SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
Consta en autos que, el 28 de abril de
2003, los abogados María Elena Rodríguez y Marino Alvarado, con inscripción en
el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nos. 35.463 y 61.381,
respectivamente, en su condición de apoderados judiciales de la ORGANIZACIÓN
PROGRAMA VENEZOLANO DE EDUCACIÓN ACCIÓN EN DERECHOS
HUMANOS (PROVEA), presentaron, ante esta Sala, escrito de demanda cuyo
objeto es que la Sala
“se pronuncie sobre la inconstitucionalidad de la omisión en que incurrió la Asamblea Nacional,
al promulgar la
Ley Orgánica de Seguridad Social de fecha 31 de diciembre de
2002, publicada en la
Gaceta Oficial Nº 37.600, sin contemplar un régimen de
transitoriedad para el artículo 138 en relación con los porcentajes
correspondientes a las cotizaciones de patronos y trabajadores por concepto de
contribución especial al Régimen Prestacional de Empleo”.
El 14 de mayo de 2003, el Juzgado de Sustanciación
admitió la demanda y ordenó la realización de las notificaciones a que se
refiere la Ley.
Mediante
diligencias de 21 de mayo y de 5 de junio de 2003, la parte actora solicitó se
librara el cartel de emplazamiento de los interesados, el cual se retiró
mediante diligencia de 3 de julio del mismo año.
El
22 de julio de 2003 la parte demandante consignó ejemplar del Diario Ultimas
Noticias de 14 de julio del mismo año, en el que se publicó el cartel de
emplazamiento.
Mediante
escrito de 29 de julio de 2003, la parte actora pidió se declare la causa como
de mero derecho y, ante tal solicitud, el Juzgado de Sustanciación, mediante
auto de 5 de agosto de 2003, ordenó la remisión del expediente a la Sala para la decisión
respectiva.
El 12 de agosto de 2003, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación y se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz para la decisión del
pronunciamiento previo.
Por diligencia de 8 de enero de 2004, la
parte actora requirió decisión en esta causa.
El 30 de marzo de 2004 la Sala falló la procedencia de
la solicitud de declaratoria de mero derecho.
El 15 de abril se fijó la oportunidad
para que tuviera lugar el acto de informes y se designó ponente al Magistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz.
El 28 de abril de 2004 tuvo lugar el acto
de informes, y se dejó constancia de que las partes no consignaros escritos.
El 29 de abril de 2004 se recibió el
escrito mediante el cual el ciudadano Fiscal General de la República emitió
su opinión acerca de este caso.
El 15 de junio de 2004 se dijo
“vistos”.
I
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
1. La parte actora alegó que la nueva Ley
Orgánica del Sistema de Seguridad Social, que se publicó el 30 de diciembre de
2002, regula, entre otros aspectos, el régimen prestacional de empleo, régimen
cuya prestación se someterá a los mecanismos, condiciones y demás requisitos
que serán establecidos por Ley, según establece expresamente el artículo 81 de la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social. No obstante, invocó que esa misma Ley Orgánica
“no ha previsto un régimen transitorio mientras se dicte dicha ley, la cual
hasta la fecha de interposición de la presente demanda, ni ha sido promulgada
por la Asamblea
Nacional, ni tiene tampoco un plazo establecido para su
promulgación”.
2. Que, con tal proceder, se creó un vacío
técnico en la materia, pues la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social
derogó expresamente, en su artículo 138, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley
que Regula el Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral, la cual fue la
última normativa de rango legal que, hasta ahora, rigió en este tema y que, en
consecuencia, “...ha quedado sin base legal el cobro de las contribuciones
especiales que realiza el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales a los
trabajadores y empleadores mes a mes” y de allí que éstos no estén,
actualmente, obligados por Ley a la realización de esa contribución especial.
