SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Mediante oficio Nro. 3000, del 29 de abril de 2005, la Sala
Político-Administrativa, remitió a esta Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, copia certificada de la sentencia dictada por
dicha Sala en el expediente contentivo de la solicitud de avocamiento formulada
por los abogados FRANKLIN SEQUERA MADRIZ, RAFAEL VICENTE SANZ PENSO, KARLA
SALAZAR y ARMIGDELIS CHACARE, inscritos
en el Inpreabogado bajo los Nros. 63.277, 91.693, 79.207 y 86.734,
respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del FISCO
DEL ESTADO VARGAS, de la causa
cursante en el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital,
en el “recurso” de nulidad de AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA C.A., contra el
artículo 12 de la Resolución N°
GEV-SATVAR-001-02, emanada de la Superintendencia de Administración Tributaria del
Estado Vargas (SATVAR), publicada en la Gaceta Oficial N° 31
Extraordinaria del referido Estado, del 19 de julio de 2002, mediante la cual
se designan como agentes de percepción del impuesto de salida al exterior, a
favor del Estado Vargas, a las líneas aéreas y empresas navieras.
Tal remisión obedeció a lo dispuesto en el artículo 5.22 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia.
El 10 de mayo de 2005, se dio cuenta en Sala del presente
expediente y se designó ponente al Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero,
quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio del caso se pasa a decidir previas las
siguientes consideraciones:
I
DE LA COMPETENCIA
Establece el artículo 5 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia lo siguiente:
“(...) De conformidad con el
numeral 22 de este artículo, cuando cualquiera de las Salas del Tribunal
Supremo de Justicia haga uso del control difuso de la constitucionalidad,
únicamente para un caso concreto, deberá informar a la Sala Constitucional
sobre los fundamentos y alcances de la desaplicación adoptada para que ésta
proceda a efectuar un examen abstracto sobre la constitucionalidad de la norma
en cuestión, absteniéndose de revisar el mérito y alcance de la sentencia
dictada por la otra Sala, la cual seguirá conservando fuerza de cosa juzgada.
En caso que el examen abstracto de la norma comporte la declaratoria total o
parcial de su nulidad por inconstitucional, la sentencia de la Sala Constitucional
deberá publicarse en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela y en la
Gaceta Oficial del Estado o Municipio, de ser el caso (...)”.
De lo dispuesto en la norma transcrita, se desprende que esta
Sala es competente para conocer de la sentencia dictada el 27 de abril de 2005,
y publicada el 28 de ese mismo mes y año, por la Sala
Político-Administrativa que en el tercer punto del
dispositivo señaló: “(...) DESAPLICA,
por control difuso de la constitucionalidad y en los términos expuestos en el
presente fallo, el artículo 259 del Código Orgánico Tributario (...)”. Así
se declara.
II
DECISIÓN
DE LA SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
La Sala
Político-Administrativa en la decisión antes mencionada,
dispuso lo siguiente:
“1. PROCEDENTE la solicitud
de avocamiento formulada por los abogados Franklin Sequera Madrid, Rafael
Vicente Sanz Penso, Karla Salazar y Armigdelis Chacare, actuando en su
condición de representantes del FISCO DEL ESTADO VARGAS, a la causa que
cursa por ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la
Región Capital, en el expediente signado con el Nº 4.025,
según nomenclatura del referido Juzgado, contentivo de la acción de nulidad
interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por el apoderado
judicial de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A, contra el artículo 12 de la Resolución Nº
GEV-SATVAR-001-02 de fecha 19 de julio de 2002, emanada de la Superintendencia
de Administración Tributaria del Estado Vargas (SATVAR), publicada en la Gaceta Oficial Nº
31 del Estado Vargas, Extraordinaria del 19 de julio de 2002, mediante la cual
designan como agentes de percepción del impuesto de salida al exterior, a favor
del Estado Vargas, a las líneas aéreas y empresas navieras.
2.
