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A través de ambos recursos se solicitó pronunciamiento acerca del alcance de
algunas normas constitucionales relacionadas con la tributación exigible a
empresas petroleras que operen en aguas del dominio público nacional, en
concreto en las del Lago de Maracaibo.
Asignada la ponencia al Magistrado que con tal carácter
suscribe el presente fallo, se pasa a decidir en los siguientes términos:
I
ANTECEDENTES
El 11 de octubre de 2001 el ciudadano FRANKLIN DUNO PETIT, Alcalde del
Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, asistido por la abogada Adriana
Vigilanza García, interpuso recurso de interpretación respecto a los artículos
16, 164.2, 180, 304 y Disposición Transitoria 4º, número 7, de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.
El mismo día de su
interposición se dio cuenta del escrito y se designó ponente para decidir
acerca de la admisión del recurso.
El 10 de abril de
2002 esta Sala admitió el recurso, y al
efecto advirtió que lo haría sólo respecto de los artículos 180 y 304, pero no
de los artículos 16, 164.2 y la mencionada Disposición Transitoria, toda vez
que estos últimos no guardan relación directa con el problema de fondo que se
planteó en el escrito recursorio. Asimismo, entendió la Sala que la
interpretación del artículo 180 exige pronunciamiento sobre el 156, numeral 16,
por lo que declaró que la sentencia final abarcaría este último, así no lo
hubiera solicitado el recurrente. En el mismo fallo de admisión, se declaró la
causa como de mero derecho y se ordenó notificar al Fiscal General de la
República y, a través de edicto, a cualquier interesado.
El
8 de mayo de 2002 compareció el ciudadano Fernando
Villasmil Briceño, actuando como Presidente del Consejo Legislativo del
Estado Zulia, asistido por la abogada Maritza Pérez de García, y consignó
escrito en el que expuso su interés en participar en el proceso como
coadyuvante del recurrente. De ese escrito se dio cuenta en Sala, pero por
error se formó con él un nuevo expediente.
El 26 de junio de 2002
-luego de efectuada la notificación acordada y consignado en autos el edicto
publicado en prensa- compareció al abogado Asdrúbal
José Quintero, en su carácter de Procurador del Estado Zulia, y consignó
también escrito por el que se adhirió al recurso.
El 4 de julio de 2002 el
abogado Rafael Chavero Gazdik, en representación de las empresas BJ SERVICES DE VENEZUELA, C.A., NIMIR PETROLEUM VENEZUELA B.V., BAKER HUGHES DE VENEZUELA, S.A. y SERVICIOS HALLIBURTON DE VENEZUELA, S.A., solicitó por su parte la interpretación
de los artículos 11, 156.13, 156.16, 156.23, 164.4, 180, 183.1 y 304 de la
Constitución.<![if
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El 30 de julio de 2002
compareció nuevamente el abogado Rafael Chavero Gazdik y solicitó la
acumulación de su recurso con el interpuesto por el Alcalde del Municipio Simón
Bolívar del Estado Zulia, por cuanto “ambas
causas se refieren a un recurso de interpretación constitucional, relacionado
con la misma polémica”.
El 31 de julio de 2002
esta Sala ordenó agregar el escrito presentado por el Presidente del Consejo
Legislativo del Estado Zulia a los autos del recurso del Alcalde del Municipio
Simón Bolívar, debido a que su entrada como una causa nueva obedeció a “un error material involuntario”.
El
20 de marzo de 2003 esta Sala admitió el segundo de los recursos interpuestos,
lo declaró como de mero derecho, ordenó notificar del mismo al Procurador
General de la República y acordó su acumulación con el originalmente planteado,
a fin de decidir ambos en un único fallo.
Concluido
el procedimiento para tramitar el recurso de interpretación y una vez efectuada
la lectura individual de los dos expedientes acumulados, esta Sala pasa a
resolver la solicitud de la manera siguiente:
1.
Recurso
presentado por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia:
A través del recurso que interpuso
el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia se pretende que esta Sala determine
si los Municipios están habilitados constitucionalmente para exigir el pago del
impuesto a las actividades económicas a las empresas dedicadas al sector de los
hidrocarburos, en especial cuando desarrollen su actividad en o bajo las aguas.
Como para el recurso de
interpretación es necesario que exista un caso concreto, la recurrente expuso
cuál era aquél -y así lo destacó la Sala en el fallo de admisión de esta
causa-: que las empresas privadas que se dedican al sector de los hidrocarburos
se han negado, al menos a partir de la entrada en vigencia de la actual
Constitución, a pagar el referido impuesto. Esa negativa se basaría en dos
razones:
a)
Que la reserva legal nacional establecida por la
Constitución para la regulación del sector de los hidrocarburos implica también
la potestad tributaria exclusiva a favor del Poder Nacional, de manera que toda
la legislación sobre ese sector, incluida la tributaria, estaría reservada a la
República y no podrían los entes locales, ni siquiera por su competencia para
exigir el impuesto a las actividades lucrativas, imponer pago alguno a una
empresa dedicada a él.
b)
Que las aguas, según el artículo 304 del Texto Fundamental,
son del dominio público nacional y, por tanto, no podrían los Municipios exigir
impuestos por las actividades que se ejecuten en ellas.
Para el actor, ni uno ni otro
argumento son correctos para eximir a las empresas del sector de los
hidrocarburos del pago de los impuestos sobre actividades económicas. Así, en
su criterio, la declaratoria de las aguas como del dominio público y la reserva
regulatoria nacional sobre la referida actividad no implican la pérdida del
poder tributario municipal.
Por ello, se solicitó la
interpretación de las normas correspondientes por parte de esta Sala, para lo
que expuso:
a)
Sobre la interpretación del primer
párrafo del artículo 180 de la Constitución:
El actor destacó, en primer lugar,
la novedad que implica en nuestra Constitución la incorporación de la norma
contenida en el artículo 180, según la cual la potestad tributaria de los
municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que establece
la Constitución a favor de cualquier otro ente político-territorial.
Según sostuvo el accionante, “la falta de precedentes de esa disposición
constitucional ha generado desconocimiento al respecto”. Para él, en
cambio, si se conocen “los antecedentes
que [la] inspiraron (…) su significado parece bastante obvio”, si bien “para la abrumadora mayoría ese significado
es ambiguo”.
El propio actor se pregunta y se
responde la razón de esa duda: “Porque la
norma se refiere a unas ‘potestades reguladoras’ del Poder Nacional, expresión
ésta que no se emplea en ninguna otra parte del texto Constitucional, ni
tampoco tiene un significado teórico determinado y ello impide su correcta
interpretación y aplicación y por ende implica que la norma pueda volverse
inoperante”.
En criterio del actor, “para comprender el verdadero sentido del
Artículo 180” es necesario que esta Sala
“aclare qué es lo que quiso decir el Constituyente de 1999, en el primer
párrafo del Artículo 180, al referirse a ‘...las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan
al Poder Nacional…’ y por qué hubo el Constituyente de aclarar que ‘la potestad
tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma’ de esas
‘potestades reguladoras’ del Poder Nacional”. Advirtió que no esperaba
interpretación “del segundo párrafo del
referido Artículo 180 pues ese párrafo se refiere a un problema diferente”.
Para el accionante, “la correcta interpretación del Artículo
180, primer párrafo, requiere indispensablemente su concatenación con el Artículo
156 del texto Constitucional”. Sin embargo, advirtió que “en ningún momento se está planteando la
interpretación de este último, que además sería extremadamente engorrosa, dado
que contiene 33 numerales, de contenidos muy diversos”.
En su criterio, lo que el
Constituyente quiso hacer con el primer párrafo del artículo 180 fue referirse “a las ‘competencias’ del Poder Nacional, listadas en el Artículo 156 del mismo
texto Constitucional, que no tienen un contenido tributario expreso (es decir,
todas, excepto el numeral 12 de ese Artículo 156) y al hecho de que esas
competencias no necesariamente tienen implícitamente incluida una reserva o
exclusividad en la tributación, en beneficio del Poder Nacional”.
Para el actor, con la afirmación de
que las potestades tributarias son distintas y autónomas de las reguladoras, lo
que se pretendió fue que “el Municipio
pueda ejercer su potestad tributaria sobre actividades y materias listadas en
el Artículo 156, con excepción de lo dispuesto en el numeral 12 ejusdem (sic),
porque esa potestad tributaria municipal,
en la mente del Constituyente, no tiene por qué desaparecer cuando se trate de
actividades cuya regulación es competencia del Poder Nacional, competencia que,
en muchas ocasiones, es hasta concurrente con la de Estados y Municipios, como
sería el caso del transporte”.
Reconoció el actor que “la confusión generalizada” que existe
en el caso planteado obedece a que “según la Constitución, tanto la de 1961
como la de 1999, el Poder Nacional es ‘competente’ para regular (...) la conservación, fomento y
aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del
país (...)” (artículo 156, numeral 16 de la
Constitución de 1999). Sin embargo, el accionante considera que esa concepción
de “que todas las competencias listadas en el Artículo 156 de
la Constitución (…) tienen implícita una ‘reserva’ al Poder Nacional en la
tributación de las materias o actividades a que se refieren esas competencias” lleva a “resultados (…) francamente insólitos”.
Advirtió el actor que si “bajo la interpretación errada de que todos
los numerales del Artículo 156 llevan implícita reserva y exclusividad de
potestad tributaria al Poder Nacional, no se ha producido un completo
vaciamiento de la potestad tributaria de los Municipios” ha sido porque “lo que ha privado (…) ha sido la mera
casuística, la cual, sin duda, caracterizó el proceder de la extinta Corte
Suprema de Justicia en el tema”. Citó como ejemplo que “bajo aquella interpretación errada quedaron excluidas de tributación
municipal actividades económicas llevadas a cabo por empresas privadas que las
ejercían con ánimo de lucro, tales como las de transporte (curiosamente, hasta
ahora jurisprudencialmente, sólo el
fluvial” -(según afirmó, esto último demuestra “una vez más, el efecto de ‘inmunidad tributaria’ que se les quiere
atribuir a las aguas”)-, “el turismo, las telecomunicaciones y hasta le fue
impedido a un Municipio crear su ‘patente de vehículos’ (…) bajo el argumento
de que la regulación del transporte y la navegación son competencia del Poder
Nacional”.
El actor se detuvo en el ejemplo de
los vehículos, al destacar el caso en que se declaró la inconstitucionalidad de
una ordenanza que exigía un impuesto sobre naves. Mencionó el recurrente que el
impuesto sobre vehículos tiene como fundamento exigir a quienes los usan y, en
consecuencia, contribuyen al deterioro lógico de las calles (bienes del dominio
público municipal) un aporte para su mantenimiento y arreglo. Para el actor, el
hecho de que naves y aeronaves no transiten por “un bien de dominio público del Municipio bastaba para excluir la
posibilidad de que cobrara tasa alguna y por ende, para declarar la
inconstitucionalidad (…) de la Ordenanza que los incluyera como objeto de
gravamen”.
Ahora bien, destacó que “la extinta Corte declaró tal
inconstitucionalidad pero la soportó en el tergiversado argumento de que ‘la
navegación’ es competencia del Poder Nacional, como si no fuera cierto que
también el transporte terrestre es competencia del Poder Nacional y que esa
competencia la comparte con los Municipios, cuando se trata de transporte
urbano”. Según advirtió, “si por el
hecho de que la navegación es competencia del Poder Nacional hay que concluir
que sólo este Poder puede gravar esa actividad cuando es ejercida con fines de
lucro, entonces habría que declarar
inconstitucional TODAS las ‘patentes de vehículos’, ya que son más bien raros
los casos de ‘vehículos’ que no se destinen al transporte”. Por ello,
sostuvo el actor que “uno estaría
obligado a pensar que el Constituyente de 1961 actuó poco menos que como ‘débil
mental’, al haber incluido la ‘patente de vehículos’ como una de las fuentes de
ingresos para los Municipios, para que estos pudiesen gravarlos sólo cuando
estos no estuvieran destinados al ‘transporte’”.
Por estimar que esos ejemplos
demuestran lo absurdo de la tesis hasta ahora sostenida por muchos, afirmó el
actor que es importante mantener la diferencia entre “tener potestad reguladora (…)
y ejercer potestad tributaria en la materia o actividad sobre la cual otro ente
puede tener asignada esa competencia reguladora”. Sería ello lo que, según
destacó, quiso dejar claro el Constituyente.
Para el recurrente, “lo dispuesto en el primer párrafo del
Artículo 180, por otra parte, es una verdad tan de Perogrullo que el
Constituyente pudo haberse ahorrado la molestia de incluir tal norma, habida
cuenta de que una racional interpretación del Texto Constitucional, tanto del
1961 como del actual, obligaría a descartar lo que fueron las conclusiones de
la extinta Corte Suprema de Justicia, contra las cuales se levantó el Artículo
180”. En su criterio, “si el
Constituyente se vio obligado a incluir esta norma fue, precisamente, por lo
generalizada que estaba en la mente jurídica del país, la opinión contraria”.
Para el actor, “de desconocerse el origen y significado del Artículo 180, Primer
Párrafo, del Texto Constitucional y de dársele otra interpretación distinta” debería
admitirse “que sean excluidas de
tributación local, por ejemplo, las empresas privadas que presten servicios
públicos domiciliarios, como los de electricidad, agua potable y gas, una vez
más, no por razones económico-sociales, sino por la sola ‘razón’ de que la
regulación de esas actividades es competencia del Poder Nacional (numeral 28
del Artículo 156)”. El recurrente advierte de que “en la práctica, no ocurre que
esas empresas hayan asumido esa posición”, sino “más bien todo lo contrario”, incluso por “expresa Resolución Conjunta de los Ministerios de Industria y
Comercio y Energía y Minas”. El recurrente,
así, destacó que “a nadie se la ha
ocurrido excluir de la tributación Municipal esos servicios, por el solo hecho
de que aparezcan listados como competencia del Poder Nacional, sino que, por el
contrario, el Ejecutivo Nacional mismo reconoció que sí están sujetos a
tributación local”.
En criterio del accionante, “es conclusión obligada que para el
Constituyente de 1999, una cosa es quienes tienen competencia para regular, en
su ámbito propio, ciertas actividades y otra es que los tributos que
corresponda crear y cobrar a cada ente Políticoterritorial puedan recaer sobre
esas actividades, en cuya regulación pueden concurrir o no con la Nación los
distintos entes políticoterritoriales”.
Sostuvo el actor que “si se quisiera llevar a sus últimas
consecuencias el razonamiento de que todas las competencias listadas para el
Poder Nacional en el Artículo 156 del Texto Constitucional implican exclusividad en la tributación de la actividad
o materia correspondiente, podríamos -y para ser consecuentes, deberíamos-
excluir de la tributación Estadal y Municipal, en definitiva, toda actividad
mercantil y civil ejercida con ánimo de lucro, habida cuenta de que la
legislación en materia civil y mercantil,
entre otras, también está reservada al Poder Nacional y de manera exclusiva (Artículo 156, No.
32)”.
Afirmó al efecto el recurrente que “entonces, ningún objeto gravable podría
tener el tributo que el Constituyente de 1999 denominó ‘impuesto a las
actividades económicas de industria, comercio, servicios y de índole
similar...’, interpretación que debe descartarse por absurda, pero que no
podría ser descartada de considerarse correcta la posición que asumió la
extinta Corte Suprema de Justicia, sobre todo después de la célebre sentencia
Telcel Celular vs. Municipio Maracaibo del Estado Zulia, en 1996, contra la cual se levantó el Constituyente
de 1999, incluyendo en el texto Constitucional el Primer Párrafo del Artículo
180”.
Mantuvo el actor que “de ser acertada la interpretación que
consideramos errada, según la cual como el Poder Nacional puede regular el uso,
fomento y aprovechamiento de las aguas, cualquier hecho generador de tributos
que ocurra sobre las mismas, que puede no tener nada que ver con su explotación
comercial como recurso, como es el caso de los servicios a la industria no
podría ser gravado sino por el propio Poder Nacional, una vez más y para ser
consistentes en el argumento, tendríamos que concluir que tampoco pueden ser
gravadas las actividades económicas cuando se lleven a cabo en ‘bosques’ e
incluso en los ‘suelos’, que son los
otros ‘recursos’ mencionados en el mismo literal 16, con lo cual – y permítanos
ese Alto Tribunal una vez más la ironía- habría que terminar concluyendo que sólo las actividades que se lleven a
cabo en el aire serían gravables por los Estados y los Municipios y tal vez ni
esas, porque el transporte aéreo es también ‘competencia’ del Poder Nacional”. Por
supuesto, agregó que “no hace falta
calificar una interpretación de esta naturaleza, cuyas consecuencias para las
finanzas Municipales y Estadales serían de una gravedad incalculable”.
b)
Sobre la interpretación del
artículo 304 de la Constitución:
Expuso el actor que “en el
país se ha generalizado la interpretación jurídica según la cual y en pocas
palabras, las tierras o suelos que se vean cubiertos por aguas no pueden formar
parte del territorio de ningún Estado y de ningún Municipio o, dicho de otra
manera, que las personas y actividades que se ubiquen en esos espacios
geográficos cubiertos por aguas interiores escapan de las potestades que
corresponden a esos dos entes políticoterritoriales, aún y cuando esos espacios acuáticos estén inmersos dentro de los
linderos que prevea la ley de división políticoterritorial aplicable al ente
respectivo y que, en consecuencia, las únicas competencias que sobre esos
espacios geográficos se pueden ejercer son las que correspondan al Poder
Nacional, exclusivamente”. Por
esa situación, estimó el actor que lo que en realidad se plantea es que “los espacios cubiertos por aguas son
especies de ‘territorios federales’”.
