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SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
El 27 de abril de 2010, los abogados José Gabriel Sarmiento y Pedro A. Sarmiento S., titulares de la cédula de identidad núm. 3.174.473 y 3.665.316, en ese orden; inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 3.053 y 11.452, respectivamente, en su condición de Directores de la Sociedad Civil SARMIENTO NÚÑEZ Y ASOCIADOS, ESCRITORIO JURÍDICO, inscrita en la Oficina Subalterna del Primer Circuito de Registro Público del Municipio Sucre del Estado Miranda, el 21 de diciembre de 1993, bajo el núm. 23, Tomo 20, interpusieron solicitud de revisión constitucional de la sentencia núm. 857, dictada, el 22 de julio, y publicada, el 23 de julio de 2008, por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
El 4 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala de expediente y se designó ponente a la Magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Vista la designación realizada el 7 de diciembre de 2010 por la Asamblea Nacional de los nuevos Magistrados y Magistradas del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala Constitucional quedó constituida de la siguiente manera: Luisa Estella Morales Lamuño, en su condición de Presidenta, Francisco A. Carrasquero López, como Vicepresidente, y los Magistrados Marco Tulio Dugarte Padrón, Carmen A. Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys M. Gutiérrez Alvarado; ratificándose en su condición de ponente a la Magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Revisado el presente escrito y los anexos que le acompañan, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Esta Sala, previa resolución de la solicitud de revisión constitución, debe hacer referencia a los siguientes antecedentes:
1. El 2 de octubre de 2003, la asociación civil SARMIENTO NÚÑEZ Y ASOCIADOS, ESCRITORIO JURÍDICO demandó por cumplimiento de contrato al INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA ante la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
2. El 22 de julio de 2008, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia dictó la sentencia núm. 857 –publicada al día siguiente 23 de julio de 2008- que declaró inadmisible la demanda por cumplimiento de contrato.
3. El 25 de febrero de 2009, la representación judicial de la asociación civil SARMIENTO NÚÑEZ Y ASOCIADOS, ESCRITORIO JURÍDICO interpuso ante esta Sala Constitucional, solicitud de revisión constitucional de la sentencia 857 dictada por la Sala Político Administrativa el 22 de julio de 2008.
4. El 3 de junio de 2009, esta Sala Constitucional dictó la decisión núm. 723, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, quinto aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia entonces vigente, declaró inadmisible la solicitud de revisión al determinar que el escrito presentado por los abogados representantes de la sociedad civil contenían un lenguaje inadecuado expresado en términos irrespetuosos.
5. El 27 de abril de 2010, la misma representación de la sociedad civil SARMIENTO NÚÑEZ Y ASOCIADOS, ESCRITORIO JURÍDICO interpone nueva solicitud de revisión constitucional contra la misma sentencia denunciada inicialmente contenida en el fallo núm. 857 dictado el 22 de julio de 2008 por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
II
SOLICITUD DE REVISIÓN
Como punto previo a la revisión constitucional, los representantes judiciales de referida asociación civil señalaron lo siguiente:
“Con fecha 03 de junio de 2009, bajo el expediente No. 2009-00183, esta Sala dictó sentencia declarando INADMISIBLE el recurso extraordinario de Revisión Constitucional que intentáramos en contra de la sentencia arriba señalada, por considerar que nuestro escrito contenía unas palabras (concretamente tres) ofensivas a la majestad del alto Tribunal. Pues bien, habiendo suprimido de nuestro escrito las palabras y señalamientos considerados inadecuados por cuatro (4) de los (6) magistrados de esta Sala, y sin que ello signifique reconocer las presuntas ofensas a este Supremo Tribunal, con el que convivimos durante algunos años por el desempeño como Magistrado de nuestro difunto padre JOSÉ GABRIEL SARMIENTO NÚÑEZ, en ejercicio de nuestro derecho de defensa constitucional procedemos nuevamente a presentar el presente escrito o solicitud de revisión extraordinaria constitucional, lo cual hacemos en los términos que a continuación se indican”.
Señalaron que la sentencia núm. 857, publicada, el día 23 de julio de 2008, por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el juicio intentado por la asociación civil SARMIENTO NÚÑEZ & ASOCIADOS ESCRITORIO JURÍDICO contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM), se dictó con ocasión al procedimiento que se inició mediante demanda intentada por la referida asociación, por el reclamo del pago de honorarios legítimamente causados, derivados del contrato de servicios profesionales suscrito entre ambos para la “cobranza extrajudicial de los casos que el Instituto le suministre para la recuperación de deudas por conceptos de servicios de radioayuda”, suscrito el 23 de octubre de 2001.
La sentencia de la cual ejercen impugnación mediante la presente revisión, declaró:
“Por los razonamientos antes expuestos, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la demanda de cumplimiento de contrato planteada por la sociedad civil SARMIENTO NÚÑEZ Y ASOCIADOS, ESCRITORIO JURÍDICO contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEOPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA.
