SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA
MORALES LAMUÑO
El 18 de enero de 2005, el abogado JULIÁN
ISAIAS RODRÍGUEZ DÍAZ, titular de la cédula de identidad Nº 2.218.534,
actuando en su carácter de Fiscal General de la
República Bolivariana de Venezuela, designado
por la Asamblea Nacional
en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, según consta en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.105 del 22 de siembre de 2000,
introdujo ante esta Sala, solicitud de revisión de la sentencia Nº 01556
dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia del 15 de octubre de 2003, mediante la cual se declaró parcialmente
con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente
con solicitud de medida cautelar innominada y subsidiariamente solicitud de
suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares
distinguido con el Nº DFGR-98-13233 de fecha 17 de abril de 1998, dictado por
el entonces Fiscal General de la República,
ciudadano Iván Darío Badell González, mediante el cual declaró improcedente el
recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº
DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, que negó el beneficio de
jubilación al ciudadano Héctor Augusto
Serpa Arcas.
En virtud de la reconstitución de la Sala y elegida su nueva
Directiva, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó
integrada de la siguiente manera: Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero,
Vicepresidente y los Magistrados Arcadio De Jesús Delgado Rosales, Pedro Rafael
Rondón Haaz, Luis Velázquez Alvaray, Francisco Antonio Carrasquero López y
Marcos Tulio Dugarte Padrón.
El 10 de febrero de 2005, se dio
cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Revisadas las actuaciones que
conforman el presente expediente, pasa esta Sala a decidir.
I
ANTECEDENTES
El ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas encontrándose jubilado por el extinto
Consejo de la Judicatura,
fue designado por el entonces Congreso Nacional (hoy Asamblea Nacional) como
Fiscal General de la
República, para el período 1984-1989, de conformidad con lo establecido
en el artículo 215 de la
Constitución de 1961.
El 27 de junio de 1996, el entonces Fiscal
General de la
República dictó la Resolución Nº 138, referente al Régimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público,
publicada en la Gaceta
Oficial Nº 35.991 del 1º de junio de 1996, mediante el cual
se establece que aquellos jubilados por otro ente público que
ingresen al Ministerio Público, no tendrán derecho a la concesión de una nueva
jubilación, concurrente o sustitutiva de aquélla que estuviere disfrutando.
En fecha 4 de junio de 1997, el ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas solicitó al
Fiscal General de la
República le fuese concedido el beneficio de jubilación, al
cual según expresa tiene legítimo derecho, en su condición de ex-Fiscal General
de República.
El entonces Fiscal General de la República
mediante Resolución Nº DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, le negó el
beneficio solicitado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 4 de la Resolución Nº
138 antes señalada, toda vez que “(…) el
jubilado en otro organismo, y que luego preste su servicio en el Ministerio
Público, ni siquiera tiene derecho a un complemento de jubilación que estuviese
disfrutando, por lo cual mal podría concedérsele una nueva jubilación, que sea
sustitutiva de aquella (…)”.
El 21 de octubre de 1997, el ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas interpuso
ante el Fiscal General de la República recurso de reconsideración contra la Resolución N°
DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, el cual le fue negado mediante
Resolución Nº DFGR-98-13233 dictada el 17 de abril de 1998, confirmándose en
todas sus partes el acto administrativo recurrido.
El 1º de octubre de 1998, el ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas, titular de la cédula de identidad Nº
33.279, asistido por el abogado Francisco Encinas Verde, interpuso ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, recurso contencioso administrativo de anulación ejercido
conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente medida de
suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares
distinguido con el Nº DFGR-98-13233 de fecha 17 de abril de 1998, dictado por
el entonces Fiscal General de la República,
ciudadano Iván Darío Badell González, mediante el cual declaró improcedente el
recurso de reconsideración ejercido por el recurrente contra la Resolución Nº
DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, que le negó el beneficio de
jubilación.
El 15 de octubre de 2003, la Sala Político Administrativa, declaró parcialmente
con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido
conjuntamente con acción de amparo cautelar.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Adujo el recurrente en su escrito de
revisión que la conclusión a la cual arribó la sentencia dictada por la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, es
producto de la errada interpretación de los principios constitucionales
relacionados con la seguridad social, principalmente los establecidos en los
artículos 80, 84 al 86 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
Afirma que la Sala
Político Administrativa “(…)
desconoce toda la regulación que sobre la materia se encontraba vigente para el
momento en que fue resuelta la solicitud de jubilación del ciudadano Héctor
Augusto Serpa Arcas, y a pesar de reconocer que el Ministerio Público no tenía
obligación de otorgarle una nueva jubilación, termina concediéndosela (…)”.
Estima que el Ministerio Público no
desconoce el derecho de todo trabajador de obtener una jubilación una vez
cumplidos con los extremos que exige el ordenamiento jurídico vigente. Por tal
motivo, estima que corresponde al organismo público en el cual haya prestado
sus servicios el trabajador y ante el cual se cumplieron los requisitos de la
jubilación, reconocerle este derecho sin que en forma alguna proceda la
renuncia del mismo, debido al carácter irrenunciable de los derechos sociales.
Que no es posible bajo el pretexto
de una interpretación progresiva de las normas constitucionales sobre la
seguridad social, establecer la renuncia a la jubilación y obligar a otro
organismo distinto al que otorgó la jubilación que asuma el pago que ello
representa.
Considera que en el caso concreto “(...) la errada y grotesca interpretación
progresiva de las normas constitucionales que realizó la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
tuvo como único propósito que el Ministerio Público asumiera la obligación de
pago de la pensión de jubilación del ciudadano Héctor (…), a pesar de que éste
gozaba de una pensión de jubilación (…) la interpretación progresiva llevaría
entonces a la absurda conclusión, de que basta el reingreso de un jubilado a un
organismo público para que éste pueda renunciar a su jubilación, obligando así
al ente en el cual se produjo el reingreso a asumir la obligación de pago de la
pensión, con todas las consecuencias e imprecisiones presupuestarias que ello
acarrearía (…)”.
Que el derecho a la jubilación debe
ser satisfecho por el organismo ante el cual se cumplieron los requisitos para
la misma y a quien corresponde hacer los ajustes económicos a que haya lugar,
sin que tal obligación pueda ser trasladada a otro organismo por el reingreso
del trabajador a la función pública y la simple renuncia a una jubilación la
cual disfrutaba.
Igualmente, señala que la decisión
podría violar los derechos del propio recurrente, debido a que se “(…) desmejoraría su situación, si tomamos
en consideración que la ejecución de la sentencia supondría el cálculo de la
pensión en base al salario actual del Fiscal General de la República, pero
obviamente sin tomar en consideración algunas primas actuales, ya que éstas no
existían para el momento que el ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas ejerció el
cargo de Fiscal General de la República; lo cual determina que el cálculo
podría arrojar una cifra inferior a la que percibía como jubilado del extinto
Consejo de la Judicatura
(…)”.
