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Magistrado Ponente: LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
Expediente N° 16-0008
El 29 de diciembre de 2015, el ciudadano JORGE LUIS BARRIOS ROJAS, venezolano, titular de la cédula de identidad N° 6.132.440, sin asistencia de abogado, interpuso ante esta Sala “(…) Acción del ‘Recurso de Amparo’ y ‘Seguridad Personal’ (sic) contra el ‘Consejo Comunal’ El Menito, Rif J-29979284-5, de fecha 05/octubre/2010, (…)”.
El 13 de enero de 2016 se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO
Los accionantes expusieron argumentos que esta Sala se permite sintetizar a continuación:
Que “(…) la Grave Problemática (sic) existente en [la] humilde Comunidad se debe A las Personas humanas (sic) que integran el ‘Consejo Comunal’ El Menito, (…) el cual Esta (sic) encabezada Por (sic) las Ciudadanas (sic) Debeiba Fernandez y Marisol Becerra ‘las cuales se auto Proclamaron (sic) ‘Vocera Principal’ y ‘Asistente’, (sic) luego del fallecimiento del ciudadano Marcos Mena, sin Tomar (sic) en cuenta a la Comunidad, (sic) y se Repartieron Bienes e Inmuebles, (sic) (…) asignando Viviendas (sic) culminadas a familiares y allegados, y las inconclusas a [la] comunidad” (Subrayado del texto original).
Que “(…) ante estas (sic) y otras irregularidades le solicita[ron] a las antes Mencionadas Ciudadanas (sic) (…) una Asamblea Extraordinaria En (sic) cuatro ocasiones siendo negativa la asistencia (…) Posteriormente (sic) en ‘Asamblea Extraordinaria (sic) de ciudadanos y ciudadanas’ en Plenaria (sic) se nombro (sic) una Comisión Provisional (…)’” (Subrayado del texto original).
Que “(…) [p]or este motivo y Las Continuas Irregularidades (sic) h[an] decidido y de Mutuo (sic) Acuerdo En “Asamblea Extraordinaria (sic) de Ciudadanos y Ciudadanas”, (sic) el de ‘organizar[se]’ En: ‘Colectivos’ Por (sic) el bien y la Paz (sic) social en [la] comunidad” (Subrayado del texto original).
Que “(…) las ciudadanas Debeiba Fernandez ‘Auto Proclamada Vocera Principal’ (sic) y la ciudadana Marisol Becerra, ‘Asistente’ se Niegan (sic) a la entrega del Periodo (sic) del ‘Consejo Comunal’, (sic) como también a la entrega de la ‘Memoria y Cuenta’, (sic) y el de ‘Mostrar Los Libros de Actas - Contables’, entonce (sic) lo hagan ante la ‘Administración de Justicia’, Tomando en Cuenta Las Declaración (sic) Jurada de sus Patrimonios (sic) (…) ante ser (sic) Miembros (sic) e integrantes Del (sic) ‘Consejo Comunal’ El Menito Rif J-29979284-5, de fecha 05/octubre/2010” (Subrayado del texto original).
Luego de indicar la manera en que quedó conformado el “(…) Colectivo El Menito (sic) (…)” manifestó que “(…) sea Considerada de Manera ‘Jurada’ (sic) y a la vez sea ‘admisible’ [su] Pretención (sic) Por (sic) estar involucradas Presuntamente (sic) en diversas especies de delitos, Entre (sic) ellos ‘El Monopolio’ (sic) y la ‘Posición (sic) de Poder’, Contrarios (sic) a los Principios Fundamentales (sic) establecidos en los Artículos: (sic) N° 113_115 De (sic) [la]: ‘Constitución de la República Bolivariana de Venezuela’ y a la Vez (sic) solicitarle y Por (sic) medio de Sentencia Firme ‘La Expropiación’ De Varios (sic) bienes e inmuebles (sic) y (…), ya que Varias Viviendas (sic) fueron ejercidas por el Estado (sic) y asignadas a dedos, Por causa de utilidad Pública (sic) e intereses social (sic)” (Subrayado del texto original).
Finalmente anexa a su escrito de amparo comunicación solicitando expropiación, así como también fotografías de las viviendas ubicadas en: “ESTADO ZULIA MUNICIPIO BARALT PARROQUIA PUEBLO NUEVO SECTOR EL MENITO”.