En consecuencia, REVOCA el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en fecha 5 de noviembre de 2003”.
Señalan que la sentencia impugnada dentro de sus consideraciones para decidir, afirmó lo siguiente:
“Bajo estas premisas, tomando en cuenta que tanto el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M.), como el Instituto Nacional de Aviación Civil (I.N.A.C.) gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional acuerda a la República, la Sociedad Civil “Sarmiento Núñez y Asociados, Escritorio Jurídico”, debió cumplir con el requisito del procedimiento administrativo previo previsto en los artículos 54 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, toda vez que su omisión se traduce en una prohibición de ley de admitir la demanda”.
Con respecto a esta decisión, denuncian que el silogismo establecido por la sentencia es improcedente, al considerar: a) el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República exige un procedimiento previo a las demandas patrimoniales que se intenten contra la República; b) se ha presentado demanda de contenido patrimonial en contra del IAAIM, un ente del Estado, sin que se observa el cumplimiento del procedimiento previo; y c) en consecuencia, la demanda en contra del IAAIM es inadmisible por faltar el procedimiento administrativo previo.
En tal sentido, los solicitantes de la revisión señalan que en el entendido de las prerrogativas procesales, no puede equipararse al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM) con la República, como si fuesen una misma persona jurídica. Por tanto, no resultaban extensibles los beneficios procesales previstos en la Ley de Creación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía; Ley de Hacienda Pública Nacional; ni en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Alegan que existe independencia entre el patrimonio del IAAIM y la República, conforme lo disponen los artículos 70 y 71 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, siendo inaplicable el procedimiento administrativo previo contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por cuanto no está dirigido a los institutos autónomos cuyo patrimonio no es parte del Fisco Nacional.
Señalan que el artículo 74 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional establece que los Institutos Autónomos no gozarán en cuanto a su patrimonio, de las prerrogativas que acuerden al Fisco Nacional, a menos que las leyes o reglamentos orgánicos se les otorguen especialmente. Bajo esta consideración, indican que el IAAIM posee los privilegios del Fisco Nacional entendidas solamente como aquellas de carácter fiscal; pero no las prerrogativas que puedan estar contempladas en otras leyes.
Consideran de errónea interpretación el criterio expuesto por la Sala Político Administrativa, al concluir que el IAAIM tiene las prerrogativas de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y quebranta el derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 26 de la Constitución.
Finalmente, con respeto al error incurrido en el silogismo de la sentencia, denuncian que dicho fallo contradijo un precedente de la Sala Político Administrativa, dictado previamente en la sentencia del 13 de marzo de 2001 (Corporación Maramar contra el Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación), que concluye de manera contraria a la sentencia objeto de impugnación que los institutos autónomo no gozan de las prerrogativas procesales de la República.
Establecido lo anterior, denuncian la absolución de la instancia por parte del fallo impugnado al considerar que la declaratoria de inadmisibilidad sólo podía proceder comenzado el juicio en la etapa de sustanciación conforme lo dispone el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. De esta manera, consideran que en el presente caso debe entenderse que el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa dio por cumplidos todos los requerimientos al momento de declarar la admisión, por lo que el proceso debía seguir su curso, siendo prueba de ello, que ni el IAAIM y la Procuraduría General de la República objetaron el cumplimiento del agotamiento del procedimiento administrativo que supuestamente debe realizarse antes del ejercicio de la demanda.
En su criterio, la Sala Político Administrativa debió emitir sentencia de mérito y no declarar la inadmisibilidad de la demanda, cuando la misma ya se había admitido cinco (5) años atrás; en su lugar, dictó una decisión extemporánea e improcedente que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva conforme el artículo 26 de la Constitución.
Por otra parte, denuncian que la sentencia deja una seria indeterminación sobre el carácter del procedimiento administrativo previo, al menos a la luz de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República derogada, si para ese momento dicho procedimiento era de orden público o no. En caso de mediar el orden público, la demanda no debió admitirse antes de verificarse si esa condición previa fue cumplida o subsanada, “…debiendo tal requisito previo ser observado por la SALA en todos y cada uno de los casos que se presenten ante ella que tengan como pretensión reclamos patrimoniales en contra de un organismo del Estado (incluidos Municipios) (…)” (subrayado del libelo de la demanda).
Con base en ese señalamiento, trajeron a colación “… las estadísticas de sentencias dictadas por la Sala Político Administrativa en juicios patrimoniales intentados en contra de la República durante el mes de julio de 2008, mes en que fue dictada LA SENTENCIA adversa a nuestra pretensión, que declarada (sic) inadmisible la demanda y REVOCA el AUTO DE ADMISIÓN dictado CINCO AÑOS ATRÁS”.