3. Denunció:
3.1 Que la indeterminación del tributo que se
deriva de dicha omisión legislativa trae como consecuencia la violación de los
artículos 86 y 89 de la
Constitución de 1999, que establecen los derechos a la
seguridad social y a la protección de los trabajadores, respectivamente, en
concordancia con el artículo 19 eiusdem. En este sentido, denunció que
se incumplió con el principio de progresividad en el ejercicio y goce de los
derechos fundamentales, principio que el Estado debe garantizar, tal como
también lo exigen los Tratados Internacionales en la materia, concretamente la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, la Convención Americana de Derechos Humanos, el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Convenio
de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), “...ya que
al no estar establecida en ley alguna el monto de las cotizaciones a dicho
régimen, la Asamblea
Nacional les imposibilita la posibilidad (sic) de cotizar a
dicho sistema y, por ende, de ser beneficiarios del mismo...”.
3.2 Que existe, además, inminencia de aumento
en la intensidad de la lesión de dichos derechos fundamentales, pues “es de
esperarse que progresivamente cada vez más patronos dejen de realizar aportes
al Régimen Prestacional de Empleo...”, y que se encuentran amenazados de
violación los derechos de los potenciales nuevos trabajadores.
3.3 Que, en cuanto a que el derecho a la
seguridad social es un derecho adquirido, el Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales se encuentra en la obligación de garantizar los beneficios
sociales a los trabajadores que queden cesantes, aun cuando no exista, en la
actualidad, la base legal para el cobro de tales cotizaciones.
4. En consecuencia pidió:
“...se declare la inconstitucionalidad de la omisión en que incurrió la Asamblea Nacional,
al haber regulado de manera incompleta
el Régimen Prestacional de Empleo; no estableciendo el hecho imponible de la
contribución especial de paro forzoso, ni estableciendo un régimen transitorio
mientras se promulga la ley que regule dicho régimen prestacional. Asimismo
solicitamos que esta Sala, en uso de sus potestades constitucionalmente
atribuidas, le ordene a la
Asamblea Nacional que en un lapso perentorio modifique la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, o bien, dicte un régimen transitorio, a fin de
garantizar los derechos de los actuales y futuros trabajadores. En este
sentido, solicitamos a esta Sala, que a su prudente arbitrio dicte los
lineamientos necesarios para que no se continúen vulnerando los derechos de los
actuales trabajadores y cese la amenaza de violación de tales derechos a los
futuros trabajadores”.
II
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Fiscal General
de la República
solicitó se declare la improcedencia de la demanda, por las siguientes razones:
1. Luego de la síntesis de los antecedentes
y alegatos de la demandante, así como los lineamientos doctrinarios generales
de las demandas de inconstitucionalidad por omisión, indicó que, entre los
parámetros para la determinación de si hay una omisión legislativa enjuiciable,
debe tenerse en cuenta el elemento temporal, ya que debe tratarse de una
omisión que se verifique en un tiempo excesivamente largo. En este mismo
sentido, señaló que la omisión que se denunció en este caso es en relación con
el mandato constitucional que preceptúa el artículo 86 constitucional con
respecto a la regulación, por parte de una ley orgánica, del sistema de
seguridad social; no obstante la Constitución no estableció, en ese caso, un lapso
determinado dentro del cual el legislador debía dictar la ley.
2. Que, en relación con el alegato de que
el artículo 138 de la
Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social derogó el Decreto
con rango y fuerza de Ley que regula el Subsistema de Paro Forzoso y
Capacitación Laboral, sin que dicha Ley estableciera un régimen de
transitoriedad respecto de los porcentajes de las cotizaciones por concepto de
contribución especial al régimen prestacional de empleo, arguyó que “el
legislador nacional consagró el régimen de transitoriedad que regula (tales)
porcentajes correspondientes a las cotizaciones de patronos y trabajadores
(...) en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social...”
y que dicha norma “consagró un nuevo tope salarial para la base contributiva
que deberá tenerse en cuenta para el cálculo de las cotizaciones y retenciones
que deban efectuarse dentro del sistema de seguridad social”.