Observa que en los términos en los
cuales se dictó la sentencia se condiciona “(…)
a la previa verificación de la renuncia por parte del recurrente al beneficio
de jubilación que le había sido acordado por el extinto Consejo de la Judicatura, y ordena al
Ministerio Público que asuma el pago de la pensión de jubilación del
recurrente, con el respectivo complemento conforme al salario que corresponda
al cargo Fiscal General de la República actualmente (…) situación que además de
afectar la autonomía funcional y
presupuestaria del Ministerio Público, generaría desigualdad con respecto a las
demás personas que ejercieron el cargo de Fiscal General de la República y
actualmente se encuentran jubilados, ya que la pensión de jubilación de los
mismos, lógicamente, no se corresponde con el salario que actualmente devenga
dicho cargo (…)”.
Finalmente, solicita se acuerde
medida cautelar que suspenda los efectos del fallo dictado por la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y se
declare en la definitiva con lugar el recurso de revisión interpuesto y se
anule la sentencia impugnada.
III
DE LA COMPETENCIA
Debe esta Sala determinar
su competencia para conocer la presente solicitud de revisión y al respecto
observa que conforme lo establece el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, la Sala Constitucional
tiene atribuida la potestad de “revisar las sentencias definitivamente
firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o
normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los
términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.
Por su parte, el artículo
5.4 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, dispone:
“Es de la
competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.
4. Revisar las
sentencias dictadas por una de las Salas, cuando se denuncie fundadamente la
violación de principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, Tratados, Pactos o
Convenios Internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o que
haya sido dictada como consecuencia de un error
inexcusable, dolo, cohecho o prevaricación; asimismo podrá avocarse al
conocimiento de una causa determinada, cuando se presuma fundadamente la
violación de principios jurídicos fundamentales contenidos en la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y
ratificados válidamente por la República, aun cuando por razón de la materia y
en virtud de la ley, la competencia le esté atribuida a otra Sala”.
Asimismo, en el fallo N°
93/2001 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”), esta Sala
determinó su potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional,
de revisar las siguientes decisiones judiciales:
“1. Las sentencias
definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas
por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o
tribunal del país.
2. Las sentencias
definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o
normas jurídicas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo
de Justicia.
3. Las sentencias
definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este
Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando
expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución
contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo
impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar
indebidamente la norma constitucional.
4. Las sentencias
definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este
Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente
hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error
grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o
que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la
norma constitucional. En estos casos hay también un errado control
constitucional”.
Ahora bien, por cuanto, en
el caso de autos, se pidió la revisión de un fallo que emanó de la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, esta Sala declara su competencia para el conocimiento de
la misma. Así se decide.
IV
DE LA
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
La sentencia Nº 01556
dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia del 15 de octubre de 2003, declaró parcialmente con lugar el
recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con
solicitud de medida cautelar innominada y subsidiariamente solicitud de
suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares
distinguido con el Nº DFGR-98-13233 de fecha 17 de abril de 1998, dictado por
el entonces Fiscal General de la República,
ciudadano Iván Darío Badell González, mediante el cual declaró improcedente el
recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº
DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, que negó el beneficio de
jubilación al ciudadano Héctor Augusto
Serpa Arcas, sobre la base a las siguientes consideraciones:
“(…)
Se desprende de autos que el recurrente se desempeñó como Fiscal General de la República durante
el período 1984-1989, cargo que si bien es cierto no puede ser considerado como
de libre nombramiento y remoción, ya que conforme a la derogada Constitución de
1961 (aplicable ratione temporis
al caso de autos) y la vigente de 1999, se provee por elección de los
integrantes del Poder Legislativo Nacional, para un período constitucional
determinado, y su remoción sólo puede operar de acuerdo con lo dispuesto en la
propia Constitución y la Ley;
a dicho cargo le es aplicable el régimen jurídico que con relación al beneficio
de jubilación ha regido en el Ministerio Público frente a sus integrantes, por
cuanto la jubilación es un derecho
social reconocido por la derogada y la vigente Carta Magna.
En orden de lo anterior, a los
efectos de la situación objeto de debate se impone exaltar, que el Fiscal General de la República emisor del acto impugnado, expresó en
el mismo que en ‘ninguna de las
Resoluciones que han regulado el beneficio de jubilación y menos aún en la N° 138, de fecha 27 de junio de
1996, se establece que procede el otorgamiento de una segunda jubilación a los
jubilados por otros organismos, que hayan laborado en esta Institución. Por esa
razón, no puedo otorgarle el beneficio de jubilación que solicita.(...) En
consecuencia, al no estar previsto en la Resolución N°
138, de fecha 27 de junio de 1996, por usted invocada, que deba el Fiscal
General de la
República concederle una nueva jubilación, a funcionarios ya
jubilados por otros organismos, que hayan laborado luego en el Ministerio
Público, como es su caso, no es legalmente posible que le otorgue una nueva
jubilación, que sustituya la que le otorgó el Consejo de la Judicatura’.
...omissis...
La Constitución de la República de Venezuela de 1961 consagraba en su
artículo 94 el derecho a la seguridad social, sin embargo es la Constitución de
1999 la que ha instaurado una especial protección a los derechos sociales de
los ciudadanos, y a tal fin dirige una serie de mandatos a los Poderes Públicos
con el propósito de proteger estos derechos y crear un sistema de seguridad
social que tenga por objeto garantizar la salud de las personas y la protección
de las mismas en contingencias sociales y laborales, cuyo análisis se impone en
el presente caso, en virtud del principio de progresividad de los derechos,
pues es evidente que la consagración actual es mucho más clara en cuanto al
sistema de seguridad social se refiere.
...omissis...
Al respecto, se ha dicho en términos generales
que el concepto de seguridad social tiene dos connotaciones: una en sentido
amplio, para designar el sistema orientado a la protección del bienestar
material de la población laboralmente activa o inactiva, propósito que se
cumple mediante la satisfacción de las diferentes necesidades del hombre,
considerado individualmente y en su conjunto. (…) En un sentido más
restringido, la seguridad social se define como la previsión de las
contingencias que puedan afectar a la población durante y después de su vida
productiva y se ha conocido como el Seguro Social Obligatorio.
De esta manera, es menester señalar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela recoge todos y
cada uno de los principios antes enunciados en los artículos 80, 84, 85 y 86, estableciendo
expresamente en su artículo 80 la garantía y la protección a la ancianidad de
la población (…).
Lo anterior evidencia que
el constituyente de 1999 previó una protección particular a la vejez y consagró
en cabeza del Estado la obligación de asegurar la efectividad de los derechos
que a tal efecto se establecen. Igualmente, recogió entre los derechos
inherentes a los ancianos el beneficio a la jubilación, con el objeto de
proporcionarles un medio de vida digno a los trabajadores durante su vejez o
incapacidad, y así garantizarles un ingreso periódico tendiente a cubrir sus
gastos de subsistencia.