Elaboraron un listado de trece (13) sentencias a los fines de reflejar que todos los fallos dictados el mes de julio de 2008 versados sobre demandas patrimoniales contra la República, “…únicamente en nuestro caso, en nuestro juicio, la Sala dictó el dispositivo de INADMISIBILIDAD por no haberse cumplido un procedimiento administrativo previo” (resaltado y subrayado del libelo de la demanda).
Asimismo, con base en las mencionada estadística, concluyen que “[t]odo lo cual nos lleva a la innegable conclusión de que, al menos durante la vigencia de esa Ley de la Procuraduría General de la República (hoy derogada), la Sala consideraba tal cuestión previa administrativa NO ES ORDEN PÚBLICO, sin obligaciones de verificación e cumplimiento de parte del Máximo Tribunal”.
Concluyen su observación considerando que solamente en su caso la Sala Político Administrativo determinó que el agotamiento del antejuicio administrativo era materia de orden público, razón por la cual “[n]o siendo de orden público, la observación de incumplimiento de antejuicio administrativo previo formulada por la representación de IAAIM resulta total y absolutamente EXTEMPORÁNEA en base a los artículo 213 y 214 del Código de Procedimiento Civil, pues para el momento en que el acucioso colega ‘trajo a colación’ el tema del antejuicio, además de haber diligenciado dentro del expediente, ya (1) había opuesto la cuestión previa de defecto de forma de la demanda y (2) había promovido pruebas. Debió proponer en todo caso la cuestión previa de condición o plazo pendiente”.
Consideran que este error de interpretación con respecto a la declaratoria del orden público del antejuicio administrativo infringió el derecho de igualdad establecido en el artículo 21 de la Constitución, al aplicar un criterio casuístico que afectó a su representada, cuando en las demás sentencias dictadas en los procedimientos de naturaleza patrimonial en contra de la República correspondiente al mes de julio de 2008, no aplicó dicho criterio.
Los solicitantes de la revisión prosiguieron sus denuncias de nulidad señalando que en la causa que dio origen a la sentencia impugnada hubo cuatro (4) notificaciones a la Procuraduría General de la República, lo cual, no revela armonía con lo dispuesto en el artículo 26 y 257 de la Constitución, toda vez que luego de un juicio que duró cinco (5) años en que se le informó de manera suficiente a la Procuraduría General de la República, órgano que debe conocer del cumplimiento de ese procedimiento, es que se declara inadmisible la demanda, constituyendo esa causa que infringe los principios de justicia expedita, efectiva y sin reposiciones inútiles. Consideran que en todo caso debió aplicarse lo dispuesto en el artículo 206 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto se había alcanzado la finalidad del acto, como es, enterar a la Procuraduría General de la República de la demanda incoada, y no declararse la inadmisibilidad de la demanda.
Finalmente, los solicitantes denuncian que en el expediente administrativo relacionado con el juicio instruido en la Sala Político Administrativa; así como de los recaudos probatorios presentados por ellos, verifican la buena fe que en todo momento han mantenido frente a la resistencia del IAAIM en cumplir con el pago de los honorarios pactados. Resaltan la existencia de un informe del 7 de marzo de 2003 denominado “PUNTO DE INFORMACIÓN” que le dirige el Consultor Jurídico al Director General del Instituto, donde se recomienda el pago de los honorarios profesionales. Dicha consideración la realizan los solicitantes a lo fines de señalar que la sentencia impugnada en su narrativa fue prolija en los detalles de los acontecimientos procesales; incidencias; probanzas; preocupándose por cumplir con la estructura de la sentencia, para luego posteriormente declarar la inadmisibilidad de la demanda. Para ello, señalan que hubiese bastado ab initio declarar la inadmisibilidad por la existencia de una condición pendiente, por lo que no hay relación entre la parte narrativa y motiva del fallo, y aunque dicha incongruencia no pareciera ser susceptible de inconstitucionalidades, consideran que sí lo es, por cuanto se debió considerar el referido memorando interno de la Consultoría Jurídica, aunado a las múltiples notificaciones del Procurador General que dictaminaban la procedencia de sus honorarios profesionales.
En virtud de lo anterior, la representación de la referida asociación civil, solicitó:
“Por todas las razones y argumentos contenidos en las cinco (5) denuncias objeto de esta solicitud de revisión, solicitamos a los Ciudadanos Magistrados de esta Sala Constitucional que, como guardianes de la constitucionalidad, una vez verificadas las infraccione, declaren la NULIDAD de la sentencia impugnada y ordenen la reposición del proceso al estado que la Sala Político Administrativa dicte sentencia de mérito y se haga justicia”.