II
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier consideración, debe analizarse la competencia para conocer de la presente acción y, al efecto, se observa que el artículo 25, cardinal 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, le atribuye a esta Sala la potestad de conocer “en única instancia, las demandas de amparo constitucional que sean interpuestas contra los altos funcionarios públicos o altas funcionarias públicas nacionales de rango constitucional”. Dicha competencia ha sido delimitada jurisprudencialmente en las sentencias Nos 1 y 2 del 20 de enero de 2000 (casos: Emery Mata Millán y Domingo Ramírez Monja respectivamente), en la cual la Sala Constitucional determinó el régimen competencial aplicable en materia de amparo constitucional, a la luz de las disposiciones de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estableciendo que corresponde a esta Sala el conocimiento directo, en única instancia, de las acciones de amparo que sean incoadas contra los altos funcionarios a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 8. La Corte Suprema de Justicia conocerá, en única instancia y mediante aplicación de los lapsos y formalidades previstos en la Ley, en la sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de las acciones de amparo contra los hechos, actos y omisiones emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del Consejo Supremo Electoral y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República”.
Asimismo, esta Sala ha establecido reiteradamente su control con carácter excluyente y exclusivo de los actos, hechos u omisiones imputados a los altos funcionarios públicos nacionales indicados anteriormente, aún y cuando la enumeración expuesta sea enunciativa y no taxativa (Vid. Entre otras, sentencias de esta Sala N° 1 del 20 de enero de 2000, caso: “Emery Mata Millán” y N° 656 del 30 de junio de 2000, caso: “Defensoría del Pueblo”), debido a la modificación orgánica del Poder Público Nacional en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la consecuente necesidad de adaptar la ley preconstitucional a la nueva estructura organizativa del Estado, (Vid. Sentencia N° 1721 del 18 de diciembre de 2015, caso: “Lucas Gil”), por lo que la competencia de esta Sala para conocer de las lesiones constitucionales cometidas por las autoridades contempladas en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, está atribuida en única instancia a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, conforme al mencionado artículo 25 ordinal 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Precisado lo anterior, esta Sala a los fines de determinar el objeto del presente amparo estima oportuno reiterar el criterio contenido en la sentencia N° 7 del 1 de febrero de 2000, (caso: “José Amado Mejía Betancourt y otros”) respecto a que “lo que se pide como efecto de un amparo puede no ser vinculante para el tribunal que conoce de la acción, ya que el proceso de amparo no se rige netamente por el principio dispositivo”, de allí que se entienda, que hay una flexibilización del referido principio en los procedimientos de amparo constitucional, conforme al cual el juez constitucional no se encuentra vinculado o limitado a conocer solo aquello que se le pide, toda vez que “existe el interés constitucional de que quienes pidan la intervención del poder judicial en el orden constitucional reciban efectivamente los beneficios constitucionales, sin desviaciones o minimizaciones causadas por carencias o errores en el objeto de las peticiones, como tampoco sin extralimitaciones provenientes del objeto de sus pretensiones, ya que de ser así el Juez Constitucional estaría obrando contra el Estado de derecho”.
Siendo ello así, esta Sala observa que en el presente caso, de los alegatos expuestos y de las actas del expediente se desprende que, la pretensión de la acción de amparo interpuesta por el ciudadano Jorge Luis Barrios Rojas, “(…) contra el ‘Consejo Comunal’ El Menito (…)” se circunscribe fundamentalmente a dos denuncias, a saber: i) las irregularidades referidas a la administración y distribución de bienes pertenecientes al consejo comunal, ya que señaló que “(…) se Repartieron Bienes (sic) (…) asignando Viviendas (sic) culminadas a familiares y allegados, y las inconclusas a [la] comunidad”; y ii) la ausencia de rendición de cuentas del Consejo Comunal por cuanto manifestó que: “(…) se Niegan (sic) a la entrega del Periodo (sic) del ‘Consejo Comunal’, (sic) como también a la entrega de la ‘Memoria y Cuenta’, (sic) y el de ‘Mostrar Los Libros de Actas - Contables’(…)”; denunciando la presunta violación de sus derechos a la prohibición de monopolios y a la propiedad, conforme a los artículos 113 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Igualmente se observa, que el accionante señaló como presuntas agraviantes a dos integrantes del Consejo Comunal El Menito, quienes afirma controlan el referido Consejo Comunal al margen del ordenamiento jurídico.
Al respecto, esta Sala advierte que los Consejos Comunales se encuentran sujetos al control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en los precisos términos del artículo 7, ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 10 eiusdem, que disponen lo siguiente:
“Artículo 7º -Entes y órganos controlados. Están sujetos al control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa:
(…)
4. Los consejos comunales y otras entidades o manifestaciones populares de planificación, control, ejecución de políticas y servicios públicos, cuando actúen en función administrativa”.
“Artículo 10.- La participación popular en la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Los entes, consejos comunales, colectivos y otras manifestaciones populares de planificación, control, ejecución de políticas y servicios públicos, podrán emitir su opinión en los juicios cuya materia debatida esté vinculada a su ámbito de actuación, aunque no sean partes”.