3. Que, “de conformidad con el artículo
116 de la Ley
Orgánica del Sistema de Seguridad Social, la base
contributiva para el cálculo de las cotizaciones tendrá como límite inferior el
monto del salario mínimo urbano –que actualmente asciende a la suma de
doscientos cuarenta y siete mil ciento cuatro bolívares (...) y como límite
superior diez (10) salarios mínimos urbanos, es lo cierto que ese tope (...) no
podrá aplicarse hasta tanto no sean dictadas las leyes que regulen cada uno de
los regímenes prestacionales previstos en la mencionada Ley”.
4. Que, mientras no se dicten las leyes de
los regímenes prestacionales de Salud, Previsión Social, Vivienda y Hábitat, la
base de cálculo de las cotizaciones del seguro social obligatorio deberá
determinarse de conformidad con lo que establece el artículo 132 de la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social y, por tanto, “estima el Ministerio Público
que el régimen transitorio que regula las tasas de cotización para los patronos
y trabajadores, y la base imponible para el cálculo de las contribuciones al
régimen prestacional de empleo (...) fue contemplado por la Asamblea Nacional
en el artículo 132, razón por la cual, en criterio del Ministerio Público, lo
procedente y ajustado a derecho en declarar no ha lugar, la acción de
inconstitucionalidad por omisión legislativa”.
III
MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN
El artículo 336,
cardinal 7, de la
Constitución establece que esta Sala tiene, entre sus
competencias, la de “declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del
poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar
las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta
Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y,
de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.
Como
ya ha destacado esta Sala, en las escasas oportunidades cuando se han planteado
ante ella demandas con base en este cardinal (Entre otras, sentencias de
9-7-02, caso Alfonso Albornoz; de 4-8-2003, caso CNE y de
6-11-03, caso Ley Orgánica de Régimen Municipal), se trata de una
novedad dentro de la jurisdicción constitucional venezolana, que tiene
precedentes en algunos ordenamientos jurídicos extranjeros. Con este medio
jurisdiccional, el constituyente completó el sistema de defensa del Texto
Fundamental, con intención de abarcar no sólo las violaciones producto de la
actuación del legislador -únicas objeto de control en un régimen tradicional-
sino también aquéllas que surgen de la inactividad de éste.
Por
su parte, la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en
idénticos términos, esta competencia que constitucionalmente se atribuyó a la Sala Constitucional
(artículo 5, cardinal 12, de la
Ley), e incluyó una nueva atribución en lo que al control de
la inconstitucionalidad por omisión se refiere (artículo 5, cardinal 13, eiusdem):
“Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones de cualquiera de los
órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones
o deberes establecidos directamente por la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela”.
De esta manera,
puede afirmarse que el control de la constitucionalidad por omisión, en el
marco de la jurisdicción constitucional venezolana, no se limita al control de
las omisiones formalmente legislativas, sino a la inactividad en el ejercicio
de cualquier competencia de rango constitucional, esto es, ante la ausencia de
cumplimiento de toda obligación debida, cuando dicho cumplimiento deba
realizarse en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
Asimismo, la
nueva Ley que regula las funciones de este Tribunal Supremo extendió
subjetivamente esta potestad de control
jurisdiccional, por lo que abarca ahora no sólo las pasividades del
Poder Legislativo nacional, estadal y municipal, sino también las de cualquier
otro órgano del Poder Público cuando deje de ejercer competencias de ejecución
directa e inmediata de la Constitución. Con ello, el control de la
inconstitucionalidad por omisión es ahora equivalente, en su amplitud y
extensión, al del control de la constitucionalidad de los actos –legislativos o
no- que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución
(artículo 334 constitucional).
En el caso concreto,
la demanda se fundamentó en la supuesta omisión en que incurrió la Asamblea Nacional
cuando dictó la
Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, pues mediante
esta Ley se reguló de manera incompleta el
Régimen Prestacional de Empleo. Concretamente y se alegó que no se estableció “el
hecho imponible de la contribución especial de paro forzoso, ni (...) un
régimen transitorio mientras se promulga la ley que regule dicho régimen
prestacional”, lo que implicó la violación de los principios de
progresividad, seguridad jurídica e irrenunciabilidad de los derechos a la
seguridad social y al trabajo de todos los actuales y potenciales trabajadores,
tradicionalmente receptores de tales beneficios laborales.