REVOCA la sentencia dictada el 21 de julio de 2002, por el Tribunal Superior
Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
y en consecuencia, quedan sin efecto alguno las medidas cautelares y las
ratificaciones de las mismas dictadas por el precitado Tribunal.
3.
DESAPLICA, por control difuso de la constitucionalidad y en los términos
expuestos en el presente fallo, el artículo 259 del Código Orgánico Tributario.
En consecuencia, cumpliendo con lo previsto en el numeral 22 y aparte cuarto del
artículo 5 de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ORDENA
informar de la presente decisión a la Sala Constitucional
de este Máximo Tribunal, mediante Oficio al cual deberán anexarse los recaudos
pertinentes. Asimismo, se ORDENA publicar esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela.
4.
SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el
apoderado judicial de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA,
C.A, contra el artículo 12 de la Resolución Nº
GEV-SATVAR-001-02 de fecha 19 de julio de 2002, emanada de la Superintendencia
de Administración Tributaria del Estado Vargas (SATVAR), publicada en la Gaceta Oficial Nº
31 del Estado Vargas, Extraordinaria del 19 de julio de 2002.
5. Se ORDENA a la empresa recurrente
enterar inmediatamente al Fisco del Estado Vargas los impuestos de salida
retenidos desde el 19 de julio de 2002 hasta el 14 de septiembre de 2002”.
Como se desprende del
punto N° 3 de la transcripción anterior, la mencionada Sala desaplicó el
artículo 259 del Código Orgánico Tributario, basándose en lo siguiente:
1.-
Que “…la
Resolución Nº GEV-SATVAR-001-02 del 19 de julio de 2002, es
indiscutiblemente un acto de carácter general, de incuestionable naturaleza
normativa, que incide en la esfera jurídico-subjetiva de las señaladas
empresas; y en virtud de ello debe reputarse que la norma impugnada participa
también del referido carácter. Así se declara”.
2.- Que “…las normas contenidas en la indicada
Resolución son de contenido estrictamente tributario,
ya que imponen no sólo obligaciones fiscales para las líneas aéreas y empresas
navieras, sino que además establecen un procedimiento para la percepción del
impuesto de salida a favor del Estado Vargas, aunado a las sanciones que por
incumplimiento suponen, contempladas en la Ley de Timbre Fiscal del Estado Vargas”.
3.- Que
“…resulta nuevamente de obligada consideración para este Supremo Tribunal
observar, que el acto administrativo que contiene la norma impugnada es un acto sublegal de carácter general
cuyos efectos se presentan de igual forma generales, emanado de una autoridad
pública estadal; motivos por los cuales, de una
parte, en lo que se relaciona con su
carácter general, paradójicamente escaparía del
ámbito de dicha jurisdicción, en su primer grado de conocimiento, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario,
en tanto que éste limita el control de los Tribunales Superiores de lo
Contencioso Tributarios a los actos de efectos particulares; y de
la otra, por emanar de una autoridad estadal, escaparía a su vez de la competencia, en única instancia, de esta Sala
Político-Administrativa, al no existir disposición expresa alguna de rango
legal que le atribuya su conocimiento, siendo que, por el contrario, las
disposiciones que regulan la competencia de esta Sala, le limitan -en principio-
el conocimiento a los actos sublegales de las autoridades de rango Nacional.
Es decir, no obstante que lo dispuesto en el
artículo 330 del Código Orgánico Tributario (la especialidad de la materia)
conduciría a establecer que es la jurisdicción especial contencioso tributaria
(compartida por los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario y esta
Sala) la competente para conocer la situación de autos; existe otra norma
dentro del mismo Código, artículo 259, que limita el conocimiento de los Tribunales
Superiores de lo Contencioso Tributario a los actos de efectos particulares; y
en cuanto a esta Sala, el ordenamiento jurídico positivo circunscribe sus
competencias a los actos de efectos generales dictados por la Administración
Pública Nacional, con lo cual quedarían excluidos tanto los
Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios (en primera instancia),
como esta Sala (al menos en única instancia), del conocimiento y decisión de
casos como el presente. La descrita situación en criterio de esta Sala es la
que fundamentalmente ha conducido a que hasta el presente, se haya seguido de
manera regular el criterio conforme al cual el trámite de los recursos
contenciosos de nulidad ejercidos contra actos que gozan de la naturaleza y
características del evaluado, se desarrolle ante los Tribunales Superiores de
lo Contencioso Administrativo, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 181 de
la -actualmente derogada- Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, conforme al cual:
‘Artículo 181.- Mientras se dicta la Ley que organice la
jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan
atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus
respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los
actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados
de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son
impugnados por razones de ilegalidad. Cuando la acción o el recurso se funde en
razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de
Justicia.’ (Destacado de esta
decisión)…”.