En este contexto, el derecho a la
jubilación nace de la relación laboral entre el trabajador y el ente público o
privado para quien prestó el servicio y se obtiene una vez cumplidos los
requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo, establecidos en las
leyes que regulan la materia. Este derecho, si bien se origina en el ámbito de
la relación laboral, es considerado como un derecho social enmarcado dentro de la Constitución y
desarrollado por las leyes, que puede ser objeto de regulación por parte del
Estado, regulación tendiente a garantizar la protección e integridad del
individuo que lo ostenta.
Ahora bien, en el caso de autos la normativa vigente en materia de jubilación para funcionarios y
empleados del Ministerio Público para la fecha de egreso del recurrente del
cargo de Fiscal General de la República, esto es, el 7 de junio de 1989, era la Resolución del
26 de noviembre de 1976, publicada en la Gaceta Oficial N°
31.121 del 30 de ese mismo mes y año, la cual consagraba el beneficio de
jubilación para los funcionarios y empleados del mencionado organismo, pero
nada indicaba respecto de las personas jubiladas por otros organismos del
sector público que ingresaren a trabajar al Ministerio Público.
Por otra parte, se observa que no es sino hasta
el 26 de noviembre de 1993 que mediante la Resolución N°
514, publicada en la
Gaceta Oficial N° 35.355 del 7 de diciembre del mismo año, la
cual reformó la
Resolución N° 202 del 16 de noviembre de 1989, que se
estableció una disposición sobre la materia en cuestión, (…).
Como puede observarse
la norma parcialmente transcrita es la primera disposición que reguló dentro
del Ministerio Público la situación de los jubilados de otros organismos del
sector público, estableciendo la posibilidad de otorgarle un complemento de su
jubilación, en el caso que fuere procedente.
Posteriormente, se dictó la Resolución N°
138 del 27 de junio de 1996 (…).
Actualmente, el régimen vigente que
regula la materia está contenido en el Estatuto de Personal del Ministerio
Público, dictado en fecha 4 de marzo de 1999 mediante la Resolución N°
60, dictada por el Fiscal General de la República y publicada en la Gaceta Oficial N°
36.654 de la misma fecha, el cual dispone en los Parágrafos Tercero y Cuarto de
su artículo 137, lo siguiente: ‘(…) Quienes
siendo jubilados por otro ente público, ingresen al Ministerio Público para
desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción, por contrato o
sujeto a período constitucional, no tendrán derecho a la concesión de
una nueva jubilación, por parte de la Institución, concurrente o sustitutiva de aquélla
que estuviere disfrutando.’
(Destacado de la Sala)
Del análisis efectuado a toda la normativa que
ha regido la materia objeto del presente caso, queda evidenciado que no existe previsión
alguna que haya establecido o prevea la posibilidad de que las personas
jubiladas de otros organismos del sector público que hubieren ingresado
posteriormente al Ministerio Público, ya sea en calidad de contratados, o en un
cargo de libre nombramiento y remoción, o en un ‘cargo sujeto a período constitucional’ (este último es precisamente el que
ocupó el recurrente en el Ministerio Público), pudieren tener derecho a ser
acreedores de una nueva jubilación en virtud del desempeño de un cargo en la Fiscalía General
de la República.
No
obstante, es criterio de esta Sala que la posibilidad de que los funcionarios
jubilados vuelvan a desempeñar funciones públicas, debe contemplarse como una
manifestación del mandato constitucional de no limitar la voluntad de todo
ciudadano que desee trabajar y que se encuentre apto para ello, así como por la
circunstancia de que un ciudadano que haya sido objeto de un beneficio por el
trascurso de los años de servicio prestados, debe considerarse como un baluarte
de experiencia y conocimientos que no deben desperdiciarse en áreas tan
importantes como la académica, de investigación, asesoramiento, o inclusive en
prestación directa de funciones específicas en las cuales los cánones de mayor
rendimiento y capacidad sean los requeridos. (Ver Sentencia N° 01022 de fecha
31 de julio de 2002, caso: Carmen
Susana Urea Melchor vs. Dirección General Sectorial de los Servicios de
Inteligencia y Prevención).
Igualmente, el Estado debe procurar algún
beneficio o estímulo a los funcionarios jubilados que reingresen a la Administración
con el objeto de continuar prestando labores, ya que de lo contrario, ninguno o
muy pocos se atreverían a abandonar sus beneficios de jubilación y el tiempo de
disfrute que ello comporta sin que a cambio –además de la vocación y la
satisfacción personal por el trabajo- no se les reconozca el nuevo tiempo de
servicio y la homologación del beneficio de pensión conforme al último salario
devengado, ambos beneficios sólo serán disfrutados para el momento en que la
jubilación sea reactivada.
Así, se observa que en fecha 16 de septiembre
de 1980 el extinto Consejo de la
Judicatura le concedió al recurrente el beneficio de
jubilación, y el 29 de marzo de 1984 fue designado por el Congreso de la República como
Fiscal General de la
República para el período constitucional 1984-1989.
Posteriormente, en fecha 4 de junio de 1997 el
recurrente solicitó al entonces Fiscal General de la República, le
concediera el beneficio de jubilación en virtud de su desempeño en el cargo de
Fiscal General de la
República, el cual le fue negado en virtud de que la
normativa legal que regulaba las funciones de los funcionarios del Ministerio
Público no se establecía la posibilidad de otorgar un nuevo beneficio de
jubilación a personas ya jubiladas por otros organismos del sector público.
Ahora, si bien es cierto que el otorgamiento de
un nuevo beneficio de jubilación no resulta procedente, y la normativa vigente
para el momento en que culminó el período constitucional para el cual fue
electo el recurrente en el cargo de Fiscal General de la República, esto
es, la Resolución
del 26 de noviembre de 1976, publicada en la Gaceta Oficial N°
31.121 del 30 de ese mismo mes y año, nada establecía respecto a la situación
de los funcionarios que siendo jubilados de otros organismos del sector público
ingresaran posteriormente al Ministerio Público, no es menos cierto que en
atención a los principios constitucionales de seguridad social y especialmente
de protección a la vejez, así como para estimular a los funcionarios jubilados
que reingresen a la
Administración con el objeto de continuar prestando labores,
resultaba procedente que el entonces Fiscal General de la República,
ordenase un complemento del monto de la jubilación del recurrente.
No
obstante, en el acto administrativo impugnado se le negó al recurrente
inclusive la posibilidad de otorgarle un complemento al beneficio de jubilación
del cual gozaba antes de ingresar al Ministerio Público, fundamentándose en la
inexistencia de alguna disposición que regulara dicho supuesto.