Se trata, así, de una demanda cuyo objeto es la declaratoria de
inconstitucionalidad de una supuesta inactividad parcial del Legislador
Nacional, pues, si bien dictó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, su
regulación sería incompleta y exigiría, según dijeron los demandantes, el
ejercicio, por parte de esta Sala, de sus potestades de control de la
constitucionalidad que le otorga el artículo 336, cardinal 7, de la Constitución,
para la garantía del cumplimiento de la Carta Magna y el restablecimiento del ejercicio
de los derechos constitucionales que se hubieren lesionado por causa de tales
omisiones legislativas.
En este sentido, se
observa:
Mediante sentencia de 24-3-04 (Caso: Otepi Consultores C.A.) esta
Sala se pronunció acerca de algunas de las denuncias de la hoy demandante; en
concreto, en lo que se refiere a la pérdida de base legal y del anclaje legal
mínimo de la contribución especial de paro forzoso, como consecuencia de que el
artículo 138 de la
Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social derogó
expresamente el Decreto con Rango y Fuerza de Ley
que Regula el Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral. Así, en esa oportunidad se estableció:
“Dado que con la norma
transcrita (artículo 138 Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social) se
produjo un vacío de regulación respecto de los elementos integradores de la
contribución especial de Paro Forzoso, pues era, precisamente, el Decreto
derogado el que así los establecía, y visto que la Asamblea Nacional
nada disciplinó al respecto, el cobro de dicha contribución, con posterioridad
al 30 de diciembre de 2002, y hasta que sea dictada una nueva normativa con rango
de ley que así los disponga, ha de reputarse inconstitucional, en virtud del
principio de legalidad tributaria, reconocido por los artículos 317 de la Carta Magna, y 3 del
Código Orgánico Tributario, así como una limitación arbitraria del derecho a la
propiedad privada, consagrado en el artículo 115 Constitucional, el cual
dispone que dicho derecho constitucional estará sometido sólo ‘a las contribuciones,
restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad
pública o de interés general’ (negrillas de este fallo).
Por ello, apropiada fue
la declaratoria del Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en el sentido de
declarar que el cobro del Paro Forzoso es inconstitucional, por ser una
contribución especial de seguridad social y, por ende, un tributo (cfr.
artículo 12 del Código Orgánico Tributario), así como una limitación al derecho
a la propiedad privada, no estipulados en un acto con rango de ley”.
Como
consecuencia de esa derogatoria incondicional que estableció la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, dispuso la Sala, en esa oportunidad, que mal puede
pretenderse ahora la recaudación de la contribución especial de paro forzoso
sin que, con ello, se violen o amenacen de violación los derechos de propiedad
y legalidad tributaria, por cuanto dicho tributo carece, en la actualidad, de
base legal.
Ahora
bien, la ausencia de regulación actual de esa contribución especial de paro
forzoso no implica, en criterio de esta Sala, la existencia de una omisión
legislativa que haya traído como consecuencia la desprotección de los
principios de progresividad, seguridad jurídica e irrenunciabilidad del derecho
fundamental a la seguridad social, pues la nueva Ley Orgánica del Sistema de
Seguridad Social garantizó –aunque de otra manera y con otra denominación- la
prestación de ayuda a los trabajadores que quedaren cesantes o en situación de
desempleo.
En
efecto, el artículo 1 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que
Regula el Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral disponía lo
siguiente:
“Este Decreto-Ley regula
el Sistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral como uno de los Sistemas que
conforman el Sistema de Seguridad Social, el cual tiene por objeto amparar
temporalmente al afiliado que, cumpliendo con los requisitos (...) quede
cesante, y garantizar los mecanismos necesarios que faciliten su reinserción en
el mercado de trabajo (...)”.
