|
EN SALA CONSTITUCIONAL
Exp. 15-0621
Mediante escrito presentado el 28 de mayo de 2015 ante la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, los abogados Alejandro González Rivera y Pedro Antonio Barrios Pérez, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 29.196 y 41.946, en representación del ciudadano FRANCISCO JOSÉ CÁRDENAS, cédula de identidad número 5.170.271, solicitaron la revisión constitucional de la sentencia dictada el 18 de marzo de 2013 por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró sin lugar la querella funcionarial que intentara dicho ciudadano contra el Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud).
El 8 de junio de 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón.
Mediante auto del 14 de agosto de 2015, esta Sala solicitó al Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que informara el estado en que se encuentra la causa correspondiente a la querella funcionarial incoada por el solicitante, lo cual fue respondido mediante el oficio N° 0902-15, emanado el 20 de octubre de 2015 del referido juzgado, recibido en esta Sala el día 21 del mismo mes y año, en el que se informó que no hubo recurso de hecho contra el auto del 30 de abril de 2013, que declaró extemporánea la apelación contra la sentencia objeto de esta solicitud.
El 23 de diciembre de 2015, se constituyó esta Sala Constitucional en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria celebrada el 23 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 40.816, del 23 de diciembre de 2015, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
Se designó ponente a la magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
I
FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
La representación judicial del solicitante, interpuso su pretensión de revisión constitucional en los siguientes términos:
Planteó como antecedentes que, el 20 de julio de 2011, el Director General Encargado de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social dictó la Resolución N° 987, mediante la cual se otorgó a su representado pensión por invalidez, con 32 años de servicios, desempeñando el cargo de Técnico Radiólogo I (BIII), acordando el 70 % del último sueldo a partir del 1° de noviembre de 2011, notificándosele tal Resolución el 21 de noviembre del mismo año, contra la cual, el 24 del mismo mes y año, su representado interpuso recurso de reconsideración, el cual no fue resuelto dentro del lapso legal de 15 días hábiles, operando el silencio administrativo el 2 de enero de 2012, por lo que el 26 de enero de 2012 interpuso recurso jerárquico ante el despacho de la ministra, el cual fue declarado improcedente, el 3 de abril del mismo año, por haber sido ejercido fuera del lapso legal para ello, resaltando el solicitante que dicha decisión no fue debidamente notificada al recurrente.
Relató que, el 20 de julio de 2012, presentó la querella funcionarial en contra de la Resolución Administrativa dictada por la referida ministra, la cual fue admitida y declarada sin lugar, el 18 de marzo de 2013, por el Juez Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia definitiva.
Luego de afirmar la competencia de la Sala para conocer de la presente solicitud, alegó que la sentencia objeto de la misma “es manifiestamente violatoria de las Garantías Constitucionales del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva y del Derecho a la Defensa y al Debido Proceso de nuestro representado”, en tanto que, luego de la notificación a su representado del acto administrativo mediante el cual se le otorgó pensión por invalidez, comenzó a transcurrir el lapso de 15 días hábiles para la interposición del recurso de reconsideración, el cual vencía el 12 de diciembre de 2011, “siendo que aún cuando el interesado presentó el día jueves 24 de Noviembre de 2.011 su escrito de interposición del recurso de reconsideración (habiendo transcurrido apenas 3 días hábiles desde su notificación), por razones de seguridad y certeza jurídica, y en aras de preservar la igualdad procesal debía dejarse transcurrir y/o consumar íntegramente todo el lapso de los quince (15) días hábiles concedido legalmente para la interposición de dicho recurso; siendo entonces, que al día hábil siguiente al vencimiento de dicho lapso, esto es el día martes 13 de Diciembre de 2.011, es cuando comenzaría a transcurrir el lapso de quince (15) días hábiles otorgado legalmente a la Administración Pública para emitir su decisión o resolución (Artículo 94 LOPA); y ante la falta de decisión o resolución por parte del ente administrativo dentro de dicho lapso de quince (15) días hábiles acerca del recurso interpuesto, el último día hábil, eso es, el día lunes 