4.- Que
“…no resulta acertado ni adecuado atribuir a los Tribunales Superiores de lo
Contencioso Administrativo la competencia respecto de los actos de rango sublegal, carácter general y
contenido tributario dictados por la Administración
Pública estadal y
municipal, en tanto
que tal situación evidentemente riñe, por una parte con el ya destacado
precepto del fuero exclusivo de la jurisdicción contencioso tributaria en
materia impositiva o fiscal (precepto donde naturalmente se materializa, en
materia tributaria, el principio de la especialidad), y por la otra, con el
principio del juez natural, los cuales evidentemente están estrictamente asociados.
Por lo
demás, vinculado también con lo anterior, resulta de especial relevancia hacer
notar la palmaria contradicción e inconveniente que supone la circunstancia de
que dependiendo de su carácter general o particular, los actos tributarios sean
conocidos por tribunales con diferentes competencias, pues ello es reflejo de
un impropio desdoblamiento del ejercicio de la función jurisdiccional. Aún más,
dentro de ese mismo contexto, con el
agravante que si se impugna el acto particular conjuntamente con el acto
general que le sirve de fundamento, si se atendiera al principio del fuero
atrayente, resultaría que son los tribunales no especializados en materia
tributaria, es decir, los contencioso administrativos, los llamados a conocer
de ambos”.
5.- Que “…visto precedentemente que es jurídico
tributario el ámbito que regula la Resolución donde está contenida la norma
impugnada en el presente caso, mal puede en consecuencia esta Sala, en esta
oportunidad, seguir afirmando el supra señalado criterio conforme al cual,
en aplicación del artículo 181 de la -actualmente derogada- Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, su conocimiento corresponde a los juzgados con competencia en materia
contencioso administrativa, pues se impone una apreciación distinta ya que,
como se ha analizado, dentro de la multiplicidad de relaciones que se generan
entre la
Administración y los administrados, existe una que ha sido
dotada de la exaltada especificidad: la jurídico-tributaria, que debe
ser conocida definitivamente por los órganos jurisdiccionales dotados de la
competencia contencioso fiscal.
A la vista del artículo 259 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, que dispone: “La
jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de
Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de
la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;
conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa” (destacado de esta decisión); y
en consideración a que el ordenamiento jurídico ha insertado a los Tribunales
Superiores de lo Contencioso Tributario dentro de la jurisdicción
contencioso-administrativa (claro está, dotados concretamente de la
especialidad en materia fiscal), con la misma jerarquía o rango de los
Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo; no resulta en
consecuencia de modo alguno razonable que, así como el propio ordenamiento
jurídico le atribuye expresamente competencia a los últimos mencionados, para
conocer de los “recursos” de nulidad no sólo contra los actos administrativos
de efectos particulares, sino también de aquellos de efectos generales dictados
por las autoridades estadales y municipales; por su parte, únicamente
queden limitados los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario al
conocimiento de actos de naturaleza
tributaria de efectos particulares”.
6.- Que “…atendiendo esta Sala a la
circunstancia de que la transcrita norma constitucional dotó a todos los
órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de la competencia para
anular tanto los actos administrativos generales como los particulares,
debe forzosamente concluirse que los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Tributario están plenamente habilitados para asumir dicha competencia”.