Ahora bien, estima la Sala que una vez culminado el
período constitucional para el cual fue designado el recurrente como Fiscal
General de la
República, al reanudarse el pago de su pensión de jubilación,
éste ha debido ajustarse al último sueldo devengado por él, en virtud del
principio constitucional de seguridad social consagrado en la Constitución de la República de
Venezuela de 1961, el cual debió desarrollarse en la normativa que rige a los
funcionarios del Ministerio Público.
En consecuencia, el razonamiento esgrimido como
fundamento del acto impugnado no resulta ajustado a derecho, por lo cual es
forzoso para esta Sala declarar su nulidad, y ordenar al Ministerio Público,
por ser el último organismo en el cual trabajó el recurrente, que asuma el pago
de la pensión de jubilación del actor, el cual debe ser cancelado conforme al
salario que corresponda en la actualidad al cargo de Fiscal General de la República, para
lo cual la Fiscalía
deberá exigir constancia expresa de la renuncia por parte del recurrente del
beneficio de jubilación que le había sido acordado por el extinto Consejo de la Judicatura, hoy
Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Así se decide.
...omissis...
En virtud de las consideraciones de
hecho y de derecho anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia
en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,
declara:
1. PARCIALMENTE
CON Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad
interpuesto por el ciudadano HÉCTOR AUGUSTO SERPA ARCAS, asistido por el
abogado Francisco Encinas Verde, antes identificados, contra el acto
administrativo de efectos particulares distinguido con el Nº DFGR-98-13233 de
fecha 17 de abril de 1998, dictado por el entonces FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA,
ciudadano IVÁN DARÍO BADELL, mediante el cual declaró improcedente el recurso
de reconsideración interpuesto por el recurrente contra la Resolución Nº
DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, que le negó el beneficio de
jubilación.
2. De
conformidad con lo previsto en los artículos 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo
131 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, SE ORDENA al
Ministerio Público asuma el pago de la pensión de jubilación del recurrente,
antes identificado, con el respectivo complemento conforme al salario que
corresponda al cargo de Fiscal General de la República
actualmente, previa verificación de la renuncia por parte del recurrente al
beneficio de jubilación que le había sido acordado por el extinto Consejo de la Judicatura, hoy
Dirección Ejecutiva de la
Magistratura.
3.
Se fijan los efectos de la sentencia con carácter ex nunc, a partir de la
fecha de publicación (…)”. (Negrillas del original).
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Estudiadas
como han sido las actas que conforman el presente expediente, esta Sala pasa a
pronunciarse sobre la presente solicitud, no sin antes reiterar el criterio
sostenido en sentencia del 2 de marzo de 2000 (caso: “Francia Josefina
Rondón Astor”), ratificado en el fallo del 13 de julio de 2000 (caso: “Asociación
de Propietarios y Residentes de la Urbanización Miranda”),
por el cual la discrecionalidad que se le atribuye a la revisión constitucional
no debe ser entendida como una nueva instancia y, por tanto, las solicitudes de
tal examen judicial sólo deben admitirse a los fines de preservar la
uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales o cuando
exista una deliberada violación de preceptos de ese rango, lo cual debe ser analizado por la Sala, siendo siempre
facultativo de ésta, su procedencia.
La decisión objeto de revisión tuvo como fundamento “(…) que una vez culminado el período
constitucional para el cual fue designado el recurrente como Fiscal General de la República, al
reanudarse el pago de su pensión de jubilación, éste ha debido ajustarse al
último sueldo devengado por él, en virtud del principio constitucional de
seguridad social consagrado en la Constitución de la República de
Venezuela de 1961, el cual debió desarrollarse en la normativa que rige a los
funcionarios del Ministerio Público (…)” y concluyó, sobre la base de una interpretación
del derecho constitucional a la seguridad social que al ser el Ministerio Público el último organismo en el cual trabajó
el recurrente, éste debía asumir el pago de la pensión de jubilación
correspondiente, el cual debía ser cancelado conforme al salario que
corresponda en la actualidad al cargo de Fiscal General de la República.
De la lectura del fallo parcialmente
transcrito, se evidencia que la decisión de la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es
resultado directo de la interpretación del derecho a la seguridad social y,
particularmente a la jubilación, como manifestación de dicha garantía
constitucional.
En tal sentido, advierte la Sala que la interpretación
formulada por la Sala
Político Administrativa este Tribunal, resulta errada debido
a que de ella derivan una serie de consecuencias jurídicas que afectan el alcance
de la jubilación como expresión del derecho a la seguridad social, al establecer
como obligación de los entes u órganos que incorporen a jubilados, el asumir necesariamente
las cargas derivadas de la jubilación otorgada por otro ente u órgano de la Administración
Pública.
Ahora bien, a los fines de realizar
el correspondiente análisis del criterio sostenido en el fallo sometido a
revisión, se procede a delimitar en términos generales el marco normativo de la
jubilación como parte del derecho a la seguridad social.
Los artículos 80 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establecen lo
siguiente:
“Artículo 80. El Estado garantizará a
los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El
Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está
obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención
integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su
calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema
de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A
los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con
aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello”.
“Artículo
86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio
público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección
en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades
catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida
de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas
derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión
social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este
derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de
financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de
contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no
será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos
financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las
cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para
cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad
social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del
Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la
seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en
esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley
orgánica especial” (Resaltado de la Sala).
Igualmente,
los artículos 147 y 148 de la Constitución consagran que la ley establecerá el
régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y
funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales; así
como que nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo los casos
expresamente determinados en la ley -Cfr. Con el artículo 2 de la Enmienda Nº 2 de la Constitución
de 1961, que estableció en los mismos términos el régimen aplicable a la
jubilación-.
Sobre la base
de las normas parcialmente trascritas, el concepto de seguridad social
consagrado en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) debe ser entendido como un sistema que
abarca toda una estructura que integra entes de derecho público-sistema de
asistencia y seguridad social, configurado bajo el régimen único de seguro
social entendido, en su acepción tradicional- al igual que el régimen privado,
cuyo objeto común es garantizar la obtención de los medios económicos
suficientes para cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos titulares del
derecho a pensiones y jubilaciones. En consecuencia, resulta obligatoria la
aplicación del artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a los
diferentes entes de derecho público o privado, distintos de la República, que
hayan implementado mecanismos alternativos de pensiones y jubilaciones, por ser
considerados como parte integrante del actual sistema de seguridad social,
inclusive aquellos derivados de las contrataciones colectivas o laudos arbitrales,
como es el caso, determinando que, según lo dispuesto en dicha norma, el monto
que pagan los sistemas alternativos de jubilaciones y pensiones a sus
beneficiarios no puede ser inferior al salario mínimo urbano. En este contexto
cabe destacar que, el principio de la Seguridad Social
es de orden público y no se puede modificar ni por convención colectiva ni por
convenio entre particulares (...)” (Vid. Sentencia de esta Sala del 25 de enero
de 2005, caso: “Compañía Anónima Nacional
Teléfonos de Venezuela C.A.N.T.V.”).
