SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Mediante oficio n° 2314
del 21 de julio de 2004, la Sala Político Administrativa de este Tribunal
Supremo de Justicia remitió a esta Sala el expediente n° 04-0530, de la
nomenclatura de la remitente, contentivo de las actas procesales referidas a la
acción de amparo constitucional interpuesta, conjuntamente con medida cautelar
innominada, por el abogado Leonardo D’Onofrio Manzano, titular de la cédula de
identidad nº 4.399.618, e inscrito en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el n° 14.009, en su carácter de apoderado judicial de TOTAL COAT DE VENEZUELA, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del Estado Carabobo, el 8 de octubre de 1996, bajo
el n° 26, Tomo 117-A; contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de
noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración
Aduanera y Tributaria (SENIAT) y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela nº 37.585 del 5 de diciembre de 2002.
Tal remisión se efectuó
en cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia n° 788, dictada, el 7 de julio
de 2004, por la
Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal,
mediante la cual, la aludida Sala no aceptó la competencia para conocer del
amparo incoado, que le fuese declinada por el Tribunal Superior de lo
Contencioso Tributario de la Región Central y, en consecuencia, planteó ante
esta Sala Constitucional conflicto negativo de competencia.
El 28 de julio de 2004,
se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor José Manuel
Delgado Ocando. Acordada la jubilación de éste, y en virtud del
nombramiento realizado por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004,
asume la presente ponencia el Magistrado doctor Francisco Antonio Carrasquero López, quien con tal carácter la
suscribe.
Realizada la lectura del
expediente, pasa la Sala
a decidir, previas las consideraciones que siguen:
I
ANTECEDENTES DEL CASO
1.- El 31 de marzo de 2004, el abogado Leonardo D’Onofrio Manzano,
apoderado judicial de Total Coat de Venezuela, C.A., ocurrió ante el Tribunal Superior de lo Contencioso
Tributario de la
Región Central e invocó tutela constitucional,
conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra la providencia administrativa n°
1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de
Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).
2.- El 19 de mayo de
2004, dicho tribunal, mediante decisión n° 20, declaró su incompetencia para
decidir el amparo solicitado y declinó la competencia en la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Además, en la misma decisión,
declaró inadmisible la tutela constitucional invocada e improcedente la medida
cautelar innominada requerida.
3.- El 7 de julio del
mismo año, la
Sala Político Administrativa, mediante sentencia n° 788, no
aceptó la competencia en ella declinada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario
de la Región
Central y, en consecuencia, planteó el conflicto negativo de
competencia ante esta Sala Constitucional.
4.- El 21 de julio de
2004, la Sala
Político Administrativa, mediante oficio n° 2314, remitió a esta Sala el correspondiente
expediente.
II
ALEGATOS DE LA ACCIONANTE
1.- Que a través de la
providencia administrativa impugnada por vía de la pretensión de amparo
constitucional, el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
Tributaria (SENIAT) designó como agentes de retención del impuesto al
valor agregado (IVA), a los contribuyentes especiales que en ella se mencionan
y que, en su caso particular, dado que es una sociedad mercantil dedicada a la
distribución y comercialización de productos químicos y sus derivados, cuyo
cliente principal es General Motors Venezolana, C.A., esto es, un contribuyente
especial, los efectos de dicho acto “son
de tal magnitud que de persistir en el tiempo sencillamente estaría totalmente
descapitalizada”.
2.-
Que el SENIAT no tiene competencia para designar a los agentes de retención,
con fundamento en el artículo 11 de la
Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado, pues tal
materia sería, a su juicio, de estricta reserva legal.
3.-
Que la providencia n° 1455/2002 vulnera principios constitucionales de la imposición,
tales como: la legalidad tributaria, la capacidad contributiva, la generalidad
y la no confiscatoriedad; consagrados en los artículos 133, 316 y 317 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
4.-
Que el acto impugnado es violatorio del derecho a la propiedad, garantizado en
el artículo 115 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, ya que “el mecanismo de
recuperación de créditos fiscales hace imposible su rescate, toda vez que el
contribuyente tendrá que solicitar el monto de los débitos fiscales acreditados
a su favor mediante una ‘solicitud de reintegro’ que (...) es tardía y (le)
perjudica patrimonialmente”.
5.-
Que tal recuperación de créditos fiscales no se encuentra sujeta a
procedimiento administrativo alguno.
6.- Con fundamento en lo
anterior, pidió que la tutela constitucional invocada fuese declarada con lugar
en la definitiva y, en consecuencia, con el objeto de restablecerse su
situación jurídica presuntamente infringida, le sea inaplicada la providencia
administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002, dictada por el Servicio
Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y publicada
en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela nº 37.585 de 5 de diciembre de 2002.
