SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Pedro Bracho Grand
Mediante
sentencia de fecha 17 de mayo de 2000, la Sala Político Administrativa declinó
en esta Sala Constitucional, la causa contentiva de la apelación contra la
decisión de fecha 19 de octubre de 1996 de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la acción de
amparo constitucional interpuesta por el ciudadano LUIS CARLOS PALACIOS JULIAC, titular de la cédula de identidad
número 1.729.074, asistido por los abogados Oswaldo Padrón Amaré, Oswaldo
Padrón Salazar y Lizbeth Subero Ruiz, inscritos en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo los números 4200, 48097, 24550, respectivamente, en
contra de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Administración
Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República, en la
persona de su titular, ciudadana Maria Elena Mendoza de Planchart.
El
9 de junio de 2000, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado
Iván Rincón Urdaneta.
El 21 de mayo de 2001 por
ausencia temporal del Magistrado Iván Rincón Urdaneta, se nombró al Magistrado
Suplente Pedro Bracho Grand, quien suscribe como ponente la presente decisión.
I
ANTECEDENTES
El 8 de abril de 1996, el ciudadano
Luis Carlos Palacios Juliac compareció ante la Dirección de Averiguaciones
Administrativas de la Dirección General de Control de la Administración Central
y Descentralizada de la Contraloría General de la República, a los fines de
prestar declaración respecto de su actuación como Miembro Principal del
Directorio del Banco Central de Venezuela.
El
17 de abril de 1996, la ciudadana María Elena Planchart, en su condición de
titular de la referida Dirección, formuló cargos en contra del ciudadano Luis
Carlos Palacios Juliac, de conformidad con el artículo 113, numeral 15 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
El
20 de agosto de 1996, el referido ciudadano
interpuso acción de amparo constitucional ante la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en contra de la nombrada Dirección, puesto que –a su
parecer- la formulación de cargos se hizo con base a leyes derogadas, por lo
que solicitó “la suspensión del procedimiento inconstitucional”.
El
22 de agosto de 1996, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo acordó
la suspensión del procedimiento objeto de la acción de amparo constitucional.
El
19 de octubre de 1996, la referida Corte declaró parcialmente con lugar la
acción de amparo constitucional interpuesta, y ordenó en consecuencia la
suspensión del procedimiento seguido por la Dirección de Averiguaciones
Administrativas de la Administración Central y Descentralizada de la
Contraloría General de la República, hasta que se reformulen los cargos
imputados sin que se apliquen disposiciones legales de forma retroactiva.
El
31 de enero de 1997, la ciudadana Luisa A. Jiménez R., abogado representante de
la Contraloría General de la República, apeló la sentencia dictada por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo el 19 de octubre de 1996, razón por la
cual los autos fueron remitidos a la Sala Político Administrativa de la extinta
Corte Suprema de Justicia –hoy Tribunal Supremo de Justicia-.
El
9 de abril de 1997, la apelante presentó escrito ante la Sala Político Administrativa
a fin de exponer las razones que fundamentan su recurso de apelación.
El
25 de septiembre de 1997, el 10 de febrero de 1998, el 16 de diciembre de 1998,
y el 30 de septiembre de 1999, la Contraloría General de la República
solicitó a la Sala dictara la sentencia
correspondiente.
El
17 de mayo de 2000, la Sala Político Administrativa declinó su competencia ante
esta Sala Constitucional para conocer de la presente apelación.
El
9 de febrero de 2000, las representantes de la Contraloría General de la
República solicitaron nuevamente ante esta Sala Constitucional se dictara
sentencia en la presente causa.
II
FUNDAMENTOS DE LA ACCION DE AMPARO
Señala el accionante que el objeto
de la presente acción de amparo constitucional es la formulación de cargos en
su contra, dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la
Administración Central y Descentralizada de la Contraloría General de la
República el 17 de abril de 1996, que se fundamentó en el numeral 15 del
artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la
cual entró en vigencia el 1º de febrero de 1996; siendo que los hechos
cuestionados ocurrieron los días ocho (8) y nueve (9) de junio de 1994, cuando
era aplicable la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del 14
de diciembre de 1984.
Por
lo antes expuesto, estima el accionante, que dicho acto lesionó los principios
de irretroactividad de las leyes, de legalidad de las faltas, y el derecho a la
defensa, contenidos en los artículos 44, 69 y 68 de la Constitución de la
República de Venezuela de 1961 –correspondientes a los artículos 24, 137 y 49
de nuestra actual Carta Magna– por cuanto se le formularon cargos bajo figuras
jurídicas no establecidas para el momento en que ocurrieron los hechos.
Aunado
a lo anterior, solicitó la suspensión del procedimiento hasta tanto se
reformularan los cargos imputados, corrigiéndose la aplicación retroactiva de
la ley.