09 de enero de 2.012, conforme a lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (que en este escrito también denominaremos LOPA), operó el silencio administrativo y se consideró resuelto negativamente el recurso de reconsideración interpuesto por mi representado, al día hábil siguiente, el día martes 10 de Enero de 2.012 (toda vez que los días 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de Enero de 2.012 fueron inhábiles y sin atención para el público en las oficinas administrativas del Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social), comenzó a transcurrir el lapso de quince (15) días hábiles para la interposición del respectivo Recurso Jerárquico directamente para ante el Ministro del ramo, en el presente caso el despacho de la Ministra del Poder Popular para la Salud y Protección Social (…) ante quien se presentó en forma tempestiva el respectivo recurso el día jueves 26 de Enero de 2012. Entonces, al día hábil siguiente del vencimiento, esto es el día martes 31 de Enero de 2.012, comenzaba a transcurrir el lapso de noventa (90) días hábiles dentro del cual dicha Ministra debía decidir el recurso jerárquico interpuesto por nuestro representado (conforme a lo previsto en los Artículos 42 y 91 (LOPA), siendo el caso que dichos noventa (90) días hábiles vencían el día 11 de Junio de 2.012, tomando en cuenta que los días lunes 20 martes 21 de Febrero de 2.012 no debían computarse como hábiles por asueto de carnaval, tampoco los días jueves 05 y viernes 06 de Abril de 2.012por asueto de semana santa, y el día 1ero de Mayo de 2.012 por celebrarse el Día del Trabajador”.
Denunció que la decisión de la ministra, declarando improcedente por extemporáneo el recurso jerárquico, fue emitida el 3 de abril de 2012, antes del vencimiento del lapso legal, sin efectuar la notificación de tal decisión al recurrente, en violación de lo preceptuado en los artículos 73, 74, 75 y 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 92 y 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, alegando que “esta falta de notificación de la decisión ministerial que declaró improcedente el recurso jerárquico interpuesto por nuestro representado no puede perjudicar al particular interesado recurrente, quien al no ser notificado no está a derecho respecto de dicha decisión ministerial y, por tanto, nunca transcurrió el lapso de tres (3) meses para ejercer el recurso contencioso administrativo (querella funcionarial); no obstante y en el peor de los escenarios para el interesado recurrente, ante la falta de notificación de la decisión ministerial, como ya se dijo, por motivos de seguridad y certeza jurídica e igualdad procesal y conforme a lo previsto en el artículo 92 de la LOPA y a los fines de garantizarle al particular interesado su derecho a la Defensa y al Debido Proceso y también su Derecho a la Tutela Judicial Efectiva, debía dejarse transcurrir o vencer íntegramente todo este lapso de noventa (90) días hábiles previsto en el artículo 91 de la LOPA, para luego así comenzar a transcurrir y computarse el lapso de tres (3) meses previsto por los Artículos 92 y 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo previsto en el Artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (conocida como LOPA), para la interposición por parte del particular interesado del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial en contra de dicha decisión Ministerial; siendo el caso, entonces, que conforme a toda la normativa invocada e interpretada correctamente, este último lapso de tres (3) meses, en el peor de los casos comenzaba a transcurrir el día 12 de Junio de 2.012. Y por todo ello, entonces la demanda o querella funcionarial que en nombre del ciudadano Francisco José Cárdenas presentamos el día 20 de Julio de 2.012 ante el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, fue interpuesta tempestivamente, es decir, dentro de los tres (3) meses siguientes al vencimiento íntegro del lapso de noventa (90) días que tenía la Ministra para la resolución del recurso jerárquico ejercido y, por consiguiente, jamás se verificó la caducidad de la acción prevista en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
En este sentido, aseveró que nunca se cumplió el lapso de tres meses para ejercer el recurso contencioso administrativo, que, sostuvo, comenzó a transcurrir desde el 12 de junio de 2012 (día hábil siguiente a la fecha de vencimiento del lapso de 90 días hábiles para decidir el recurso jerárquico interpuesto) y que vencía el 12 de septiembre de 2012, por lo que en ningún caso puede considerarse que la querella funcionarial interpuesta fue extemporánea o que se haya verificado la caducidad de la acción.
