SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero
En fecha
14 de marzo de 2000, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
mediante sentencia admitió y redujo los lapsos en la acción de nulidad por
inconstitucionalidad ejercida por los ciudadanos Allan R. Brewer- Carías,
Claudio Fermín Maldonado y, Alberto Franceschi González, titulares de las
cédulas de identidad Nºs. 1.861.982, 3.244.351 y, 3.582.366, respectivamente,
en contra del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de fecha 30 de
enero de 2000 mediante el cual se dictó el “Estatuto Electoral del Poder
Público”, así como del Decreto dictado
por dicha Asamblea en fecha 30 de enero de 2000, en el cual se fija para el día
28 de mayo de 2000, la realización de las elecciones nacionales, estadales y
municipales, y para representantes ante el Parlamento Andino y el Parlamento
Latinoamericano, ambos publicados en la Gaceta Oficial Nº 36884 del 3 de
febrero de 2000.
En fecha
15 de marzo de 2000, los ciudadanos
Michel Brionne Gandon y Freddy H. Rangel R., titulares de las cédulas de
identidad Nºs. 12.063.856 y 3.982.550, respectivamente, consignaron escrito,
mediante el cual señalan que “Por cuanto somos de OPINIÓN CONCURRENTE, en
cuanto a los hechos y el derecho alegado; nos ADHERIMOS en la presente acción
de NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. MANDATO DE AMPARO...”.
En fecha
22 de marzo de 2000, tuvo lugar el acto de informes, al cual sólo comparecieron
los abogados Andrés Brito Denis y José Luis Sarmiento Madrid, actuando en su
condición de apoderados judiciales de la Comisión Legislativa Nacional de la
República Bolivariana de Venezuela, y consignaron su escrito de informes.
En fecha
la misma fecha anterior, se dijo “vistos”.
Fundamentos
de la Acción de Inconstitucionalidad
La acción
de inconstitucionalidad va dirigida en contra de dos actos emanados de la
Asamblea Nacional Constituyente, estos son: el Decreto de la Asamblea Nacional
Constituyente de fecha 30 de enero de 2000, mediante el cual se dictó el “Estatuto Electoral del Poder
Público”; y, el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente de la misma
fecha, mediante el cual se fija para el día 28 de mayo de 2000 la realización
de las elecciones nacionales, estadales y municipales y para representantes
ante el Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano, ambos publicados en
la Gaceta Oficial Nº 36.884 de fecha 3 de febrero de 2000. De allí que el
escrito contentivo de la acción esté dividido en dos partes, la primera,
referente a las violaciones constitucionales que los accionantes le atribuyen
al Decreto del “Estatuto Electoral”; y la segunda, relativo a las violaciones
constituciones que los accionantes le atribuyen al Decreto que fijó las
elecciones para el 28 de mayo de 2000.
a)
Violaciones constitucionales que los accionantes le imputan al Decreto mediante
el cual se dictó el “Estatuto Electoral del Poder Público”.
Señalan
los accionantes que la Asamblea Nacional Constituyente vulneró los artículos
156, ordinal 32 y 187, ordinal 1º de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, toda vez que, la potestad de dictar leyes nacionales,
según dichas normas, son reservadas a la Asamblea Nacional como órgano que
ejerce el Poder Legislativo Nacional, la cual está conformada por diputados
electos popularmente mediante sufragio.
A su vez estiman que, tanto de los tratados
internacionales, como lo sería la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(artículo 23 y 30), así como en la normativa constitucional, específicamente,
en los artículos 202 y 203 de la
Constitución vigente, se desprende que las leyes son las que emanan de los
parlamentos electos democráticamente, es por ello que consideran que, el
Estatuto Electoral, no encuadraría dentro de la expresión “ley” o “ley
orgánica” en los términos de la Constitución, violando así los artículos 202 y
203 ejusdem, “...al pretenderse regular en el mismo materias reservadas a la
ley nacional como se define en dichas normas”. Asimismo, consideran que la
Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política sólo podía ser derogada, así
fuera parcialmente, por otra ley orgánica, de acuerdo a lo establecido en el
artículo 218 de la Constitución, por lo que el Estatuto Electoral, infringe
dicha norma.
Por otra parte, alegan la violación de los artículos 169,
173 y 175 de la Constitución por parte del artículo 2 del Estatuto impugnado,
toda vez que el mismo establece el período del mandato de los concejales e
integrantes de las juntas parroquiales (esto es, 4 años). La impugnación
anterior la fundamentan en que según los artículos que estiman vulnerados, sólo
la Asamblea Nacional, mediante ley orgánica nacional, podía legislar sobre la
organización de los Municipios y demás entidades locales, así como sobre la
duración del mandato de los concejales y de los miembros de las juntas
parroquiales.