Según expuso la parte accionante, a la conclusión de
que la actividad ejercida en las aguas sólo puede ser gravada por el Poder
Nacional “se ha llegado, en parte, por
entender que las aguas que los cubren tienen la condición de bien dominio
público ‘nacional’, algo que es sólo ahora, partir de la norma contenida en el
Artículo 304 del Texto Constitucional, que podrá sostenerse de manera absoluta
y también por el hecho de corresponder al Poder Nacional competencia para
regular el fomento, conservación y aprovechamiento del referido recurso
(Artículo 156, No. 16 del texto Constitucional vigente) y lo concerniente al
régimen de la navegación y transporte fluvial y lacustre (Artículo 156, 26)”.
En criterio del recurrente, “esa interpretación tiene su génesis en una profunda confusión entre el
sentido de los conceptos de ‘dominio público’
sobre las aguas, ‘competencia’ para la regulación de su conservación,
fomento y aprovechamiento y para regular la navegación, y ‘jurisdicción’, como
delimitación del ámbito territorial donde pueden ejercer sus respectivas
competencias, muchas veces concurrentemente, los entes políticoterritoriales
respectivos”. Además, afirmó el actor que, “por las consecuencias que se le pretenden atribuir a tal
interpretación”, se demuestra que se incurre en “desconocimiento del hecho cierto de que el régimen legal de los
lechos de ríos y lagos es distinto del régimen legal de las aguas”.
El actor
aseveró que la confusión a la que hace mención surge de “la ‘mezcla’ entre los conceptos de ‘dominio público’, ‘competencia’
reguladora y ‘jurisdicción’”. Por
ello, entendió que es necesario interpretar “el
concepto de dominio público nacional”
al que se refiere el artículo 304 del texto constitucional, así como “el concepto de jurisdicción, en sentido de
ámbito territorial para el ejercicio de competencias de los entes
políticoterritoriales”, del que trata en el artículo 16 de la Constitución,
y, por último, “el concepto de
‘competencia’”, que se emplea en el artículo 180.
Reconoció
el recurrente que aunque esas tres normas constitucionales –artículos 16, 180 y
304- son nuevas “y no obstante ser verdad
que la ‘confusión generalizada’ (…) existía con anterioridad a la Constitución
de 1999, el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia ve en esas nuevas normas el riesgo de que dicha confusión se
arraigue, (…) a menos que el Tribunal Supremo de Justicia les de interpretación
oportuna”.
La parte
actora recurrió al Derecho Comparado, concretamente a un caso español, “lo cual no debe resultarnos extraño”
–advirtió-, si se tiene en cuenta que ese ordenamiento “con el nuestro guarda similitud innegable”. El ejemplo que
proporcionó –así lo reconoció- “no estaba
relacionado con el ejercicio de la potestad tributaria del Municipio, (…) sino
con el ejercicio de la potestad de regulación urbanística del Municipio sobre
un bien de dominio público “nacional”, como lo eran bajo ese ordenamiento –y lo
son bajo el nuestro- las playas”.
Rechaza el actor la conclusión a la que se ha llegado
al negar la tributación municipal cuando la actividad se desarrolla en aguas,
cuando eso no es más que una “particularidad”, de la
que “se pretende obtener una especie de
‘inmunidad’ tributaria, (…) ya que, de ejecutarse en tierras no cubiertas por
agua, sin duda, serían gravables”. Al actor le interesa, por representar a
un municipio ribereño, el caso del Lago de Maracaibo, pero advirtió que “también se ha afectado con el mismo
criterio el lecho del Caño Máñamo, que cursa a través del Municipio Pedernales
del Estado Delta Amacuro”.
Luego de
citar doctrina, en el recurso se afirmó que en los autores existe “ausencia de distinción entre los lechos de
los ríos o la cuenca de los lagos, que es donde se ejecutan las actividades
‘petroleras’, y las aguas que los cubren”. Esa confusión, ya no tan
reciente, “corre el riesgo de enraizarse”
–agregó- con el artículo 304 de la Constitución, “ya que, como puede constatarse de todas las opiniones citadas, (…)
está profundamente ligada al mal manejo del concepto de dominio público, haciéndolo coincidir con el
de jurisdicción o división políticoterritorial, como si (…) los bienes de
dominio público de la Nación no estuvieran ubicados, necesariamente, en algún
Estado y en algún Municipio, a menos que se trate de bienes ubicados en el
Distrito Capital, en las dependencias federales o en los territorios federales”.
Sostuvo
el actor que “a la ‘mezcla’ entre los conceptos de jurisdicción y bienes
de dominio público se agrega el asunto de las ‘competencias nacionales’”,
pues “algunos han pretendido ver, en el
hecho de que el uso, aprovechamiento y fomento del recurso natural “agua” (así
como del “suelo” y de los “bosques”. Artículo 156, No. 16 del Texto
Constitucional vigente) es competencia del Poder Nacional, que ello es suficiente para concluir que
quien se ubique en las aguas (sin que se entienda porqué no se dice lo mismo
respecto de los ‘suelos’ y los ‘bosques’, citados también en el mismo numeral),
se ubica en un espacio geográfico donde sólo la Nación puede ejercer
competencias, lo que obliga a entender que se trataría de un ‘territorio
federal’ o de una ‘dependencia federal’”.
Para el
recurrente, “es, además, motivo de alarma
mayor, el hecho de que las opiniones doctrinarias citadas ya hayan sido
acogidas también por tribunales de instancia, en concreto, por Tribunales
Superiores en lo Contencioso Tributario”, ignorando –en su criterio- la
posibilidad de que los municipios creen un “gravamen
sobre actividades económicas que, además, se ejecutan en el lecho del Lago
(actividades de explotación de yacimientos de hidrocarburos) y que no tienen
que ver con la explotación del recurso natural ‘agua’ ni con las competencias
para regular la navegación”.
A fin de
evitar equívocos, el actor reconoció que “la
vigente Ley de División Políticoterritorial del Estado Zulia no asignó el lecho
del Lago a ningún Municipio”, pero destacó que ello carece de importancia
en estos casos, pues lo esencial es precisar
“si existe la posibilidad jurídica de que un Estado o un Municipio puedan
considerar inmerso en su jurisdicción – y por tanto sometidos a sus potestades
y competencias- territorios que la
fatalidad ha cubierto por aguas”.
Relató
la parte actora que la empresa estatal Petróleos de Venezuela, S.A. mandó carta
a “varios Operadores bajo Convenios de
Servicios Operativos” en la cual se les indicó que “las actividades que se ejecutan en jurisdicción del Lago de Maracaibo
no son susceptibles de tributación municipal por razón de
extraterritorialidad”, por lo que se recomendó “mantener una posición de rechazo ante las pretensiones de cobro de
dichos impuestos, no sin antes aclarar que corresponderá única y exclusivamente
a ustedes ejecutar las acciones que consideren pertinentes en resguardo y/o
defensa de sus intereses”. La empresa
PDVSA concluyó advirtiendo que “en
aquellos contratos donde se haya convenido ejecutar actividades en Lago y en
Tierra, se reconocerá el impuesto en cuestión sólo en lo que concierne a las
actividades ejecutadas en Tierra”.
Mencionó
la parte actora que “no puede sino causar
extrañeza” que se impida gravar actividades de las empresas dedicadas a los
hidrocarburos, si se desarrollan bajo las aguas de Lago de Maracaibo, “mientras que en la propia jurisdicción del Estado Zulia y en el resto
de los Municipios ‘petroleros’ del país, otros Operadores y subcontratistas en
idénticas condiciones –salvo por no contar con la ‘suerte’ de operar campos o
pozos petroleros que estén cubiertas por aguas- deben ‘soportar’ todas las
cargas tributarias existentes en la República y/o tienen derecho al reembolso
de los impuestos municipales, por parte de PDVSA”.
El actor
recurrió a ejemplos que, en su criterio, demostrarían la sinrazón de esa
especie de “inmunidad fiscal”. Según
expuso, de ser correcta la tesis que ahora prevalece tendría que llegarse a un “sinfín de conclusiones más allá de los
confines del Estado Zulia, que tampoco tendrían ningún sentido
lógico-económico-jurídico, como por ejemplo, que las vallas publicitarias que
estén ubicadas sobre autopistas Estadales o nacionales (bienes de dominio
público nacional o estadal), no podrían dar origen al impuesto de propaganda
comercial que tenga sancionado el Municipio por cuya jurisdicción atravesase la
respectiva autopista y que los locales comerciales y viviendas que estén construidos
sobre agua, como sería el caso de algunos locales del Centro Comercial Plaza
Mayor o las llamadas ‘casas botes’, ambos en Puerto La Cruz, Estado Anzoátegui,
o por qué no, los palafitos en la
Laguna de Sinamaica, Estado Zulia (…), no estarían sujetos al impuesto sobre
inmuebles urbanos, no en razón de alguna consideración social o económica que
justifique la no tributación, sino únicamente en razón de su ubicación
‘privilegiada’ sobre aguas”.
No son
los únicos ejemplos que expuso el actor, sino que también llamó la atención
sobre el hecho de que “si la cuenca
del Lago de Maracaibo es un área de la
‘exclusiva’ potestad nacional, no se explicaría el derecho del Estado Zulia a
recibir un porcentaje superior de asignaciones económicas especiales por la
producción de los pozos ubicados en el Lago, ya que la propia Constitución, en
su Artículo 156, No. 16 y la ley de la
materia, supeditan ese derecho al hecho de que los pozos productores se encuentren situados en jurisdicción del Estado
de que se trate”.
Además,
destacó el accionante que “ningún sentido
lógico-jurídico tendría concluir que si las aguas, por una eventualidad
fáctica, dejaran de acumularse en la cuenca del Lago, poco a poco volvería al
Estado Zulia la jurisdicción sobre la cuenca, habida cuenta de que lo que
soporta la tesis de la ‘jurisdicción exclusiva’ del Poder Nacional es el hecho
de la dominialidad nacional sobre las aguas y de la competencia nacional para
regular su fomento y aprovechamiento y la navegación”.
Se
planteó el actor, por ello, el caso de los terrenos “que dejen de estar cubiertos por aguas”, y al respecto se
preguntó: “¿Tendríamos, acaso, que
concluir que al desaparecer las aguas regresarían todas las competencias y
potestades del Estado Zulia y de los Municipios sobre las actividades ejercidas
en los terrenos que quedaran descubiertos?. En el caso concreto de la potestad
tributaria, ¿es científico sostener que la potestad tributaria puede estar
sujeta al vaivén de las aguas?. Porque no es descartable que un río se seque o
cambie de curso, por ejemplo. Si ese río estuviera inmerso en la jurisdicción
de un Municipio (como en el caso del Caño Máñamo, por la Ley de División
Políticoterritorial del Estado Delta Amacuro), y en su lecho se hubieran estado
llevando a cabo actividades petroleras, la respuesta a esta última pregunta
tendría que ser afirmativa, es decir, tendríamos que aceptar que la potestad tributaria regresaría con la
‘salida’ de las aguas”.
En
opinión del actor, “tal conclusión sería
poco menos que ridícula”. Puso el ejemplo concreto del llamado Río Tamare,
el cual, según la Ley de División Políticoterritorial del Estado Zulia, sirve
de lindero entre el Municipio Simón Bolívar y el Municipio Lagunillas, ambos
del Estado Zulia, el cual “se seca
durante algunas épocas del año”, lo que llevó al actor a preguntarse si, “en el supuesto de que existiesen
yacimientos de hidrocarburos” en él, “la
potestad tributaria que le pudiese corresponder a su Municipio sobre personas o
actividades que se ubicasen en la mitad del cauce que le está asignado a su
jurisdicción, podría considerarse existente sólo en las épocas de sequía”.
Expuesto
lo anterior, el actor sostuvo que demostraba la necesidad de que “sea aclarado, en primer lugar, si la
dominialidad y competencias que la Nación pueda ejercer sobre un bien, en este
caso las aguas, autoriza para excluir el espacio que ocupa dicho bien del
territorio Municipal y de sus potestades o competencias y convierte a ese
espacio en un territorio donde sólo puede ejercer competencias la Nación”.
Aseguró
el actor que el criterio de exclusión tributaria municipal en actividades
desarrolladas bajo las aguas genera una “discriminación
para con quienes deben operar en tierras ‘secas’, que contrariaría el espíritu
del Constituyente cuando habla de “...la justa distribución de las cargas,
según la capacidad económica del o de la contribuyente...” (Artículo 316 de la
Constitución de la República)”.
En vista
de que la cuenca del Lago de Maracaibo no está asignada a ninguno de los
municipios ribereños, el recurrente consideró necesario recordar el criterio
según el cual el impuesto a las actividades económicas debe pagarse con base en
el lugar de “establecimiento permanente [del
sujeto gravado], independientemente de
que sus actividades las ejecute materialmente en otras jurisdicciones”. Destacó
al efecto que esa tesis del establecimiento permanente “no implica desconocimiento del principio de la territorialidad sino su
consagración a través de un elemento
distinto al lugar de la ejecución material de los actos que conlleve un proceso
económico, es decir, el establecimiento permanente”.
Sostuvo
el actor que “la jurisprudencia sentada
(…) debería haber conducido a sostener, en el caso de los pozos petroleros
ubicados en la cuenca del Lago de Maracaibo,
que si bien las actividades de servicios se realizan en esa cuenca y si
bien la misma, por ahora, no puede ser atribuida al territorio y, por ende, a
la jurisdicción de ningún Municipio del Estado Zulia en particular (pues la Ley
de División Políticoterritorial de ese Estado aún no ha hecho ninguna
‘asignación’ de la cuenca del Lago entre los Municipios), el Municipio en el
cual el contribuyente tenga fijado su ‘establecimiento permanente’ (en el
sentido más tradicional en imposición municipal venezolana, entendido como
‘sucursal’, ‘oficina’, ‘local’), atrae
para sí todos los ingresos que le reporten esas actividades al respectivo
contribuyente”.
Al
recurrente le “llama la atención” que
en ningún momento quienes incurren en esa “confusión
generalizada”, hayan “siquiera
reflexionado sobre este particular del ‘establecimiento permanente’ y más bien
se haya dejado a un lado, convenientemente, cualquier referencia a la
jurisdicción donde se podría ubicar algún ‘establecimiento permanente’ de las
empresas que ejecutan sus actividades en el Lago, quienes, necesariamente deben
tener alguno, al menos, ‘en tierra firme’”.
En ese
sentido, afirmó el actor que “en el caso
del Lago de Maracaibo lo único que parece importar en cabeza de la doctrina y
de la jurisprudencia patria, es la
ubicación misma de los pozos petroleros y no la de cualquier otro
‘establecimiento permanente’ de los contribuyentes respectivos”. “Sólo así –se lee en el recurso- se justifica que en las opiniones y en las sentencias antes citadas, se hayan
considerado ‘extraterritoriales’ las actividades llevadas a cabo en la cuenca
del Lago, con respecto a cualquier Municipio del Estado Zulia”.
En todo
caso, reconoció el actor que en tratados para evitar la doble tributación se
dispone que “los pozos petroleros son en
sí mismos establecimientos permanentes”. La razón de esos tratados es la
evitar la “inequidad” (sic) que se
produciría si una empresa que tenga su sede física en un solo lugar, y desde
allí subcontratara muchas otras empresas, no pagase nada a “los Municipios que, por su cercanía con los pozos, sufren todas las
consecuencias negativas de su explotación (contaminación, incremento en la
delincuencia por la proliferación de la
actividad en la zona, etc)”.
El actor
expuso que está tan arraigada la idea de que las aguas del lago impiden
derechos para los municipios, que no ha podido prosperar el proyecto de
reformar la Ley de División Político-Territorial del Estado Zulia, a fin de
repartir su cuenca entre los ribereños. Esa solución sí se ha dado en el caso
del Lago de Valencia –destacó el actor-, el cual está incluso dividido entre
dos Municipios de estados diferentes, caso que, en el extranjero, se suma al
del Mar Caspio -”que es en verdad el lago
más grande del mundo”- que “no está
atribuido a ninguno de los países llamados ‘litorales’ (Azerbaiyán, Irán,
Kazajstán, Rusia y Turkmenistán)”, pero que se ha pensado repartir entre
ellos o, al menos, aceptar que “los
recursos –casualmente, también petroleros- que en el lecho de dicho “mar” se
encuentran, formen una especie de ‘mancomunidad’ y tanto los recursos como la
tributación sobre los mismos sean atribuidos a todos los países litorales, por
igual, o que la división no sea en partes iguales sino dependiendo de los
linderos de cada país sobre el Mar Caspio”.
Para el
actor, es necesario que esta Sala interprete el artículo 304 constitucional, a
fin de aclarar si “la palabra “Nación”
(…) tiene la connotación de ‘Nación’ como uno de los niveles territoriales de
Gobierno, o más bien como el todo conformado por Municipios, Estados y
“Nación”, es decir como sinónimo de ‘pueblo’”.
En su
criterio, “carece de toda lógica pensar
que tal declaratoria de dominio público ‘nacional’ implica una negativa para
que cualquiera de los otros dos niveles territoriales de gobierno pueda exigir
derechos de uso sobre las aguas, como cualquier otra persona, cuando esté en
riesgo la vida misma de sus habitantes, de no permitírseles ese uso”. Esa
interpretación –sostuvo también el actor- “debe
verse corroborada por el hecho, indiscutible, de que el Constituyente de 1999,
como el de 1961, utilizan de manera indistinta los vocablos ‘República’ y
‘Nación’”.
El actor invocó la Exposición de
Motivos del Proyecto de Ley de Aguas, en la cual se cita el artículo 304 de la
Constitución. En ella se lee: “Esta
declaratoria significa que las aguas no son susceptibles de apropiación
privada, sino que es (sic) propiedad de la Nación pero su uso pertenece a todos y abarca
todas las aguas que promueva el bienestar colectivo sobre bases de desarrollo
sustentable”.