De lo anterior, concluyó que la sentencia objeto de esta solicitud obvió la correcta interpretación de las normas contenidas en los artículos 42, 73, 74, 75, 76, 91, 92, 93, 94 y 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como también los preceptos contenidos en los artículos 92 y 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y con ello incurrió también en un error grotesco en cuanto a la aplicación e interpretación del cardinal 1ero del Artículo 49 de la Constitución, habida cuenta que dejó en indefensión total a su representado cuando computó de manera arbitraria, indebida e incorrecta todos los lapsos administrativos correspondientes, e inobservó la falta de notificación de la decisión ministerial y con base en ello declaró la caducidad de la acción y negó la oportunidad de acceso a los órganos de justicia para hacer valer sus derechos e intereses dentro de los plazos legalmente previstos y sin garantizarle tal acceso a una justicia idónea, responsable, equitativa y expedita, violando la garantía prevista en el artículo 26 de la Constitución.
Agregó que, luego de interpuesta la querella, el referido Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de conformidad con lo previsto en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ordenó la citación del Procurador General de la República y requirió la remisión del expediente administrativo del querellante, lo cual no ocurrió, a pesar de haber sido debidamente notificados tanto el Procurador como la ministra del Poder Popular para la Salud, “incumpliendo con ello una norma jurídica procesal de orden público y de carácter imperativo, cuyo mandato implícito no es otro que traer a las actas procesales todo el acervo probatorio contenido en el expediente administrativo que por mandato legal (artículo 31 LOPA) debe reposar en los archivos o registro del personal adscrito a la respectiva dependencia o ente administrativo, lo cual es absolutamente imprescindible e indispensable para el esclarecimiento de la verdad y la seguridad jurídica del proceso, para sí (sic) obtener mediante la sentencia judicial que se dicte, la certeza jurídica y la realización de la justicia misma a través del proceso”.
Arguyó que el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital incumplió su deber de exhaustividad y se apartó de los principios de idoneidad, transparencia y responsabilidad, al prescindir de la prueba fundamental prevista en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, fijando y efectuando la audiencia definitiva prevista en el artículo 107 eiusdem y al dictar sentencia declarando sin lugar la querella interpuesta, basándose en la caducidad de la acción establecida en el artículo 94 de la mencionada Ley, denunciando que tal decisión “es INMOTIVADA habida cuenta que se dictó con prescindencia y sin analizar ni valorar la prueba fundamental comentada, obviando, apartándose y contraviniendo la doctrina impartida por esa honorable sala acerca de la motivación de la sentencia judicial, con lo cual le vulneró al ciudadano FRANCISCO JOSE CARDENAS, las Garantías Constitucionales del Derecho a la Defensa y al Debido Proceso y del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva, preceptuadas en el cardinal 1° del Artículo 49 y en el Artículo 26, ambos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, viciando así de NULIDAD ABSOLUTA dicho fallo judicial”.
Finalmente, pidió que se declare ha lugar la presente solicitud de revisión constitucional y se anule la sentencia objeto de la misma, ordenándose “que se remita nuevamente la causa al Juez Superior de lo Contencioso Administrativo que resulte competente, para que, previa (sic) a la fijación de una nueva Audiencia definitiva, se recabe el expediente administrativo correspondiente al ciudadano querellante y una vez que conste en actas la totalidad del mismo, luego se proceda a celebrar dicha audiencia definitiva y se dicte una nueva sentencia ajustada a derecho”.