III
CONTENIDO DE LA SENTENCIA APELADA
La Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, mediante su decisión del 19 de diciembre de 1996, consideró que
la accionada valoró la conducta del accionante con base a la norma contenida en
el numeral 15 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República, que entró en vigencia el 1º de febrero de 1996, lo cual implicó
una aplicación retroactiva de esa ley, puesto que los hechos tomados en
consideración ocurrieron los días ocho (8) y nueve (9) de junio de 1994, es
decir, antes de la entrada en vigencia de la referida ley, ocasionando por
tanto, la vulneración de la garantía constitucional de la no aplicación
retroactiva de la ley.
Aunado a lo anterior, la Corte
Primera consideró que con respecto a la denuncia realizada por el demandante,
referida a la violación del principio de legalidad, la Dirección cuestionada,
al pretender declarar la responsabilidad administrativa del ciudadano Luis
Carlos Palacios Juliac -como miembro
del Directorio del Banco Central de Venezuela- bajo normas no preexistentes a
los hechos investigados, estaba realizando una conducta que constituía una
amenaza al principio de la legalidad de las faltas.
No obstante, apreció que no hubo
violación del derecho a la defensa, por cuanto el ciudadano Luis Carlos
Palacios Juliac tuvo oportunidad de conocer los hechos que se le imputaban y a
su vez plantear sus argumentos.
Con base en lo anterior, declaró parcialmente con
lugar la solicitud de amparo y ordenó la suspensión del procedimiento seguido
por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Administración Central
y Descentralizada de la Contraloría General de la República, hasta tanto se
reformulen los cargos imputados sin que se aplique retroactivamente la ley.
IV
FUNDAMENTOS DE LA APELACION
Ejerce la Contraloría General de la
República, recurso de apelación contra la decisión dictada por la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró parcialmente con
lugar la acción de amparo constitucional que interpusiera el ciudadano Luis
Carlos Palacios Juliac contra el acta de formulación de cargos, dictada el 17
de abril de 1996, que dictara este ente público.
Fundamenta su apelación, en que la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, no analizó el contenido de las
normas consagradas en materia de averiguaciones administrativas, previstas
tanto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República derogada
como en la vigente. Así, se señala que los “hechos irregulares” se encontraban
previstos en el artículo 81 del texto legal derogado, siendo que el mismo se
trasladó a la ley actual bajo el artículo 113, sin que se definan o tipifiquen
nuevos hechos.
Asimismo,
señaló que no hubo “amenaza” de
violación del artículo 69 del texto constitucional derogado –hoy artículo 137
de la actual Carta Magna-, puesto que el acta de formulación de cargos, sólo
constituía una etapa del procedimiento de averiguación administrativa, que no
decidía la responsabilidad del indiciado, siendo por sí misma incapaz de
vulnerar derechos constitucionales, ya que el procedimiento podía finalizar con
una decisión absolutoria.
Aunado a lo anterior,
solicita se declare con lugar la apelación interpuesta y se anule la sentencia
dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 19 de octubre
de 1996.
V
DE LA COMPETENCIA
Debe previamente esta Sala
determinar su competencia para conocer de la presente apelación, y a tal efecto
observa:
Conforme
a lo señalado por esta Sala Constitucional en su decisión del 20 de enero del
año 2000, caso Domingo Ramírez Monja,
le corresponde conocer todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo
constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con
excepción de los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso
Administrativo), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de
Apelaciones en lo Penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.
En
el presente caso, se somete al conocimiento de la Sala, la apelación de la
sentencia emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual
conoció en primera instancia de una acción de amparo constitucional incoada
contra un acto dictado por una autoridad administrativa, motivo por el cual,
esta Sala, se declara competente para conocer de la presente apelación, y así
se decide.
VI
MOTIVACIONES PARA
DECIDIR
Con la finalidad de
determinar la procedencia de la presente apelación, debe esta Sala analizar las
normas que se discuten en el caso concreto, y en tal sentido observa:
En el caso bajo examen, la parte accionante al fundamentar la acción de
amparo constitucional, indicó que la Dirección de Averiguaciones
Administrativas de la Administración Central y Descentralizada de la
Contraloría General de la República, emitió un acta de formulación de cargos en
su contra el 17 de abril de 1996, con la cual violó las normas contenidas en
los artículos 44, 69 y 68 de la Constitución de la República de Venezuela de
1961 – correspondientes a los artículos 24, 137 y 49 de la actual Carta Magna –
que consagran el principio de irretroactividad de las leyes, de legalidad de
las faltas, y el derecho a la defensa, respectivamente, por cuanto se le
formularon cargos bajo numeral 15 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, que entró en vigencia el 1º de febrero de
1996, es decir, luego de que ocurrieron los hechos cuestionados. Este alegato
fue refutado por la Dirección antes referida al exponer que dicho supuesto
normativo se encontraba también en el artículo 81 del texto legal derogado, el
cual sí se encontraba vigente para el momento en que se produjeron los
referidos hechos.