Para el actor, entonces, “parece ser claro que la declaratoria
de dominialidad pública ‘de la Nación’,
simplemente persigue como finalidad consagrar el principio opuesto al derecho
de derecho de propiedad privada sobre las aguas y nada tiene que ver con el
régimen jurídico de los lechos o cuencas de ríos y lagos y con su supuestamente
obligada exclusión del territorio de los Estados y Municipios y, por ende, de
las competencias que a estas personas políticoterritoriales podría corresponder ejercer en personas o
actividades que allí se ubiquen”.
Por último, para el actor es
asimismo “importante destacar que la
declaratoria de dominio público nacional sobre las aguas no significa, tampoco,
que la regulación del uso de aguas sea competencia exclusiva del Poder
Nacional, justamente porque (…) la competencia reguladora sobre una actividad y
la declaratoria de dominialidad son conceptos diferentes, cada uno con sus
propósitos correspondientes”.
2.
Recurso
presentado por las empresas BJ Services de Venezuela, Nimir Petroleum, Baker
Hughes de Venezuela y Servicios Halliburton de Venezuela:
En el segundo de los
recursos, el representante de las empresas accionantes solicitó interpretación
de los artículos 11, 156.13, 156.16, 156.23, 164.4, 180, 183.1 y 304 de la
Constitución, en relación con la potestad tributaria municipal de exacción del
impuesto sobre actividades económicas realizadas sobre el Lago de Maracaibo.<![if
!supportEmptyParas]><![endif]>
<o:p></o:p><SPAN
style="mso-tab-count: 1"></SPAN>Como
presupuesto de su legitimación, el representante de las empresas accionantes
mencionó que éstas prestan servicios a la industria petrolera “la mayoría de los cuales se llevan a cabo
dentro del Lago de Maracaibo” y que ha ocurrido que “a través de distintos subterfugios, las distintas autoridades de las
municipalidades de la Costa Oriental del Lago pretenden gravar, con el impuesto
sobre actividades económicas, las actividades que [las empresas
accionantes] realizan en el Lago de
Maracaibo, a pesar que (...) ninguno de los Municipios del Estado Zulia tiene
jurisdicción sobre el Lago de Maracaibo”.<![if !supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
Destacó el recurrente que es
prueba de ello el convenio suscrito en Ciudad Ojeda, el 20 de diciembre de 2001,
entre los Municipios integrantes de la Costa Oriental del Lago, para la “unificación
de tarifas y procedimientos de recaudación del Impuesto sobre actividades
económicas de industria, comercio, servicios y de índole similar”, cuyo
artículo 2 dispone como uno de los objetivos de tal convenio la “unificación de las tarifas y de los
procedimientos de recaudación del Impuesto sobre Actividades Económicas causado
por las actividades lucrativas realizadas por empresas contratistas de la
industria petrolera en el Lago de Maracaibo y el reparto de los ingresos
tributarios obtenidos por tal concepto, entre los Municipios que sean parte del
mismo”.
Según destacó el actor, <![if !supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>el
mencionado convenio “ya ha comenzado a ser
estudiado y aprobado por los respectivos Concejos Municipales de cada uno de
los Municipios que lo suscribieron, por lo que resulta bastante factible que
muy pronto comience a operar el sistema de determinación y recaudación que
inconstitucionalmente se pretende establecer”.<![if !supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
Asimismo, resaltó la parte
accionante que el 9 de junio de 2002, los Concejos de los Municipios Baralt,
Cabimas, Lagunillas, Simón Bolívar y Valmore Rodríguez suscribieron un acuerdo,
con el fin de activar mecanismos tendentes a exigir el pago de las obligaciones
tributarias a cargo de empresas contratistas de Petróleos de Venezuela, S.A.,
en aras de “garantizar la autonomía
tributaria de los Municipios y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población”, en el marco del referido convenio para la unificación de
tarifas y procedimientos de recaudación sobre el impuesto de actividades
económicas. <![if
!supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
Por ello, el representante
de las empresas mencionadas sostuvo el interés de éstas en la interpretación
solicitada, “toda vez que una
interpretación vinculante de esta Sala Constitucional podría poner fin a la
ilegítima e inconstitucional pretensión de los Municipios de la Costa Oriental
del Lago, sin que tengan que aprobar las ordenanzas respectivas, sin que tengan
que impugnarse cada una de estas ordenanzas, y sin que se comience a retener
los tributos a que se hace referencia en el Convenio”.
Para los solicitantes del
segundo de los recursos de interpretación, en fin, es necesario tener en cuenta
lo siguiente:
-
Que “desde hace tiempo ha existido una polémica
sobre la posibilidad de que los Municipios ubicados en la Costa Oriental del
Lago de Maracaibo graven las actividades económicas que las empresas
contratistas de la industria petrolera realizan en jurisdicción del Lago de
Maracaibo”.
-
Que esa “polémica había sido resuelta en forma
definitiva por importantes y contundentes decisiones de la antigua Corte
Suprema de Justicia, las cuales habrían interpretado en forma armónica las
potestades tributarias del Poder Nacional y Municipal”, entre las cuales
destacaría la decisión del 17 de agosto de 1999, de la Sala
Político-Administrativa del Máximo Tribunal,
“que autorizó la celebración de los Convenios de Asociación (apertura
petrolera)”.
-
Que “con la entrada en vigencia de la nueva
Constitución han surgido nuevamente las contradicciones, y ello ha sido
aprovechado por los Municipios del Estado Zulia para tratar de rescatar la
discusión referente a las potestades tributarias municipales en jurisdicción
del Lago de Maracaibo”.
-
Que
“con la confusa redacción del artículo 180 de la Constitución se ha
pretendido hacer ver que los Municipios disponen de potestades tributarias
autónomas y distintas a las del Poder Nacional, lo que ha permitido el
resurgimiento de la polémica referida a la gravabilidad de servicios prestados
en el Lago de Maracaibo, a través del impuesto sobre actividades económicas”.
-
Que
esa “situación requiere la determinación
del alcance de otras normas constitucionales que podrían entrar en
contradicción con lo dispuesto en el artículo 180 de la Constitución”, como
son “los artículos 156 (numerales 13, 16
y 23), 183 (numeral 1), 187 y 304, los cuales parecieran indicar que todo
aprovechamiento de aguas es de la exclusiva competencia del Poder Nacional, y
es solamente éste quien puede distribuir asignaciones especiales a determinados
Municipios, mediante los mecanismos previstos en la Constitución y las leyes”. <![if
!supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
Frente a esa situación, se
expuso en el escrito contentivo del recurso lo siguiente:
-
Que incluso
antes de la actual Constitución, ya se entendía que las aguas eran del dominio
público, salvo ciertas excepciones. Al menos –se aseguró- sucedía en el caso de
los lagos, por disposición expresa del artículo 539 del Código Civil.
-
Que en
realidad “la novedad constitucional más
importante en esta materia es que ahora se precisa que ese dominio público es
de la República, y no de los Estados y Municipios”. Si bien –agregó la
parte actora- el artículo 304 de la Constitución se refiere a la Nación, el
artículo 11 “aclara que es la República
la que debe ejercer su soberanía sobre los espacios acuáticos, y en especial
los lacustres”.
-
Que la
propiedad de la República la ha confirmado el “Decreto-Ley” (sic) Orgánico de los Espacios Acuáticos e Insulares,
cuyo artículo 2º dispone que los espacios acuáticos de la República “comprenden todas las áreas marítimas,
fluviales y lacustres del Espacio Geográfico Nacional”. Lo mismo sucedería
con el “Decreto-Ley” (sic) de Zonas
Costeras, en cuyo artículo 9 se establece que es del dominio público de la
República “todo el espacio acuático
adyacente a las zonas costeras y la franja terrestre comprendida desde la línea
de la más alta marea hasta una distancia de menor de ochenta metros”.
-
Que “el hecho de que determinados bienes sean
del dominio público de la República no excluye la posibilidad de que otros
entes político-territoriales puedan ejercer competencias sobre éstos”, pues “la ley puede perfectamente distribuir
determinadas competencias entre los distintos órganos del Poder Público,
atendiendo a diversas razones y circunstancias”.
-
Que lo
expuesto es lo que ha sucedido en el
“régimen y administración de los suelos”, lo cual “es competencia del Poder Nacional”; pero “determinadas leyes nacionales han distribuido competencias referidas
al aprovechamiento de los suelos en otros entes político-territoriales (Estados
y Municipios)”. Sería –agregó el apoderado de las empresas accionantes- el
caso de la Ley Orgánica para la Ordenación el Territorio y la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística.<![if
!supportEmptyParas]><![endif]>
-
Que
igual sucedería –continuó el representante de las empresas- “en materia de recursos acuáticos, pues el
propio Decreto-Ley (sic) de Zonas
Costeras, en sus artículos 23, 24, 25 y 26 distribuye las competencias de cada
uno de los entes político territoriales [...], por ejemplo, los Municipios
tienen asignadas competencias en materia de higiene, salubridad, mantenimiento
y seguridad de las playas de sus respectivas jurisdicciones, siempre -claro
está- conforme a los lineamientos establecidos en la ley nacional”.<![if
!supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
-
Que “igual principio debe aplicarse a la materia
tributaria, pues es la ley nacional a la que le corresponde, conforme a lo
establecido en los artículos 156 (numerales 13, 16 y 23) y 187 de la
Constitución, determinar la forma como podrían distribuirse las competencias y
potestades tributarias que se deriven del aprovechamiento y administración de
las aguas, entre cada uno de los entes político-territoriales del país”.
-
Que,
en el caso particular del régimen de administración y aprovechamiento de las
aguas, al igual que el correspondiente al de minas e hidrocarburos, el numeral
16 del artículo 156 de la Constitución “establece
una modalidad típica y exclusiva para este tipo de distribución competencial,
pues determina que la Ley ‘establecerá un sistema de asignaciones económicas
especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren
situados los bienes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que
también puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros
Estados”, sistema que se hace necesario -a juicio de los accionantes- para
que “sea el Poder Nacional quien
concentre y recoja los frutos de las grandes riquezas naturales, para que así
pueda repartirlas en forma efectiva y eficiente, evitando la voracidad fiscal
de los demás entes político-territoriales”.<![if !supportEmptyParas]><![endif]><o:p></o:p>
-
Que “es evidente que si los Municipios ubicados
en la Costa Oriental del Lago gravasen servicios prestados en el Lago de
Maracaibo, asumiendo que tuvieran jurisdicción sobre éste, estarían mermando
los ingresos correspondientes a la
República a través de otros tributos, como es el caso del impuesto sobre la
renta” y que, “por tanto, bajo los
términos de las nuevas disposiciones constitucionales pareciera quedarle vedado
a los Estados y Municipios crear o ejercer potestades tributarias en materias o
territorios de competencia del Poder Nacional, sin que exista una ley nacional
de armonización tributaria<SPAN
style="mso-spacerun: yes"> </SPAN>o una ley
de asignaciones especiales, que son los mecanismos constitucionales<SPAN style="mso-spacerun:
yes"> </SPAN>para atender y distribuir las
potestades tributarias entre los distintos entes político-territoriales”.
-
Que la
autonomía municipal y, en particular, las potestades tributarias municipales no
son absolutas, sino que se encuentran limitadas por el propio texto
constitucional. Así –se destacó en el recurso- el artículo 178 de la
Constitución otorga competencia a los Municipios “en cuanto concierne a la vida local” y el 179.2 establece que los
impuestos municipales tendrán “las
limitaciones establecidas en esta Constitución”.
-
Que, en
esas limitaciones, se encuentran: a) el artículo 183.1, que establece la
prohibición a los Estados y a los Municipios de “crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito
sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas
de la competencia nacional”; b) el artículo 156.13, que prevé la
competencia del Poder Nacional “para
garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias”
y “para definir principios, parámetros y
limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o
alícuotas de los tributos estadales y municipales”; y c) el artículo 156.16, que consagra como exclusiva competencia del
Poder Nacional el “aprovechamiento de los
bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales”. En el recurso se
sostuvo que existe abundante jurisprudencia –citada en el escrito- que avalaría
todas las afirmaciones anteriores acerca de los límites del poder tributario
local.
-
Que, por
último, “aún cuando podría considerarse
ajeno al objeto del presente recurso de interpretación constitucional”, resultaría
necesario recordar el principio de la territorialidad del tributo, toda vez que
en el recurso de interpretación constitucional intentado por el Alcalde del
Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia “se
pretende hacer ver que, una vez aprobada una reforma a la Ley de División
Político-Territorial del Estado Zulia, los Municipios de la Costa Oriental del
Lago podrían ejercer potestades tributarias sobre servicios prestados en el
Lago de Maracaibo”. En criterio de los recurrentes, ello no sería viable,
pues en lo referente a la prestación de servicios es necesaria la existencia de
un “establecimiento comercial”, a
diferencia del caso de la venta de mercancías. Así, en estos casos no tendría
cabida la figura del establecimiento permanente y las competencias municipales
no podrían ser extendidas al referido lago, considerando que el mismo es un
bien del dominio público de la República.
</SPAN>Con base
en los planteamientos precedentes, la parte accionante pidió a esta Sala lo
siguiente:
<![if !supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
«1.-<SPAN
style="mso-tab-count: 1"> </SPAN>Que una vez
admitido el presente recurso, se acumule al recurso de interpretación
constitucional ejercido por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado
Zulia, el cual cursa en esta Sala Constitucional (Expediente Nro. 01-2306), a
los fines de evitar sentencias contradictorias.<o:p></o:p>
2.- Que se pronuncie
sobre el alcance y contenido de la potestad tributaria de los Municipios,
considerando el artículo 180 de la Constitución, el cual destaca que ésta es
distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las
leyes atribuyen al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o
actividades.<o:p></o:p>
3.-<SPAN
style="mso-tab-count: 1"> </SPAN>Que se
aclaren y diluciden las contradicciones, absolutas o aparentes, que existen,
entre el artículo el artículo 180 de la Constitución y los artículos 156
(numerales 16 y 23), 164 (numeral 4), 180, 183 (numeral 1) 187 y 304 del Texto
Fundamental, los cuales parecen atribuirle a la República competencias
exclusivas en materia de aprovechamiento de las aguas. <o:p></o:p>
4.-<SPAN
style="mso-tab-count: 1"> </SPAN>Que
desarrolle y aclare el contenido del último párrafo del numeral 16 del artículo
156 de la Constitución, mediante el cual se establece un régimen de
asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados, fórmula para
redistribuir los ingresos provenientes de los recursos naturales del país.<o:p></o:p>
5.-<SPAN
style="mso-tab-count: 1"> </SPAN>Por último,
que aclare y defina si existe la necesidad de dictar leyes nacionales de
armonización tributaria para poder permitir que los Estados y Municipios
ejerzan potestades tributarias sobre materia de exclusiva competencia del Poder
Nacional».
<![if !supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
III
CONSIDERACIONES SOBRE LA INTERVENCION
DE LOS TERCEROS EN ESTA CAUSA
Al
llamado que efectuó este Tribunal, por el edicto que se ordenó publicar en
prensa, atendieron tanto el Consejo Legislativo del Estado Zulia como la
Procuraduría de esa misma entidad. Cada uno presentó escrito, sobre los cuales
esta Sala se pronunciará a continuación:
- Sobre la intervención del Consejo
Legislativo del Estado Zulia:
En
el escrito presentado por el Presidente del Consejo Legislativo del Estado
Zulia se expuso lo siguiente:
-
Que “la duda generalizada que existe en torno a
la condición jurídica del Lago de Maracaibo, como área del territorio del
Estado Zulia y lo que en definitiva disponga ese Alto Tribunal en la decisión
del recurso, tendrá incidencia fundamental en el destino y en los intereses del
Estado Zulia”.
-
Que “no está en discusión el hecho de que el
Lago de Maracaibo se encuentra ubicado en jurisdicción del Estado Zulia y es
parte inseparable de su territorio”, pero le preocupa que “el espacio geográfico que ocupa su cuenca, por el supuesto efecto de
la dominialidad pública nacional sobre todas las aguas de la República, por
primera vez prevista en el Articulo 304 de la Constitución de 1999 y por la
competencia nacional en materia de régimen de navegación y aprovechamiento de
las aguas, el Lago que identifica al Zulia sería una especie de territorio
federal no definido en el texto Constitucional vigente”.
-
Que por
ello es necesario “abundar en algunas
cuestiones no expresamente incluidas en el Recurso de Interpretación
Constitucional interpuesto por el
Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia”. En concreto, se entró en
consideraciones históricas que supuestamente demostrarían que el Lago de
Maracaibo siempre ha pertenecido al Estado Zulia, para lo cual se expuso cual
habría sido la evolución de los limites con los Estados vecinos, Mérida y
Trujillo. De todo ello, se destacó que el Zulia y Mérida han tenido problemas
limítrofes, pero que “lo que debe
aceptarse sin vacilaciones es que si algún derecho tuviera Mérida sobre
territorio que correspondía originalmente al Estado Zulia, sería sólo ‘…hasta
las aguas nacionales del Lago de Maracaibo”.
-
Que es, por
tanto, necesario “despejar de la mente de
los honorables Magistrados cualquier duda acerca de la intención del Recurso de
Interpretación planteado por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, en el
sentido de que no se solicita opinión sobre la ubicación o no del Lago de
Maracaibo en el territorio del Estado Zulia, porque eso no está en discusión,
sino sobre la condición jurídica del territorio o lecho que sus aguas cubren o
dicho en otras palabras, lo que se persigue es que, con la correcta
interpretación de las normas contenidas en los Artículos 16, 304 y 180 del
texto Constitucional, se despeje toda interpretación mediante la cual se
pretenda convertir ese territorio en área de la exclusiva jurisdicción
nacional”.