II
DEL FALLO OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar la querella interpuesta por el solicitante, conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada, con base en los siguientes razonamientos:
“Para decidir al respecto observa este Tribunal que efectivamente en fecha 20 de julio de 2011 la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Salud, dictó Resolución Nº 987, mediante la cual otorgó pensión de invalidez al ciudadano Francisco José Cárdenas, notificada en fecha 21 de noviembre de 2011, tal como se evidencia de la documental que corre inserta al folio Nº 11. Frente a dicha Resolución el mencionado ciudadano interpuso en fecha 24 de noviembre de 2011 Recurso de Reconsideración, cuya copia corre inserta a los folios Nº 17 al 21. Seguidamente, ante la falta de pronunciamiento por parte de la Administración del recurso de reconsideración interpuesto, el querellante procedió en fecha 26 de enero de 2012 a interponer Recurso Jerárquico por ante la Ministra del Poder Popular para la Salud, tal como consta a los folios Nº 106 al 110, de esta manera en fecha 03 de abril de 2012 se dictó oficio Nº 171, en el cual se declaró extemporáneo el referido recurso jerárquico.
En ese sentido, se observa del escrito de la querella que el actor señala como acto recurrido la Resolución mediante la cual se otorgó la pensión de invalidez, Resolución Nº 987, de fecha 20 de julio de 2011, notificada en fecha 21 de noviembre de 2011, verificando este juzgador que como ya se mencionara anteriormente, contra dicha Resolución en fecha 24 de noviembre de 2012 se interpuso el recurso de reconsideración correspondiente por ante el funcionario que la dictó, cuyo lapso para decidir de quince (15) días hábiles según lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos culminaba en fecha 15 de diciembre de 2011, sin que hubiera pronunciamiento alguno por parte de la Administración, razón por la que inició al día hábil siguiente, 16/12/2011, el lapso de quince (15) días hábiles para la interposición del recurso jerárquico según lo dispuesto en el artículo 95 ejusdem, es decir, hasta el día 05 de enero de 2012, podía interponerse temporáneamente el correspondiente recurso jerárquico, en cuyo caso el lapso para decidir, contando a partir del día 06 de enero de 2012 los 90 días continuos referidos en el artículo 91 ibídem (sic), vencían el día 04 de abril de 2012, fecha ésta a partir de la cual quedaba abierta la vía contencioso administrativa a los fines de la interposición del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.
Así tenemos que, los Recursos Contenciosos Administrativos Funcionariales que se interponen con el fin de reclamar una controversia que se suscite entre un funcionario y la Administración o cualquier hecho imputable a la Administración, que en criterio del funcionario incida en forma negativa en su esfera jurídica de índole funcionarial, están sujetos para su accionar al lapso de caducidad de tres (03) meses que establece el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser ésta la ley especial que rige la materia, dicho lapso debe contarse a partir del hecho que da lugar a la acción o desde el día en que la persona interesada fue notificada del acto, en este caso, a partir de interpuesto (sic) los recursos en vía administrativa decididos en sentido distinto al solicitado o no producida decisión en los plazos correspondientes, de manera que de conformidad con lo señalado en el párrafo anterior, vencía el día 04 de abril de 2012, el lapso establecido para dictar la decisión respecto al recurso jerárquico, naciendo la oportunidad para reclamar judicialmente, ahora bien, de una revisión del presente expediente observa este órgano jurisdiccional, que la presente querella fue interpuesta en fecha 20 de julio de 2012, ante el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor), es decir, tres (03) meses y dieciséis (16) días después, por lo que se evidencia claramente que a la fecha de interposición del presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, había transcurrido un lapso que supera con creces los tres (03) meses señalados en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por tanto la querella resulta incoada extemporáneamente por tardía, sin que este Tribunal pueda relajar dicho lapso, pues el mismo corre fatalmente, y así se decide.