Por
su parte, la Ley
Orgánica del Sistema de Seguridad Social, si bien derogó esta
contribución de paro forzoso, creó el Régimen Prestacional de Empleo, cuyo
objeto lo establece el artículo 81 de la
Ley:
“Se crea el Régimen
Prestacional de Empleo que tiene por objeto garantizar la atención integral a
la fuerza de trabajo ante las contingencias de la pérdida de empleo y de
desempleo, mediante prestaciones dinerarias y no dinerarias y también a través
de políticas, programas y servicios de intermediación, asesoría,
información y orientación laboral y la facilitación de la capacitación para la
inserción al mercado de trabajo, así como la coordinación de políticas y
programas de capacitación y generación de empleo con órganos y entes
nacionales, regionales y locales de carácter público y privado, conforme a los
términos, condiciones y alcances establecidos en la ley que regule el Régimen
Prestacional de Empleo”.
En
este mismo sentido, se lee del artículo 82 eiusdem lo siguiente:
“El Régimen Prestacional
de Empleo tendrá como ámbito de aplicación la fuerza de trabajo ante la
pérdida involuntaria del empleo, en situación de desempleo, y con discapacidad como
consecuencia de accidente de trabajo o enfermedad ocupacional”.
El
Régimen Prestacional de Empleo constituye, así, la garantía que establece la
nueva Ley ante la contingencia de la cesantía del trabajador, garantía que
sustituye en lo esencial al sistema de paro forzoso que fue derogado, a través
de prestaciones similares a las que preceptuaba ese antiguo sistema. De manera
que si bien es cierto que se eliminó la contribución de paro forzoso y, en
consecuencia, no puede, en modo alguno, ser objeto de cobro ni cotización –lo
que reitera esta Sala en esta oportunidad- no es cierto que los beneficios que
esa prestación suponía respecto del derecho a la seguridad social en caso de
cesantía laboral, hayan quedado desprotegidos, pues el legislador los ha
sustituido por una prestación sustancialmente igual, como lo es el Régimen
Prestacional de Empleo. En consecuencia, se reitera, no existe omisión
legislativa ante la ausencia de regulación actual de la prestación por paro
forzoso, pues, para ello, se reguló el Régimen Prestacional de Empleo. Así se
decide.
Tampoco
es cierto lo que alegó la parte demandante, en el sentido de que exista un
vacío legal en relación con “los porcentajes correspondientes a las
cotizaciones de patronos y trabajadores por concepto de contribución especial
al Régimen Prestacional de Empleo”, como bien consideró el Ministerio
Público en este juicio, tal supuesto sí consigue regulación –aunque
transitoria- en la nueva Ley.
En efecto, de
conformidad con el artículo 84 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social “el
financiamiento del Régimen Prestacional de Empleo estará integrado por los
recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias del Sistema de Seguridad
Social, los remanentes netos de capital de la Seguridad Social
y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la ley que regule el
Régimen Prestacional de Empleo”.
El Régimen Prestacional de Empleo tiene entonces entre sus formas de financiamiento,
las cotizaciones obligatorias a la seguridad social. Tales cotizaciones, por su
parte, consiguen su base legal en los artículos 111 y siguientes de la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, normas que establecen la obligación de ese cobro,
su naturaleza parafiscal, el sujeto pasivo de la obligación y su base
contributiva. Asimismo, y tal como señaló el Ministerio Público, la Ley sí estableció en su
régimen transitorio la fórmula de cálculo de tales cotizaciones mientras se
dictan las leyes de los regímenes prestacionales. Así, se lee de su artículo
132 lo siguiente:
“Hasta tanto se aprueben
las leyes de los regímenes prestacionales, el cálculo de las cotizaciones del
Seguro Social Obligatorio se hará tomando como referencia los ingresos
mensuales que devengue el afiliado, hasta un límite máximo equivalente a cinco
(5) salarios mínimos urbanos vigentes, unidad de medida que se aplicará a las
cotizaciones establecidas en la
Ley del Seguro Social”.