En este contexto, y en un caso similar al de autos, esta Sala mediante sentencia N° 1721 del 18 de diciembre de 2015, (caso: “Lucas Gil”) estableció que:
“En el caso sub iudice la acción de amparo constitucional fue ejercida por el ciudadano Lucas Gil, quien afirmó -en su escrito libelar- actuar en su condición de luchador y vocero del Consejo Comunal ‘Julián Blanco Pamplona’ contra las ciudadanas ‘María Coyantes’, ‘Alcira Coyantes’ y ‘Johana Díaz’, razón por la cual esta Sala considera que la competencia para conocer de la presente solicitud de tutela constitucional contra dichos ciudadanos no está atribuida a esta Sala. Así se declara.
Precisado lo anterior, observa esta Sala que en el presente caso, tal y como se indicó supra, la acción de amparo fue interpuesta por un vocero del Consejo Comunal ‘Julián Blanco Pamplona’, con sede en Petare, Estado Bolivariano de Miranda, en razón de lo cual se hace necesario determinar la naturaleza jurídica de los consejos comunales para establecer cuál es el tribunal competente que ha de conocer del amparo ejercido.
Al respecto, cabe señalar que esta Sala ha concebido los Consejos Comunales como una instancia de participación para el ejercicio directo de la soberanía popular, así como la articulación de la relación de dichas instancias comunitarias con los órganos y entes del Poder Público para la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como de los planes y proyectos vinculados al desarrollo comunitario. (Vid. Sentencia n.° 1676/2009).
Este Alto Tribunal ha reconocido y auspiciado la participación comunal en los asuntos atinentes al pueblo. Así, La preeminencia que la ley atribuye a este tipo de organización colectiva para involucrarse e intervenir en la actividad realizada por la Administración, tiene su fundamento en el derecho a la participación popular en la formación, ejecución y control de la gestión pública, derecho que se encuentra establecido en artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como el medio necesario para lograr el protagonismo del pueblo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo, a través del ejercicio del Poder Popular. (Vid. Sentencia n.° 476 dictada por la Sala Político Administrativa el 13 de abril de 2011, caso: Sociedad Mercantil Hidrológica de Venezuela, C.A. [HIDROVEN]).
Así, el Poder Popular es definido por la Ley Orgánica que lo desarrolla y consolida, como el ejercicio pleno de la soberanía por parte del pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional, y en todo ámbito de desenvolvimiento y desarrollo de la sociedad, a través de sus diversas y disímiles formas de organización, que edifican el estado comunal (artículo 2); teniendo entre sus fines el generar las condiciones para garantizar que la iniciativa popular, en el ejercicio de la gestión social, asuma funciones, atribuciones y competencias de administración, prestación de servicios y ejecución de obras, así como la contraloría social para asegurar que la inversión de los recurso públicos se realice de forma eficiente para el beneficio colectivo (numerales 2 y 6 del artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Popular, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.011 Extraordinaria del 21 de diciembre de 2010).
En tal sentido, una de las formas de organización del Poder Popular la encontramos en las Comunas, a las cuales se les atribuyó -mediante Ley Orgánica-, las funciones de ejercer seguimiento, vigilancia, supervisión y contraloría social sobre la ejecución de los planes y proyectos ejecutados o desarrollados en el ámbito territorial de la Comuna por las instancias del Poder Popular u órganos y entes del Poder Público; como también ejercer seguimiento, vigilancia, supervisión y contraloría social sobre las personas y organizaciones del sector privado que realicen actividades que incidan en el interés social o colectivo, en el ámbito de la Comuna (artículo 47, numerales 1 y 7 de la Ley Orgánica de las Comunas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.011 Extraordinaria del 21 de diciembre de 2010).
El desarrollo del mencionado derecho ha sido de tal trascendencia que alcanza el ámbito jurisdiccional administrativo, como se desprende del cardinal 4 del artículo 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 10 eiusdem, que disponen lo siguiente:
(…)
De acuerdo a las normas transcritas, (i) la jurisdicción contencioso administrativa ejerce el control de las entidades populares de planificación, control, ejecución de políticas y servicios públicos, cuando actúen en función administrativa y (ii) atribuye a estas formas de manifestación popular, la posibilidad de participar y de ejercer su poder de obrar inclusive ante los tribunales para resguardar los bienes y servicios públicos.