De allí que resulta inoficioso pronunciarse respecto a las denuncias presentadas por el querellante a los fines de la nulidad de la Resolución Nº 987, de fecha 20 de julio de 2011, sin embargo, es necesario señalar que si bien la presente querella fue interpuesta a los fines de la nulidad de dicha Resolución, no es menos cierto que el querellante alegó la violación al debido proceso y al derecho a la defensa, en virtud de la declaratoria extemporánea de la interposición del recurso jerárquico, así pues, ciertamente existe dicha declaratoria realizada mediante Oficio Nº 171 del 03 de abril de 2012, dictada por la Ministra del Poder Popular para la Salud, respecto a ello, observa este Juzgado que el Recurso Jerárquico procederá cuando el órgano inferior decida no modificar el acto de que es autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración, y podrá interponerse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, en el presente caso como fuera declarado anteriormente, en fecha 24 de noviembre de 2012 se interpuso el recurso de reconsideración correspondiente por ante el funcionario que la dictó, cuyo lapso para decidir de quince (15) días hábiles culminaba en fecha 15 de diciembre de 2011, sin que hubiera pronunciamiento alguno por parte de la Administración, razón por la que inició al día hábil siguiente, 16/12/2011, el lapso de quince (15) días hábiles para la interposición del recurso jerárquico, que vencía el día 05 de enero de 2012, siendo que actor (sic) interpuso dicho recurso en fecha 26 de enero de 2012, resulta interpuesto de forma extemporánea, tal y como efectivamente lo declarara la Administración en fecha 03 de abril de 2012, de manera que ante tal extemporaneidad, el acto Administrativo Recurrido adquirió firmeza en vía administrativa, lo que al mismo tiempo imposibilita su revisión por ante los órganos jurisdiccionales y, así se decide”.
III
DE LA COMPETENCIA
Debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente solicitud de revisión y al respecto observa que conforme lo establece el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de “Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 25 numeral 10, dispone:
“Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
(…Omissis…)
10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales”.
En atención a la normativa anteriormente citada esta Sala resulta competente para conocer de la revisión de la decisión impugnada, dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en tanto se encuentra definitivamente firme, dado que se negó por extemporánea la apelación que la parte querellante hiciera de dicho fallo y contra esta decisión no se ejerció recurso de hecho, así se declara.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Determinada su competencia, esta Sala considera pertinente reiterar el criterio sostenido en la sentencia n° 44, del 2 de marzo de 2000, en el cual se indicó que la facultad revisora otorgada a esta Sala por disposición de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tiene como objeto garantizar la uniformidad en la interpretación de normas y principios constitucionales (en este mismo sentido, ver sentencias números 1.760, del 25 de septiembre de 2001; 1.862, del 5 de octubre de 2001; 3.011, del 14 de octubre de 2005, y 3.549, del 24 de noviembre de 2005), por lo que la revisión constitucional no puede ser considerada como una nueva instancia.
Asimismo, debe señalarse que la revisión constitucional la ejerce esta Sala de manera facultativa, siendo discrecional entrar al análisis de los fallos sometidos a su conocimiento. Por tanto, a pesar de que existe la obligación de considerar todos y cada uno de los fallos en los cuales se solicita la revisión, no debe entenderse que ello debe acarrear su procedencia.
En el presente caso se pretende la revisión del fallo del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta por el solicitante contra la Resolución N° 987, dictada el 20 de julio de 2011 por el Director General (E) de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud), que le otorgó el beneficio de pensión por invalidez con un 70% del último sueldo.
En la sentencia objeto de esta solicitud, se declaró que la querella fue interpuesta extemporáneamente, por cuanto contra el acto administrativo objeto de la misma se había recurrido en reconsideración y al no resolverse dicho recurso en el lapso de 15 días desde su interposición, según lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al día siguiente comenzaba el lapso de 15 días hábiles para la interposición del recurso jerárquico, hasta el día 5 de enero de 2012, en cuyo caso el lapso para decidir, contando a partir del día siguiente de los 90 días continuos previstos en el artículo 61 eiusdem, culminaba el 4 de abril de 2012, cuando quedaba abierta la vía contencioso administrativa a los fines de la interposición de la querella funcionarial, por lo que al ésta haber sido interpuesta el 20 de julio de dicho año se consideró que fue incoada extemporáneamente, en tanto que se había excedido el lapso de 3 meses previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica del Estatuto de la Función Pública.