Ahora bien, dado los
elementos de hecho anotados, debe la Sala proceder a determinar si la ya
mencionada actuación de la Dirección antes referida, constituye una infracción
de los derechos que se alegaron violados, y en tal sentido observa que el
artículo 81 del texto derogado dispone:
“Artículo
81.- La Contraloría podrá realizar investigaciones en todo caso en que
surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su
cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia
de bienes o fondos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en
actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o reglamentaria,
incluida la normativa interna de carácter general, aún establecida en manuales
de organización, sistemas y procedimientos. Esta averiguación procederá aún
cuando dichas personas hubieren cesado en sus funciones”.
Expone este artículo, la facultad de la cual gozaba la
Contraloría General de la República para iniciar investigaciones en contra de
funcionarios públicos que se encontraran inmersos en irregularidades
administrativas respecto al manejo de los fondos puestos bajo su custodia, en
desapego a sus funciones y a la normativa a seguir, aún y cuando estos
funcionarios hubieren cesado en su gestión.
Por su parte, establece el
artículo 113, numeral 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, lo siguiente:
“Artículo
113: Son hechos generadores de responsabilidad administrativa,
independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además
de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del
Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:… (omissis)
15. El incumplimiento injustificado de metas señaladas en los
correspondientes programas o proyectos, así como el incumplimiento de las
finalidades previstas en las leyes o en la normativa de que se trate.”
Es de significativa importancia lo
dispuesto en este artículo, ya que se determina la responsabilidad
administrativa que genera el incumplimiento de las metas fijadas por los
programas o por la normativa creada al efecto.
En atención a estos
elementos que sirven de base para la comprensión de la cuestión planteada,
puede determinarse que las normativas analizadas efectivamente no comparten los
mismos supuestos de hecho, ya que el artículo 81 de la ley derogada acuerda
solo el inicio de una investigación, previa a la imposición de cargos en contra
del funcionario, lo cual no corresponde con el supuesto normativo del artículo
113 de la ley vigente, el cual ya especifica los hechos generadores de
responsabilidad administrativa, sin aludir a una averiguación previa a los
efectos de determinar si la conducta del funcionario amerita o no su
responsabilidad administrativa.
Es preciso señalar que tal
fundamento se encuentra establecido en nuestra Carta Magna en su artículo 24,
el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 24.
Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando
imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento
mismo de entrar en vigencia aún en los procesos que se hallaren en curso; pero
en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto
beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se
promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea”.
Como puede inferirse de la
norma antes transcrita, en Venezuela la aplicación de las disposiciones
legislativas de forma retroactiva está prohibida por imperativo constitucional.
Sólo se admite su aplicación con tales efectos hacia el pasado en aquellos
casos mencionados en la misma norma; este principio de irretroactividad
encuentra su justificación en la seguridad jurídica que debe ofrecer el
ordenamiento jurídico a los ciudadanos en el reconocimiento de sus derechos y
relaciones ante la mutabilidad de aquél.
De lo expuesto esta Sala concluye que la Dirección de Averiguaciones
Administrativas de la Administración Central y Descentralizada de la
Contraloría General de la República, al efectuar el acta de formulación de
cargos con fundamento en la normativa actual, infringió el principio de
irretroactividad de la ley, contenido en el artículo 24 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, al aplicar retroactivamente dicha norma
a una situación fáctica anterior a su entrada en vigencia. Así se decide.
Con relación a lo alegado
por la apelante, respecto a que no hubo “amenaza”
de violación de la norma contenida en el artículo 137 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, que establece el principio de legalidad,
esta Sala observa que, el acto cuestionado sí comporta la violación de tal
disposición, ya que, al ser el funcionario juzgado bajo normas no preexistentes
a los hechos investigados, efectivamente se lesionó su derecho a ser juzgado
bajo normas no retroactivas, y así se declara.
Finalmente, esta Sala
Constitucional comparte el criterio acogido por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, que declaró parcialmente con lugar la acción de
amparo constitucional ejercida, al no haberse manifestado violación al derecho
a la defensa, tal como lo denunció el accionante.
Por las razones expuestas, y
en virtud de la violación de los artículos 24 y 137 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, esta Sala confirma la decisión dictada por
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró parcialmente con
lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, y así se decide.
DECISION
Por
las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la
Ley, declara SIN LUGAR la apelación
presentada por la ciudadana Luisa A. Jiménez R., abogado representante de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de
la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el
19 de octubre de 1996, la cual declaró parcialmente con lugar la acción de
amparo constitucional interpuesta por el ciudadano Luis Carlos Palacios Juliac,
en contra del referido organismo.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 01 días del mes de JUNIO del año dos mil
uno. Años 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Vicepresidente, en el ejercicio de la
Presidencia,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
El Vicepresidente,
José Manuel Delgado Ocando
Pedro Rondón Haaz
Magistrado
Pedro Bracho Grand
Magistrado Suplente Ponente
Antonio García García
Magistrado
El Secretario,
José Leonardo Requena
Exp.
1786