Asimismo, la Sala ha establecido que la
jubilación se incluye en el derecho constitucional a la seguridad social que
reconoce el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela -artículo 94 y artículo 2 de la Enmienda N° 2 de la Constitución
de 1961-, como pensión de vejez que le corresponde a la persona que cumplió con
los requisitos de edad y años de servicios para que sea acreedora de tal
beneficio de orden social, pues su espíritu es, precisamente, garantizar la
calidad de vida del trabajador o funcionario público una vez que es jubilado.
En ese
sentido, la Sala
ha considerado que la pensión de jubilación, por definición, debe ser calculada
sobre la base de los últimos sueldos que percibió el beneficiario de la misma,
toda vez que no puede desconocer el valor de derecho social que tiene en su
esencia, pues éste sólo se obtiene luego de que una persona dedique su vida
útil al servicio de un empleador; lo cual conjugado con la edad -la cual
coincide con el declive de esa vida útil-, hace que el beneficio de la
jubilación se configure como un logro a la dedicación que se prestó durante
años. Así, se ha entendido que el objetivo de la jubilación es que su acreedor
-que cesó en sus labores diarias de trabajo- mantenga la misma o una mayor
calidad de vida a la que tenía, producto de los ingresos que ahora provienen de
la pensión por este concepto (Cfr. Sentencia de esta Sala del 11 de diciembre
de 2003, caso: “Hugo Romero Quintero”).
Lo anterior evidencia que la jubilación -como
acertadamente afirma la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en
la sentencia objeto de revisión- “(…) si
bien se origina en el ámbito de la relación laboral, es considerado como un
derecho social enmarcado dentro de la Constitución y desarrollado por las leyes, que
puede ser objeto de regulación por parte del Estado, regulación tendiente a
garantizar la protección e integridad del individuo que lo ostenta (…)”.
En este orden de ideas, por remisión expresa del artículo 86 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, el sistema de
seguridad social se encuentra regulado por una Ley Orgánica especial que en la
actualidad es la
Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, publicada en la Gaceta Oficial Nº
37.600 del 30 de diciembre de 2002, la cual derogó el Decreto con Rango y
Fuerza de Ley Nº 425, que regula el Subsistema de Salud, publicado en la Gaceta Oficial Nº
5.398, Extraordinario, del 26 de octubre de 1999; el Decreto con Rango y Fuerza
de Ley Nº 366, que regula el Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral,
publicado en la Gaceta
Oficial Nº 5.392, Extraordinario, del 22 octubre de 1999, y
el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Nº 426 que regula el Subsistema de
Pensiones, publicado en la
Gaceta Oficial Nº 5.398, Extraordinario, del 26 de octubre de
1999. De la misma manera se observa que la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, dispone en su
artículo 134 lo siguiente:
“Artículo 134. Hasta
tanto se promulgue la Ley
que regule el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones
Económicas, se mantiene vigente la
Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones
de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios,
publicada en la Gaceta
Oficial de la República de Venezuela N° 3.850 Extraordinario,
de fecha 18 de julio de 1986 y su reglamento, en cuanto sus disposiciones no
contraríen las normas establecidas en la presente Ley”.
De ello resulta pues, que
bajo los principios y previsiones que informan el derecho a la seguridad
social, es posible que el ordenamiento jurídico establezca diversas
regulaciones de carácter particular que no sean violatorias de los preceptos
constitucionales. Así, bajo la vigencia de la Constitución
de 1961 los órganos con autonomía funcional, tales como la Contraloría General
de la República
y el Ministerio Público entre otros, dictaron sus estatutos particulares sobre
la jubilación.
En efecto, bajo la tesis de la autonomía
funcional, la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, en sentencia del 22
de mayo de 1990, excluyó expresamente a los funcionarios al servicio de la Contraloría General
de la República
de la Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o
Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y
de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº
3.850 Extraordinario del 18 de julio de 1986, anulando el numeral 5 del
artículo 2 de dicho Estatuto, ya que interpretó que no podían ser incluidos los
órganos con autonomía funcional en los entes a que hace alusión el artículo 2
de la Enmienda Nº
2 del Texto Constitucional derogado.
Así, ha sido criterio pacífico y reiterado,
declarar la nulidad por inconstitucionalidad de aquellas leyes estadales que
consagran y regulan el régimen de previsión y seguridad social de los
funcionarios al servicio de dichos entes descentralizados, por violar el
principio de reserva legal, al no haber sido dictados por el Poder Legislativo
Nacional. Pueden citarse al respecto la sentencia Nº 359 del 11 de mayo de
2000, caso: “Ley de Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara” y la
sentencia Nº 450 del 23 de mayo de 2000, caso: “Ley Orgánica de la Contraloría del
Estado Bolívar”.
Sin embargo, la doctrina sentada en los
fallos de esta Sala respecto a la inconstitucionalidad de leyes estadales que
consagran y regulan el régimen de previsión y seguridad social de los
funcionarios al servicio de dichos entes descentralizados, no resulta aplicable
a los llamados órganos con autonomía funcional, ya que la intención del
constituyente, al dictar la
Enmienda Nº 2 de la Constitución de 1961, fue la de excluir a los
funcionarios adscritos a alguno de los entes con autonomía funcional del
régimen común de previsión y seguridad social de los demás funcionarios de la Administración
Pública Nacional Centralizada o Descentralizada, exclusión
que quedó evidenciada en la sentencia dictada por la extinta Corte Suprema de
Justicia en Pleno el 22 de mayo de 1990, mediante la cual declaró la nulidad
del numeral 5 del artículo 2 de la
Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones
de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, antes
referida.
El fallo de la Corte en Pleno de 1990, investido
de la autoridad de la cosa juzgada, textualmente señaló que:
“En virtud
de lo expuesto, estima esta Corte que si bien la Contraloría General
de la República
forma parte de la Administración Pública Nacional (de la República), no
puede considerarse que sea parte de la Administración
Central ni de la Descentralizada de la República, únicas
administraciones (a la par de la Administración
Central y Descentralizada de los Estados y Municipios), cuyos
funcionarios o empleados públicos podrían ser destinatarios de las regulaciones
legales autorizadas por la Enmienda Constitucional Nº 2, artículo 2º, en
materia del beneficio de jubilación o pensión y, desde luego, como quedó
asentado, la Ley
dictada en julio de 1986.
En
razón de lo expuesto concluye esta Corte que la ´Ley del Estatuto sobre el
Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional`, al incluir en el numeral 5 de su artículo
2º a la
Contraloría General de la República,
contrarió lo establecido en el artículo 2º de la Enmienda Nº 2
promulgada el 26 de marzo de 1983, pues si bien la Contraloría General
de la República
es un organismo de la Administración Pública Nacional (de la República), no
forma parte por ello de la
Administración Central o Descentralizada de
ésta, de modo que mal pueden (sic) dicho organismo y sus funcionarios, ser
destinatarios de la Ley
de julio de 1986. Así se declara”.