No obstante la anterior afirmación, en la sentencia objeto de esta solicitud se analizó la denuncia realizada en cuanto a la violación del debido proceso y al derecho a la defensa, en virtud de la declaratoria de extemporaneidad del recurso jerárquico que se intentara, contenida en el Oficio N° 171, dictado el 3 de abril de 2012 por la Ministra del Poder Popular para la Salud, concluyendo el juez contencioso administrativo que la declaratoria de la Administración fue correcta por cuanto el plazo para decidir el recurso de reconsideración intentado había culminado el 15 de diciembre de 2011, comenzando al día siguiente el lapso de 15 días para la interposición del recurso jerárquico, que vencía el 5 de enero de 2012 y al haberse interpuesto este recurso el día 26 del mismo año resultaba extemporáneo, adquiriendo el acto administrativo recurrido firmeza en vía administrativa “lo que al mismo tiempo imposibilita su revisión por ante los órganos jurisdiccionales”.
Ahora bien, esta Sala aprecia que es necesario hacer un análisis, desde el punto de vista constitucional, en cuanto a los derechos del debido proceso y la defensa, así como de acceso a la justicia y las obligaciones de la Administración Pública como órgano del Estado que debe garantizar dichos derechos, en particular en cuanto a la forma de computar los lapsos de caducidad para interponer los recursos contencioso administrativos funcionariales contra los actos de efectos particulares que afecten intereses de los funcionarios públicos.
En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es el texto legal que norma la relación de la Administración con los particulares y que establece las bases de su actuación, imponiéndole una serie de requisitos y formalidades para producir actos administrativos, que deben cumplirse para que los mismos tengan validez y que en asuntos como la notificación del acto administrativo de efectos particulares tiene que ver con el resguardo del derecho a la defensa de los ciudadanos, bien sea como administrados o, como en el presente caso, funcionarios al servicio del Estado, cuando se afecten sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
Así, el artículo 73 de dicha Ley establece que “se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse”, estableciendo la propia Ley en el artículo 77, que, “si sobre la base de información errónea, contenida en la notificación, el interesado hubiere intentado algún procedimiento improcedente, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el vencimiento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso apropiado”, lo cual obviamente también aplica a la no indicación del recurso o del término en que debe ejercerse el mismo.
En el presente caso, debe advertirse que el acto dictado por la Administración en el que se concedió al hoy solicitante la pensión por invalidez fue objeto del recurso de reconsideración ejercido oportunamente, no obstante el mismo no fue resuelto, operando así el llamado silencio administrativo, que es la presunción prevista en el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de que el recurso o solicitud fue decidido negativamente, con el fin de abrir al administrado la posibilidad de recurrir de dicha “decisión”.
No obstante, esta Sala ya se ha pronunciado en cuanto a la improcedencia de computar el lapso de caducidad de los recursos contencioso administrativos cuando la notificación del acto ha sido defectuosa o ha inducido a error al administrado en la sentencia N° 1738/2006 (caso: Lourdes Josefina Hidalgo) en la que se estableció lo siguiente:
“La caducidad, es un presupuesto procesal de orden público, puesto que regula el derecho de acceso a la jurisdicción en el ámbito contencioso administrativo, presupone la existencia de un plazo legalmente previsto para el ejercicio de la acción jurisdiccional que no admite interrupción o suspensión y que, por tanto, discurre de forma fatal. Tal plazo, que no extingue o menoscaba el derecho material debatido, puesto que sólo incide en el tiempo para ejercer los mecanismos jurisdiccionales a que haya lugar, constituye una de las causales de inadmisibilidad del proceso contencioso administrativo previstas en el párrafo quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y se aplica al proceso contencioso administrativo funcionarial por remisión del artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin perjuicio del reexamen de las mismas que pueda realizar el juez en la oportunidad de dictar la sentencia definitiva, como lo prescribe el artículo 101 eiusdem.