Consideran –los accionantes- igualmente vulnerado el
artículo 67 de la Constitución, por parte del artículo 5 del Estatuto Electoral
impugnado, por cuanto “...al remitir al artículo 5 del Estatuto Electoral
impugnado, a que dispongan los
estatutos de las agrupaciones con fines políticos para la selección de sus
candidatos a cargos electivos, viola abiertamente el artículo 67 de la
Constitución, pues la norma no garantiza, conforme a la exigencia
constitucional, la selección de dichos candidatos mediante elecciones internas
con participación de todos los integrantes de la asociación política, pues los
estatutos de las agrupaciones políticas pueden establecer otros mecanismos de
selección...”.
Finalmente, alegan la violación de los artículos 63 y 186
de la Constitución vigente, relativos a la personalización del voto y a la
representación proporcional por parte del Decreto mediante el cual se dictó el
Estatuto Electoral del Poder Público, en particular por los artículos 15, 17,
19 y 20 de dicho Estatuto, al considerar que en referencia al artículo 15, el
mismo confunde lo que es el voto personalizado, que debe emplearse en todas las
votaciones sean uninominales o plurinominales con el sistema mayoritario de
escrutinio, y al establecer –según alegan- una desproporción entre la elección
de representantes por el sistema mayoritario y por el sistema de representación
proporcional. Por su parte, respecto a los artículos 17, 19 y 20 del Estatuto
impugnado, que estiman igualmente violatorios de los artículos 63 y 186 de la
Constitución, señalan que dichos artículos al establecer la votación en las
circunscripciones plurinominales por listas cerradas y bloqueadas para la
representación proporcional, contrarían la exigencia constitucional del voto
personalizado, por nombre y apellido.
b)
Violaciones constitucionales que los accionantes le imputan al Decreto de
fijación de fecha de las elecciones.
Consideran infringido el artículo 293, ordinal 5º de la
Constitución por parte del segundo decreto impugnado, por cuanto tal artículo
señala que es el Consejo Nacional Electoral a quien corresponde, como órgano
del Poder Electoral, la organización, administración, dirección y vigilancia de
todos los actos relativos a la elección de los cargos de representación popular
de los poderes públicos, así como de los referendos; e igualmente, la
Disposición Transitoria Octava de la Constitución indica que “Mientras se
promulgan las nuevas leyes electorales previstas en esta Constitución, los
procesos electorales serán convocados, organizados, dirigidos y supervisados
por el Consejo Nacional Electoral...”. Con base en tales premisas,
consideran que a partir de la publicación de la Constitución, sólo el Consejo
Nacional Electoral tenía la competencia para convocar las elecciones, y fijar,
por tanto, la fecha de las mismas.
Por último, estiman los accionantes que, tanto el Estatuto
Electoral como el Decreto que fija la fecha de las elecciones, violan el
artículo 298 de la Constitución, el cual señala que “La ley que regule los
procesos electorales no podrá
modificarse en forma alguna en el lapso comprendido entre el día de la
elección y los seis meses inmediatamente anteriores a la misma”, por cuanto
–según ellos- el objetivo de tal norma es el otorgar a los ciudadanos un grado
mínimo de seguridad jurídica y estabilidad legislativa. Así, alegan que “si
la fecha del 28 de mayo de 2000 se había escogido para fijar el día de las
primeras elecciones, entonces no podía modificarse la legislación electoral en
esa misma oportunidad, y si la legislación electoral se estaba reformando el 30
de enero de 2000, la fecha de las elecciones no podía ser fijada sino 6 meses
después de la modificación...”.
Es con base en las consideraciones precedentemente
planteadas que, solicitan sea declarada la nulidad por inconstitucionalidad de
los decretos impugnados, dictados por la Asamblea Nacional Constituyente.
Del Escrito de Informes
presentado por los apoderados de la Comisión Legislativa Nacional de la
República Bolivariana de Venezuela
En el escrito de informes consignado por los abogados
Andrés Brito Denis y José Luis Sarmiento Madrid, apoderados de la Comisión
Legislativa Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, señalaron los
fundamentos constitucionales de los decretos dictados por la Asamblea Nacional
Constituyente referentes al Estatuto Electoral y a la fijación de la fecha de
los primeros procesos comiciales, así como sus consideraciones respecto a la
ausencia de usurpación de autoridad por parte de la Asamblea Nacional prevista
en la Constitución; la ausencia de violación del Estatuto Electoral de los
principios y régimen electoral establecidos en la Constitución; y, la ausencia
de violación del artículo 298 contentivo de la cláusula de intangibilidad
semestral del régimen electoral.
Respecto a los fundamentos constitucionales de los decretos
de la Asamblea Nacional Constituyente para dictar los decretos impugnados,
señalan que éstos tienen como base el
artículo 39 del Decreto sobre Régimen de Transición del Poder Público y el
Artículo Único del Decreto de Reorganización de todos los órganos del Poder
Público, los cuales, en el primero de ellos, se señala que “los primeros
procesos comiciales para la elección de... (omissis)... serán organizados por
el Consejo Nacional Electoral de acuerdo a la fecha y al Estatuto Electoral que
apruebe la Asamblea Nacional Constituyente”, y el segundo, esto es, el
Artículo Único del Decreto de Reorganización de todos los órganos del Poder
Público, se señala que la Asamblea Nacional Constituyente decretará las medidas
necesarias para enfrentar situaciones específicas de la reorganización y
dispondrá la intervención, modificación o suspensión de los órganos del poder
público que así considere, en virtud de la emergencia existente antes de la
instalación de la Asamblea.