7.- Finalmente, de
conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil,
solicitó que, mientras se tramita y decide el presente amparo constitucional,
se suspenda la eficacia del acto administrativo señalado como presuntamente lesivo.
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para
conocer el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Superior de lo Contencioso
Tributario de la
Región Central y la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, con ocasión del amparo constitucional incoado por el
apoderado judicial de Total Coat de Venezuela, C.A. contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de
noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración
Aduanera y Tributaria (SENIAT).
Al efecto, se observa que el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece que los
conflictos sobre competencia que se susciten en materia de amparo entre
tribunales de primera instancia serán decididos por el superior respectivo; sin
embargo, no prevé la competencia del órgano jurisdiccional llamado a conocer
cuando se suscite un conflicto negativo de competencia en materia de amparo, en
el que no exista un juzgado jerárquicamente superior y común a los juzgados que
plantearon el conflicto.
En tal sentido, la Sala
precisa que la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en su artículo 266.7, establece que:
“Son
atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
(...)
7. Decidir los
conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales,
cuando no exista otro tribunal común a ellos en el orden jerárquico”.
Por su parte, el artículo 5, numeral
51 y primer aparte de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia disponen:
“Es de la competencia del Tribunal
Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:
(...)
51.
Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o
especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden
jerárquico, remitiéndolo a la
Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto
debatido.
(...)
En los casos
previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia
debatida”.
Resulta necesario precisar que esta Sala Constitucional, en sentencia nº
1062/2001 del 13 de junio, caso:
Alexander Ulacio Díaz y otros, lo
siguiente:
“Del análisis de los artículos citados supra y siguiendo el criterio reiterado
por la entonces Corte Suprema de Justicia, esta Sala observa que, aunque el
artículo 12 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, no prevé el supuesto concreto de conflicto de competencia en
materia de amparo constitucional que se presente entre Juzgados de Primera
Instancia y Superiores, considera que, en aplicación de la regla general
contenida en el Código de Procedimiento Civil, y en atención a lo dispuesto en
el artículo 266, numeral 7 de la Constitución, debe entenderse que el Tribunal
Supremo de Justicia será el competente para conocer de aquellos conflictos de
competencia planteados entre los Juzgados de Primera Instancia y Superiores,
por lo que esta Sala, en atención a la materia de la cual conoce, resulta
competente para decidir el conflicto negativo de competencia planteado, así
como otros que eventualmente puedan suscitarse en materia de amparo
constitucional”.
Por tanto, habiéndose planteado el
conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central
y la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia con
respecto al conocimiento de una acción de amparo constitucional,
y no existiendo un tribunal superior y común a ambos, esta Sala, atendiendo a
las disposiciones antes señaladas, congruente con lo señalado en la sentencia supra citada, y visto que dicho
conflicto se suscitó en materia de amparo constitucional, se declara competente
para conocer y decidir el mismo. Así se declara.
IV
MOTIVACIÓN PARA
DECIDIR
Pasa la Sala a dirimir el conflicto
negativo de competencia planteado y, en primer lugar, observa que la Sala Político
Administrativa, en su fallo n° 788 del 7 de julio de 2004, en el cual decidió
remitir la causa a este órgano jurisdiccional, afirmó lo siguiente:
“Por su parte, el Tribunal Superior de lo
Contencioso Tributario de la Región Central, fundamentándose en sentencias
dictadas por está Sala, consideró que la competencia para conocer del caso
correspondía a este órgano jurisdiccional, por
tratarse de un acto administrativo de efectos generales.
Ahora bien observa la Sala, que si bien como lo
señaló el a quo, en esta Sala cursan
causas relativas a la impugnación de este tipo de Providencias, las mismas
están referidas a recursos contenciosos administrativos de nulidad, es decir,
se trata de una acción cuyo conocimiento le está atribuido expresamente a esta
Sala, a diferencia del presente caso, en
el cual se interpuso una acción de amparo autónoma constitucional contra norma
o un acto administrativo de efectos generales.
En consecuencia, visto que la Sala Constitucional
es el órgano del Poder Judicial que ejerce la jurisdicción constitucional, y
que visto asimismo que no le corresponde a esta Sala Político-Administrativa el
conocimiento de las acciones autónomas de amparo, debe declinarse la presente
causa en la Sala
Constitucional de este Máximo Tribunal, a los fines que
decida lo conducente. Así se declara” (Negrillas de este fallo).
Por su parte, el
Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central
declinó la competencia en la Sala Político Administrativa de este Alto
Tribunal, en virtud de haberse impugnado, por vía del amparo incoado, un acto
administrativo de efectos generales.