Con motivo de dicha interpretación se
reconoce la existencia de una potestad reglamentaria, atribuida directamente
por la Constitución,
a los órganos con autonomía funcional, para dictar sus propios reglamentos en
materia de previsión y seguridad social, sin que ello implique violación a la
reserva legal.
Esa potestad reglamentaria atribuida a los
órganos con autonomía funcional, encuentra plena vigencia en el actual
ordenamiento constitucional, ya que la Constitución de 1999, en su artículo 147 no
sometió expresamente a estos órganos a la ley nacional que “(…) establecerá el régimen de
las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias
públicas nacionales, estadales y municipales”, ley que aún no ha
sido dictada y que no podrá incluir a este tipo de órganos con autonomía
funcional, dentro de los cuales se encuentra el Ministerio Público, tal como
así lo prevé el artículo 273 del Texto Fundamental. (Vid. Sentencia de esta
Sala del 11 de abril del año 2002, caso: “Clodosbaldo Russian Uzcátegui”).
Así, la posibilidad de establecer estas normativas
especiales deviene de la imposibilidad de una norma constitucional de abarcar
expresamente todos los supuestos sometidos a su ámbito de aplicación, debido a
su vocación intemporal, general y condicionante del resto de la retícula normativa
de un determinado sistema jurídico.
De ello resulta, que no es posible extraer bajo ningún parámetro
interpretativo de las normas constitucionales, que los entes u órganos que incorporan a jubilados deban asumir o
soportar necesariamente las cargas derivadas de la jubilación otorgada previamente
por otro ente u órgano de la
Administración Pública; por lo que el juez
o la
Administración en cada caso, deben atender a las normas que
se dicten en ejecución de la Constitución relacionadas con el supuesto
planteado (Vgr. Jubilación).
Asumir la interpretación realizada por la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
comportaría la nulidad por inconstitucionalidad de todas aquellas normas o
actos de ejecución de las primeras, que establecen la imposibilidad, en el
organismo receptor, de asumir los pasivos de las jubilaciones otorgadas por
otro ente u organismo e, incluso, una constante reorganización del personal
jubilado que reingrese a la
Administración Pública en un órgano u ente
distinto al que le otorgó la jubilación.
En tal sentido, la Sala
advierte que resulta una obligación ineludible del juez que pretende sentar un nuevo
criterio jurisprudencial por medio del análisis de las normas o principios
constitucionales e incluso de las interpretaciones vinculantes establecidas por
esta Sala, que el mismo se realice ponderadamente sobre la base de criterios de
razonabilidad en cuanto a la procedencia, necesidad y consecuencias jurídicas
del cambio de criterio sobre la realidad social.
En efecto, el análisis de la
norma constitucional no puede formularse en términos matemáticos que
desconozcan la unidad del sistema normativo y que pueda hacer llevar al juez a
conclusiones erróneas, en detrimento de los derechos y garantías establecidos
en la Constitución
y de la coherencia del sistema jurídico en un Estado de Derecho y Justicia.
En el presente caso, la Sala Político
Administrativa de este Tribunal con el criterio sostenido en la sentencia
objeto de revisión, se apartó de lo establecido por ese órgano en sentencia N°
1022 del 31 de julio de 2002, caso: “Carmen
Susana Urea Melchor”, que delimitó como consecuencia para el órgano que
otorgó la jubilación a funcionarios que cesaban en la prestación de servicios
en cargos públicos y que luego reingresaban a la función pública, el recálculo
de la pensión de jubilación según el último salario devengado, en los
siguientes términos:
“(…) los requisitos para el reingreso de los funcionarios públicos que
hayan obtenido una jubilación, serán los siguientes: (…) (v) Al momento de
cesar la prestación de servicios en los cargos públicos antes referidos -distintos a la figura de
contratado- el funcionario jubilado podrá
reactivar su beneficio de pensión por jubilación, efectuando el recálculo a
que se refiere el artículo 13 del Reglamento en estudio; computándose el último salario devengado y el tiempo de
servicio prestado. (…)”. (Resaltado de esta Sala)
Es ineludible entones que la respectiva
interpretación constitucional considere las consecuencias del criterio que se
asuma frente a determinada causa; en
virtud que bajo la óptica de los principios de legalidad y de supremacía de la Constitución, la
interpretación que se haga del Texto Fundamental afectará al ordenamiento
jurídico como sistema, al estar constituido éste por un conjunto de normas
coordinadas y vinculadas jerárquicamente entre sí.
Así pues, aun cuando la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia acertadamente afirma en la sentencia objeto de revisión
(reproduciendo íntegramente textos aislados de la
Sentencia N° 01022 de fecha 31 de julio de
2002, caso: “Carmen Susana Urea
Melchor”), que “(…) la posibilidad de que los funcionarios jubilados vuelvan a desempeñar
funciones públicas, debe contemplarse como una manifestación del mandato
constitucional de no limitar la voluntad de todo ciudadano que desee trabajar y
que se encuentre apto para ello, (…) el Estado debe procurar algún beneficio o
estímulo a los funcionarios jubilados que reingresen a la Administración
con el objeto de continuar prestando labores, ya que de lo contrario, ninguno o
muy pocos se atreverían a abandonar sus beneficios de jubilación y el tiempo de
disfrute que ello comporta sin que a cambio (…) no se les reconozca el nuevo
tiempo de servicio y la homologación del beneficio de pensión conforme al
último salario devengado, ambos beneficios sólo serán disfrutados para el
momento en que la jubilación sea reactivada (…)”. Sin
embargo, luego no consideró, que al asumir en forma generalizada la
interpretación realizada del derecho a la seguridad social, se está
desestimulando el reingreso de los jubilados a órganos o entes de la Administración
Pública distintos a los que le otorgaron la jubilación, por
las cargas presupuestarias que implicaría asumir la jubilación ya otorgada.
Sobre la base
de las consideraciones expuestas, la
Sala advierte que debido a que el entonces Consejo de la Judicatura le concedió
al recurrente el beneficio de jubilación en fecha 16 de septiembre de 1980, y
el 29 de marzo de 1984 fue designado por el extinto Congreso de la República como
Fiscal General de la
República para el período constitucional 1984-1989, la
pensión de jubilación, por definición, debe ser calculada sobre la base de los
últimos sueldos que percibió el beneficiario de la misma y asumida en el presente
caso por el órgano que acordó la jubilación -sin perjuicio que existan
supuestos en los cuales la normativa aplicable permita un traslado entre
órganos o entes de la obligación de cancelar una jubilación- (Cfr. Sentencia de
esta Sala del 11 de diciembre de 2003, caso: “Hugo Romero Quintero”). Así se declara.