En virtud de tales disposiciones, consideran los apoderados
de la Comisión Legislativa Nacional que, los decretos impugnados tienen
fundamento expreso, y que tales decretos no han sido derogados ni expresa ni
tácitamente por la Constitución de 1999.
Rechazan así el alegato de los accionantes respecto a que
los primeros procesos comiciales se efectúen de acuerdo con la legislación
electoral preconstitucional. Consideran que “La imposibilidad de aplicar esa
legislación preconstitucional radicaría en que innovaciones esenciales
introducidas por la Constitución de 1999 en esta materia quedarían reducidas
virtualmente a la nada o, lo que es peor, entregadas a la práctica o a
organismos constitucionales carentes de carácter representativo como, por
ejemplo, el Consejo Nacional Electoral”.
En lo atinente a la ausencia de usurpación de autoridad de
la Asamblea Nacional por parte de los Decretos impugnados, señalan los
apoderados de la Comisión que, los accionantes pretenden situar la problemática
del caso en “la existencia de una laguna u omisión en las Disposiciones
Transitorias de la Constitución con relación a la atribución de la competencia
para establecer el régimen electoral necesario para la implantación definitiva
de la Constitución...”, lo cual resultaría incongruente –según indican-
alegar tal usurpación de las atribuciones del Órgano Legislativo Nacional,
cuando la normativa del Estatuto Electoral del Poder Público tiene por
finalidad la puesta en funcionamiento y la plena regularización de la Asamblea
Nacional.
Por otra parte, respecto a la ausencia de violación del
Estatuto Electoral de los principios y régimen electoral establecidos en la
Constitución, señalan que el legislador tiene la potestad de configurar normativamente
los institutos constitucionales cuya regulación le corresponde, y que en tal
sentido, el artículo 63 lo que exige es la existencia del principio de
personalización, así como el de proporcionalidad, en la legislación electoral, “y
no el establecimiento de un modelo unitario o único que, por otra parte, no
explicaría el sentido de la cláusula de intangibilidad del régimen durante los
seis meses previos a las elecciones”.
Finalmente, respecto a la presunta violación del artículo
298 de la Constitución, señalan los apoderados de la Comisión que lo
establecido en tal artículo es un precepto prohibitivo dirigido al legislador
ordinario, y por lo tanto, no afecta las normas que haya establecido la
Asamblea Nacional Constituyente “a fin de apurar y facilitar la implantación
definitiva de la Constitución de 1999”.
Es por las razones anteriores que solicitan sea declarada
sin lugar la acción de inconstitucionalidad ejercida en contra de los Decretos
de fecha 30 de enero de 2000, dictados por la Asamblea Nacional Constituyente,
mediante los cuales se dictó el Estatuto Electoral del Poder Público, y se fijó
la fecha para la realización de los primeros procesos comiciales, ambos
publicados en la Gaceta Oficial Nº 36.884 del 3 de febrero de 2000.
Efectuado
el análisis del expediente, pasa esta Sala a dictar sentencia, con base a las
siguientes consideraciones, dejando la salvedad que para el momento de esta
sentencia ha sido reimpresa la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, habiendo sido publicada la reimpresión en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N°. 5453 Extraordinaria de fecha 24 de marzo
de 2000:
I
Solicitan los accionantes que
se declare la nulidad “por inconstitucionalidad, tanto del Decreto de la
Asamblea Nacional Constituyente de fecha 30 de enero de 2000, mediante el cual
se dictó el Estatuto Electoral del Poder Público, el cual es de rango legal al
derogar parcialmente la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política,
como el Decreto de la misma Asamblea Nacional Constituyente, igual fecha, 30 de
enero del 2000 (sic), en el cual se fijó el día 28 de mayo del 2000 (sic), la
realización de las elecciones nacionales, estadales y municipales, y para
representantes ante el Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano”.
Como puede leerse, lo que se
pide es la nulidad total del Estatuto Electoral del Poder Público. En decisión
de esta Sala de fecha 9 de marzo de 2000 (caso: José Alberto Zamora Quevedo),
se sostuvo que el juez constitucional persigue que la cobertura constitucional
sea efectiva, y que existe un orden público constitucional, cuya tutela
corresponde a los jueces.
Muchos de los principios que recoge la Constitución
forman parte de tal orden público, y no es necesario que ellos sean
expresamente desarrollados en la Constitución, bastando su enunciación, tal
como sucede con conceptos como la justicia, la libertad, la democracia y otros
valores.
Estos valores forman el
entramado constitucional, y en cierta forma, su razón de ser.
Así, Venezuela es un Estado
Democrático que propugna, como valores superiores de su ordenamiento jurídico,
la democracia, y el ejercicio democrático de la voluntad popular (artículos 2 y
3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), siendo el
Gobierno de la República y de las Entidades Políticas que lo conforman
electivo, alternativo y de mandatos revocables (artículo 6 ejusdem), que se
ejerce mediante el sufragio.