III
LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
La Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia dictó la sentencia núm. 857 del 22 de julio de 2008, en la que expuso lo siguiente:
“Antes de dictar la sentencia de mérito, debe la Sala resolver la procedencia del alegato formulado por la parte demandada en el escrito de conclusiones consignado el día fijado para el acto de informes (14-12-2006), en el que expuso:
‘(...) Independientemente de lo contenido en la contestación, se desprende del expediente que no existe soporte que hagan (sic) procedente la acción motivado a que no se agotó el procedimiento contenido en el artículo de (sic) 60 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (...)’.
En este orden de ideas, se aprecia que si bien la acción fue planteada contra el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, es necesario tener en cuenta lo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 37.293 de fecha 28 de septiembre de 2001, el cual en su disposición derogatoria segunda dispone:
‘(...) Queda parcialmente derogado el numeral 2 del artículo 4, de la Ley del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía publicada en la Gaceta Oficial N° 29.585 del 16 de agosto de 1971, en lo que se refiere a la percepción por parte del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía de las tasas concepto (sic) de aterrizaje, estacionamiento, tránsito por la aerovías, ayudas y demás ingresos derivados de cualesquiera otros servicios o compensaciones que se presten con motivo de la navegación aérea’. (Destacado de la Sala).
En virtud de lo anterior, visto que el mencionado Decreto entró en vigencia a los dos (2) meses de su publicación en la Gaceta Oficial y habida cuenta que el objeto del contrato cuyo cumplimiento se exige, precisamente se refiere a la recuperación de deudas por concepto de radioayudas, en consecuencia a los efectos de determinar la procedencia del alegato de la parte demandada referido al supuesto incumplimiento del antejuicio administrativo, deben revisarse no sólo las normas contenidas en la Ley del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, sino igualmente las del mencionado Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil y en tal sentido se aprecia que el artículo 3 de la Ley del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, publicado en la Gaceta Oficial Nº 29.585 de fecha 16 de agosto de 1971, dispone:
‘El Instituto gozará de las prerrogativas que al Fisco Nacional acuerda el Título Preliminar de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, y estará exento de todos los impuestos, tasas y contribuciones de carácter general’.
A su vez el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, indica:
‘Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanazos o los municipios’.
Siendo así, resulta pertinente la cita de los artículos 8, 54, 60 y 63 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que disponen:
Artículo 8.- ‘Las normas de este Decreto Ley son de orden público y se aplican con preferencia a otras leyes.’
Artículo 54.- ‘Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo’. (Destacado de la Sala).
Artículo 60.- ‘Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente (sic) contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo’.
Artículo 63.- ‘Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República’.
Por otra parte, el ordinal 5 del artículo 84 de la entonces vigente Ley Orgánica de Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis, indicaba lo siguiente: ‘No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte: (…) 5°.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República (...)’ y el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece:
‘El demandante podrá presentar su demanda, solicitud o recurso, con la documentación anexa a la misma, ante el Tribunal Supremo de Justicia o ante cualquiera de los tribunales competentes por la materia, que ejerza jurisdicción en el lugar donde tenga su residencia, cuando su domicilio se encuentre fuera del Distrito Capital. En este último caso, el tribunal que lo reciba dejará constancia de la presentación al pie de la demanda y en el Libro Diario, y remitirá al Tribunal Supremo de Justicia el expediente debidamente foliado y sellado, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes. (…) Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada.’
Bajo estas premisas, tomando en cuenta que tanto el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M), como el Instituto Nacional de Aviación Civil (I.N.A.C), gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional acuerda a la República, la sociedad civil “Sarmiento Núñez y Asociados. Escritorio Jurídico”, debió cumplir con el requisito del procedimiento administrativo previo previsto en los artículos 54 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, toda vez que su omisión se traduce en una prohibición de la ley de admitir la demanda.
En este orden de ideas se aprecia, de un examen de las actuaciones que forman parte del expediente administrativo consignado por la parte demandada, que entre ellas se encuentra la copia certificada de una comunicación de fecha 28 de noviembre de 2003, emanada de la Consultoría Jurídica del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía y dirigida a la Dirección General del mismo, la cual, al tratarse de un documento administrativo, se le asigna el valor probatorio de un instrumento privado reconocido.
Ahora bien, en el texto de la referida comunicación se indicó:
‘(...) Tengo el honor de dirigirme a usted, en la oportunidad de hacer de su conocimiento, el contenido del Fax de fecha 03 de noviembre de 2003, suscrito por el ciudadano José Gabriel Sarmiento Núñez, en su carácter de representante legal de la Sociedad Civil, escritorio Jurídico ‘Sarmiento Núñez & Asociados’, a través del cual, entre otras comunica a esta Consultoría Jurídica, que ‘... lamentablemente estamos procediendo a demandar al IAAIM, pues a sabiendas del tiempo que tomará obtener la sentencia condenatoria, al menos lograremos la indexación del crédito y el pago de las costas (...)’. (Destacado de la Sala).