-
Que “el territorio es el principal elemento que
distingue a una entidad federal de otra, y elemento sine qua non para la existencia y origen de cualquier
derecho de sus pobladores”. Por ello,
es necesaria “la defensa contra
cualquier intento, así sea soterrado, de desmembrar el territorio de unas de
las entidades federales más importantes de la República, en este caso el Estado
Zulia”. Al efecto se destacó que “si
existe en el Estado Zulia un bien, una condición geográfica, que de manera
inveterada, continua y pacífica se identifica con el territorio zuliano, es el
Lago de Maracaibo”.
-
Que, “además, hoy por hoy, la riqueza petrolera
que en subsuelo de su cuenca se encuentra, representa el 30% de los ingresos
del Estado Zulia, vía Ley de Asignaciones Económicas Especiales”. Se
recordó al efecto que la actual Constitución dispone la existencia de un “sistema de asignaciones económicas
especiales” en beneficio de los estados en cuyo territorio se encuentren,
entre otras cosas, los hidrocarburos. En tal virtud, no puede aceptarse “duda alguna en cuanto a la condición
geográfica de la cuenca del Lago de Maracaibo, como parte del territorio del
Estado Zulia”, ya que “permitir que
se siga sosteniendo incluso a nivel de algunos Tribunales Superiores, una
supuesta ‘potestad y jurisdicción exclusiva’ del Poder Nacional sobre esa
cuenca, daría al traste con el derecho del Estado Zulia de percibir las
asignaciones económicas especiales atribuibles a la producción de los pozos ubicados
en el lago de Maracaibo”.
Sobre
este escrito observa la Sala:
Aunque
el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia afirma que “no está en discusión el hecho de que el
Lago de Maracaibo se encuentra ubicado en jurisdicción del Estado Zulia y es
parte inseparable de su territorio”, lo cierto es que toda su exposición se
centra en pedir a esta Sala un pronunciamiento al respecto, ya que existiría
–según indicó- una “duda generalizada (…)
en torno a la condición jurídica del Lago de Maracaibo, como área del
territorio del Estado Zulia”. Por ello, se lee en su escrito que lo que “en definitiva disponga ese Alto Tribunal
en la decisión del recurso, tendrá incidencia fundamental en el destino y en
los intereses de [ese] Estado”.
Así,
manifestó el tercero interviniente en esta causa su preocupación porque “el espacio geográfico que ocupa su cuenca [del Lago de Maracaibo], por el supuesto efecto de la dominialidad
pública nacional sobre todas las aguas de la República, por primera vez
prevista en el Articulo 304 de la Constitución de 1999 y por la competencia
nacional en materia de régimen de navegación y aprovechamiento de las aguas, el
Lago que identifica al Zulia sería una especie de territorio federal no
definido en el texto Constitucional vigente”. Para el representante del
Consejo Legislativo del Estado Zulia, sería incorrecto interpretar que el Lago
de Maracaibo es una especie de territorio federal.
Precisamente
para negar ese aserto, en el escrito de adhesión al recurso se incluyeron
referencias que, en criterio del tercero interviniente, eran necesarias para “abundar en algunas cuestiones no
expresamente incluidas en el Recurso de Interpretación Constitucional
interpuesto por el Municipio Simón
Bolívar del Estado Zulia”. Se trata de una serie de consideraciones de tipo
histórico que demostrarían que el Lago
de Maracaibo siempre ha pertenecido al Estado Zulia. Con ellas, afirmó el
compareciente, se lograría “despejar [las
dudas] de la mente de los honorables
Magistrados” que conforman esta Sala.
Reconoció
el tercero interviniente que lo que pretende no es realmente una “opinión sobre la ubicación o no del Lago
de Maracaibo en el territorio del Estado Zulia, porque eso no está en
discusión”, pero sí “sobre la
condición jurídica del territorio o lecho que sus aguas cubren”. Ello
porque –en sus palabras- “el territorio
es el principal elemento que distingue a una entidad federal de otra”, lo
que obliga al Estado cuyo Consejo Legislativo representa a defenderse “contra cualquier intento, así sea soterrado,
de desmembrar el territorio de unas de las entidades federales más importantes
de la República”.
Como
se observa, el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia pretende,
con su intervención, apoyar la tesis del primero de los recursos presentados
–el del Alcalde del Municipio Simón Bolívar-, pero trayendo a los autos
consideraciones que estima ausentes en el escrito presentado por el recurrente.
En concreto, aseguró que no se trata realmente de dilucidar la propiedad del
Lago de Maracaibo, sino sólo su “condición
jurídica”, a fin de determinar si se trata de un “territorio federal”.
Ahora
bien, debe la Sala recordar lo siguiente:
Mediante
fallo del 10 de abril de 2002 se admitió el presente recurso, pero a la vez la
Sala formuló diversas consideraciones sobre el alcance del mismo y sobre la
futura decisión que lo resolvería, debido a que la pretensión del
solicitante excedía los limites de una
acción interpretativa.
En
efecto, el recurrente había solicitado –luego de exponer su caso- que esta Sala
se pronunciase sobre lo siguiente:
“1. Cuál
es el significado del concepto “territorio federal” contenido en el Artículo 16
de la Constitución de 1999 y que se nos indique si la cuenca de cualquier lago
o el lecho de cualquier río, son “territorios federales” bajo esta
Constitución.
2. Que, como consecuencia de la interpretación
anterior, se aclare que en nuestro derecho Constitucional, los únicos espacios
geográficos donde el Poder Nacional puede ejercer sus competencias de manera
exclusiva, son los territorios federales, las dependencias federales y el mar
territorial, la zona marítima contigua, la plataforma continental y la zona
económica exclusiva y que el Lago de Maracaibo no encaja en ninguno de esos
supuestos.
3. Que si se define al concepto de “territorio
federal”, entendido como espacio geográfico donde sólo puede ejercer potestades
y competencias la “Nación”, se aclare que a ese concepto no puede llegarse
mediante la declaratoria de “dominio público nacional”, en particular, de las
aguas que cubran al territorio de que se trate, contenida en la novísima norma
del Artículo 304 del texto Constitucional vigente y que se aclare que para
conseguir esa declaratoria, en todos los casos, sin excepción, se requiere
referéndum aprobatorio en la entidad respectiva.
4. Que, como consecuencia de lo anterior, se
defina cuál es el alcance de la declaratoria de dominio público nacional de las aguas, contenida en el Artículo 304 de la
Constitución de la República y se disponga si es posible que a esa declaratoria
se le pueda atribuir la capacidad de producir efecto de “jurisdicción nacional
exclusiva” sobre cualquier espacio geográfico que se vea cubierto por aguas,
aún y cuando ese espacio se encuentra incluido en la jurisdicción de un Estado
o de un Municipio, según la ley de División Políticoterritoral respectiva.
5. Que la declaratoria de “dominio
público Nacional” que pesa sobre las aguas, por disposición del Artículo 304 de
la Constitución, no impide que las tierras o suelos que se vean cubiertas por las mismas formen parte
del territorio y jurisdicción de
Estados y Municipios, y en
consecuencia, que las personas y
actividades que se ubiquen sobre esos espacios geográficos cubiertos por aguas
interiores, estarían sometidas a la jurisdicción del
ente respectivo y por ende, a sus “competencias” y “potestades”.
6.
Que se deje claramente establecido que
la cuenca del Lago de Maracaibo, se encuentra en jurisdicción del Estado
Zulia, que por ende, le está dado al
Consejo Legislativo de ese Estado dividir esa cuenca para asignarla a los
Municipios ribereños, de la manera que los legisladores Estadales lo consideren
más pertinente, dado que según el Artículo 164 de la Constitución de la República sigue siendo competencia
exclusiva de los Estados, la organización de sus Municipios y demás entidades
locales y su división políticoterritorial, conforme a esta Constitución y a la
ley(...) (Artículo 164, No. 2).
7. Que
puede cualquier Estado dictar su Ley de División Políticoterritorial, aún antes
de que sean sancionadas las leyes nacionales a las que se refieren el Artículo
16 y la Disposición Transitoria Cuarta, No. 7.
Esta Sala declaró, en el fallo por el que se admitió
el recurso, que sólo parte de la interpretación solicitada encuadraba en los
supuestos admitidos por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, aparte de
que no era posible para la Sala pronunciarse sobre ciertos aspectos –si bien
podrían ser decididos en alguna otra ocasión-, por cuanto no eran necesarios
para precisar el verdadero objeto de la presente controversia, que no es otro
que la negativa al pago de impuestos municipales.
Así, eran cinco los
planteamientos, bien diferenciados, del recurso, aunque el recurrente los relacionase
todos entre sí: 1) la precisión acerca del alcance que tiene la declaratoria de
bienes del dominio público nacional y su influencia sobre el poder tributario
local; 2) la determinación del alcance de las competencias nacionales en
materia de aguas y su influencia sobre el poder tributario local; 3) la
determinación del concepto de territorio federal y su aplicación al Lago de
Maracaibo y su correspondiente influencia sobre el poder tributario municipal;
4) la determinación del poder del Estado Zulia sobre el Lago de Maracaibo y la
posibilidad de atribuirlos a los municipios ribereños a través de la Ley de
División Político-Territorial; y 5) la precisión sobre las condiciones para el
ejercicio del poder de los Estados para realizar la división de su territorio.
Al
respecto esta Sala observó:
1) Que sí era necesario precisar el alcance
del domino público, por cuanto las empresas dedicadas al negocio petrolero se
han basado en que ninguna actividad desarrollada en aguas puede dar lugar al
pago de tributos municipales.
2) Que también debía resolverse el problema
de la determinación del alcance del poder tributario municipal respecto de
ciertas actividades que a la vez están relacionadas con materias que son de la
competencia nacional, pues ello sería necesario para la resolución de la duda
interpretativa que ha dado lugar a la situación planteada por el recurrente.
3) Que eran irrelevantes las afirmaciones
sobre el supuesto carácter del Lago de Maracaibo (y otras zonas cubiertas de
aguas) como territorios federales, toda vez que la exposición del recurrente
permitía constatar que en el conflicto presentado no se ha alegado, por parte
de las empresas, el carácter de territorio federal del Lago de Maracaibo, por
lo que sería excesivo que esta Sala se pronunciase sobre un aspecto que, en el
caso concreto, es sólo teórico.
4) Que también era ajena a una solicitud de
interpretación la pretensión de que se dejase “claramente establecido que la cuenca del Lago de Maracaibo, se
encuentra en jurisdicción del Estado Zulia” ni “que por ende, le está dado al Consejo Legislativo de ese Estado
dividir esa cuenca para asignarla a los Municipios ribereños, de la manera que
los legisladores Estadales lo consideren más pertinente”.
5) Que, por último, por la misma razón era
inadmisible la pretensión de pronunciarse sobre los aspectos relativos al poder
estadal para dictar sus leyes de división político-territorial.
Así,
esta Sala advirtió que sólo se pronunciaría sobre el alcance de la declaratoria
de dominio público nacional de las aguas y sobre el poder de administración y
aprovechamiento de las aguas de que goza el Poder Nacional, y su influencia
sobre el poder tributario municipal, en especial para gravar las actividades
petroleras realizadas en zonas cubiertas por aguas, como es el caso del Lago de
Maracaibo.
En
tal virtud, la Sala advirtió que las disposiciones sobre las que versaría el
fallo definitivo –lo que constituye, por
supuesto, una limitación para los terceros intervinientes- serían las
contenidas en los artículos 180 y 304 de la Constitución, aparte de la norma
contenida en el artículo 156, numeral 16, (esta última pese a no haber sido
formalmente solicitado por el recurrente en el petitorio final, pero que
resultaba imprescindible analizar, toda vez que quedaba clara la relación que
guarda con el fondo de lo debatido).
De
esta manera, la Sala fue enfática al sostener su rechazo a realizar
pronunciamientos sobre el alcance de la noción de territorio federal, ni sobre
la titularidad del Lago de Maracaibo ni sobre la posibilidad de repartirlo
entre los municipios ribereños a través de la Ley de División
Político-Territorial del Estado Zulia ni, por último, sobre el alcance del poder de un Estado para
dictar la referida Ley de División Político-Territorial.
Ahora
bien, es evidente que el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Zulia lo
que pretende es que la Sala se pronuncie precisamente sobre lo que ya negó en
la oportunidad de la admisión del recurso. Por ello, esta Sala desestima sus
planteamientos. Así se declara.
-
Sobre
la intervención de la Procuraduría General del Estado Zulia:
Al
presentar el escrito respectivo, el Procurador del Estado Zulia, lo hizo en los
mismos términos que el Alcalde del Municipio Simón Bolívar de ese mismo Estado,
pues sólo difiere en la primera página, que contiene las menciones necesarias
para la identificación de quien lo presentó, y en la última, que contiene el
petitorio y los datos para las notificaciones.
Al
respecto la Sala observa:
Desafortunadamente
no es la primera vez que esto ocurre: escritos de adhesión que repiten las
palabras del actor. Sería más sencillo, por supuesto, que los terceros se
limitasen a indicar lo esencial: su voluntad de adherirse al recurso, sin
necesidad de consignar un escrito que nada aporta.
Podría
pensarse que en nada perjudica esa práctica a la actividad judicial, pero no es
así, pues el tribunal –esta Sala o cualquier otro- se ve obligada a revisar con
atención el texto, a fin de descubrir en él lo que pudiera ser su aporte.
Cuando el escrito es tan extenso como el de autos, es obvio que la Sala ha
tenido que tomar parte considerable de su tiempo en una lectura inútil.
Un
tercero adhesivo que presenta su escrito de manera razonada es parte
fundamental del recurso: sólo se diferencia del actor en que no puede pedir
nada nuevo; lo que puede es pedir lo mismo, con base en novedades. En cambio,
un tercero como el de autos únicamente aparenta ofrecer una ayuda que no da. La
Sala cuenta con un solo criterio a favor de la demanda: el del accionante.
Fuera de él nada halla, pese a parecer que sí lo hay.
Otra
actuación innecesaria, pero que obliga a emitir pronunciamientos, es la
consignación de supuestos escritos de promoción de pruebas en los que en
realidad nada se promueve. Tal vez obedezca a una errada creencia en que de
algo servirá, pero es obvio que nada puede valer la corriente promoción como
prueba de lo que se suele identificar como “mérito
favorable que se desprende de los autos”. Presentar un escrito de tal
contenido equivale a no haberlo presentado, pero aun así se sigue haciendo.
Como
se observa, lo que la Sala pretende es destacar la necesidad de que todos los
participantes del sistema de justicia colaboren en lo que les corresponda. No
sólo debe evitarse la mala fe procesal, sino todo aquello que lejos de ayudar a
la decisión la dificulte o retrase. Así lo manifiesta la Sala, declarando que
no será necesario pronunciarse sobre las afirmaciones del tercero adhesivo,
pues ya estarán atendidas al hacer lo propio con los alegatos del actor.
IV
CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA
RESOLVER EL RECURSO PLANTEADO
Según se ha reseñado, la presente
causa surge de la acumulación de dos recursos en los que se plantea el mismo
caso concreto, pero en los que se llega a conclusiones opuestas.
En ambos recursos se pide la interpretación
de las mismas disposiciones
constitucionales,
pero cada uno con la intención de que la Sala fije su sentido y alcance de
forma distinta: el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia
pretende que se declare que ni la demanialidad nacional ni las competencias
reguladoras nacionales sobre las aguas implican la pérdida del poder tributario
municipal; las cuatro empresas que interpusieron el segundo de los recursos
pretenden justo lo contrario: que se declare que son esas dos razones las que
hacen que los Municipios carezcan de poder impositivo sobre las actividades
económicas desarrolladas en o bajo las aguas.
-
<o:p></o:p><SPAN
style="mso-tab-count: 1"></SPAN>Que
ellas son empresas que prestan servicios a la industria petrolera,
principalmente en el Lago de Maracaibo, y que entienden que los Municipios
ribereños del mismo carecen de poder para exigirles el pago de impuestos por
actividades económicas.
-
Que, no
teniendo poder, esos Municipios han suscrito convenios para la unificación de
tarifas y procedimientos de recaudación del Impuesto sobre actividades
económicas, en el que se incluyó el
caso de las contratistas de la industria petrolera en el Lago de Maracaibo.
-
Que no
niegan que desde hace mucho ha existido una polémica sobre la posibilidad de
que los Municipios ubicados en la Costa Oriental del Lago de Maracaibo graven
las actividades económicas que las contratistas de la industria petrolera
realizan en dicho lago, pero que esa discusión ya habría sido resuelta en forma
definitiva por la extinta Corte Suprema de Justicia.
-
Que, sin
embargo, la nueva Constitución ha sido motivo para reabrir la discusión,
aprovechándose de una supuesta “confusa
redacción” de su artículo 180. Con base en esa disposición se ha pretendido
hacer ver que los Municipios disponen de potestades tributarias autónomas y
distintas a las del Poder Nacional.
-
Que,
por ello, hace falta interpretar ese artículo 180 de la Constitución, pero
también los artículos 156 (numerales 13, 16 y 23), 183 (numeral 1), 187 y 304,
pues de todos ellos pareciera desprenderse que el aprovechamiento de aguas es
de la exclusiva competencia del Poder Nacional. <![if !supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
-
Que el
carácter de las aguas como bienes del dominio público ya estaba establecido –al
menos respecto de los lagos- en el Código Civil, por lo que la Constitución lo
único que hizo –en el artículo 304- fue precisar que se trata de una propiedad
de la Nación, entendida ésta –por una concatenación con el artículo 11 de la
Carta Magna- como República. Esa propiedad nacional estaría reafirmada en
diversos textos legales, como el Decreto-Legislativo Orgánico de los Espacios
Acuáticos e Insulares y el Decreto-Legislativo de Zonas Costeras.