Esa es la columna vertebral
del Estado Venezolano, y lo que atente contra ella, como sistema rector, es
contrario al orden público, y por tanto, cualquier acción que vulnerase esos
principios sería inadmisible por
contrario al orden público, tal como puede ocurrir en cualquier proceso,
como el civil, por ejemplo (artículo 341 del Código de Procedimiento Civil). En
el caso de autos, los accionantes solicitan se declare la nulidad del Estatuto
Electoral del Poder Público. Si tal pedimento fuese declarado con lugar, no se
podría elegir la Asamblea Nacional, desapareciendo así uno de los poderes en
que se divide el Estado, y dejando sin efecto el sistema democrático.
Observa esta Sala que, según
la Disposición Transitoria Octava de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el Consejo Nacional Electoral convocará un proceso
electoral, que tendrá por meta la elección de la Asamblea Nacional, órgano que
además de las funciones que le otorga el Título V de la Constitución vigente,
debe legislar sobre las materias a que se refieren las Disposiciones
Transitorias Tercera a Séptima de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
El proceso electoral a esos
fines, no puede convocarse y desarrollarse en función de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, ya que sus artículos 2, 3, 4, 11 y 12, los
cuales se refieren a las Disposiciones Fundamentales de la ley,
específicamente, al ámbito de aplicación,
coliden con los artículos 16, 18 y 186 de la Constitución vigente, e
igualmente coliden con los artículos 292 y 296 de la vigente Constitución y el
sistema que contiene, los artículos 20, 24, 50, 53, 54, 55, 57, 60, 87 y 240 de
la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, toda vez que se han
creado nuevas instituciones, así como modificado otras, como por ejemplo, el
extinto Congreso Nacional, que pasa a ser la Asamblea Nacional, con una sola
cámara (la de Diputados), o la creación de la Junta Electoral Nacional o de la
Comisión de Registro Civil y Electoral, organismos distintos a las Juntas
Regionales Electorales o a la Oficina de Registro Electoral, motivo por el cual el proceso electoral
tiene que regirse por normas que se adapten en lo fundamental, a la
Constitución vigente; y a ese fin, la Asamblea Nacional Constituyente dictó el
Estatuto Electoral del Poder Público, el cual de ser nulo, dejaría en un limbo
jurídico la elección de la Asamblea Nacional, hasta el punto que no podría
realizarse su elección, a menos que se llamara de nuevo a una Asamblea Nacional
Constituyente con ese objeto.
Mientras ocurre tal llamado,
y se instala de nuevo la Asamblea Nacional Constituyente, lo que resulta
indefinido en el tiempo, Venezuela dejaría de ser un Estado Democrático, ya que
uno de sus poderes, la Asamblea Nacional (Poder Legislativo) no podría
instalarse, y aceptar tal situación es violar flagrantemente no solo la
Constitución vigente, sino los principios de organización política que la
informan.
La República tendría entonces
el Poder Ejecutivo y el Judicial sin ser relegitimados, y con un Poder
Legislativo limitado a lo que el régimen transitorio de los Poderes Públicos le
permite a la Comisión Legislativa Nacional.
Declarar una nulidad del
Estatuto que regula las únicas elecciones posibles para normalizar el
funcionamiento del Estado es una irresponsabilidad que conduce a la negación
del sistema democrático, al dejar indefinida la instalación de la Asamblea
Nacional, con sus deberes –esenciales- para la vida del Estado. Por ello,
considera esta Sala que la acción intentada contraría el orden público
constitucional, y así se declara.
II
Además de lo señalado en el
número anterior, esta Sala debe puntualizar lo siguiente:
El 25 de abril de 1999 se
llevó a cabo el referéndum consultivo sobre la convocatoria a la Asamblea Nacional
Constituyente, cuyo propósito era la transformación del Estado y la creación de
un nuevo ordenamiento jurídico, tal como lo expresaban las bases comiciales
contenidas en la Resolución Nº 990324-72 de fecha 24 de marzo de 1999, emanadas
del Consejo Nacional Electoral. Dichas bases fueron aprobadas en el referéndum.
Desde el 25 de abril de 1999,
comenzó un régimen transitorio cuya finalidad no solo era discutir y aprobar
una nueva Constitución, por medio de la Asamblea Nacional Constituyente, sino
que según la pregunta Primera del Referéndum Consultivo, la Asamblea se
convirtió en un órgano con potestad para transformar el Estado y crear un nuevo
ordenamiento jurídico que permitiera el funcionamiento efectivo de una
democracia social y participativa. Ese régimen transitorio finalizó con la
aprobación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero
dentro de este devenir, la Asamblea Nacional Constituyente decretó, el 12 de
agosto de 1999 (publicado en la Gaceta Oficial República de Venezuela Nº
36.764, del 13 de agosto de 1999) la reorganización de todos los Poderes
Públicos y reformó las funciones del Poder Legislativo.