A su vez en la copia del fax de fecha 3 de noviembre de 2003, al que hace referencia la comunicación citada, emanado de la demandante y dirigido a la Consultoría Jurídica del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, se lee:
‘(...) Con fecha 15 de septiembre pasado entregamos en su Oficina copia de la correspondencia fechada 9-09-03 que dirigimos a la Lic. Irene Peña de Pérez conteniendo una relación detallada de las facturas emitidas por el Escritorio por concepto de Honorarios Profesionales. Previamente fuimos convocados a una reunión con el Lic. Félix Espinoza, en la cual se hizo presente la Lic. Pérez, y allí se nos solicitaron los detalles de las cuentas cobradas. Por cierto que en dicha reunión les mostramos ejemplar del libelo de la demanda que ya teníamos elaborado e incluso, cumpliendo con normas éticas de nuestro Escritorio, nos comprometimos a no presentarlo hasta tanto el Departamento de Contabilidad revisara la información a suministrar (...)’ (Destacado de la Sala).
Conforme se aprecia de las referidas documentales, específicamente del contenido de la transcrita anteriormente, el actor hace alusión a la celebración de una reunión con la demandada, en la que alega haberle ‘mostrado’ un ejemplar del libelo de la demanda que plantearía en su contra. Al respecto, observa la Sala que de conformidad con lo previsto en el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, antes transcrito, resulta indispensable que el demandante hubiere demostrado que la demandada efectivamente recibió el escrito contentivo de las pretensiones que se persiguen ver satisfechas, lo cual no consta que hubiere ocurrido en el caso. Siendo importante destacar que no resulta suficiente afirmar que se ‘mostró’ el libelo, toda vez que por otra parte no existe en las actas que integran el expediente, evidencia alguna que produzca en este órgano jurisdiccional la necesaria convicción que le permita concluir que el escrito que presuntamente fue mostrado contenía las mismas pretensiones que se persiguen ver satisfechas con la demanda finalmente planteada.
En apoyo a las consideraciones precedentes, resulta pertinente la cita de la sentencia de esta Sala Nro. 01238 de fecha 12 de julio de 2007, en la que se dispuso:
‘(...) Por otra parte, el artículo 63 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en fecha 13 de noviembre de 2001 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.554 Extraordinario, establece: ‘Artículo 63: Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República’. Ahora bien, respecto a la figura del antejuicio administrativo el referido artículo 54 eiusdem, dispone lo siguiente: (...)De lo anterior se colige, que a través del mecanismo del antejuicio administrativo se persigue poner en conocimiento de la República -en el caso concreto del Municipio Falcón del Estado Cojedes, de conformidad con lo expuesto- de las eventuales pretensiones que se dirijan en su contra, con miras a que se dispongan soluciones no contenciosas a los litigios que puedan surgir. (Sentencia N° 01509 del 14 de junio de 2006).Bajo esta premisa, debe la Sala analizar si en caso bajo examen se dio cumplimiento al requisito del antejuicio administrativo, según el cual quienes pretendan instaurar demandas contra la República (aplicable a los Municipios), deben manifestarlo previamente por escrito, al órgano al que le corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. Como se señaló anteriormente, la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la ley de admitir la demanda, mientras no se le haya dado cumplimiento, pues tal procedimiento previo puede evitar el uso de la vía jurisdiccional. En el caso bajo análisis, aprecia la Sala que no consta en autos que la parte actora hubiese manifestado previamente y por escrito al Municipio Falcón del Estado Cojedes su pretensión de incoar la demanda de autos, por tal razón se debe concluir que la sociedad mercantil Inversiones ANPAMAC, C.A. no dio cumplimiento al requisito de antejuicio administrativo previsto en el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (...), por lo que debe declararse inadmisible la demanda interpuesta. Así se declara. (...)’ (Destacado de esta decisión).
Por aplicación del criterio contenido en el fallo anteriormente transcrito y por cuanto en este caso no se evidencia que se hubiere dado cumplimiento al procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, debe concluirse en la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por la sociedad civil ‘Sarmiento Nuñez y Asociados. Escrito Jurídico’. Así se decide”.
IV
COMPETENCIA
El numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, le atribuye a la Sala Constitucional la potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la Ley Orgánica respectiva”.
A partir del mandato constitucional, y ante la ausencia del texto legal correspondiente, esta Sala, mediante decisión dictada el 6 de febrero de 2001 (caso: Corpoturismo), estableció que las sentencias susceptibles de revisión son las siguientes:
“1) Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional, de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier Juzgado o Tribunal del País.
2) Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los Tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3) Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal Supremo de Justicia o por los demás Tribunales o Juzgados del País, apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.
4) Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás Tribunales o Juzgados del País, que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional”.