Precisado lo anterior, se advierte que en sentencia n.º 1555/2000 del 8 de diciembre, caso: Yoslena Chanchamire Bastardo, esta Sala estableció su criterio respecto a la distribución de la competencia, en razón de la materia y el territorio, para conocer de las pretensiones de amparo constitucional y, al respecto, precisó que:
‘Sin embargo, mientras no se dicten las leyes que regulen la jurisdicción constitucional o la contencioso-administrativa, y a pesar de la letra del artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el conocimiento de los amparos autónomos afines con la materia administrativa, corresponderá en primera instancia a los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, que tengan competencia territorial en el lugar donde ocurrieron las infracciones constitucionales, a pesar de que no se trate de jueces de primera instancia. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que las personas lesionadas deban trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el hecho lesivo, a fin de obtener la tutela constitucional. En beneficio del justiciable, si en la localidad en que ocurrieron estas transgresiones, no existe Juez Superior en lo Contencioso Administrativo, pero sí un Juez de Primera Instancia en lo Civil, éste podrá conocer del amparo de acuerdo al procedimiento del artículo 9 de la Ley Orgánica de amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales [omissis]’.
En atención a esta consideración, esta Sala estima necesario reiterar en el presente fallo, que la competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional, ejercidas de forma autónoma, viene determinada conforme lo dispone la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por dos criterios: el material y el orgánico.
El criterio material, previsto en el artículo 7 de la referida Ley, establece la afinidad entre la competencia natural del juez -de primera instancia- y los derechos y garantías presuntamente lesionados. (Vid. Sentencia n.° 1700 del 7 de agosto de 2007. Caso: Carla Mariela Colmenares Ereú).
En tal sentido, si bien la parte demandada se encuentra conformada por personas naturales, la parte accionante en amparo se encuentra representada por el mencionado Consejo Comunal, entendido como una instancia de participación para el ejercicio directo de la soberanía popular y la articulación de la relación de dichas instancias comunitarias con los órganos y entes del Poder Público para la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como de los planes y proyectos vinculados al desarrollo comunitario, el cual tiene la posibilidad de participar y ejercer su poder de obrar inclusive ante los tribunales para resguardar los bienes y servicios.
En el presente caso, la Sala observa que la parte actora actúa en representación del Consejo Comunal ‘Julián Blanco Pamplona’, y adicionalmente, denuncia la presunta afectación de bienes entregados por el Ejecutivo Nacional para el beneficio de la comunidad en la que hacen vida sus miembros, razón por la cual el conocimiento de la presente acción de amparo corresponde a los tribunales estadales de la jurisdicción contencioso administrativa.
Así pues, visto que el accionante tiene su domicilio en el Área Metropolitana de Caracas, conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica de amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y en aplicación de los criterios distributivos de competencia establecidos por la Sala en el fallo antes referido, el órgano jurisdiccional competente para conocer del amparo solicitado, en razón de la materia y del territorio, es uno de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, pues los hechos presuntamente lesivos imputados a la actividad municipal ocurrieron en el Área Metropolitana de Caracas.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala se declara incompetente para conocer y decidir la pretensión de amparo constitucional ejercida y declina la competencia en uno de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en consecuencia, se ordena remitir el presente expediente para que previa distribución le sea asignado a uno de estos Juzgados, según corresponda. Así se decide”.
Conforme a las normas y jurisprudencia antes citadas, luego del análisis de los argumentos esgrimidos por la parte actora en su escrito libelar, advierte esta Sala que las supuestas violaciones a sus derechos, serían presuntamente imputables al “Consejo Comunal El Menito” por la gestión de “(…) las Ciudadanas (sic) Debeiba Fernandez y Marisol Becerra” en su condición de vocera principal y asistente, por lo que, tomando en cuenta que tal organización se encuentra sometida al control de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), en lo que se refiere a la actividad administrativa desarrollada por las presuntas agraviantes en el marco de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, en los términos expresados en la pretensión, el órgano jurisdiccional competente para conocer del amparo solicitado, en razón de la materia y del territorio, es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, pues los hechos presuntamente lesivos imputados a la actividad del consejo comunal ocurrieron en el sector de El Menito, Parroquia Pueblo Nuevo, Municipio Baralt del Estado Zulia.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala se declara incompetente para conocer y decidir la pretensión de amparo constitucional incoada y declina la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en consecuencia, se ordena remitir el presente expediente a dicho Juzgado. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara: Que es INCOMPETENTE para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano Jorge Luis Barrios Rojas, ya identificado, contra el Consejo Comunal El Menito, y en consecuencia, DECLINA la competencia del presente asunto, en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de marzo de dos mil dieciséis (2016). Años: 205º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Vicepresidente,
ARCADIO DELGADO ROSALES
Los Magistrados,
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
CALIXTO ANTONIO ORTEGA RÍOS
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
Ponente
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 16-0008
LFDB/