Durante este régimen
transitorio, estuvo vigente la Constitución de la República de Venezuela de
1961, en lo que no colidiese con el régimen jurídico que creaba la Asamblea, ya
que ésta ejercía en forma originaria el poder constituyente, por ser emanación
del pueblo soberano, y por tanto, no existía norma superior preestablecido por
encima de sus determinaciones, lo cual fue reconocido por sentencia de fecha 14
de octubre de 1999, emanada de la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de
Justicia. Así, las normas sancionadas por la Asamblea Nacional Constituyente
tuvieron un fundamento supraconstitucional con respecto a la Constitución de la
República de Venezuela de 1961, y conforman un sistema de rango equivalente a
la Constitución, pero de vigencia determinada, con respecto a la Constitución
que elaboraba. Tal sistema, nacido de un poder constituyente e indivisible, situado
por encima de las ramas del Poder Público, está destinado a regir toda la
transitoriedad, hasta el momento en que los Poderes Públicos sean electos e
inicien el ejercicio de sus competencias; es decir, que su teleología, consiste
en “la implantación efectiva de la organización y funcionamiento de las
instituciones previstas en la Constitución aprobada” (artículo 3 del
Decreto que creó el Régimen de Transición del Poder Público, publicado con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1999).
Conforme a la Primera
Pregunta formulada a los electores en el Referéndum Consultivo, aprobada
mediante el referéndum, la Asamblea Nacional Constituyente, podía ir más allá
de la simple elaboración de una Constitución, ya que dicha pregunta rezaba:
“¿Convoca
usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar el
Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento
efectivo de una Democracia Social y Participativa?”.
La Asamblea Nacional
Constituyente, a fin de cumplir el mandato que le otorgó el pueblo, tenía
varias alternativas, una, elaborar una Constitución con un conjunto de
disposiciones transitorias que regularan al máximo la implementación jurídica
del régimen transitorio entre las instituciones previstas en la Constitución de la República de
Venezuela de 1961, y las prevenidas en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999.
Otra alternativa era, no
realizar dicha implementación en las disposiciones transitorias de la Constitución
y efectuarla mediante un cuerpo legislativo aparte, complementado por actos
destinados a llenar el vacío institucional que se crearía al entrar en vigencia
la nueva Constitución. Esta fue la vía escogida por la Asamblea Nacional
Constituyente, cuando dictó el Régimen Transitorio del Poder Público, publicado
el 29 de diciembre de 1999 en la Gaceta Oficial Nº 36859, destinado al régimen
de transición en lo atinente a la reestructuración del poder público. A tal
fin, el artículo 2 del “Régimen de Transición del Poder Público”, textualmente
reza:
“Las previsiones del
presente régimen de transición desarrollan y complementan las Disposiciones
Transitorias de la Constitución aprobada por el pueblo de Venezuela”.
El régimen de transición
señalado reguló al Poder Legislativo nacional, mediante la creación de la
Comisión Legislativa Nacional, la cual funcionará hasta la fecha en que se
reúna efectivamente la Asamblea Nacional prevenida en la Constitución vigente,
y a quien señaló en el artículo 6 del Régimen de Transición del Poder Público,
sus atribuciones.
Igualmente, dentro del
régimen transitorio, el constituyentista reguló el Poder Electoral, y el
artículo 39 del Régimen de Transición del Poder Público, expresó “Los
primeros comicios para la elección de la Asamblea Nacional, de los Consejos
Legislativos de los Estados, de los Consejos Municipales, del Presidente de la
República, de los Gobernadores de Estado y de los Alcaldes de los Municipios,
serán organizados por el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo a la fecha
y al Estatuto Electoral que apruebe la Asamblea Nacional Constituyente”.
(Subrayado de la Sala)
Entrada en vigencia la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el 30 de diciembre de 1999,
según su propio texto, se hace necesario elegir a la Asamblea Nacional,
institución básica entre los poderes públicos para el funcionamiento del
sistema político-jurídico que desarrolla la Constitución recién promulgada, y
hasta su elección e instalación, nace un segundo régimen transitorio, el cual
se rige por las normas sancionadas a ese fin por la Asamblea Nacional
Constituyente, en ejercicio de su competencia
constituyente, y que responde a las Bases Primera y Octava para lo que
se convocó el referéndum del 25 de abril de 1999, las cuales se proyectan
paralelamente a la Constitución vigente, tal como lo estableció el Régimen de
Transición del Poder Público, que obran–por disposición del artículo 2 de dicha
normativa- como Disposiciones Transitorias de la Constitución vigente. Esta
normativa de rango análogo a la Constitución, está destinada a que las
instituciones prevenidas en la Constitución, pero que aún no han entrado en
funcionamiento, se realicen, y se agota al cumplir su cometido.
Las normas de transición
devienen así en integrantes del sistema constitucional, en cuanto hacen posible
la plena vigencia de la naciente Constitución. La transitoriedad es inherente
al propio proceso constituyente y le es inmanente.