Ahora bien, en el
presente caso se interpuso, de manera autónoma, acción de amparo constitucional
contra un acto administrativo de efectos generales dictado por el Servicio
Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, el cual, según
denunció la accionante, conculca su derecho a la propiedad, consagrado en el
artículo 115 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, e infringe los principios constitucionales de la legalidad
tributaria, la capacidad contributiva, la generalidad y la prohibición de
confiscaciones, previstos en los artículos 133, 316 y 317 eiusdem, respectivamente. En
su solicitud de tutela constitucional, la accionante solicitó la inaplicación
de la providencia administrativa impugnada.
Precisado lo anterior,
esta Sala debe determinar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, con tal
propósito, advierte que la providencia administrativa nº SNAT 2002/1455,
dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
Tributaria (SENIAT), el 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela nº 37.585 del 5 de diciembre del mismo año, tiene por objeto la
designación como responsables del pago del Impuesto al Valor Agregado, en
calidad de agentes de retención, de los contribuyentes a los cuales el SENIAT
haya calificado como especiales. Sin embargo, en la referida providencia la Administración
Tributaria, no sólo procedió a designar como agentes de
retención a los llamados “contribuyentes especiales”, sino que, además, en el referido
acto administrativo estableció una serie de disposiciones que inciden en la
situación jurídica subjetiva de los contribuyentes de este tipo de tributo, con
lo cual, estableció verdaderas normas jurídicas aplicables a los administrados,
tales como: especificación de los sujetos a quienes se debe practicar la
retención (Art. 2), la forma de hacer el cálculo del impuesto a retener
(artículos 3 y 4), el carácter de crédito fiscal del impuesto retenido (Art.
5), la oportunidad en la cual se deben hacer las retenciones (Art. 9), la
oportunidad para enterar los montos retenidos y su procedimiento (Artículos 10
y 11), la forma de llevar los registros contables (artículos 13 y 14) y las
sanciones a imponer en caso de incumplimiento de los dispuesto en la aludida
providencia (Art. 17).
Del análisis de la
pretensión de la accionante, así como de la naturaleza normativa del acto
administrativo impugnado, se colige que la acción incoada es un amparo autónomo
ejercido, directamente, contra las consecuencias derivadas de la aplicación de
un acto administrativo de efectos generales y de naturaleza normativa,
contenido en la providencia administrativa impugnada.
Respecto de este tipo de acciones, la Sala ha sostenido de manera reiterada que el
objeto de la acción de amparo constitucional fundada en el artículo 3 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es el acto de aplicación
de una norma que colide con la constitucional, por lo que ésta actúa como la
causa que puede dar origen a la violación de derechos fundamentales que se
invoquen, pero no como el acto mismo causante de la lesión.
En efecto, luego de acoger, sin disidencias, la jurisprudencia pacífica
de la otrora Corte Suprema de Justicia en esta materia (vid. sentencias de la
SPA-CSJ de 12.08.92, caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal, SPA-CSJ de 24.05.93,
caso: Universidad Nacional Experimental
de los Llanos Ezequiel Zamora, SP-CSJ de 14.05.98, caso: Hotel Alta Baviera, entre otras), esta
Sala Constitucional, en ejercicio de su labor interpretativa y dada la complejidad de la norma contenida
en el artículo 3 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, ha precisado, en diversas oportunidades (vid. sentencias de 28.07.00, caso: Braulio Sánchez Martínez, 31.10.00, caso: Ivanis Inversiones S.R.L., 02.03.01, caso: Fanny Alicia Silva Atacho y otros, 10.08.01, caso: Elken Asa, 24.04.02, caso: Noris Vivas De Pirone), que el amparo
ejercido en forma autónoma contra actos normativos no puede estar dirigido
contra el propio texto legal, sino contra los actos que deriven o apliquen el
mismo; toda vez que, las normas no son capaces de incidir por sí solas en la
esfera jurídica concreta de un sujeto determinado y, en consecuencia, lesionar
directamente sus derechos y garantías constitucionales, incluso como simple
amenaza, por cuanto no sería, en principio, una amenaza inminente, en los
términos del artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, esto es, inmediata, posible y realizable.
Siendo ello así, las normas, por su carácter general, abstracto y de
aplicación indefinida, requieren de un acto de ejecución que las relacione con
la situación jurídica concreta del accionante, pues, en definitiva, será éste y
no la propia norma, el que puede ocasionar una lesión particular de los
derechos y garantías constitucionales de una persona determinada. Por ello, se
ha concluido que en los casos de amparo contra actos normativos, la norma no es
objeto del amparo, sino la causa o motivo en razón de la cual los actos que la
apliquen o ejecuten resultan lesivos de derechos o garantías constitucionales.
No obstante lo anterior, esta Sala Constitucional, en virtud de una
interpretación menos rígida, advirtió con respecto de las acciones de amparo
constitucional ejercida conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que existen situaciones
particulares en las que se puede prescindir del acto de ejecución de la norma
cuestionada, cuando de ésta se desprenda una amenaza inminente de daño real de
derechos y garantías constitucionales, o cuando la concreción de la misma está
implícita en la propia norma por ser autoaplicativa, esto es, aquella norma
cuya sola promulgación implica una obligatoriedad efectiva y actual para las
personas por ella prevista de manera concreta, por lo que no requiere de
ejecución por acto posterior.