Ahora bien, esa regulación transitoria del modo de cálculo de las
cotizaciones obligatorias al Seguro Social no se compadece con la falta de
regulación del modo de otorgamiento transitorio de las prestaciones
relacionadas con el Régimen Prestacional de Empleo; en otros términos, la nueva
Ley únicamente reguló de manera programática el Régimen Prestacional de Empleo y
no estableció cómo se otorgarán esas prestaciones y beneficios sociales
mientras se dicten las leyes especiales o “leyes de los regímenes
prestacionales”.
En efecto, la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social es una Ley marco y, por ello, su regulación
respecto del Régimen Prestacional de Empleo es genérica en lo que se refiere al
efectivo otorgamiento de las prestaciones correspondientes a los trabajadores
cesantes. Así, se lee del artículo 81 de la Ley lo siguiente: “La
Ley
que regule el Régimen Prestacional de Empleo establecerá los mecanismos,
modalidades, condiciones, términos, cobertura y demás requisitos para la
prestación de los servicios”.
Esta omisión del legislador, mientras no se dicte la Ley especial del Régimen
Prestacional de Empleo, resulta particularmente grave, si se toma en cuenta,
como alegó la demandante, que la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social
derogó el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Paro
Forzoso y Capacitación Laboral (artículo 138), lo que implicó, no sólo la
derogatoria –se dijo ya- de las cotizaciones y cobros que, con fundamento en
ella, se realizaban, sino también la prestación efectiva de los servicios y
beneficios a los trabajadores titulares de ese derecho. Por tanto, hasta tanto
no se dicte la ley que regule dicho régimen prestacional, existirá, en la
práctica, una interrupción de la prestación de los servicios sociales ante la
pérdida de la actividad laboral.
En este sentido, se observa una diferencia radical respecto del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat que también creó la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, pues si bien su regulación es igualmente
programática, dicha Ley mantuvo en vigencia, y “hasta tanto se promulgue la
ley que regule el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat” (artículo
133), el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda
y Política Habitacional. De esta manera se aseguró la continuidad en la
efectiva prestación de ese beneficio social.
Se insiste, pues, que la mora del legislador nacional respecto de una
regulación suficiente de la materia a través de la propia Ley Orgánica del
Sistema de Seguridad Social o bien a través de la aprobación y promulgación de la Ley que regule el Régimen
Prestacional de Empleo, implica que, mientras dicha ley no se dicte, se
encuentra en suspenso y sin posibilidad de ejercicio el derecho fundamental a
la seguridad social que reconoce el artículo 86 de la Constitución
de 1999 en los siguientes términos:
“Toda persona tiene
derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo,
que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad,
paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad,
necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo,
vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y
cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación
de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad
social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y
participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de
capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su
protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser
destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los
trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y
asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser
administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los
remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad
social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos
servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica
especial” (negrillas de la
Sala).
La omisión legislativa que se verifica en
esta oportunidad implicaría, además, el incumplimiento de los acuerdos
internacionales que fueron válidamente suscritos por la República, que
recogen el derecho a la seguridad social y establecen sus atributos esenciales.
Así, el Convenio no. 102 relativo a la “Norma Mínima de la Seguridad Social”
de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuya Ley
aprobatoria se publicó en nuestro ordenamiento jurídico en Gaceta Oficial no.
2848 extraordinario de 27 de agosto de 1981, recoge el contenido mínimo de las
diferentes prestaciones que conforman el derecho a la seguridad social y que
los Estados Miembros se comprometen a asegurar. Concretamente, en lo que se
refiere a las Prestaciones de Desempleo (Parte IV del Convenio), establece el
artículo 19 que: “Todo Miembro para el cual esté en vigor esta parte del
Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de
prestaciones de desempleo, de conformidad con los artículos siguientes de esta
parte”, artículos éstos que se refieren a los lineamientos generales de lo
que debe contener la contingencia que se cubre (artículo 20), las personas
protegidas (artículo 21), el modo de cálculo del pago de la prestación
(artículos 22 y 23) y la duración de la misma (artículo 24).