Tal disposición, emanada del
poder constituyente que podía lo más, cual era la transformación del Estado, lo
que iba a adelantar mediante la aprobación de una nueva Constitución y del
régimen de transición, claro que podía lo menos, dentro de su cometido de
transformación del Estado, cual era dictar las normas que permitirían la
transición entre el sistema constitucional abrogado y el nuevo, que conforme al
texto constitucional de 1999, no podía de inmediato constituirse en todas sus
instituciones.
La Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, al entrar en vigor, deroga el ordenamiento
jurídico basado en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, pero
no el nacido de la transitoriedad a que se refiere el tipo de normas antes
señalado, y que como emanación del poder constituyente deben complementar a la
Constitución en la instalación de las instituciones, cuyas fórmulas para esa
instalación no se previeron dentro del texto constitucional, o dentro de las
disposiciones transitorias a él incorporadas, pero estas normas, producto de la
Asamblea Nacional Constituyente, surgen del régimen nacido del referéndum del
25 de abril de 1999, que es un régimen de producción originaria de rango
análogo a la Constitución misma, pero cuya vigencia termina cuando se logre la
implantación efectiva de la organización y funcionamiento de las instituciones
previstas por la Constitución.
El hecho electoral a que se
refiere el Estatuto impugnado, no puede ser regulado por la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, cuya base normativa es la Constitución
abrogada, y que es exactamente la que quiso eliminar la Asamblea Nacional
Constituyente para lograr la transformación del Estado y la creación de un
nuevo ordenamiento jurídico, sino por normas emanadas de la Asamblea Nacional,
pero a falta de ellas y, como paso previo y necesario para su instalación, por
la Asamblea Nacional Constituyente, tal como lo hizo al dictar el Estatuto
Electoral del Poder Público, que responde al referido régimen de transitoriedad
que hace posible el funcionamiento pleno de la Constitución mediante la
elección de órganos como la Asamblea Nacional.
Ese acto inicial, destinado a
la instalación de esos órganos y al nombramiento de algunos miembros del Poder
Público, como esta Sala –por ejemplo-, tenía que ser sancionado por el poder
constituyente, único capaz de hacerlo, al no estar regulado en la Constitución
su desarrollo inmediato, y vive dentro del segundo régimen transitorio que
nació –necesariamente esto último- a partir del 30 de diciembre de 1999, fecha
en que entró en vigencia la Constitución, sin resolver dentro de su cuerpo, ni
en las disposiciones transitorias publicadas junto con ella, lo relativo a la instalación de la Asamblea
Nacional, Presidente de la República, diputados a los Consejos Legislativos y
Gobernadores de los Estados, Concejales al Cabildo Metropolitano de Caracas y
Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, integrantes de los Concejos
Municipales y Alcaldes de los Municipios, Juntas Parroquiales, representantes
al Parlamento Latinoamericano y representantes al Parlamento Andino, instituciones básicas de la democracia
participativa y de la estructura del Estado, y que permiten la vigencia plena
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Al ejercer la Asamblea Nacional
Constituyente su competencia constituyente, conforme al referéndum del 25 de
abril de 1999, cumplió el mandato que el pueblo le otorgó y sin que exista
ruptura alguna del orden constitucional, ha permitido la continuidad normativa
entre la abrogada Constitución de 1961 y la entrada en vigencia (con el
funcionamiento de sus instituciones cuya instalación no fue normada en su
texto) de la Constitución de 1999.
La violación a la reserva
legal que se aduce en la acción intentada, como causa de la inconstitucionalidad
del Estatuto Electoral del Poder Público, por ser las leyes electorales
competencia de la Asamblea Nacional, es un argumento válido cuando se agote el
régimen de transitoriedad que se apunta en este fallo, y que termina en este
sentido con la elección de la Asamblea Nacional prevista en la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela.
En el Capítulo I de este
fallo, se señaló que la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política
colide con la Constitución vigente, y que según la Disposición Transitoria
Octava de la misma Constitución, el Consejo Nacional Electoral puede convocar
procesos electorales, mientras se promulgan las nuevas leyes electorales (que
corresponden discutirlas a la Asamblea Nacional), por lo que un Estatuto Electoral
dictado por el constituyente, dentro de un poder originario y constituyente,
podía –como en efecto lo hizo- resolver el vacío que nació entre la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999 y la fecha de elección e instalación de la
Asamblea Nacional, Presidente de la República, diputados a los Consejos
Legislativos y Gobernadores de los Estados, Concejales al Cabildo Metropolitano
de Caracas y Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, integrantes de los
Concejos Municipales y Alcaldes de los Municipios, Juntas Parroquiales,
representantes al Parlamento Latinoamericano y representantes al Parlamento
Andino.