La Sala en anteriores oportunidades se ha pronunciado sobre la relevancia procesal del lapso de caducidad y ha sostenido que su finalidad ´(…) es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento, de esa forma, de que tras el transcurso del lapso que preceptúa la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le proporcione; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente, incidiría negativamente en la seguridad jurídica` (Vid. Sentencia de la Sala N° 727 del 8 de abril de 2003, caso: ´Osmar Enrique Gómez Denis`).
Respecto del lapso de caducidad para el ejercicio de la acción contencioso funcionarial, el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece que ‘Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto´. De la norma se extrae, en primer lugar, que el lapso establecido en dicha ley es de tres meses y, en segundo lugar, que según el objeto del proceso este plazo se computará de forma distinta. Así, si se impugna un hecho o no media manifestación formal de la actuación administrativa y ésta sin embargo lesiona un derecho de contenido estatutario, el lapso se computará desde el día en que se produjo el mismo y si se impugna un acto administrativo, el cómputo de ese lapso se inciará a partir de la fecha de notificación de éste.
Sin embargo, en el segundo de los supuestos, para que dicho plazo pueda ser válidamente computado, el acto administrativo debe ser notificado siguiendo para ello las normas que regulan la notificación contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” (subrayado de la Sala).
En este mismo sentido, en la sentencia N° 937 del 13 de junio de 2011, se estableció diáfanamente que cuando existe un error en la notificación del acto no puede computarse el lapso de caducidad:
“En primer lugar, evidencia la Sala de la lectura de la notificación del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N° 093-05 del 19 de octubre de 2005, dictada por el Presidente de la Junta Interventora del Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda, objeto de impugnación, que se le indicó al accionante “que en contra de la presente decisión, (podría) interponer RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Administración Pública”, sin señalarle que contra el mismo procedía el recurso contencioso administrativo funcionarial.
En este sentido, se aprecia que el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
(…omissis…)
Conforme a dicha norma, considera esta Sala que la notificación del acto administrativo impugnado es defectuosa, ya que se le indicó al recurrente que debía ejercer el recurso de reconsideración, cuando sólo era procedente el recurso contencioso funcionarial, por tratarse de una querella funcionarial.
Así las cosas, esta Sala estima oportuno reiterar, que los órganos jurisdiccionales, en atención al principio pro actione y el derecho al acceso a la justicia, no deben computar el lapso de caducidad de la acción, cuando se evidencie defecto en la notificación, en el entendido de que los requisitos procesales deben ser interpretados en el sentido más favorable a la admisión de las pretensiones procesales. (s S.C 1867/2006, 772/2007, 1166/2009 y 165/2010 entre otras).
En efecto, esta Sala en sentencia Nº 1867, del 20 de octubre de 2006, (caso: Marianela Cristina Medina Añez) sostuvo lo siguiente:
‘Ahora bien, para que la caducidad pueda computarse válidamente es imprescindible que el recurrente haya sido correctamente notificado del acto que afecta sus derechos o intereses pues, de lo contrario, no comienza a transcurrir ningún lapso. Ello por cuanto la consecuencia jurídica del transcurso del lapso de caducidad es sumamente grave: inadmisibilidad de la demanda. Por tanto, para que pueda aplicarse esa consecuencia en forma ajustada a derecho, es necesario que el destinatario del acto objeto de la demanda haya sido informado del recurso, tribunal competente y lapso para su interposición, que el ordenamiento jurídico le brinda en caso de que desee impugnar el acto.
Los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos son muy claros en ese sentido cuando disponen lo siguiente:
(…omissis…)
La Sala constata que el acto que la solicitante de la revisión impugnó en primera instancia por ante el Juzgado Superior Sexto Contencioso Administrativo de la Región Capital (folio 26) no hizo mención expresa al recurso que procedía en su contra, así como tampoco del lapso para su interposición y el tribunal con competencia para el conocimiento de la demanda. La consecuencia de tales omisiones en el acto de notificación, es la que establece el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cual es que la notificación es defectuosa y no produce ningún efecto, razón por la cual, en el caso de autos, el lapso de caducidad de la pretensión contenciosa funcionarial no comenzó su transcurso.