Dicho criterio jurisprudencial fue asumido por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de abarcar, tales supuestos para la procedencia de la revisión ejercida contra los fallos que hayan sido dictados por las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia (artículo 25.11), como los que pronuncien los demás tribunales de la República (artículo 25.10), pues la intención final es que la Sala Constitucional ejerza su atribución de máximo intérprete de la Constitución, según lo que establece el artículo 335 del Texto Fundamental.
Ahora bien, por cuanto en el caso de autos se solicitó la revisión de un fallo dictado por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, por lo que esta Sala se declara competente para su conocimiento. Así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta Sala para decidir, observa:
Estudiadas como han sido las actas que conforman el expediente esta procede esta Sala a pronunciarse de la presente solicitud extraordinaria de revisión constitucional. Para ello, reitera el criterio sostenido en sentencia del 2 de marzo de 2000 (caso: “Francia Josefina Rondón Astor”), conforme al cual, prevé el carácter potestativo de esta modalidad de protección de derechos y principios constitucionales en función de la propia operatividad de la Constitución; por ende, no puede ser entendida como una nueva instancia ni equiparable a un recurso o acción ordinaria. En este caso, la misma solamente se admitirá con el objeto de preservar la uniformidad en la interpretación y aplicación de los postulados constitucionales, o si existe una deliberada violación del rango fundamental.
Por otra parte, este órgano jurisdiccional ha sostenido que la revisión constitucional de sentencias no se configura por la invocación del mero perjuicio, sino que, además, debe ser producto de: (i) un desconocimiento absoluto de algún precedente dictado por esta Sala; (ii) de la indebida aplicación de una norma constitucional; (iii) de un error grotesco de interpretación o, sencillamente, de su falta de aplicación (Vid. Sentencia de la Sala N° 2.957 del 14 de diciembre de 2004, caso: “Margarita de Jesús Ramírez”).
Los fundamentos por los cuales la representación judicial de la asociación civil objeta el fallo dictado por la Sala Político Administrativa se basan en la inaplicabilidad de las prerrogativas procesales de la República para el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), por lo que estiman que su pretensión no era susceptible de ser declarada inamisible, por la exigencia del agotamiento del procedimiento previo de demandas contra la República.
Al respecto, esta Sala considera pertinente referirse a lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (G.O. núm. 37.305 del 17 de octubre de 2001), norma aplicable ratione temporis al caso de autos, el cual establece:
Artículo 97. Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los Estados, los Distritos Metropolitanos o los Municipios.
Esta disposición modificó el régimen de las prerrogativas procesales para los institutos autónomos al extender de manera definitiva para dichos entes (comprendidos a nivel nacional) de todos aquellos beneficios procesales sin importar lo que estipulase su ley de creación, la cual, en el régimen anterior, era la que circunscribía si un determinado instituto de esa índole estaba investido o no de tales prerrogativas.
Por otra parte, los presupuestos procesales relacionados con la admisibilidad de la demanda son de orden público, y como tales, son revisables en todo estado y grado de la causa (v.gr. s.S.C. núms. 2085 del 30 de octubre de 2001; 2210 del 9 de noviembre de 2001; 2523 del 4 de diciembre de 2001; 348 del 20 de febrero de 2003; 2186 del 6 de diciembre de 2006).
A su vez, esta Sala (s. S.C. núms. 1517/2006), estableció:
“En tal sentido, la interpretación teleológica de las cargas y de las prerrogativas procesales en el marco de los recursos o acciones para la tutela de los intereses o derechos de los particulares, no sólo comportan un análisis pro actione que resulte favorable a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial, sino se traduce igualmente, en la obligación de los órganos de justicia de verificar los supuestos de admisibilidad de los recursos interpuestos”.
Igualmente, esta Sala en decisión Nº 2935/2002, (ratificada posteriormente en sentencia Nº 1183/6-2-03 y 1892 del 11-07-03) en un caso análogo al presente, se pronunció con respecto a los privilegios y prerrogativas de que gozan los institutos autónomos. Al respecto, sostuvo lo siguiente:
“... en determinadas ocasiones, en las que el Estado participa en procesos judiciales, no puede considerársele en igualdad de condiciones frente a los particulares por los específicos intereses a los cuales representa; lo que obliga al Legislador a establecer ciertas desigualdades legítimas, a través del establecimiento de privilegios a su favor, que, sin embargo, no pueden desconocer derechos legítimos de aquellos, erigiéndose como permisibles en tanto y en cuanto no impliquen una infracción del Texto Constitucional, razón por la cual, la materia de privilegios o prerrogativas se encuentra sometida a la reserva constitucional, sin que sea posible su establecimiento cuando, sin que estén previstos en la Constitución, sean capaces de limitar o desconocer el núcleo de los derechos fundamentales de los ciudadanos, requiriéndose entonces una redacción expresa y explícita en la norma jurídica que los crea, lo que trae como consecuencia la misma exigencia al operador jurídico, cuando incursiona en la interpretación de estas instituciones.