-
Que es
cierto que el hecho de que determinados bienes sean del dominio público de la
República no excluye la posibilidad de que otros entes político-territoriales
puedan ejercer competencias sobre ellos, toda vez que el legislador puede
asignar competencias entre los distintos órganos del Poder Público, atendiendo
a diversas razones y circunstancias. Así habría ocurrido en el caso de suelos o
de recursos acuáticos, por ejemplo.
-
Que, por la
misma razón, es al legislador nacional al que corresponde asignar el poder
tributario en las materias que son regulables por él. De esa manera, la
Asamblea Nacional podría repartir entre estados y municipios la materia
tributaria, en los casos de los numerales 13, 16 y 23 del artículo 156 de la
Constitución.
-
Que
todo lo anterior encuentra mayor justificación en el caso de las aguas y de las
minas e hidrocarburos (numeral 16 del artículo 156 de la Constitución), por lo
que el propio Constituyente ha previsto que la ley “establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en
beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes
que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que también puedan
establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados”. Ello
serviría para que sea el Poder Nacional quien concentre y recoja los frutos de
las grandes riquezas naturales del país, para que así pueda repartirlas en
forma efectiva y eficiente, evitando la voracidad fiscal de los demás entes
político-territoriales.<![if
!supportEmptyParas]><![endif]><o:p></o:p>
-
Que la
interpretación que hacen los Municipios de la Costa Oriental del Lago de
Maracaibo no sólo hace que se afecten tributos nacionales específicos de la
actividad de los hidrocarburos, sino que también se afectarían ingresos
correspondientes a la República a través de otros tributos, como es el caso del
impuesto sobre la renta, lo que está prohibido constitucionalmente.
-
Que no
puede olvidarse que la autonomía municipal y, en particular, las potestades
tributarias municipales no son absolutas, sino que se encuentran limitadas por
el propio texto constitucional. En tal virtud,
el artículo 178 de la Constitución otorga competencia a los Municipios “en cuanto concierne a la vida local” y
el 179.2 establece que los impuestos municipales tendrán “las limitaciones establecidas en esta Constitución”. Entre esas
limitaciones, se encuentran los artículos 183.1 (prohibición a los Estados y a
los Municipios de crear impuestos sobre
las “materias rentísticas de la
competencia nacional”), 156.13 (competencia del Poder Nacional para
coordinar y armonizar las distintas potestades tributarias); y 156.16
(competencia del Poder Nacional el “aprovechamiento
de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales”).
-
Que, en
fin, debe tenerse en cuenta el principio de territorialidad del tributo, por lo
que ni siquiera con una reforma a la Ley de División Político-Territorial del
Estado Zulia, los Municipios de la Costa Oriental del Lago podrían ejercer
potestades tributarias sobre servicios prestados en el Lago de Maracaibo. Ello
–en su criterio-, por cuanto en lo
referente a la prestación de servicios es necesaria la existencia de un
establecimiento comercial en jurisdicción municipal, lo que en el caso del Lago
de Maracaibo sería imposible, por cuanto se trata de un bien del dominio
público de la República.
Como
se ve, son dos tesis antagónicas y la Sala debe resolver cuál debe ser el
sentido de las normas que están en el fondo de la discusión. Para ello, se dividirá
este capítulo en tres partes: en la primera se analizará el aspecto relativo al
dominio público sobre las aguas; en la segunda se tratará acerca de la relación
entre potestades reguladoras y potestades tributarias; en la tercera se verán
las distintas competencias nacionales para distinguir en ellas potestades de
regulación y de tributación.
1.
Interpretación
del artículo 304 de la Constitución de la República:
La primera de las normas que
debe ser interpretada es la referida a las aguas y su declaratoria de dominio
público, contenida en el artículo 304 de la Constitución, en el cual se lee:
“Todas las aguas son bienes de dominio público de la Nación,
insustituibles para la vida y el desarrollo. La ley establecerá las
disposiciones necesarias a fin de garantizar su protección, aprovechamiento y
recuperación, respetando las fases del ciclo hidrológico y los criterios de
ordenación del territorio”.
La norma
transcrita es de una claridad absoluta, pero es evidente que requiere ser
interpretada en cuanto a su alcance. Así, no hay duda –es más, ninguno de los
recurrentes lo discute, pese a que sus tesis son totalmente opuestas- de que
las aguas son bienes del dominio público de la Nación, pero sí la hay respecto
de si esa declaratoria implica un poder tributario también nacional o si, por
el contrario, ello es irrelevante.
La
jurisprudencia de esta Sala ha sido insistente en afirmar que una norma clara
no requiere interpretación, por lo que un recurso dirigido a obtenerla sería
inadmisible. Ahora, en este caso la norma es clara en lo que se refiere a la
declaratoria de demanialidad, pero en la práctica se ha presentado una
incertidumbre acerca de sus consecuencias, lo que exige un pronunciamiento que
la disipe. Para ello la Sala observa:
La declaratoria formal de las aguas como
bienes del dominio público de la Nación constituye una novedad en nuestro
ordenamiento jurídico, si bien la doctrina había entendido que tal carácter
existía ya, sin necesidad de previsión normativa. De hecho, en el recurso
presentado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia se
incluyó valiosa información doctrinal al respecto y en él también se recordó
que al menos ello era indubitable respecto de los lagos, por expresa
disposición del Código Civil.
Conoce
bien la Sala que desde hace décadas ha existido una preocupación en sectores
especializados por lograr la precisión del régimen jurídico de las aguas en
Venezuela, aunque ninguno de los esfuerzos llegó a feliz término. Más
recientemente ese interés parecía desaparecido, pero los Constituyentes de 1999
lo retomaron, previendo una norma como la del artículo 304 del Texto
Fundamental.
En todo
caso, a la Sala no interesa ahora entrar en consideraciones de tipo histórico
que no resultan pertinentes para el caso planteado, pues lo cierto es que en la
actualidad cualquier duda queda disipada, en virtud de la claridad de la norma
constitucional: todas las aguas son bienes del dominio público de la Nación, por lo que se debe predicar respecto
de ellas los caracteres de la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. Quedará
para estudiosos de la materia cualquier análisis histórico a fin de determinar
si esa declaratoria sólo recoge una realidad jurídica preexistente o es una
verdadera innovación.
Resta,
por supuesto, determinar el sentido del término Nación. Al respecto se observa:
Ha
expuesto la Sala cómo se ha dejado ver en la presente causa que el término
Nación debe ser entendido como sinónimo de República.
En
efecto, en Venezuela existe una división político-territorial a tres niveles
–República, Estados y Municipios-, y los entes de cada uno de ellos gozan de
personalidad jurídica (la República, que es una sola; 23 Estados y 335
Municipios). Aparte de esa triple personificación, el Derecho Político conoce
dos términos adicionales de suma relevancia: Estado y Nación.
El
Estado, al menos entre nosotros, es visto como la personificación de la
República a efectos internacionales (en el entendido de que sólo la República
tiene poder para las relaciones exteriores) e incluso como la forma de englobar
el conjunto de personas públicas a ciertos efectos nacionales (como sería el
caso de asuntos atribuidos a todas las personas públicas, incluso no
territoriales, por lo que no es necesario distinguir entre ellas y se les trata
en común; tal es el supuesto del deber del Estado de procurar la salud o la
educación de la población, que en ningún caso puede ser considerado como una
obligación exclusiva de un ente).
Nación
es un vocablo de indudable interés jurídico, pero que tiene un sustrato
sociológico: es una forma de referirse a un pueblo, entendido como tal aquél
que la Teoría General del Derecho Público exige como uno de los tres elementos
definidores del Estado: un conjunto de personas que, sin necesidad de vínculos
concretos entre sí, tienen un sentimiento de cercanía que les une
indefectiblemente. En Venezuela no existe dificultad en asimilar Nación y Estado, estimándose que la Nación es el
pueblo que lo forma. En ciertos países, al contrario, se trata de un término
que genera mayores problemas, pues a veces se da el caso de Estados
plurinacionales, en los que existen varias Naciones (grupos de población con
diferencias de importancia entre unos y otros). Por ello, si bien hay quien en
Venezuela censura la expresión “Constitución Nacional”, por entender que se
confunden dos términos de diverso origen (jurídico y sociológico), lo cierto es
que ello causaría poco debate de fondo. No sucede igual en los Estados
plurinacionales, en los que sería inconcebible hablar de una Constitución Nacional
como sinónimo de Constitución del Estado.
En la
Constitución venezolana figura escasamente el término Nación. El artículo 304
es una de las contadas normas que lo recogen. Sin embargo, sí aparece en
numerosas ocasiones la palabra “nacional”, a la que se le da el sentido de
“correspondiente a la República”. Se habla así de Poder Nacional o de
competencias nacionales. Basta retroceder unas páginas en este mismo fallo para
notar cómo ambos recurrentes –quienes no hacen más que seguir una larga tradición-
hacen uso de la palabra con ese sentido. Así, en este caso todo el problema
gira en torno a las competencias nacionales (de la República) o las locales (de
los Municipios).
El
apoderado de las empresas que interpusieron el segundo de los recursos de interpretación
es del parecer de que esta Sala debe interpretar el artículo 11 de la
Constitución, pues en él se emplea la palabra República para referirse a la
persona que ejerce la soberanía en los espacios geográficos venezolanos (entre
los que figuran “los espacios (…)
lacustre y fluvial”). Esta Sala estima, sin embargo, que no es necesario
pronunciarse sobre ese artículo 11, pues la interpretación del artículo 304
puede muy bien hacerse sin recurrir a él en especial. La Sala debe ser muy
prudente con la resolución de los recursos de interpretación, por lo que debe
evitar hacer pronunciamientos sobre normas que no son necesarias para decidir.
Al
respecto ha advertido la Sala que todo el texto constitucional se basa en una
asimilación entre lo nacional y la República. Por supuesto, en normas concretas
puede haber una excepción a ello: en todos aquellos casos en los que la palabra
Nación se emplea como sinónimo de pueblo. En el resto de los casos, Nación es
República, de la misma forma en que nacional es lo que a esa República se
concede o le interesa.
Además,
ese significado del término Nación es ya tradicional en Venezuela, al menos en
lo referente a la propiedad de los bienes y a la calificación de algunos como
del dominio público. Baste citar el artículo 538 del Código Civil, según el
cual los “bienes pertenecen a la Nación,
a los Estados, a las Municipalidades, a los establecimientos públicos y demás
personas jurídicas y a los particulares”. Por su parte, el artículo
siguiente dispone que los “bienes de la
Nación, de los Estados y de las Municipalidades, son del dominio público o del
dominio privado”. Aunque la Sala no interpreta las normas constitucionales
con base en disposiciones legales, no puede relegarse al olvido el hecho de que
una tradición consolidada ha dado un sentido a las palabras y no es banal el
hecho de que precisamente ese sentido se ve reflejado en uno de los textos más
antiguos con que cuenta nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo
tanto, debe entenderse que el término Nación equivale a República en el
artículo 304 de la Constitución.
Entendida
Nación como sinónimo de República, la conclusión sería que las aguas le
pertenecen a ella, como ente político-territorial, negándose entonces la
titularidad de las mismas por parte de los estados y los municipios, y más aún
por parte de los particulares, sin perjuicio de que, por mecanismos típicos del
Derecho Público, personas distintas a la República puedan servirse de las
aguas.
Sin
embargo, vale la pena mencionar la evolución que ha venido experimentando el
concepto de “dominio público”, al que modernamente se le ha desvinculado de la
tradicional concepción patrimonialista, al partirse de la idea de que la
mayoría de las veces los bienes sobre los cuales recae esa calificación son “res comunes omnium”, es decir, cosas
sobre las cuales no se ejerce, en sentido estricto, ningún derecho de propiedad
particularizado. Se trataría de bienes del uso común de todos, por lo que se
justifica la inalienabilidad y la imprescriptibilidad que les caracteriza.
Así lo
reconoció, por ejemplo, el Tribunal Constitucional español, en sentencia de 29
de noviembre de 1988, dictada con ocasión de una demanda de nulidad por
inconstitucionalidad de la Ley 29/1985 (Ley de Aguas). En ese fallo se lee que:
“(...) la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación
por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico
jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de
reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. El bien de dominio público
es así, ante todo, res extra commercium
y su afectación, que tiene esa eficacia esencial, puede perseguir distintos
fines” (citado en: García Pérez, Marta, La
utilización del dominio público marítimo-terrestre. Estudio especial de la
concesión demanial, Marcial Pons, Madrid, 1995).
Esta Sala, sin negar de todas formas que las aguas
en Venezuela tienen dueño –la República, pues es lo que se desprende de nuestro
Derecho positivo- considera a la vez
acertada esta nueva concepción del dominio público, en vista de las evidentes
diferencias entre algunos de los bienes que así son calificados –las aguas, en
este caso- y los bienes que constituyen el dominio privado o que,
sencillamente, están en manos particulares.
Por ello, no vacila la Sala en afirmar que la
declaratoria constitucional hecha en el artículo 304 responde tanto a la
técnica de sustraer las aguas del tráfico jurídico privado como al sentido
patrimonialista del concepto “dominio público”. Basta leer lo que sigue, en el artículo 304, a esa declaratoria
de demanialidad: que las aguas son “insustituibles
para la vida y el desarrollo”. Esa expresa declaración, en la que se
manifiesta la relevancia vital de las aguas, es lo que hace que incluso el
titular del dominio –la República- se vea limitado en sus poderes. De esta
manera, el Poder Nacional tiene atribuida, en el numeral 16 del artículo 156 de
la Constitución, la competencia para regular la conservación, el
aprovechamiento y el fomento de las aguas, pero debe ejercerla orientado por la
idea de que su titularidad se dirige a la prestación al pueblo.
La Sala, al efecto, trae a colación la Exposición de
Motivos del Proyecto de Ley de Aguas, aprobado por la Comisión Permanente de
Ambiente, Recursos Naturales y Ordenación Territorial, el 8 de agosto de 2001,
a los efectos de su segunda discusión por parte de la Plenaria de la Asamblea
Nacional. En ella se lee que la declaratoria de las aguas como bienes del
dominio público “significa que las aguas
no son susceptibles de apropiación privada, sino que es propiedad de la Nación
pero su uso pertenece a todos”.
La Sala,
en atención a lo expuesto, es del criterio de que las aguas son del dominio
público de la República, sin perder de vista que ese carácter le exige
aprovecharlas en beneficio colectivo, es decir en beneficio del Pueblo. Nación
tiene entonces, en el artículo 304 de la Constitución, un doble sentido:
propiedad de la República de unas aguas que deben servir a la población en su
conjunto. Así se declara.
Ahora
bien, lo anterior sólo ha sido el preámbulo para entrar en lo que realmente
preocupa a los recurrentes: si la declaratoria de demanialidad sobre esas aguas
que pertenecen a la Nación, entendida como República, hace que sólo sea la
República la que pueda regular lo relativo a las mismas, incluido el impuesto a
las actividades económicas desarrolladas en ellas.
Al
respecto se observa:
Para la
Sala es clara la confusión en que incurren quienes sostienen que la
declaratoria de las aguas como bienes del dominio público nacional implica que
las actividades que se lleven a cabo en o bajo las mismas también quedan
sometidas al poder exclusivo –en este caso, tributario- de la República.
Ello es
un error, estima la Sala, pues al artículo 304 de la Constitución no puede
atribuírsele un significado mayor al que su propio texto proporciona: las aguas
son del dominio publico nacional, por lo que toca a la República su
aprovechamiento, como titular del derecho de propiedad. Ahora, nada en esa
disposición puede conducir a pensar que lo que suceda en o bajo las aguas
también pasa al poder tributario de la República, pues con ello se estaría
extendiendo el sentido de la norma.
No
entiende la Sala cómo pudo surgir una interpretación semejante, con la que se
confunden nociones muy distintas. Dedicarse a actividades relacionadas con la
industria de los hidrocarburos, y hacerlo bajo las aguas de un lago, como hacen
los accionantes del segundo recurso, no es explotar las aguas, como tan
infelizmente se ha afirmado.
Con sobrada razón afirmó el Alcalde del Municipio
Simón Bolívar del Estado Zulia que la interpretación que esta Sala ahora
rechaza “tiene su génesis en una profunda
confusión entre el sentido de los conceptos de ‘dominio público’ sobre las
aguas, ‘competencia’ para la regulación de su conservación, fomento y
aprovechamiento y para regular la navegación, y ‘jurisdicción’, como
delimitación del ámbito territorial donde pueden ejercer sus respectivas
competencias, muchas veces concurrentemente, los entes políticoterritoriales
respectivos”.
Ciertamente, son todas nociones distintas, imposibles
de mezclar sin llegar a despropósitos como el que se produjo en el caso de
autos. Debe distinguirse siempre entre aspectos tan diversos como la condición de las aguas como bienes del
dominio público, la jurisdicción
sobre los lechos de los ríos o las cuencas de los lagos por donde surcan o se
estancan esas aguas, y las competencias
para regularlas.
Estima la Sala que sólo uniendo esas nociones es que
puede concluirse que quien sea el titular del derecho sobre las aguas ejerce
poder exclusivo sobre todo lo que sucede en o bajo ellas, como si también le
pertenecieran necesariamente los lechos de los ríos o las cuencas de los lagos.
Además, sólo confundiendo nociones se puede llegar a concluir que la propiedad
sobre las aguas implica un poder absoluto para regularlas y, en especial, para
aprovecharse de los tributos sobre cualquier actividad que se desarrolle en ellas.
Parece olvidarse, por ejemplo, que la propiedad de las aguas bien pudo ser
atribuida a los particulares, con lo que quizás nadie hubiera jamás pensado en
relacionar, hasta confundirlas, todas las nociones indicadas.