Advierte la Sala que según los criterios
antes expuestos, se debe atender a la normativa aplicable al caso en concreto
y, a tal efecto observa que:
La
normativa vigente en materia de jubilación para funcionarios y empleados del
Ministerio Público para el 7 de junio de 1989, fecha en la cual egresó el
recurrente del cargo de Fiscal General de la República, era la Resolución del
26 de noviembre de 1976, publicada en la Gaceta Oficial N°
31.121 del 30 de ese mismo mes y año, la cual consagraba el beneficio de
jubilación para los funcionarios y empleados del mencionado organismo, pero
nada indicaba respecto de las personas jubiladas por otros organismos del
sector público que ingresaren a trabajar al Ministerio Público.
Posteriormente, mediante la Resolución N°
514 del 26 de noviembre de 1993
(publicada en la
Gaceta Oficial N° 35.355 del 7 de diciembre de 1993), se reformó la Resolución N°
202 del 16 de noviembre de 1989, y se reguló por primera vez dentro del
Ministerio Público la situación de los jubilados de otros organismos del sector
público, estableciendo la posibilidad de otorgarle un complemento de su
jubilación y cuyo tenor es el siguiente:
“(…) El
ingreso al Ministerio Público mediante nombramiento, de personas jubiladas por la Ley del Estatuto sobre el
Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, así
como por otras leyes, reglamentos o estatutos, sólo será posible en los cargos
de libre nombramiento y remoción, pero se atenderá al régimen de
incompatibilidades entre jubilaciones y sueldos.
Si ese régimen
no lo impide y el funcionario o empleado que haya ingresado al Ministerio
Público permanece en éste por un lapso no menor de tres (3) años, tendrá
derecho en la oportunidad de su retiro, a que la Institución le
conceda un complemento de la jubilación, si fuere procedente. (...)”. (Subrayado de la
Sala)
Ulteriormente, se dictó la Resolución N°
138 del 27 de junio de 1996, la cual en el parágrafo tercero de su artículo 4°,
estableció lo siguiente: “(…) Los beneficiarios de jubilaciones otorgadas
conforme a otras normas dictadas por organismos del Sector Público, podrán
ingresar al Ministerio Público como contratados, o para ejercer un cargo de
libre nombramiento y remoción, siempre que, en este último caso, presenten
constancia de haber solicitado y obtenido la suspensión del pago de las mismas
durante el tiempo de su servicio a la Institución. En ningún caso corresponderán al Ministerio
Público las erogaciones derivadas de variaciones o complementos de aquellas
jubilaciones (…)” (Resaltado de
la Sala).
Ahora bien, observa la Sala que bajo la vigencia de
esta normativa, el ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas (en fecha 4 de junio de 1997), solicitó
al entonces Fiscal General de la República le fuese concedido el beneficio de
jubilación.
Así las cosas, el
régimen vigente está contenido en el Estatuto de Personal del Ministerio
Público, dictado por el Fiscal General de la República
mediante Resolución N° 60, publicada en la Gaceta Oficial N°
36.654 del 4 de marzo de 1999, el cual establece que:
“(…) Parágrafo
Tercero: Los beneficiarios de jubilaciones otorgadas conforme a otras
normas dictadas por organismos del Sector Público, podrán ingresar al
Ministerio Público como contratados, o para ejercer cargos de libre
nombramiento y remoción, siempre que, en este último caso, presenten constancia
de haber solicitado y obtenido la suspensión del pago de las mismas, durante el
tiempo de su servicio a la Institución. En ningún caso, corresponderán al
Ministerio Público las erogaciones, derivadas de variaciones o complementos de
aquellas jubilaciones.
Parágrafo
Cuarto: Quienes siendo jubilados por otro ente
público, ingresen al Ministerio Público para desempeñar un cargo de libre
nombramiento y remoción, por contrato o sujeto a período constitucional,
no tendrán derecho a la concesión de una nueva jubilación, por parte de la Institución,
concurrente o sustitutiva de aquélla que estuviere disfrutando (...)” (Resaltado y subrayado de la Sala).
Así, resulta acertado lo expuesto por la Sala Político
Administrativa de este Tribunal, al señalar lo siguiente: “(…) Del análisis efectuado a
toda la normativa que ha regido la materia objeto del presente caso, queda
evidenciado que no existe previsión alguna que haya establecido o prevea la
posibilidad de que las personas jubiladas de otros organismos del sector
público que hubieren ingresado posteriormente al Ministerio Público, ya sea en
calidad de contratados, o en un cargo de libre nombramiento y remoción, o en un
‘cargo sujeto a período constitucional’ (este último es precisamente el que ocupó el recurrente en el
Ministerio Público), pudieren tener derecho a ser acreedores de una nueva
jubilación en virtud del desempeño de un cargo en la Fiscalía General
de la República
(…)” (Resaltado y subrayado del original).
Por su parte, la normativa aplicable a los funcionarios
jubilados por el extinto Consejo de la Judicatura, se encontraba originalmente contenida
en la Ley del Estatuto
sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de
la
Administración Pública Nacional, de los Estados y de los
Municipios, publicada en la
Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.850 Extraordinario,
de fecha 18 de julio de 1986, la cual establece lo siguiente:
“(…)
Artículo 2.- Quedan sometidos a la presente Ley los siguientes
organismos: (…) 4.- El Consejo de la Judicatura. (…)
Artículo
13.- El monto de la jubilación
podrá ser revisado periódicamente, tomando en cuenta el nivel de remuneración
que para el momento de la revisión tenga el último cargo que desempeñó el
jubilado. Los ajustes que resulten de esta revisión se publicarán en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela (…)” (Resaltado de esta
Sala).
Respecto
al segundo artículo parcialmente citado, se observa que el artículo 13 del
Reglamento de la Ley
del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o
Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y
de los Municipios, publicado en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela Nº 36.618 del 11 de enero de 1999, prevé que:
“(…) El jubilado no podrá ingresar, a través
de nombramiento, en ninguno de los organismos o entes a los cuales se aplica la Ley del Estatuto, salvo que se
trate de los cargos de libre nombramiento y remoción, previstos en los
ordinales 1º y 2º del artículo 4 de la
Ley de Carrera Administrativa, o de cargos de similar jerarquía
en los organismos no regidos por esa Ley, o en cargos académicos, accidentales,
asistenciales o docentes.
El pago de la Pensión de
jubilación será suspendido al jubilado que reingrese a uno de los cargos a que
se refiere el aparte único del artículo 11 de la Ley del Estatuto y, mientras dure en su
ejercicio, no estará obligado a aportar las cotizaciones previstas en el
artículo 2 del presente Reglamento.
El organismo o ente a cuyo servicio
reingrese el jubilado, lo notificará al organismo o ente que otorgó la
jubilación a los efectos de la suspensión del pago de la pensión. Al producirse
el egreso se restituirá el pago de la pensión que recibirá en lo adelante el
funcionario jubilado, recalculándose el monto de la misma con base en el sueldo
percibido durante el último cargo y el nuevo tiempo de servicio prestado
(…)”. (Subrayado de la Sala).