Siguiendo la tendencia doctrinal señalada, que ha afirmado de manera
categórica que el amparo procede contra el acto de aplicación de la norma y no
contra ésta directamente, salvo que se trate de normas autoaplicativas, la Sala ha precisado que lo que
vendría a determinar la competencia del órgano jurisdiccional para conocer esta
modalidad de acción de amparo constitucional, es el objeto de la pretensión, es
decir, la situación jurídica concreta cuya violación se alega, que debe ser
subsumida objetivamente dentro de los principios de competencia que establece la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (vid. sentencias del 31.11.00, caso: Ivanis Inversiones S.R.L.; del 02.03.01, caso: Fanny Alivia Silva Atacho y otros; y del 05.06.03, caso: Colegio de Médicos del Distrito
Metropolitano de Caracas). De manera que, deberá determinarse, en principio,
cuál es el sujeto encargado de la aplicación de la norma cuestionada por
inconstitucionalidad, para verificar la regla de determinación de la
competencia, ratione materiae y ratione
loci, a que se refiere el artículo 7 de la mencionada ley orgánica, conforme
a la cual la competencia para conocer del amparo contra actos normativos, le
correspondería a los tribunales de primera instancia de acuerdo con la afinidad
con las materias que le han sido asignadas, en la jurisdicción correspondiente
al lugar donde ocurrió el hecho, acto u omisión que haya motivado la acción en
cuestión; será competente, en cambio, esta Sala Constitucional de acuerdo a la
regla de determinación de la competencia, ratione
personae, prevista en el artículo 8 eiusdem,
si se verifica que el acto, hecho u omisión adoptado en ejecución de la norma
procede de una de las altas autoridades allí mencionadas, o de las que la
jurisprudencia de esta Sala ha venido incorporando.
Establecido lo precedente, esta Sala, para decidir el conflicto de
competencia planteado, observa, en primer lugar, que el acto administrativo
impugnado no fue proferido por ninguna de las altas autoridades mencionadas en
el artículo 8 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, ni por alguna otra autoridad de rango constitucional y
competencia nacional, por lo que, esta Sala no es competente, en razón de la
persona, para conocer del amparo solicitado.
En segundo lugar, se advierte que el sujeto encargado de la aplicación de
la norma cuestionada por inconstitucionalidad es el Servicio Nacional Integrado
de Administración Aduanera y Tributaria, el cual es, según lo dispuesto en el
artículo 2 de la ley que regula las funciones de dicho órgano administrativo,
un servicio autónomo sin personalidad jurídica, con autonomía funcional,
técnica y financiera, adscrito al Ministerio de Finanzas y, además, que los
derechos constitucionales denunciados como infringidos en virtud de la
aplicación de las normas contenidas en el acto administrativo impugnado, tienen
afinidad con la materia tributaria.
Por
las razones expuestas, esta Sala Constitucional, dado que constitucional y
legalmente, son los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario los
especializados, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, para
conocer y decidir las pretensiones dirigidas contra la actividad administrativa
tributaria; visto, también la naturaleza tributaria del acto objeto del
presente amparo constitucional; y visto, finalmente, que la accionante se encuentra
domiciliada en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo, esta Sala, en aplicación
del artículo 7 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, declara que el competente para decidir la tutela
constitucional invocada por el apoderado judicial de Total Coat de Venezuela,
C.A., contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de noviembre de 2002,
dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
Tributaria (SENIAT) y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela nº 37.585 de 5 de diciembre de 2002, es el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario
de la Región
Central. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho que anteceden, este Tribunal
Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre
de la República
por autoridad de la Ley:
1.- Declara su COMPETENCIA
para conocer del conflicto planteado.
2.- Declara que el órgano jurisdiccional COMPETENTE para conocer y decidir la tutela constitucional invocada
por el abogado Leonardo D’Onofrio Manzano, apoderado judicial de Total Coat,
C.A., contra la providencia administrativa n° 1455 del 29 de
noviembre de 2002, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración
Aduanera y Tributaria (SENIAT), es el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central.
3.- ORDENA a la Secretaría de la Sala compulsar copias
certificadas del presente fallo para ser remitida a la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como al Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario
de la Región
Central. Ofíciese lo conducente.
Queda
resuelto, en los términos expresados, el conflicto negativo de competencia
planteado.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario
de la Región
Central. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de mayo dos
mil cinco. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El
Vicepresidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
MARCOS TULIO
DUGARTE PADRÓN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
El
Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. n° 04-2056