Por ello, también comparte la Sala la afirmación
contenida en el recurso presentado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar
del Estado Zulia, en el sentido de que, “por
las consecuencias que se le pretenden atribuir a tal interpretación”, se
demuestra que se incurre en
“desconocimiento del hecho cierto de que el régimen legal de los lechos de ríos
y lagos es distinto del régimen legal de las aguas”. Diferenciar debe ser
la actitud adecuada frente al caso planteado.
En virtud de lo indicado, no tiene importancia que leyes
recientes hayan insistido en el dominio público nacional de las aguas, como se
pretende en el segundo de los recursos. Así, ni el Decreto-Legislativo Orgánico
de los Espacios Acuáticos e Insulares (cuyo artículo 2º dispone que los
espacios acuáticos de la República “comprenden
todas las áreas marítimas, fluviales y lacustres del Espacio Geográfico
Nacional”) ni el Decreto-Legislativo de Zonas Costeras (cuyo artículo 9
establece que es del dominio público de la República “todo el espacio acuático adyacente a las zonas costeras y la franja
terrestre comprendida desde la línea de la más alta marea hasta una distancia
de menos de ochenta metros”) pueden implicar una limitación a competencias
–como la tributaria- que sólo tienen que ver con el agua en la medida en que la
actividad económica se realiza en ellas.
En el primero de los recursos –a cuyo expediente se le
dio el número 2306- el actor se mostró sorprendido por la conclusión a la que
se ha llegado al negar la tributación municipal cuando la actividad se
desarrolla en aguas, cuando eso no es más que una “particularidad”, de la
que “se pretende obtener una especie de
‘inmunidad’ tributaria, (…) ya que, de ejecutarse en tierras no cubiertas por
agua, sin duda, serían gravables”. Asimismo, se sostuvo que “no puede sino causar extrañeza” que se
impida gravar actividades de las empresas de servicios a la industria de los
hidrocarburos, si se desarrollan bajo las aguas de Lago de Maracaibo, “mientras que en la propia jurisdicción del Estado Zulia y en el resto
de los Municipios ‘petroleros’ del país, otros Operadores y subcontratistas en
idénticas condiciones –salvo por no contar con la “suerte” de operar campos o
pozos petroleros que estén cubiertas por agua- deben ‘soportar’ todas las
cargas tributarias existentes en la República y/o tienen derecho al reembolso
de los impuestos municipales, por parte de PDVSA”.
La Sala
muestra idéntica sorpresa: no logra comprender cómo algo que es simplemente un
accidente geográfico –que el territorio esté cubierto por agua- puede implicar
un tan grande cambio de régimen jurídico, de manera que una empresa pague si
trabaja en tierra y no lo haga si hace lo mismo en las aguas. La desigualdad es
más que evidente. Si la empresa explotase las
aguas sería diferente; el caso es que
no lo hace: se trata, en el supuesto objeto de este proceso, de empresas de
servicios destinadas a la industria de los hidrocarburos. ¿Qué diferencia hay
–haciéndose la Sala la misma pregunta que el actor del primero de los recursos
entre desarrollar una misma actividad en tierra o en agua?
Esa
situación absurda obliga a la Sala a mencionar el caso analizado y decidido por
la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 17 de agosto de 1999, con
ocasión de la demanda que se interpuso, por razones de inconstitucionalidad, contra
la llamada “apertura petrolera”, el
cual versaba sobre el régimen legal para la explotación de los hidrocarburos.
En esa
sentencia se decidió que las actividades que implican auténtica explotación de
hidrocarburos, por cuanto conllevan la adquisición de propiedad sobre el crudo
extraído por parte de las asociaciones empresariales conformadas tanto el
capital público como por capital privado, son las que escapan de la tributación
municipal, mas no las actividades que llevan a cabo quienes ejecutan los llamados
“Convenios de Servicios Operativos”, en los cuales expresamente se excluye que
la titularidad sobre el crudo pase a los operadores del campo –entes
eminentemente privados- por lo cual se entiende que tales entes llevan a cabo
servicios comerciales que no significan explotación del hidrocarburo. En
consecuencia, esos Convenios y cualesquiera otros en los cuales el particular
no se apropie del hidrocarburo, en asociación con el Estado venezolano, quedan
sujetos a los tributos municipales.
Ahora
bien, la extinta Corte Suprema de Justicia jamás distinguió entre quienes
operaban en tierra y quienes lo hacían en aguas, a los fines de una pretendida
no sujeción a la imposición municipal.
Quienes sí lo hicieron fueron los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Tributario, los cuales además incurrieron en otros errores, como pretender que
cualquier empresa que presta servicios a la industria petrolera ejecuta
actividades que comportan la explotación de hidrocarburos.
Hizo
bien la desaparecida Corte Suprema de Justicia en no distinguir, pues ya en
este fallo se han podido ver las exageraciones a las que conduce la tesis
sostenida por quienes quieren ver en las aguas una excepción al poder de los
municipios.
El
Alcalde del Municipio Simón Bolívar proporcionó ejemplos, sin duda exagerados y
que nadie hasta ahora ha sostenido seriamente, pero que permiten demostrar la
sinrazón de esa especie de “inmunidad
fiscal”: “que las vallas publicitarias que estén ubicadas sobre autopistas
Estadales o nacionales (bienes de dominio público nacional o estadal), no
podrían dar origen al impuesto de propaganda comercial que tenga sancionado el
Municipio por cuya jurisdicción atravesase la respectiva autopista y que los
locales comerciales y viviendas que estén construidos sobre agua (…) en Puerto
La Cruz, Estado Anzoátegui, o por qué no, los palafitos en la Laguna de
Sinamaica (…) no estarían sujetos al impuesto sobre inmuebles urbanos, no en
razón de alguna consideración social o económica que justifique la no
tributación, sino únicamente en razón de su ubicación ‘privilegiada’ sobre
aguas”. Se trata de una argumentación ad
absurdum, pero que precisamente
sirve para poner de relieve que algo falla en la interpretación hasta ahora
sostenida.
Un
ejemplo distinto, no absurdo, pero sí improbable, que también se incluyó en el
recurso presentado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar: es “si las aguas, por una eventualidad fáctica,
dejaran de acumularse en la cuenca del Lago, poco a poco volvería al Estado
Zulia la jurisdicción sobre la cuenca, habida cuenta de que lo que soporta la
tesis de la ‘jurisdicción exclusiva’ del Poder Nacional es el hecho de la
dominialidad nacional sobre las aguas y de la competencia nacional para regular
su fomento y aprovechamiento y la navegación”.
Por
ello, se preguntó el recurrente si en el caso de los terrenos “que dejen de estar cubiertos por aguas, (…)
¿[t]endríamos, acaso, que concluir que al desaparecer las aguas regresarían
todas las competencias y potestades del Estado Zulia y de los Municipios sobre
las actividades ejercidas en los terrenos que quedaran descubiertos?” A lo que agregó: “En el caso concreto de la potestad tributaria, ¿es científico
sostener que la potestad tributaria puede estar sujeta al vaivén de las aguas?
Porque no es descartable que un río se seque o cambie de curso, por ejemplo”. Para
el actor –y para la Sala- carece de sentido pensar que si en el lecho de un río
“se hubieran estado llevando a cabo
actividades petroleras” y éste se
secara, regresase “la potestad tributaria
(…) con la ‘salida’ de las aguas”.
Esa
situación –que el actor calificó como
“poco menos que ridícula”- podría
efectivamente darse, pues citó el ejemplo del llamado Río Tamare del Estado
Zulia, el cual “se seca durante algunas
épocas del año”. De ser correcta la interpretación que sostienen las
empresas que interpusieron el segundo de los recursos, debería llegarse a la
conclusión que anuncia el Alcalde del Municipio Simón Bolívar: que si “existiesen yacimientos de hidrocarburos”
en él, “la potestad tributaria que le
pudiese corresponder a su Municipio sobre personas o actividades que se
ubicasen en la mitad del cauce que le está
asignado a su jurisdicción, podría considerarse existente sólo en las
épocas de sequía”.
Por lo
expuesto, no puede aceptar la Sala que se interprete que la declaratoria de
demanialidad que hace el artículo 304 de la Constitución implique afectación de
ninguna clase sobre las competencias que entes distintos a la República puedan
tener por las actividades desarrolladas en o bajo las aguas. En concreto, las
actividades económicas desarrolladas en las aguas son gravables con los
impuestos municipales correspondientes, salvo que se trate de un supuesto de
excepción expresa. Así se declara.
Para el caso de
autos carece de importancia el hecho de que el Estado Zulia no haya incluido
bajo la jurisdicción de ninguno de sus municipios la cuenca del Lago de
Maracaibo. Cualquiera que sea la razón –sobre lo que esta Sala no se
pronunciará- lo cierto es que lo relevante es precisar que quien tenga poder
sobre la cuenca del lago o el lecho del río puede ejercerlo sin importar las
aguas que se encuentren en tales lugares.
En
efecto, aunque el representante de las empresas mencionadas ha sostenido que en
esta materia no es aplicable la teoría del establecimiento permanente, estima
la Sala que sí lo es.
Debe
recordarse que, en materia tributaria municipal, constituyó un avance
jurisprudencial la introducción de la figura del establecimiento permanente, la
cual significó un cese o mitigación de la múltiple imposición interna sobre
actividades inter jurisdiccionales, precisamente porque esa noción lleva
aparejada la consecuencia de que lo que termina por ser relevante no es, en
todos los casos, el Municipio en el
cual se ejerce la actividad, sino aquél desde
donde ella se ejerce, entendido esta última expresión como atributiva de
potestad impositiva a la jurisdicción en la cual el contribuyente fije una presencia física estable, desde donde ejerza
la actividad (el “establecimiento permanente”).
De
manera que si una empresa tiene un establecimiento en un Municipio, aunque desarrolle una actividad en otro lugar, en
principio puede válidamente ser gravada por el Municipio del establecimiento
permanente. Si esta norma ha sido aceptada para evitar que dos o más Municipios
pretendan gravar la misma actividad económica, sin que se dé coordinación o
división de base imponible entre ellos. Pretender que se debe obviar tal regla
porque de su aplicación resultará que una actividad económica será gravada al menos
por un Municipio –en vez de quedar completamente no sujeta en razón de que se
atienda sólo al lugar en donde se
ejecute- constituiría una discriminación para con otros operadores de campos
petroleros que no tengan la ventaja de actuar en territorios cubiertos por
aguas.
No hay,
pues, razón jurídica ni lógica para excluir en estos casos la herramienta de
armonización que significa el establecimiento permanente, menos aún cuando esa
noción está ya arraigada en materia de tributación. Quedará al criterio del
legislador nacional, cuando regule la hacienda pública municipal, proveer la
definición más apropiada de “establecimiento permanente”, a los fines de la tributación municipal, ya
que se trata de uno de los elementos que constituye factor de conexión con el
derecho de imposición de una jurisdicción municipal, frente a otra . Reitera la
Sala el criterio sostenido en sentencia del 6 de octubre de 2003, en el sentido
de que la aceptación de dicho factor de conexión no significa pretender
desconocer el lugar donde efectivamente se ejecuta una actividad económica como
el más relevante a los fines de reconocer poder tributario a un Municipio,
frente a otros que también lo disputen, pues cuando ese lugar pueda ser
atribuido a una jurisdicción municipal determinada y, de la misma manera, el ejercicio de la actividad no deje dudas
acerca del lugar donde se la está ejecutando –en el caso de ciertos servicios o
construcción de obras, por ejemplo- ese lugar de la ejecución de la actividad
deberá ser el primordial a la hora de atribuir derecho de imposición a un
municipio determinado.
La Sala
destaca lo mismo que el recurrente del expediente 2306, respecto a que la mayor
parte de quienes sostienen la imposibilidad de gravar a las empresas de
servicios que operan en el Lago de Maracaibo hayan dejado de lado la tesis del establecimiento permanente. Resulta extraño ese abandono, cuando
esa figura incluso ha sido en ocasiones exageradamente utilizada por la
doctrina tributaria y alabada continuamente. Pareciera que la existencia de las
aguas nubló el entendimiento de la situación, no dejando lugar para ninguna
otra consideración.
Aceptar
que ningún municipio zuliano puede exigir impuestos por actividades que se
extiendan hacia el Lago de Maracaibo por el hecho de que su cuenca no es parte
de su territorio, implica desconocer que el establecimiento permanente en
tierra es suficiente para lograr la imputación de la actividad. Como sostuvo el
primero de los recurrentes: la tesis del establecimiento permanente no
significa que se desentienda el Derecho del principio de la territorialidad;
simplemente que se exige un tributo a través de un elemento diferente al lugar
de efectivo desarrollo de la actividad.
Esta
Sala destacó la utilidad de la figura en materia tributaria municipal,
declarando que si bien se trata de una herramienta útil, no es la única
relevante a los fines de fijar la jurisdicción competente a los efectos de la
tributación sobre una actividad económica. El concepto es de imprescindible
referencia cuando resulte casi imposible determinar el lugar preciso en el cual se ejecuta la actividad económica
(caso de las actividades que comportan compra-venta de bienes efectuada con
puntos de contacto entre distintas jurisdicciones municipales) o cuando, como
en el presente caso, no se puede precisar el Municipio con jurisdicción
concreta sobre el lugar en el cual se
ejerce una actividad que, como es el caso de los servicios, resulta de
relativamente fácil constatación fáctica el lugar de ejecución de las
prestaciones de “hacer” que comportan.
Por
tanto, la Sala comparte el parecer expuesto en el recurso presentado por el
Alcalde del Municipio Simón Bolívar, en el sentido de que si bien ningún
municipio zuliano tiene territorio en la cuenca del Lago de Maracaibo, sí
podría cualquiera de ellos gravar a las empresas prestadoras de servicios a la
industria de los hidrocarburos, en el caso en que “el contribuyente tenga fijado su ‘establecimiento permanente’ (en el
sentido más tradicional en imposición municipal venezolana, entendido como
‘sucursal’, ‘oficina’, ‘local’)”, con
lo que “atrae para sí todos los ingresos
que le reporten esas actividades al respectivo contribuyente”.
Por lo
expuesto, esta Sala declara que el artículo 304 de la Constitución de la
República debe ser interpretado en el sentido exacto de su letra: que las aguas
son del dominio público de la República, aprovechables en beneficio colectivo.
Ese dominio ejercido por el Poder Nacional no acepta la exclusión del poder de
los otros entes territoriales –en especial los municipios, a través de los
impuestos sobre actividades económicas- sobre las actividades que se
desarrollen en o bajo las mismas, salvo excepción expresa.
-
Interpretación
de la primera parte del artículo 180 de la Constitución:
Como se ha visto, no sólo el
artículo 304 ha sido motivo –ya rechazado por esta Sala- para negar la
tributación municipal a las actividades económicas. Otra razón se encuentra en
el artículo 156, que prevé las competencias del Poder Nacional, toda vez que en
algunos de sus numerales se dispone que a ese nivel se asigna la “conservación, fomento y aprovechamiento de
los bosques suelos y aguas” (numeral 16), así como “la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda,
seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo y ordenación del territorio”
(numeral 23).
Esos numerales no disponen
expresamente que exista una reserva tributaria nacional en esos casos, sino
sólo que existe una reserva legal nacional para la regulación de esas materias.
Así, el caso de autos se encuadra directamente en la polémica –largamente
sostenida acerca de la extensión de las potestades reguladoras, las cuales para
algunos abarcan los aspectos tributarios, mientras que ello es negado por
otros.
En esa discusión encuentra
ahora lugar especial el primer párrafo del artículo 180 de la Constitución,
según el cual:
“La
potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de
las potestades reguladoras que esta
Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas
materias o actividades”.
Como se observa, parece
desprenderse de ese artículo que la discusión quedó definitivamente zanjada, a
favor de la tesis de la separación de potestades. La norma es clara al
respecto: la potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y
autónoma de las potestades reguladoras atribuidas al Poder Nacional o Estadal
sobre determinadas materias o actividades. Con esa
disposición se dejan a salvo las potestades tributarias locales, que no deben
verse afectadas por lo que sólo sean potestades nacionales de regulación. Por supuesto, ello obliga a
precisar, entre las potestades nacionales, cuáles son las reguladoras.
La Sala
ha visto claridad en la norma, pero no lo ha visto así el apoderado de las
cuatro empresas recurrentes, quien sostuvo que “con la confusa redacción del artículo 180 de la Constitución se ha
pretendido hacer ver que los Municipios disponen de potestades tributarias
autónomas y distintas a las del Poder Nacional, lo que ha permitido el
resurgimiento de la polémica referida a la gravabilidad de servicios prestados
en el Lago de Maracaibo, a través del impuesto sobre actividades económicas”. Admitió el Alcalde accionante que “para
la abrumadora mayoría” el
artículo 180, primer párrafo, “es
ambiguo”, pero cree que ha sido “la
falta de precedentes de esa disposición constitucional [lo que] ha generado
desconocimiento al respecto”, por
lo que recomendó conocer “los
antecedentes que [la] inspiraron”, a partir de lo cual “su significado [se haría]
bastante obvio”.
No entiende la Sala cómo puede
afirmarse, ante norma tan clara, que su significado tiene una “confusa redacción”. Tal vez no sea la
mejor, pero no se presta a equívocos, sobre todo a quienes conocen su
origen. Quizás personas inexpertas en
la materia tributaria ignoren que durante años, y salvo excepciones, doctrina y
jurisprudencia unieron potestades reguladoras y tributarias, haciendo a las
segundas como una consecuencia natural de las primeras. Sin embargo, a personas
medianamente enteradas de la situación no puede causarles confusión una norma
que sólo pretende dar una solución distinta a lo que se había convertido en un
criterio consolidado, sobre todo a partir de la década de los noventa.