Ahora
bien, la Ley de
Carrera Judicial publicada en la Gaceta
Oficial N° 5.262 Extraordinario de fecha 11 de septiembre de
1998, al establecer el régimen especial para las jubilaciones de los jueces en
su artículo 45, no prohíbe que la actual Dirección Ejecutiva de la Magistratura, asuma
los complementos derivados del reingreso de los funcionarios jubilados por el
extinto Consejo de la
Judicatura, a otros órganos o entes de la Administración
Pública; sino por el contrario recoge los principios
establecidos en la normativa parcialmente trascrita, al establecer la
contabilización de los años de servicios prestados en otros organismos para la
determinación de la procedencia de la jubilación, en los siguientes términos:
“(…) Artículo 45. En el ejercicio de la
función judicial, no podrá sobrepasarse la edad de setenta y cinco años. A los
efectos de la jubilación se computarán los años de servicio que haya prestado
el funcionario en cualquier dependencia del Estado, siempre que hubiere
cumplido por lo menos quince años de actividad como juez y esté desempeñando
estas funciones para el momento de la jubilación (…)”.
Así, en el caso
bajo análisis al evidenciarse que el ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas, fue jubilado mientras ejercía el cargo de juez
superior (Anexo D del escrito contentivo del recurso de revisión interpuesto),
resultaban plenamente aplicables los principios antes expuestos y en particular
lo siguiente:
Como supuestos relacionados con el órgano o ente que
recibe al funcionario que reingresa a la
Administración Pública
-en el presente caso el Ministerio Público-, los siguientes:
(i)
El ente u órgano en el cual
reingresa un particular jubilado, deberá asumir los complementos o la totalidad
de la jubilación previamente acordada, si así expresamente lo reconoce su
estatuto.
(ii)
El reingreso de un funcionario
jubilado a la
Administración Pública como personal
activo, no lo excluye del régimen general que tutela sus derechos como
trabajador -desde el punto de vista constitucional y legal- y, en consecuencia,
al derecho de percibir las prestaciones correspondientes por concepto de
antigüedad, las cuales de conformidad con la normativa aplicable corresponden
al órgano u ente en el cual prestó sus servicios (en el caso en concreto, el
Ministerio Público), salvo el supuesto de pagos previos por otros organismos y
no en aquél en el cual se le otorgó la jubilación.
(iii)
En caso de asumir el ente u
órgano en el cual reingresa un particular jubilado, el pago la pensión de
jubilación; comporta que la pensión anterior se extinga.
(iv)
Si el órgano o ente en el cual
reingresa un jubilado a la
Administración Pública, permite según sus
estatutos que se le conceda al
jubilado un complemento de la jubilación, la misma es procedente y no
implica la renuncia de la jubilación ya otorgada. Pero en este supuesto, no
procede un recálculo de la pensión de jubilación, a cargo del ente u órgano que
otorgó originalmente la jubilación.
Por otra parte, en cuanto al órgano o ente
que otorga originalmente la jubilación y asume los pagos de la pensión
correspondiente –en el caso concreto, el extinto Consejo de la Judicatura, actualmente
Dirección Ejecutiva de la
Magistratura-; se debe tener en consideración lo siguiente:
(i)
El derecho del trabajador de percibir las prestaciones
correspondientes por concepto de antigüedad, corresponde satisfacerla al órgano
o ente en el cual prestó sus servicios (en el caso en concreto, el Ministerio
Público) y no en aquél en el cual se le otorgó la jubilación.
(ii)
En términos generales el recálculo sobre la base del
último sueldo procede, siempre y cuando la participación como trabajador activo
no sea consecuencia de la ocupación de un cargo como contratado en la Administración;
es decir, el recálculo se producirá si se verifica efectivamente el reingreso
del funcionario a la
Administración Pública.
(iii)
En caso que el estatuto del órgano o ente en el que se
produce el reingreso del funcionario jubilado se encuentre una prohibición de asumir
los complementos o la totalidad de la jubilación previamente acordada; el
órgano u ente que otorgó la jubilación, necesariamente debe asumir la
correspondiente variación que se produzca como resultado del reingreso del
funcionario a la
Administración Pública.
(iv)
Considera esta Sala que en el supuesto en el que ambos
órganos u entes -en el que se produce el reingreso y el que originalmente
otorgó la jubilación- se excluya la posibilidad de asumir cualquier variación
como resultado del reingreso, dicha normativa debe considerarse contraria al
ordenamiento jurídico constitucional (derecho a la seguridad social), por lo
que obligatoriamente deberá asumir la correspondiente variación el organismo
que otorgó la jubilación -en el presente caso, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura-.
De la lectura de las actas del expediente
y de la normativa aplicable, se evidencia que el ciudadano Héctor Augusto Serpa Arcas en su
condición de funcionario jubilado por el entonces Consejo de la Judicatura, al momento
de cesar la prestación de sus servicios en el cargo de Fiscal General de la República, se
encontraba en el derecho de reactivar su
beneficio de pensión por jubilación y se efectuara el respectivo recálculo a
dicha pensión, tomando en consideración el último salario devengado y
computando el tiempo de servicio prestado en el Ministerio Público.
Por las consideraciones
antes expuestas, resulta forzoso para esta Sala declarar la nulidad de
la sentencia cuya revisión se solicitó y remitir a la Sala Político
Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el expediente de la causa
para que dicte un nuevo pronunciamiento, en acatamiento a la doctrina
establecida en este fallo. Así se decide
VI
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley, declara HA LUGAR a la solicitud de revisión
efectuada por el abogado JULIÁN ISAIAS
RODRÍGUEZ DÍAZ, en su carácter de Fiscal General de la
República Bolivariana de Venezuela, ya
identificado, de la sentencia Nº 01556 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia el 15 de octubre de 2003, mediante la cual se declaró parcialmente
con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido
conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada y subsidiariamente
solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos
particulares distinguido con el Nº DFGR-98-13233 de fecha 17 de abril de 1998,
dictado por el entonces Fiscal General
de la República,
ciudadano Iván Darío Badell González, mediante el cual declaró improcedente el
recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº
DFGR-97-0025738 de fecha 5 de agosto de 1997, que negó el beneficio de
jubilación al ciudadano Héctor Augusto
Serpa Arcas. En consecuencia, se declara la NULIDAD
de la sentencia cuya revisión se solicitó y se remite a la Sala Político
Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el expediente de la causa
para que dicte un nuevo pronunciamiento, en acatamiento a la doctrina
establecida en este fallo.
Publíquese, regístrese y
notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón
de Despacho de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 02 días del mes de marzo del año dos mil cinco (2005). Años: 194º de la Independencia y 146º
de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ARCADIO DE
JESÚS DELGADO ROSALES
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
LUIS VELÁZQUEZ
ALVARAY
FRANCISCO
ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA
CABELLO
Exp. Nº AA50-T-2005-000243
LEML/