El reconocimiento de prerrogativas o privilegios a favor de la Administración es entonces, viable, por el interés que, en un momento dado, exista en dar protección a determinado bien o valor jurídico a través de esta institución; sin embargo, exige, en primer término, el respeto de los derechos fundamentales del ciudadano; y, en segundo lugar, requiere que su estipulación sea expresa y explícita; de allí que la búsqueda de un equilibrio se imponga, no estando permitido al Legislador instaurar tales excepciones de manera genérica e imprecisa, sin considerar la incidencia que su vigencia pueda ocasionar en los derechos del ciudadano o, peor aún, que éstas se deriven de interpretaciones de principios legales.
De manera que la idea de que los Institutos Autónomos gozan de los privilegios procesales otorgados a la República en atención al principio de unidad presupuestaria, atenta contra el carácter restrictivo que se le debe dar a todo privilegio o prerrogativa, pues dichos privilegios procesales, al menos hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública, existían sólo cuando la ley que crease al Instituto le atribuyese al mismo tales privilegios -artículo 74 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República-, ya que, actualmente, el artículo 97 de la indicada ley dispone que ‘[l]os institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios’, pero, en definitiva, durante el régimen anterior, que fue bajo el cual se dictó la sentencia que originó la acción de amparo, conforme lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, los bienes pertenecientes a los institutos autónomos no se encontraban per se sometidos al régimen de los bienes nacionales.
Es aceptable, como se desprende de las normas de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y ahora de la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el establecimiento de mecanismos rápidos y perentorios para que la Administración cumpla, espontánea e inmediatamente, lo que sea ordenado en un fallo judicial, sin afectar los intereses que debe tutelar, pero respetando lo decidido, y no es permisible sostener, sobre la base del establecimiento de prerrogativas procesales de rango legislativo, interpretaciones que lesionen el derecho a la tutela judicial efectiva y el de igualdad, de allí que, si la Administración no cumple voluntariamente con lo que se ha ordenado, en franca inobservancia de la institución de la cosa juzgada, del Estado de Derecho y de Justicia y de la majestad del Poder Judicial, transgrediendo, con su omisión, la situación jurídica subjetiva del justiciable, titular de un derecho reconocido en la sentencia, es justo que éste disponga de instrumentos eficaces, como los que cuenta ordinariamente el justiciable en el ámbito del derecho común, para el ejercicio y el respeto del mencionado derecho fundamental, cual es la ejecución de los bienes del deudor, pues, el nuevo esquema constitucional, que proclama un Estado responsable, con sometimiento al derecho y a la justicia, debe ofrecer al ciudadano la garantía de ejecución cuando ha obtenido una sentencia favorable, dictada por un Poder legítimo que declara su derecho, que fue desconocido por la actividad administrativa, calificada como ilegítima por el fallo, tal interpretación es aplicable tanto al régimen anterior, como al devenido con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, pues las prerrogativas procesales no deben ser entendidas como imposibilidad de ejecutar lo juzgado.
(...omisis...)
De manera que las prerrogativas no constituyen un impedimento para el ejercicio del derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, que se vería materializado, en este caso, con la ejecución de la sentencia, sino que más bien, tales normas son reguladoras de un procedimiento especial de ejecución, que garantiza la continuidad de los servicios públicos y la protección del interés general, por lo que el juez, para hacer efectivo el cumplimiento de lo fallado, debe recurrir al sistema con el mismo orden de prelación -dispuesto en el texto normativo- que la ley pone a su disposición para hacer ejecutar la cosa juzgada por parte de la República, y de no resultar efectivos tales mecanismos, en última instancia, y en aras de garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la justicia, puede acudirse a la ejecución forzosa del fallo a través del procedimiento ordinario, siempre y cuando la medida no recaiga sobre bienes cuya naturaleza y particularidades impidan la continuación de un servicio público, o estén afectados al interés general o se trate de bienes de dominio público”.
Asimismo, en decisión 2291/2006, del 14 de diciembre de 2006 (caso: Elecentro), esta Sala, determinó:
“Ciertamente, el deber de notificación de la Procuraduría General de la República, actualmente recogido en el transcrito artículo 94 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, representa una formalidad esencial en el juicio y constituye la expresión de las prerrogativas jurisdiccionales del Estado, que no sólo se circunscriben a los intereses patrimoniales directos de la República, sino que las mismas, debe hacerse extensivas a los entes descentralizados funcionalmente”.