Esta Sala como máxima intérprete y garante del texto constitucional señala que el derecho de acceso a la justicia debe ser respetado por todos los tribunales de la República, los cuales deben siempre aplicar las normas a favor de la acción, tal como se estableció en la sentencia n° 97 del 2 de marzo de 2005, donde se dispuso:
‘Ahora bien, la decisión objeto de revisión se apartó de la interpretación que ha hecho esta Sala Constitucional sobre el derecho constitucional a la obtención de una tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y principio pro actione, según los cuales todo ciudadano tiene derecho a acceder a la justicia, al juzgamiento con las garantías debidas, a la obtención de una sentencia cuya ejecución no sea ilusoria y a que los requisitos procesales se interpreten en el sentido más favorable a la admisión de las pretensiones procesales.’
De lo precedente, queda evidenciado el desconocimiento de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en relación con el principio pro actione, de rango constitucional, y el derecho de acceso a la justicia, toda vez que, ante la comprobación de que el acto que fue impugnado había sido notificado de manera defectuosa, no debió computarse la caducidad de la forma como se hizo para la fundamentación de inadmisibilidad que declaró. Así se decide.”
Siguiendo el criterio expresado en la jurisprudencia transcrita, observa esta Sala que ni en el acto recurrido en el caso de autos -folio cuarenta y cinco (45) del expediente-, ni en su notificación -folio cuarenta y seis (46)- se indicó de modo alguno qué recurso podía ejercerse contra el mismo, ni el lapso para ello, o ante cuál autoridad debía hacerse, razón que llevó al funcionario a ejercer erradamente los recursos en sede administrativa, cuando en realidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tenía el derecho de ejercer la querella funcionarial ante los tribunales contencioso administrativos, por lo que tal omisión de información acarrea la consecuencia prevista en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir que el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el vencimiento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso apropiado.
Así las cosas, esta Sala observa que la sentencia objeto de esta solicitud de revisión constitucional vulneró los derechos constitucionales de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, al aplicar un lapso de caducidad que no era conducente a la querella funcionarial intentada por el hoy solicitante, en contravención del criterio fijado por esta Sala para garantizar estos derechos constitucionales, además de convalidar el acto que daba firmeza a la Resolución recurrida, en menoscabo de los derechos constitucionales del funcionario a quien se indujo en error al hacerle proseguir la vía administrativa, razón por la cual esta Sala declara ha lugar la presente solicitud de revisión constitucional y anula la sentencia dictada el 18 de marzo de 2013 por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
En virtud de la anterior declaratoria, se ordena a dicho Juzgado remitir el expediente al Tribunal Distribuidor, a los fines del sorteo respectivo, a fin de que un nuevo juzgado superior de lo contencioso administrativo de la misma circunscripción territorial emita nuevo pronunciamiento en cuanto al recurso contencioso funcionarial incoado por el ciudadano Francisco José Cárdenas contra el Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud), con acato a los criterios plasmados en esta sentencia.
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara
Primero: HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional propuesta por los abogados Alejandro González Rivera y Pedro Antonio Barrios Pérez, en representación del ciudadano FRANCISCO JOSÉ CÁRDENAS, de la sentencia dictada, el 18 de marzo de 2013, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró sin lugar la querella funcionarial que intentara dicho ciudadano contra el Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud), la cual se ANULA.
Segundo: Se ORDENA a dicho Juzgado remitir el expediente al Tribunal Distribuidor, a los fines del sorteo respectivo, a fin de que otro juzgado superior de lo contencioso administrativo de la misma circunscripción territorial emita nuevo pronunciamiento en cuanto al recurso contencioso funcionarial incoado por el ciudadano Francisco José Cárdenas contra el Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud), con acato a los criterios plasmados en esta sentencia.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de marzo de dos mil dieciséis (2016). Años 205° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Vicepresidente,
ARCADIO DELGADO ROSALES
Los Magistrados,
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
CALIXTO ORTEGA RÍOS
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.: 15-0621
LBSA.-