Sólo dentro de un
constitucionalismo formalista y rígido puede sobreponerse a un régimen de
transición, necesario y ejercido mediante disposiciones emanadas del poder
constituyente originario y supraconstitucional, principios como el de reserva
legal; o pretender que el poder constituyente lo único que podía dictar es una
Constitución y no abocarse al mandato popular de reformar las instituciones; o
considerar que el Consejo Nacional Electoral esté violando la Disposición
Transitoria Octava de la Constitución, cuando aplica un Estatuto que es el
único, no sólo existente, sino de posible existencia, para llamar a elecciones
e instalar la Asamblea Nacional, poniendo en marcha los organismos del sistema
que creó la Constitución vigente. La existencia de un derecho intertemporal que
resuelve los conflictos de leyes surgidos entre la vieja y la nueva
Constitución, con carácter provisorio hasta que se normalicen los conflictos
que se crean en este espacio, lo reconoce Luis María Diez-Picazo, en su obra
“La Derogación de las Leyes” (Edit. Civitas, Madrid. 1990, pág. 203 y
siguientes), y es lo que ha sucedido en Venezuela.
En Venezuela, surgió un proceso
originario que permitió abrogar la Constitución de la República de Venezuela de
1961, sin trastornar el Estado de Derecho, ya que produce originariamente
derecho. Cuando los accionantes impugnan el Estatuto Electoral del Poder
Público, lo hacen como si dichas normas emanaran de un proceso de producción
jurídica derivada, cuando en realidad se trata de una producción originaria, a
lo cual –por ese carácter que sigue estando presente- no se le aplica, por
ejemplo, el mandato del artículo 298 de la vigente Constitución, el cual señala
que:
Artículo 298.- “La ley
que regule los procesos electorales no podrá modificarse en forma alguna en el
lapso comprendido entre el día de la elección y los seis meses inmediatamente
anteriores a la misma”.
Tal disposición es tan
inaplicable a la situación actual, como por ejemplo lo es, la del artículo 231
del mismo texto, el cual reza: “El candidato elegido o candidata elegida
tomará posesión del cargo de Presidente o Presidenta de la República el diez de
enero del primer año de su período constitucional, mediante juramento ante la
Asamblea Nacional. Si por cualquier motivo sobrevenido el Presidente o
Presidenta de la República no pudiese tomar posesión ante la Asamblea Nacional,
lo hará ante el Tribunal Supremo de Justicia”.
El régimen de transición del
poder público se proyecta hacia el futuro, no solo hasta la instalación de la
Asamblea Nacional, sino aún más allá; ya que el artículo 3 de dicho régimen,
señala: “Cada disposición del régimen de transición del Poder Público tendrá
vigencia hasta la implantación efectiva de la organización y funcionamiento de
las instituciones previstas por la Constitución aprobada, de conformidad con la
legislación que a los efectos apruebe la Asamblea Nacional”, por lo que mientras
tales legislaciones no se aprueben, las normas y actos emanados de la Asamblea
Nacional Constituyente tienen plena vigencia, hasta que de conformidad con la
Constitución se establezca el régimen legal que vaya derogando la
provisionalidad, y vaya dejando sin efectos las normas y actos emanados de la
Asamblea Nacional Constituyente. Ese régimen legal es el ordinario que
corresponde a la Asamblea Nacional, y el que le ordena adelantar las
Disposiciones Transitorias que como parte integrante del texto constitucional,
se publicaron con él.
Resulta
de un formalismo conducente a la irrealidad, pretender que el sistema de una
Constitución que recién se implante, pueda organizarse dentro de sí misma,
sobre todo, cuando las disposiciones transitorias dejen vacíos sobre la etapa
de transición de un sistema constitucional, como lo es el caso de la vigente
Constitución.
Ante
tal situación, adquiere rango especial la normativa que el constituyente como
representante del pueblo soberano, crea
para que el sistema pueda funcionar. Se trata de normas complementarias de la
Constitución de igual rango que ella, las cuales, de existir, permiten
minimizar los vacíos y lagunas de que adolezca el texto constitucional. Tal vez
la existencia de estas normas y su reconocimiento disguste a
constitucionalistas formalistas y dogmáticos, o a personas que juegan a
intereses distintos que los jurídicos, pero ello atiende a la necesidad de
resolver situaciones reales, y así permiten integrar la constitucionalidad.
III
Con
relación a la impugnación del Decreto que fijó la fecha para las elecciones,
esta Sala debe señalar que, aunque a la Comisión Legislativa Nacional, le fue
atribuida la fijación de la fecha para los comicios de los cargos de elección
popular (artículo 6, numeral 17), de todas maneras la Asamblea Nacional
Constituyente, obrando dentro de los ciento ochenta (180) días de su vigencia,
se reservó para sí la fijación de la fecha para la elección de la Asamblea
Nacional, Consejos Legislativos de los Estados, Concejos Municipales,
Presidente de la República, Gobernadores de Estados y Alcaldes de Municipios,
tal como lo señala el artículo 39 del Régimen Transitorio del Poder Público, lo
que además concretó en el Decreto de fecha 30 de enero de 2000, que fue
impugnado. Surge una aparente antinomia entre el numeral 17 del artículo 6 del
Régimen de Transición del Poder Público y la fecha de fijación de las
elecciones, pero considerando que ambas determinaciones emanan del poder
constituyente dentro del régimen de transición, esta Sala debe resolver la
supuesta antinomia.