El propio Alcalde del Municipio
Simón Bolívar del Estado Zulia por momentos acepta que haya lugar a la duda, a
causa de que “la norma se refiere a unas
‘potestades reguladoras’ del Poder Nacional, expresión ésta que no se emplea en
ninguna otra parte del texto Constitucional, ni tampoco tiene un significado
teórico determinado y ello impide su correcta interpretación y aplicación y por
ende implica que la norma pueda volverse inoperante”. Para eliminar esa
incertidumbre, el actor manifiesta la necesidad de que la Sala “aclare qué es lo que quiso decir el Constituyente
de 1999, en el primer párrafo del Artículo 180, al referirse a ‘...las potestades reguladoras que esta Constitución o las
leyes atribuyan al Poder Nacional…’ y por qué hubo el Constituyente de aclarar
que ‘la potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y
autónoma’ de esas ‘potestades reguladoras’ del Poder Nacional”.
La Sala, por considerar que es el
punto de partida adecuado, basará la interpretación de la norma contenida en el
primer párrafo del artículo 180 de la Constitución, en una breve reseña de los
antecedentes que llevaron a su previsión. Al respecto se observa:
La norma sobre la que versa este
proceso constituye una de las novedades constitucionales: la expresa distinción
entre potestades tributarias y potestades reguladoras. La inclusión de esta
disposición obedeció, sin duda, a la necesidad de eliminar una incertidumbre
que siempre existió en nuestro Derecho: el alcance del poder normativo de la
República y, en mucho menor medida, de los estados, respecto de las competencias
municipales, en materia tributaria.
Como es sabido, los municipios
cuentan en nuestro ordenamiento con un poder tributario originario, a la vez
que la República goza de la exclusividad del poder normativo en un buen número
de materias, enumeradas en el artículo 156 de la vigente Constitución. Al
vincular ambos aspectos la situación había sido en muchos casos la siguiente:
que los poderes normativos de la República han absorbido los poderes
tributarios locales.
Para la Sala, la previsión de la
primera parte del artículo 180 de la Constitución podría haber sido
innecesaria, si se hubiera entendido de manera pacífica la separación de
potestades, pero lo cierto es que no fue así. Por ello, no cree que sea como
sostuvo el Alcalde del Municipio Simón Bolívar: que se trata de una verdad de
Perogrullo. Podría serlo, pero no lo ha sido. De hecho, un caso como el de
autos demuestra la conveniencia de su incorporación en la Carta Magna: si con
norma tan clara hay aún dudas, ¿qué podría haber ocurrido cuando prevalecía la
tesis de la amplitud de los poderes nacionales de regulación?
Cualquiera que conozca la evolución
de nuestra doctrina y jurisprudencia tributaria, en particular los problemas
presentados en determinadas áreas de actividad económica, sabrá las razones que
condujeron al artículo 180 de la Constitución.
No es por coincidencia que en un
mismo articulo, el 180, haya dos disposiciones totalmente distintas y que, por
técnica legislativa, deberían estar separadas, pues se refieren a asuntos
teóricos diferentes, aunque ambos estén relacionados con la potestad tributaria
de los Municipios. Su unión simplemente obedece a que, con fundamento en la
experiencia adquirida en casos bien conocidos, se quiso rechazar expresamente
los dos argumentos principales para la negación de la tributación municipal.
Debe recordarse que en varios de
los casos en los cuales se debatió el alcance de las competencias reguladoras
del Poder Nacional, ocurría que esa actividad constituía un servicio público.
En esos casos, la empresa que llevaba a cabo la actividad regulada por el Poder
Nacional actuaba como concesionaria de ese servicio y argumentaba, a los fines
de su exclusión de la tributación municipal, que su condición de concesionaria
la hacía instrumento del Estado y, por tanto, inmune a la potestad impositiva
del Municipio. Como se observa, en el artículo 180 el Constituyente obviamente
quiso rechazar expresamente ambos argumentos. Por ello, en su segundo párrafo
se dispuso:
“Las
inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios, a favor de los
demás entes políticoterritoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas
estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas
de la Administración Nacional o de los Estados”.
En el presente caso sólo se le ha
pedido a la Sala que se pronuncie sobre el significado de la primera parte del
Artículo 180. Incluso el Alcalde del Municipio Simón
Bolívar del Estado Zulia manifestó no tener interés en esa segunda parte, pero
la Sala la ha traído trae a colación porque su presencia en un mismo artículo
sólo la justifica la realidad histórica: ciertas empresas han sido excluidas de
la tributación local por: a) estar la regulación de ese sector reservada al
Poder Nacional; y/o b) por ser concesionarias de la República, la cual le
extendía sus inmunidades y privilegios.
Como se observa, los dos párrafos del artículo 180
tienen un elemento en común: precisan dos casos en los que no puede verse
disminuido el poder tributario municipal. Ahora, la diferencia sustancial entre
ambos supuestos bien pudo aconsejar su división en dos artículos. Si ello no
fue así es a causa de que los Constituyentes tenían en mente experiencias bien
concretas.
En ocasiones es tarea difícil e improductiva
determinar la voluntad del Constituyente o del Legislador. Incluso hay quien
niega o duda del interés de hacerlo. Sin embargo, se trata de un elemento más
que puede ayudar a la fijación de criterios. Esa intención suele buscarse en el
texto que con mayor precisión puede ayudar a hallarla: actas de discusiones,
más que en las propias exposiciones de motivos.
En este caso, la Exposición de Motivos en nada
ayuda: es sólo una repetición del artículo. Las actas tampoco dan mayor luz: en
ellas (ver la denominada Gaceta Constituyente, publicación del Diario de
Debates de la Asamblea Nacional Constituyente) sólo se observa cómo el artículo
195 del anteproyecto se convirtió en el 180 actual y en ese cambio apenas
sufrió una alteración de redacción: en el primer párrafo, en lugar de la palabra
“autónoma” aparecía el término “independiente”.
Esa falta de debate puede significar muchas cosas,
pero lo que es indudable es que hubo un acuerdo. Ese acuerdo se materializó en
una norma cuya claridad permite inferir que ningún Constituyente dudó de la
necesidad de proteger la tributación municipal frente a la concepción que hasta
ahora ha mantenido el Poder Nacional.
Debe recordar la Sala que, en los últimos años, en
Venezuela se había venido insistiendo
en que la reserva legislativa que establece la Constitución a favor del Poder
Nacional -en materia de telecomunicaciones, por citar uno de los ejemplos más
conocidos y que aún hoy pervive en el ánimo de muchos e incluso del
legislador-, implica necesariamente la exclusividad de la tributación sobre tal
actividad, debiéndose entender que sólo la República está constitucionalmente
facultada para exigir impuestos a las empresas que se dediquen a ese sector.
La referida interpretación se hizo tanto bajo la
vigencia del Texto Fundamental de 1961, como antes, bajo las Constituciones de
1914, 1936 y 1953 e, incluso, se ha seguido efectuando una vez vigente el Texto
de 1999. Volviendo al caso de las telecomunicaciones, ello es lo que permitió
que el legislador incluyese una disposición en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones,
según la cual ni los Estados ni los Municipios podrán exigir el pago de
tributos por el ejercicio de la actividad de telecomunicaciones (artículo 156).
Ahora bien, observa la Sala que la concepción de que
la mera atribución de competencia al Poder Nacional sobre determinadas materias
cuya regulación quedaba asignada a ese Poder y que, por ello, escapan de toda
tributación, estadal o municipal, no siempre fue sostenida por la
jurisprudencia y tampoco por la doctrina, por lo que un repaso a nuestra historia jurídica, en los aspectos
que interesan ahora a este Tribunal Supremo, se hace imprescindible.
A comienzos del siglo XX, el legislador nacional era
contrario a la idea de la exclusividad de la tributación del Poder Nacional,
cuando estuviese asignada a ese nivel del Poder Público la regulación de la
actividad cuyo gravamen pretendiese un Municipio. Ese fue el caso de la Ley de
Telégrafos y Teléfonos del año 1918, la cual contenía una disposición que
aceptaba de forma expresa la convivencia de la tributación Municipal con la
tributación nacional específica sobre una actividad económica. De esta manera,
en el parágrafo único de su artículo 22 se dispuso:
“El impuesto nacional no excluye el derecho de las Municipalidades a cobrar a las mismas empresas patentes de industria y cualquier otro impuesto que les corresponda”
Como se
observa, el legislador, al contrario de lo que ocurrirá luego, no consideró que
la existencia de un impuesto nacional específico que recayese sobre las
empresas que explotaban el servicio de telecomunicaciones –creado por la ley
reguladora del sector- implicase la negación de los tributos municipales por
concepto de actividad industrial o comercial.
La
referida ley se dictó bajo la vigencia de la Constitución de 1914, en la cual
se reconocía “la autonomía municipal de
los Distritos y su independencia del Poder Político del Estado, en lo
concerniente a su régimen económico y administrativo”, disponiéndose además
que “en consecuencia, los Concejos
Municipales podrán establecer su sistema rentístico, sujetándose a las
disposiciones que contienen las Bases de la Unión números 10,11,12 y 13, al
inciso 1 de la garantía 15 del artículo 22 y al artículo 117 de esta
Constitución”.
Está
claro que el legislador de 1918 no consideró que una de las limitaciones que
estaban contenidas en las “Bases de la Unión” para el ejercicio de la autonomía
municipal y, por ende, para el establecimiento de los tributos municipales,
consistía en no gravar cuando ya existía un impuesto en una materia regulada por el “Poder Nacional”,
llamado entonces “Poder Federal”. Tampoco se pensó que una limitación así
pudiera estar contenida en el inciso 1 del artículo 22 (relativo a la igualdad
ante la ley y las contribuciones) ni en
el artículo 117 (que declaraba las exportaciones libre de impuestos) de aquel
texto constitucional.
No era
algo excepcional, además, pues el mismo criterio sirvió de base, durante
décadas, para aceptar las patentes municipales sobre ciertas industrias o
comercios, como la de alcoholes o cigarrillos, pese a que a la vez existen
impuestos nacionales específicos que gravan su producción o consumo. Problemas
que hoy persisten no existían en aquel entonces. Basta un ejemplo: la
conocidísima empresa CANTV fue concesionaria del servicio de telefonía a partir
del año 1930, cuando la original concesionaria cedió en su favor el contrato
que le unía con el Estado venezolano. En ese contrato de concesión las partes
reconocieron la existencia de los impuestos nacionales y locales, y se sometieron
a las diversas leyes y ordenanzas que los creasen. Esas cláusulas contractuales
fueron incluso invocadas luego por la Sala Político-Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia, en un fallo del 5 de octubre de 1970, con lo
que es obvio que esa instancia jurisdiccional las entendió válidas y
aplicables.
Las
Leyes de Telecomunicaciones de 1936 (que derogó la de Telégrafos y Teléfonos de
1918) y de 1940 (que hizo lo mismo respecto de la de 1936) nada dispusieron
sobre los impuestos municipales, con lo que se perdió la norma expresa del
texto original. Sin embargo, no se entendió que la situación había variado, y
se siguió considerando que la actividad de telecomunicaciones estaba sujeta
tanto al pago del impuesto especial regulado en la ley nacional, como a la
“patente” general a cargo de los municipios, y que es común a cualquier
actividad económica, fuese de telecomunicaciones o de otra clase.
La gran
mayoría de las sentencias de esos años que aceptaban los tributos locales
partían de la base de que eran compatibles un impuesto nacional (específico
sobre la actividad o el bien objeto de la regulación) y el municipal (de
carácter general por recaer sobre cualquier actividad lucrativa).
En casos
aislados, sin embargo, sí se excluyó jurisprudencialmente la tributación
municipal, con base en la mera existencia de competencia nacional para
establecer la legislación sobre la materia o el bien correspondiente, sin que
existiera un tributo nacional específico sobre la actividad. Este fue el caso,
por ejemplo, de una sentencia de la Corte Federal y de Casación, del 26 de
octubre de 1938, en la cual se dispuso:
“En la hipótesis de que la Ley Orgánica
del ramo no estuviesen pechados
específicamente los expendios de licores, los Concejos Municipales tampoco
podrían establecer gravámenes legítimos sobre los aguardientes y licores, ni
sobre las demás especies que constituyen arbitrios rentísticos nacionales,
porque, reservado constitucionalmente a
la competencia federal todo lo relativo al punto, los Estados y las
Municipalidades que tal hicieren, incurrirían en usurpación de facultades y
atribuciones”.
Como se
observa, en esa oportunidad se sostuvo que existían en el Texto Constitucional,
muy similar al de 1914 en lo que respecta a las limitaciones a la potestad
tributaria de Estados y Municipios, una
limitación implícita a la potestad tributaria de estos últimos sobre ciertas
materias, que habría de encontrarse en la supuesta asignación a la competencia
del Poder Nacional de “todo lo
relativo al punto”, es decir, a la actividad de producción de licores.
La
prohibición de tributos municipales se basaría, en ese criterio de 1938, en la
potestad tributaria implícita de la República sobre ciertas materias. Sin
embargo, ese criterio apareció sólo en una minoría de sentencias. La mayor
parte se basaba en la incompatibilidad de impuestos: los nacionales y los
locales no podían exigirse a la vez. Como ejemplo, en sentencia del 12 de junio
de 1953 volvió a aparecer el criterio de la exclusión de la tributación municipal
sobre ciertas actividades reguladas por el Poder Nacional, pero una vez más la
Corte Federal y de Casación basó su decisión en el hecho de que el tributo
municipal recaía sobre una actividad no
sólo regulada, sino que sobre ella ya
existía un impuesto nacional. Se sostuvo entonces que:
“(…) el problema consiste en esclarecer si ha sido o no gravada
por las mencionadas Ordenanzas Municipales la misma actividad a que se
refiriere el impuesto de uno por ciento establecido por la Ley de Telecomunicaciones.
En concepto de la Corte es evidente la concurrencia de esos impuestos sobre una
misma actividad. Es indudable, por tanto, que la materia gravada por las
Ordenanzas, es la misma sobre la cual pesa el impuesto nacional que establece
la Ley de Telecomunicaciones”.
De esta
manera, ese criterio de la Corte Federal y de Casación, del año 1953, negando
la convivencia de impuestos nacionales y locales. En el fallo puede leerse:
“La Constitución Nacional
(Art. 60, Ord. 10, 1953), atribuye a la competencia nacional todo lo relativo a
correos, teléfonos y comunicaciones inalámbricas y el Artículo 18 de la misma
consagra la autonomía municipal en lo que concierne al régimen económico fiscal
y administrativo de la Municipalidad, sin otras restricciones que las establecidas
por la Constitución. Por consiguiente, la autonomía municipal se encuentra
restringida por la competencia del Poder Nacional y no puede gravar por
conceptos de patentes de Industria y Comercio, actividades sobre las que pesa
un impuesto nacional”.
Fue clara la Corte Federal y
de Casación al negar ambos tributos simultáneos, pero del fallo se extrajo algo
más, pese a no estar realmente declarado en él: que aparte de no poder haber
impuestos locales en los casos en que existiera uno nacional de carácter
especifico, a la vez existía un poder
tributario implícito a favor de la República para todas las materias que le
correspondiese legislar. Es decir, aquella idea de la mencionada sentencia
de 1938. Reinó así la confusión entre los poderes de regulación y los de
tributación, justo lo que, en 1999, pretendió acabarse con el artículo 180 de
la vigente Constitución.
En otra
materia, la de navegación –que de alguna manera resulta más relacionada con el
caso concreto planteado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar, por la
vinculación con los espacios acuáticos- se dictaron sentencias que, de nuevo,
excluyeron la potestad tributaria municipal sobre la actividad. En este caso de
la navegación, la exclusión de esa potestad tributaria no se hizo depender de la
existencia de un impuesto específico del Poder Nacional sobre la misma
actividad, sino –una vez más- en la mera atribución a ese nivel político
territorial de la competencia para
regular “lo relativo al transporte
terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y lacustre y a los muelles
y demás obras portuarias”.
Ejemplo
de ello son los fallos del 22 de febrero de 1960, con criterio repetido el 2 de
octubre de 1985, 19 de noviembre de
1985, 14 de diciembre de 1986 y 4 de mayo de 1988, en los cuales se declaró la
inconstitucionalidad de las Ordenanzas sobre Patente de Industria y Comercio
dictadas por los Distritos Falcón, Carirubana, Miranda y Cedeño, todos del
Estado Falcón. En todos esos casos, las Ordenanzas demandadas establecían un
tributo cuyo hecho generador no estaba definido como el ejercicio de una
actividad lucrativa sino que el mismo consistía en “el toque en los puertos y aeropuertos” del Distrito.
A juicio de esta Sala, no era necesario, a los fines de declarar la
inconstitucionalidad de tales Ordenanzas,
argumentar que “el artículo 156
eiusdem, en su ordinal 20º establece que es de la competencia del Poder
Nacional todo lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea,
marítima, fluvial y lacustre y a los muelles y demás obras portuarias”,
porque ello implicó crear una limitación a la potestad tributaria municipal que
se leyó como “implícita” en la atribución de competencia reguladora al Poder
Nacional sobre la navegación. Lo que ocurría era que el Municipio simplemente
había creado un tributo que el texto Constitucional no le asignaba, al haber
escogido como hecho generador “el toque
de puertos y aeropuertos” en vez del ejercicio de actividades lucrativas.
El asunto, sin embargo, fue
complicándose. No bastaba un motivo, ni siquiera dos, para la exclusión
tributaria. Por ejemplo, a la par de lo ya indicado fue gestándose otra tesis:
que las empresas concesionarias de servicios en sectores reservados al Estado
–caso de las telecomunicaciones, una vez más- gozaban de una inmunidad fiscal,
que les eximía de ciertos tributos. Esa tesis, aplicada con severidad, incluso
llevaría a la consecuencia de negar la validez de los propios impuestos
nacionales. En cualquier caso, lo que en realidad se pretendía desconocer era
el poder de los Municipios –los Estados poco importaban a estos efectos- y
dejar que fuese una sola entidad –la República- la que exigiese los tributos.