Asimismo, la ausencia de la legislación
respecto de cuyo dictado está en mora la Asamblea Nacional
implicaría el incumplimiento del artículo 71 de dicho Convenio Internacional,
en relación con el deber de los Estados miembros de establecer –y mantener- un
sistema de cotizaciones o de impuestos que financie –y por ende garantice- el costo
de las prestaciones que se concedían en aplicación de ese Convenio. Así, se lee
en dicha norma lo siguiente:
“1. El costo de las
prestaciones concedidas en aplicación del presente Convenio y los gastos de
administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente,
por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma
que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar
una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del
Miembro y la de las categorías de personas protegidas.
(...)
3. El Miembro deberá
asumir la responsabilidad general en lo que se refiere al servicio de
prestaciones concedidas en aplicación del presente Convenio y adoptar, cuando
fuere oportuno, todas las medidas necesarias para alcanzar dicho fin; (...)”.
De manera que la ausencia de desarrollo
legislativo por parte del legislador venezolano en relación con el régimen
prestacional de empleo, por cuanto trae como consecuencia inmediata la falta de
cotización para el financiamiento de la prestación del beneficio social en caso
de desempleo y, más grave aún, por cuanto implica la negación de otorgamiento
de dicha prestación a los beneficiarios, comporta la existencia de una omisión
legislativa que debe ser remediada, a través de la orden a la Asamblea Nacional,
para que ponga fin a esta situación y, en complemento, mediante la toma de
medidas que, preventiva y cautelarmente, sopesen las consecuencias de tal abstención
y eviten un indeseado incumplimiento de obligaciones internacionales.
En consecuencia, esta Sala declara la
omisión de la
Asamblea Nacional porque no ha dictado la Ley especial que regule el
Régimen Prestacional de Empleo, pues, de conformidad con el artículo 336,
cardinal 7, constitucional y 5, cardinal 12, de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, se trata de una inactividad normativa que
impide el eficiente ejercicio de derechos fundamentales (especialmente el
derecho a la seguridad social) y, en consecuencia, el cumplimiento de la Constitución. Así
se declara.
Asimismo, si bien la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social no preceptúa un plazo determinado para que se
dicten las leyes de los regímenes prestacionales especiales, considera la Sala que, a más de año y medio de la entrada en
vigencia de la referida Ley orgánica, se ha prolongado en exceso el tiempo que
razonablemente ameritaría la aprobación y promulgación de tales leyes,
fundamentalmente, y para lo que en este caso se refiere, de la Ley del Régimen Prestacional
de Empleo, que es la que, en la actualidad, carece de régimen transitorio para
la prestación de dicho beneficio.
En este sentido, y en atención a los
argumentos que al respecto expuso el Ministerio Público, observa la Sala que no todas las
obligaciones legislativas tienen un plazo expresamente establecido para su
cumplimiento, caso en el cual estaríamos ante el máximo nivel de concreción
respecto del cuándo de la obligación. En muchos casos, en ausencia de un plazo
específico, será el arbitrio del juez el que determinará, a través del criterio
de razonabilidad y racionalidad, si la inercia legislativa se ha excedido o no
del tiempo razonable que amerita el cumplimiento del precepto constitucional
del que se trate.
En consecuencia, esta Sala declara que la falta de
regulación acabada del Régimen Prestacional de Empleo en la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, así como la falta de sanción de la ley
especial a la que remite dicha Ley Orgánica para la regulación de ese régimen
prestacional, constituye una omisión violatoria del Texto Fundamental a la que
debe dársele pronta terminación.
Por tanto, y en atención al precedente que se sentó en la
sentencia de 6-11-03 (Caso Ley Orgánica de Régimen Municipal), esta Sala
ordena a la Asamblea
Nacional la preparación, discusión y sanción, dentro del
plazo máximo de tres (3) meses computables desde la notificación de este fallo,
de la Ley que
regule el Régimen Prestacional de Empleo que desarrolle las normas generales
que, en este sentido, contiene la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social,
todo ello a la luz del artículo 86 del texto Fundamental o, en su defecto, de
un régimen transitorio que solvente la situación lesiva al derecho
constitucional a la seguridad social a que se ha hecho referencia en las líneas
que anteceden. Así se declara.