Establecido el carácter y la finalidad de las prerrogativas procesales, esta Sala, en sentencia núm. 1331/2010, del 17 de diciembre (caso: Joel Ramón Marín Pérez), indicó que las limitaciones y modificaciones que se generan en el curso regular del proceso debido a la operatividad de las prerrogativas procesales han de imponerse solamente por razones de estricta necesidad, excepcionalidad y proporcionalidad que obedezcan a los fines de interés general a los que sirve el Estado. Así, en atención a los también criterios jurisprudenciales asentados previamente en las sentencias 2254/2001, del 13 de noviembre, y 1582/2008, del 21 de octubre, reiteró la interpretación restrictiva de la prerrogativas procesales y la inviabilidad para el legislador de instaurarlas mediante fórmulas genéricas e imprecisas. Sobre la base de la excepcionalidad, se reiteró que únicamente por ley pueden extenderse para otros entes y órganos públicos, si debidamente se ha realizado con precisión su previsión mediante expreso mandato:
“En cuanto a los institutos autónomos, antes le eran aplicables sólo las prerrogativas previstas en su ley de creación, ya que los institutos autónomos no gozaban, en cuanto a su patrimonio, de las prerrogativas acordadas al Fisco, salvo que por sus leyes o reglamentos orgánicos se les otorgasen (artículo 74 de la derogada Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional). [sic] Actualmente, la Ley Orgánica de Administración Pública, atribuye a los institutos autónomos las mismas prerrogativas de la República y los Estados. Así el artículo 97 de dicha Ley establece:
(…)
En este sentido, se observa que las prerrogativas y los privilegios que posee la República son de interpretación restrictiva y no pueden ser extendidos a otros entres [sic] u órganos públicos, salvo previsión expresa de ley, ya que suponen una limitación legal de los derechos fundamentales de igualdad y de tutela judicial efectiva, por lo que –se insiste- estas prerrogativas deben encontrarse expresamente reconocidas por ley”.
Tal como se mencionara, visto que la referida disposición del artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001 –se insiste, aplicable al caso de autos- estableció durante su vigencia temporal que “… los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional, acuerde a la República, los Estados y los Municipios…”, determina la exigencia del agotamiento del procedimiento previo de demandas contra la República para el juicio de cobro de honorarios profesionales exigidos al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), por tratarse de un instituto autónomo de carácter nacional investido expresamente con la misma prerrogativa que dicha Ley le confirió a la República.
En este sentido, al entenderse que los institutos autónomos se encontraban investidos por mandato de esa ley de tales prerrogativas, resulta inválido considerar el alegato expuesto por los solicitantes de la revisión, con respecto al error de interpretación de orden público y aplicación discriminatoria de ley, al constatarse que el fundamento de la decisión proviene expresamente del artículo 97 de la Ley Orgánica de Administración Pública de 2001.
Por tanto, de manera expresa esta Sala debe señalar con respecto a la denuncia expuesta por los solicitantes de que la Sala Político Administrativa violó precedentes jurisprudenciales sobre esta materia, para concluir en su decir que los Institutos Autónomos no gozan de las prerrogativas procesales de la República, que dicho argumento es inconsistente, por cuanto el conferimiento de tal prerrogativa deviene directamente de la ley, tal como se ha expuesto, y no de interpretaciones delimitadas mediante precedentes jurisprudenciales, razón por la cual, se desestima este argumento. Así se declara.
Siendo ello así, los solicitantes de la revisión debieron estar en el completo conocimiento de esta carga procesal, sin que la misma pueda ser subsanada, ni siquiera por el auto de admisión que dictó el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa, tal como ha pretendido denunciar esa representación al considerar que dicha formalidad había sido subsanada.
Por último, debe indicarse a los solicitantes de la revisión que esta Sala no se encuentra facultada para analizar elementos probatorios que corresponden al juicio principal, en especial, el dictamen emitido por la Consultoría Jurídica del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M.). Solamente cuando el juez de la causa vulnere principios y derechos fundamentales en el ejercicio de su actividad sobre las pruebas es que procederá la revisión; pero ello no puede asimilarse a la posibilidad de solicitar un reexamen de las mismas en sede constitucional.
Por lo antes expuesto, la presente solicitud de revisión constitucional pretende una tercera instancia de la causa principal, y no se encuentra comprendida dentro de las causales establecidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ni en aquellos asentados por esta Sala Constitucional (ss.S.C. 93/2001, del 6 de febrero; caso: Corpoturismo; y 325/2005, del 30 de marzo de 2005; caso: Álcido Parra Ferreira); en virtud de ello, dicha revisión se declara NO HA LUGAR, razón por la cual, se desestima. Así se decide.
VI
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara NO HA LUGAR la revisión constitucional interpuesta por la representación judicial de la asociación civil SARMIENTO NÚÑEZ Y ASOCIADOS, ESCRITORIO JURÍDICO, de la sentencia núm. 00857, dictada, el 22 de julio de 2008, y publicada, el 23 de julio de 2008, por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 06 días del mes de junio de dos mil once (2011). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta,
Luisa EstelLa Morales Lamuño
Vicepresidente,
Francisco A. Carrasquero López
Los Magistrados,
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Ponente
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp.- 10-0418
CZdM/