La jurisprudencia, sin
embargo, no fue constante. De los casos llevados a los tribunales puede la Sala
destacar algunos. Por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia –que había
sustituido a la Corte Federal a partir de la Constitución de 1961- sostuvo lo
contrario del criterio de la Corte Federal y de Casación sentado en 1953.
En la
sentencia dictada en el caso de la empresa CANTV contra el Distrito Sucre de
Estado Miranda, de fecha 5 de octubre de 1970, el Alto Tribunal declaró que los Municipios no violaban el
ordinal 1° del artículo 18 de la Constitución de 1961, en concordancia con el
artículo 34 del mismo texto –muy similares a la “Bases de la Unión” de la
Constitución de 1914, como muchas otras que la precedieron o sucedieron- al
establecer en sus Ordenanzas el impuesto de industria y comercio, y exigir su
pago a quienquiera que, con fines de lucro, se dedicase a esas actividades en
el territorio de su jurisdicción, pues tales contribuciones –se adujo- son por
su naturaleza diferentes a los impuestos que sobre la producción o el consumo
de determinados artículos atribuye el Legislador ordinario al Poder Nacional. De allí que pudiesen coexistir.
Pero antes se había incluso
ido más allá: la Sala Político-Administrativa del más Alto Tribunal de la
República, en sentencia del 28 de mayo de 1962, declaró que:
“La competencia que
al Poder Nacional otorga la Constitución en lo relativo a telecomunicaciones se
justifica, principalmente, por razones de seguridad, control y estabilidad del
servicio y no por motivos económicos y financieros, quedando siempre a salvo el
derecho de la Municipalidad en cuanto a patentes industriales y comerciales”.
En el mismo fallo, además, se sostuvo que
no existía inmunidad tributaria para la empresa concesionaria –argumento que
iba ganando alguna aceptación, según lo advertido-, puesto que la concesión no
le eliminaba su carácter de empresa y, por supuesto, su ánimo de lucro. En
concreto se sostuvo:
“La sola cualidad de concesionaria de la
Administración Pública, no excluye a la empresa que actúa como tal ni tampoco
la sustrae del cumplimento de sus deberes legales en materia tributaria, en
virtud de que quien presta servicios en ese concepto (…) lo hace con espíritu
de lucro y nunca asume la cualidad de órgano de la Administración Pública, sino
que continúa siendo un ente particular que desarrolla su actividad en provecho
propio”
Las diversas sentencias citadas demuestran que, pese a
excepciones, ha habido tres argumentos que se convertían en freno a la
obtención de ingresos para los Municipios: uno, la imposibilidad de coexistir
impuestos nacionales y locales sobre una misma actividad; dos, la imposibilidad
de tributación local en caso de materias reguladas por el Poder Nacional; tres,
la exclusión tributaria para concesionarias de servicios públicos.
El más delicado de esos tres argumentos –y que constituye el
presente recurso- era aquél según el cual la República tenía un poder
tributario implícito, que abarcaba todas las materias de la reserva legal. Ello
afianzó el proceso de confusión de poderes que tanta controversia ha creado en
el país, enfrentando a República y Municipios.
La
narración que ha hecho la Sala revela el continuo vaivén que produjo la tensa
relación entre poderes nacionales y locales. En ese vaivén, lo que empezó
siendo un criterio aislado acabó por consolidarse como convicción general, a la
que se quiso dar fin con el artículo 180 Constitucional. Sobre todo, el
anterior relato permite comprobar la gravedad de la tesis de los poderes
implícitos, según la cual la potestad para regular una materia abarca todo,
incluido el poder tributario.
Basta leer las normas sobre reserva legal, tanto en la
actual Constitución como en las anteriores, para entender el motivo del riesgo
de ese poder implícito. Esa lectura revela la gran cantidad de sectores que
están enumerados a favor del Poder Nacional, con lo que la República
disfrutaría de un amplísimo poder.
Es en el artículo 156 del Texto
Fundamental donde figura la lista de las competencias del Poder Nacional, las
mismas que para el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia son
meramente “reguladoras” –salvo el
numeral 12-, lo que implicaría que no incluyen una reserva de poder tributario,
mientras que para las cuatro empresas de hidrocarburos que han presentado el
segundo de los recursos implican efectivamente esa pérdida, entendiendo que el
poder de regulación abarca el de imposición exclusiva.
El referido artículo 156 establece:
“Es de la competencia del Poder Público Nacional:
1.
La política
y la actuación internacional de la República.
2.
La defensa
y suprema vigilancia de los intereses generales de la República, la
conservación de la paz pública y la recta aplicación de la ley en todo el
territorio nacional.
3.
La bandera,
escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones y honores de carácter
nacional.
4.
La
naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros o extranjeras.
5.
Los
servicios de identificación.
6.
La policía
nacional.
7.
La
seguridad, la defensa y el desarrollo nacional.
8.
La
organización y régimen de la Fuerza Armada Nacional.
9.
El régimen
de la administración de riesgos y emergencias.
10.
La
organización y régimen del Distrito Capital y de las dependencias federales.
11.
La
regulación de la banca central, del sistema monetario, del régimen cambiario,
del sistema financiero y del mercado de capitales; la emisión y acuñación de
moneda.
12.
La
creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos
sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital,
la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes
a la importación y exportación de bienes y servicios, los impuestos que
recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas,
cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, y de los demás impuestos, tasas y
rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución o por la ley.
13.
La
legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas
potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones,
especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los
tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que
aseguren la solidaridad interterritorial.
14.
La creación
y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre
transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponda a los Municipios,
de conformidad con esta Constitución.
15.
El régimen
del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas.
16.
El régimen
y administración de las minas e hidrocarburos, el régimen de las tierras
baldías, y la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos,
aguas y otras riquezas naturales del país.
El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo
indefinido.
La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en
beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes
que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que también puedan
establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados.
17.
El Régimen
de metrología legal y control de calidad.
18.
Los censos
y estadísticas nacionales.
19.
El
establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos
para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación
sobre ordenación urbanística.
20.
Las obras
públicas de interés nacional.
21.
Las
políticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República.
22.
El régimen
y organización del sistema de seguridad social.
23.
Las
políticas nacionales y la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda,
seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio.
24.
Las
políticas y los servicios nacionales de educación y salud.
25.
Las
políticas nacionales para la producción agrícola, ganadera, pesquera y
forestal.
26.
El régimen
de la navegación y del transporte aéreo terrestre, marítimo, fluvial y
lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su
infraestructura.
27.
El sistema
de vialidad y de ferrocarriles nacionales.
28.
El régimen
del servicio de correo y de las telecomunicaciones, así como el régimen y la
administración del espectro electromagnético.
29.
El régimen
general de los servicios públicos domiciliarios y, en especial, electricidad,
agua potable y gas.
30.
El manejo
de la política de fronteras con una visión integral del país, que permita la
presencia de la venezolanidad y el mantenimiento territorial y la soberanía en
esos espacios.
31.
La
organización y administración nacional de la justicia, del Ministerio Público y
de la Defensoría del Pueblo.
32.
La
legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la
civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho
internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de
utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual,
artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria;
la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados
por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal
y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la
de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y
funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e
instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la
competencia nacional.
33.
Toda otra
materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que
le corresponda por su índole o naturaleza”.
De todos esos numerales es
predicable el mismo aserto: no deben confundirse potestades de regulación con
las de tributación. El Alcalde accionante, al igual que lo hizo respecto del
caso de las aguas, hizo uso de la argumentación ad absurdum, a fin de demostrar lo irrazonable que es unir nociones
que deben mantenerse separadas. Basta leer los nada menos que 33 numerales del
artículo 156 para eliminar las dudas acerca de las supuestas competencias
implícitas: de ser ciertas, prácticamente no habría poder tributario estadal o
municipal, debido a que la República goza de un poder regulador amplísimo, que
abarca la casi totalidad de las materias o sectores de interés.
Es más: la Sala manifiesta la misma
extrañeza que el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, pues no
encuentra la razón para negar la tributación en algunas materias reguladas por
el Poder Nacional y no en otras. Bancos y seguros constituyen un ejemplo fácil.
Se trata de dos sectores no sólo regulados totalmente a nivel nacional, sino
controlados por órganos nacionales especializados, y en ningún momento se
discute la exigencia del tributo local a las actividades lucrativas. Ello
sucede en otros casos, a la par que han ocurrido casos curiosos citados en el
expediente, como el del impuesto municipal a las naves.
Con esa premisa, vuelve la Sala a
los dos numerales del artículo 156 que interesan al caso de autos: el 16 y el
23, ambos sobre aguas. Destaca al efecto la Sala que aunque las empresas
accionantes se dedican a prestar servicios a la industria de los hidrocarburos,
en ningún momento alegaron esa materia particular para justificar su eximente de
pago de tributos. Todo el caso se ha basado en las aguas (acerca de si la
propiedad, el aprovechamiento y el poder de regulación abarca los tributos
exclusivos).
Tanto en el numeral 16 como en el
23 se observa que no se hace mención alguna a la tributación sobre las aguas,
sino sobre su “conservación, fomento y
aprovechamiento”, así como a sus “políticas
nacionales y legislación”. De esos términos el único que podría prestarse a
confusión es el de “aprovechamiento”, pues
éste puede darse tanto por parte de quien hace uso de las aguas como de la
propia República, su propietaria, que exija tributos por ello. Ahora bien, debe
insistirse, para lo que se remite la Sala al apartado correspondiente, que la
presente causa no versa sobre “aprovechamiento”
de aguas, sino sobre actividades realizadas en áreas cubiertas por aquéllas.
Como se observa, esos dos numerales
del artículo 156 no incluyen potestades tributarias sino sólo reguladoras y de
administración de las aguas, por lo que debe aplicarse el artículo 180 en la
forma en que se ha indicado: separando potestades, sin aceptar la tesis de los
poderes implícitos. Se ha visto cómo esta Sala no sólo
no tiene dudas acerca del sentido y alcance del primer párrafo del artículo 180
de la Constitución, sino que tampoco las tiene acerca de su origen y
justificación. En tal virtud, la primera
parte del artículo 180 de la Constitución debe entenderse como la separación
del poder normativo de la República y los estados respecto del poder tributario
de los municipios. De esta manera, aunque al Poder Nacional o estadal
corresponda legislar sobre determinada materia, los municipios no se ven
impedidos de ejercer sus poderes tributarios, constitucionalmente reconocidos.
Lo anterior, aplicado al caso de autos, implica que los municipios pueden
exigir el pago de los impuestos sobre actividades económicas, aunque la
regulación de esa actividad sea competencia del Poder Nacional o de los
estados, salvo que se prevea lo contrario para el caso concreto. Así se
declara.
Observa la Sala que, una vez declarado lo anterior, no es
necesario pronunciarse sobre los dos últimos pedimentos de interpretación
formulados por los accionantes en el segundo recurso. En concreto, se solicitó
a esta Sala lo siguiente:
“4.-<SPAN
style="mso-tab-count: 1"> </SPAN>Que
desarrolle y aclare el contenido del último párrafo del numeral 16 del artículo
156 de la Constitución, mediante el cual se establece un régimen de
asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados, fórmula para
redistribuir los ingresos provenientes de los recursos naturales del país.<o:p></o:p>
5.-<SPAN
style="mso-tab-count: 1"> </SPAN>Por último,
que aclare y defina si existe la necesidad de dictar leyes nacionales de
armonización tributaria para poder permitir que los Estados y Municipios
ejerzan potestades tributarias sobre materia de exclusiva competencia del Poder
Nacional”.
Esta Sala ha reiterado con insistencia en sus fallos sobre
el recurso de interpretación su obligación de mantener la prudencia necesaria
para no formular declaraciones que excedan de los planteamientos centrales del
caso concreto. Por ello, debe recordarse que todo este caso, pese a que se
hicieron muchas consideraciones adicionales, se basó en la exclusión del poder
tributario para gravar las actividades de ciertas empresas que prestan sus
servicios bajo las aguas.
Esta Sala determinó al efecto, para lo que interpretó los
artículos 304, 180 y 156, que ni la propiedad nacional de las aguas ni el poder
regulador nacional sobre las aguas implica un poder tributario exclusivo a
favor de la República, por lo que permanecen intactos, salvo norma expresa, los
poderes tributarios locales.
Ahora bien, si la Sala ha partido de la premisa de que en
esos dos casos no existe poder exclusivo de la República, ni expreso ni
implícito, resulta del todo inútil pronunciarse acerca el “régimen de
asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados”, como “fórmula
para redistribuir los ingresos provenientes de los recursos naturales del
país”, pues los recurrentes lo que han querido destacar con ello es el
pretendido poder de la República, que le haría obtener los ingresos tributarios
de forma exclusiva.
Igual sucede con la solicitud de que se “aclare y defina si
existe la necesidad de dictar leyes nacionales de armonización tributaria para
poder permitir que los Estados y Municipios ejerzan potestades tributarias
sobre materia de exclusiva competencia del Poder Nacional”. Es evidente que la
Sala ha negado la premisa –la competencia nacional-, por lo que nada tiene qué
decir sobre esa petición.
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la Republica,
por autoridad de la Ley:
PRIMERO: Declara RESUELTA las solicitudes de interpretación constitucional
presentadas por Franklin Duno Petit,
Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, asistido por la abogada
Adriana Vigilanza García, y por las empresas BJ Services de Venezuela, C.A.,
Nimir Petroleum Venezuela B.V.,
Baker Hughes de Venezuela, S.A. y
Servicios Halliburton de Venezuela, S.A., representadas por el abogado
Rafael Chavero Gazdik, respecto de los artículos 156, 180 y 304 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos expresados
en este fallo, que se resumen de la siguiente forma:
1)
La
declaratoria de las aguas como bienes del dominio público de la Nación,
realizada por el artículo 304 de la Constitución, debe ser interpretada en el
sentido de que Nación es sinónimo de República.
2)
Esa
declaratoria de demanialidad no tiene efecto alguno sobre las potestades
tributarias que puedan corresponder a los entes político-territoriales, por lo
que no puede servir de base para excluir de la imposición municipal a las
actividades económicas que se desarrollen en o bajo las aguas. Tal declaratoria
sólo tiene como consecuencia la aplicación a las aguas del régimen legal del
dominio público.
3)
Debe ser
entendido como principio general que las competencias enumeradas en el artículo
156 de la Constitución, atribuidas al Poder Nacional, sólo pueden ser
consideradas de manera restrictiva, por lo que no puede presumirse poder
tributario alguno por el hecho de que el Poder Nacional cuente con la
atribución de regular determinado sector.
4)
La primera
parte del artículo 180 de la Constitución fue incluido en ese Texto Fundamental
para dar por terminada la discusión doctrinal y jurisprudencial en torno al
problema del poder tributario implícito en los casos en que se contemple un
poder regulador. Esa primera parte del artículo 180, en consecuencia, sólo ha
recogido lo que constituye un principio general y debe ser interpretado como la
imposibilidad de presumir que una competencia reguladora nacional implica
necesariamente un poder de tributación exclusivo sobre dicha actividad o
materia. Los Estados y Municipios pueden, por tanto, dictar normas para exigir
los tributos que constitucionalmente se les reconocen, aun en el caso de
actividades cuya normación sustantiva corresponde al Poder Nacional.
SEGUNDO: ORDENA,
en virtud de que se ha establecido una interpretación vinculante de normas
constitucionales, la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial de
la República, en cuyo sumario deberá indicarse: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
contentivo de la interpretación vinculante de los artículos 304, 156 y 180,
primera parte, de la Constitución de la República”.
Publíquese y regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia,
en Caracas, a los
04 días del mes
de marzo de dos mil cuatro (2004). Años 193° de la Independencia
y 144° de la
Federación.
JESUS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
JOSE M. DELGADO OCANDO ANTONIO J.
GARCÍA GARCÍA
Ponente
El
Secretario,
Exp.- 01-2306/02-1623
AGG/asa
Quien suscribe, Jesús
Eduardo Cabrera Romero, salva su voto con relación al fallo emitido
en este juicio, por las siguientes razones:
Primero: Comparte la doctrina establecida en la
decisión sobre las potestades tributarias y reguladora; e incluso, comparte la
posibilidad que un Municipio pueda gravar actividades ocurridas en el subsuelo
acuático, el cual es separable de las aguas del dominio público.
Segundo: Pero en el caso de autos, quien
disiente considera que el poder tributario municipal sólo se ejerce en los
tributos del Municipio y no fuera de él;
y es decisivo para sostener plenamente la doctrina del fallo, declarar
que el poder tributario municipal sólo tiene lugar dentro de los límites
territoriales del Municipio.
No puede pretender un
Municipio costanero pechar actividades –por ejemplo- que se realizan en el
lecho marítimo (mar territorial) o zona adyacente) que limita con el Municipio.
No se trata de que las aguas sean o no del dominio público, sino que la
potestad municipal estaría desbordando el área donde puede ejercerse.
Aceptar tal posibilidad es
permitir se graven actividades previstas en la Ley Orgánica de los Espacios
Acuáticos e Insulares, como sería la labor para crear islas artificiales
(ancladas en el subsuelo) en el mar, lagos o ríos (v. artículos 53 y 56 de la
citada Ley), por Municipios que no sólo son ajenos a esas islas, sino que
podrían ser económicamente inferiores a lo que se desarrolle en ellas.
Queda así
expresado el criterio del disidente.
Caracas, en la
fecha ut-supra.
El Presidente de la Sala,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente-Disidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
José Manuel
Delgado Ocando
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
EXP. Nº:
01-2306/02-1623
J.E.C.R./