Por último, en atención a la gravedad de la situación
jurídica que se plantea como consecuencia de la omisión legislativa que se
declara en esta decisión, en atención a la urgencia que reviste su reparación,
y con el fin, además, de evitar un indeseado incumplimiento de las obligaciones
internacionales que ha asumido la República, en los términos que antes se
expusieron, la Sala
acuerda, de conformidad con el artículo 19, párrafo 11, de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, medida cautelar innominada mediante la cual
se suspenden los efectos del artículo 138 de la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social y, en consecuencia, se declara la ultra
actividad del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de
Paro Forzoso y Capacitación Laboral, que fue publicado en la Gaceta Oficial no.
5392 Extraordinario, de 22 de octubre de 1999, y, por ende, cautelarmente
vigente a partir de este pronunciamiento y hasta cuando la Asamblea Nacional
ponga fin a la situación de mora legislativa en los términos de este fallo;
medida preventiva que no obsta para que, en caso de un eventual incumplimiento
de este veredicto en fase de ejecución voluntaria, esta Sala complemente tal
cautela con las medidas provisionales y correctivas que sean necesarias para
evitar mayores perjuicios al orden público constitucional y al sistema de
seguridad social venezolano. Lo anterior se dispone con estricto apego a los
límites del juez constitucional, en los supuestos de ejecución forzosa de
fallos de control de omisiones legislativas, tal como se expuso en la sentencia
de esta Sala de 31 de mayo de 2004 (caso Ley Orgánica del Poder Municipal). Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por
los razonamientos que preceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por
autoridad de la Ley,
declara CON LUGAR la demanda de inconstitucionalidad, por omisión, que
intentaron los apoderados judiciales de la ORGANIZACIÓN
PROGRAMA VENEZOLANO DE EDUCACIÓN ACCIÓN EN DERECHOS
HUMANOS (PROVEA).
En
consecuencia, DECLARA la INCONSTITUCIONALIDAD de la omisión de la Asamblea Nacional, porque no ha dictado, dentro
de un plazo razonable en derecho, la ley especial que regule el Régimen
Prestacional de Empleo y, en consecuencia, ORDENA
a la Asamblea
Nacional que, dentro de un plazo máximo de tres (3) meses
computables desde la notificación que se le haga de este fallo, prepare,
discuta y sancione una Ley reguladora del Régimen Prestacional de Empleo que se
adapte a los lineamientos generales de la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social y a las regulaciones constitucionales en
materia de seguridad social y trabajo o, en su defecto, un régimen transitorio
que solvente la situación lesiva al derecho constitucional a la seguridad
social a que se ha hecho referencia en las líneas que anteceden.
Asimismo,
se ACUERDA medida cautelar innominada mediante la cual se
suspenden los efectos del artículo 138 de la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social y, en consecuencia, se declara la ultra
actividad del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de
Paro Forzoso y Capacitación Laboral, que fue publicado en la Gaceta Oficial no.
5392 Extraordinario de 22 de octubre de 1999, y, por ende, cautelarmente
vigente a partir de esta sentencia y hasta cuando la Asamblea Nacional
ponga fin a la situación de mora legislativa en los términos de este fallo.
Publíquese, regístrese y
notifíquese. Ofíciese lo conducente. Publíquese esta
decisión en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de marzo de dos mil cinco. Años: 194º de la Independencia y 146º
de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA
MORALES LAMUÑO
El Vice-Presidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
Ponente
Los
Magistrados,
Luis Vicencino Velázquez Alvaray
Francisco Antonio Carrasquero López
MARCO TULIO
DUGARTE PADRÓN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
Suplente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
PRRH.sn.cr.
Exp. 03-1100
