
cargos hasta que, conforme al artículo 40 eiusdem, la Asamblea Nacional haga
las designaciones definitivas, de conformidad con la Constitución vigente.
Por
todas estas razones, no existe infracción alguna de derechos o garantías
constitucionales que afecten a los venezolanos, representados en esta acción
por la Defensoría del Pueblo, y por tanto no podía la Comisión Legislativa
Nacional atentar contra derecho o garantía constitucional en este sentido, y
por tanto -in limine litis- para esta Sala resulta improcedente, y así
se declara.
Decisión
Es
por las anteriores consideraciones, que este Tribunal Supremo de Justicia, en
Sala Constitucional, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
declara in limine litis Improcedente, la acción de amparo
interpuesta por los representantes de la Defensoría del Pueblo, en contra del
acto de nombramiento de los miembros del Consejo Nacional Electoral, de fecha 3
de junio de 2000.
Al no ser temeraria la acción no
procede la sanción del artículo 28 eiusdem.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada
y sellada, en
el Salón de
Audiencias de la
Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia,
en Caracas, a los 30 días del mes de JUNIO de dos mil. Años: 190º
de la Independencia y 141º de la Federación.
|
|
|
El Vicepresidente, Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Ponente |
Los Magistrados, |
|
Héctor Peña
Torrelles |
|
|
José Manuel Delgado
Ocando |
Moisés A. Troconis V |
|
El Secretario, José Leonardo Requena
Cabello
|
Exp. N°
00-1728
JECR/
Quien suscribe,
Magistrado Moisés A. Troconis Villarreal, visto el tenor de la sentencia que
antecede, salva su voto en los términos siguientes:
I.
Según la Sala, cuando la acción de amparo es
manifiestamente improcedente, puede ser desestimada de plano, sin necesidad de
tramitar el respectivo proceso.
II.
A juicio de quien suscribe, el proceso de amparo
constitucional se halla regido también por los principios de igualdad ante la
ley, defensa y contradictorio, de modo que el juicio sobre el fundamento de la
pretensión de amparo y, por tanto, sobre su procedencia, no puede pronunciarse
sin el trámite previo de un proceso en el cual tanto el accionante como su
contraparte tengan la posibilidad de hacer efectivos los citados principios.
III.
En este contexto, la tesis que sostiene la Sala, en la
sentencia que antecede, es incompatible con la orientación del orden
constitucional e internacional en materia de derechos fundamentales de alcance
procesal.
El
Presidente,
IVÁN
RINCÓN URDANETA
El
Vicepresidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrados:
HECTOR PEÑA
TORRELLES JOSÉ M. DELGADO
OCANDO
MOISÉS A. TROCONIS VILLARREAL
Magistrado
- Disidente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
MATV/sn.-
EXP. 00-1728