El
Poder Constituyente contiene una suma de todos los poderes. Conforme al
artículo 39 del Régimen Transitorio del Poder Público, a pesar que en dicho régimen se autorizó a
la Comisión Legislativa Nacional para fijar fecha de los comicios de elección
popular, la propia Asamblea, se reservó la fijación de la fecha para la
elección de la Asamblea Nacional, Consejos Legislativos de los Estados,
Concejos Municipales, Presidente de la República, Gobernadores de Estado y
Alcaldes de Municipios, lo que podía hacer por su especial naturaleza. Dicha
fijación de fecha, prevenida en el Régimen de Transición del Poder Público,
publicado el 29 de diciembre de 1999, tiene por objeto la integración de las
personas que van a desarrollar un sector de las instituciones regidas por la
Constitución de 1999, y se trata de unas elecciones especiales, destinadas a
integrar por primera vez los organismos previstos en la Constitución.
La
fecha de esas especiales elecciones se
las reservó la Asamblea Nacional
Constituyente, y las fijó en el Decreto de fecha 30 de enero de 2000, como
parte del sistema que rige la transitoriedad.
A
dicho Decreto se le impugna por ser la fecha fijada contradictoria con la
prohibición del artículo 298 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela. Al respecto esta Sala observa:
El
proceso constituyente en ningún momento rompió el orden constitucional
establecido por la Constitución de la República de Venezuela de 1961, y para
pasar del régimen nacido de esa Constitución al que se regirá por la
Constitución actual manteniendo el orden constitucional, la Asamblea Nacional
Constituyente no procedió a modificar leyes, como la Ley Orgánica del Sufragio
y Participación Política, ya que detentando todo el poder podía dictar, como en
efecto lo hizo, un Estatuto Electoral para organizar y regular las primeras
elecciones destinadas a la organización del Estado, de acuerdo a la nueva
Constitución. Con ello obedeció a una necesidad interna normativa de la
transitoriedad, para lo cual la Asamblea Nacional Constituyente es soberana, y
no necesitaba ceñirse a leyes u otras normas jurídicas, y por ello al crear el
Estatuto Electoral y fijar la fecha de las elecciones, instauró un régimen
electoral transitorio y extraordinario, destinado a permitir la vigencia
inmediata y plena de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
sin quedar sujeto a ella.
El
artículo 298 de la Constitución vigente, no está referido, ni puede estarlo, al
régimen electoral transitorio: 1) porque él contempla la modificación de
la ley que regula los procesos electorales, en un lapso de seis (6) meses antes
del día de la elección y ninguna ley se está modificando; 2) porque el
artículo 298 citado, se refiere a procesos electorales normales, regulados por
leyes electorales promulgados por la Asamblea Nacional, la cual aún no se ha
constituido. La norma constitucional no está ni puede estar destinada a
procesos electorales nacidos de la transitoriedad, cuyo fin es permitir la
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Es la ley
electoral adaptada y sin colisiones con la Constitución, dictada por la
Asamblea Nacional, aun por elegirse, la que no puede ser modificada en los seis
(6) meses anteriores a la fecha de la elección; 3) siendo la fijación de
la fecha para las elecciones una emanación del poder soberano de la Asamblea
Nacional Constituyente, antes de su desaparición, conforme a lo señalado en
este fallo, sus mandatos en cuanto a lo concerniente al régimen de transición,
tienen rango constitucional, que es el caso bajo estudio, estando ellos
proyectado hacia una especial situación, como lo es la elección de quienes
integrarán los cuerpos a que se refiere el decreto impugnado, elección que debía
ser regida por lo que dictara la Asamblea Nacional Constituyente al efecto,
como lo fue la fecha para ella.
El
Estatuto Electoral del Poder Público es una ley electoral distinta, que
responde a la transitoriedad, que no se está modificando una ley; sino que está
naciendo para un fin único y extraordinario, y por ello, a una ley de esa
naturaleza, no está dirigida la prohibición del artículo 298 ejusdem, y así se
declara.
V
Es
por las precedentes consideraciones, que esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por
autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la acción de nulidad interpuesta
por los ciudadanos Allan R. Brewer- Carías, Claudio Fermín Maldonado y, Alberto
Franceschi González, antes identificados, en contra de los Decretos de fecha 30
de enero de 2000, mediante el cual se dictaron el Estatuto Electoral del Poder
Público, y la fijación de los primeros procesos comiciales, ambos publicados en
la Gaceta Oficial Nº 36.884 del 3 de febrero de 2000. Como consecuencia de la
anterior declaratoria, la pretensión de los terceros adhesivos coadyuvantes del
presente proceso decae con base a los mismos fundamentos que se expresaron a lo
largo del presente fallo.
Publíquese
y regístrese. Archívese el expediente.
Dada, firmada
y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala
Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia,
en Caracas, a
los días del
mes de de dos mil. Años: 189º de la Independencia y 141º
de la Federación.
El Presidente de la
Sala,
Iván
Rincón Urdaneta
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Ponente
Los
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
José
Manuel Delgado Ocando
Moisés A. Troconis V.
El
Secretario,
José Leonardo
Requena Cabello
EXP. Nº: 00-0737
J.E.C/