7.-
Que “…se excluyó a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo de la competencia
para conocer de los actos de sustancia tributaria y de efectos particulares,
emanados de las administraciones fiscales de los entes político-territoriales
menores, quedando de tal modo apartado el contencioso tributario estadal y
municipal de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, cuya aplicación únicamente, eso sí, respecto de los Tribunales
Superiores de lo Contencioso Administrativos, es preciso aclarar que debe
mantenerse”.
8.-
Que “…no obstante que la aludida Ley está actualmente derogada por la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, lo cierto es que aún se impone atender a
algunos de sus criterios competenciales, entre ellos precisamente al
establecido en su artículo 181, así como a las interpretaciones que sobre ellos
fue produciendo esta Sala, habida cuenta, por una parte, del silencio de la
vigente Ley que regula las funciones de este Máximo Tribunal, y por la otra, la
inexistencia de la Ley
que regule a la jurisdicción contencioso-administrativa, tal como lo ha
advertido en otras oportunidades esta Sala, verbigracia, en decisión de fecha
27 de octubre de 2004 (Caso: Marlon Rodríguez contra Cámara Municipal del
Municipio El Hatillo del Estado Miranda).
Apréciese entonces, que más bien habiéndose
inclinado el constituyente y el legislador, a que la jurisdicción contencioso
tributaria conozca de manera exclusiva y excluyente de los actos de carácter
fiscal de rango sub legal dictados por cualesquiera de los órganos de la Administración
Pública, sean éstos Nacionales, Estadales o Municipales, se
debe en consecuencia reconocer y afirmar la necesidad de que estén bajo su
fuero o control no sólo los actos administrativos de contenido tributario de
efectos particulares, sino también aquellos, de la misma sustancia, de carácter
general; resultando de tal modo competentes para ello los Tribunales
Superiores en lo Contencioso Tributarios, en primera instancia, y esta Sala, en
segunda instancia. Así se declara.
Dicho criterio resulta, a juicio de esta Sala, ajustado a las previsiones
constitucionales y legales sobre la materia, porque además de los fundamentos
previamente esbozados, la tendencia de la legislación y la jurisprudencia (esta
última conforme a una interpretación progresiva del ordenamiento
jurídico vigente), ha sido avanzar,
adicionalmente, hacía la descentralización y especialización de los órganos que
conforman la administración de justicia, lo cual en el contexto analizado se ve
especialmente concretado con la ya materializada creación de los tribunales
contencioso tributarios regionales.
Por otra parte conviene señalar, que el
apuntado criterio garantiza igualmente el principio del doble grado de
jurisdicción, en armonía con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé la
posibilidad de recurrir las decisiones judiciales ante un órgano superior,
resultando así cónsono con los fines constitucionales, al garantizar no sólo el
ya indicado principio de la doble instancia, sino también el mejor derecho a la
defensa. (Ver en cuanto al tema de la doble instancia, sentencia de esta Sala
N° 449, de fecha 27 de marzo de 2001,
Caso: C.A. DAYCO DE CONSTRUCCIONES).
Así igualmente se declara.
Debe entonces abandonarse el criterio de esta
Sala plasmado, entre otras, en la sentencia N° 1786 de fecha 18 de noviembre de
2003 (Caso: JOEL ALFREDO ZIEGLER GONZÁLEZ y otros vs. Decreto Nº 11-98
del 02/10/98, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado
Miranda), y que fuera seguido
por el Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer y decidir el caso de
autos en primera instancia. Así se declara.
En
virtud de lo anterior, resulta asimismo forzoso para esta Sala desaplicar por
control difuso de la constitucionalidad el artículo 259 del Código Orgánico
Tributario, mediante el cual se limitaba la competencia de los Tribunales
Superiores de lo Contencioso Tributarios a los “recursos” de nulidad
interpuestos contra actos, de contenido tributario, de efectos
particulares…”.
III
EXAMEN
ABSTRACTO SOBRE LA
CONSTITUCIONALIDAD
DEL
ARTÍCULO 259 DEL COT
El artículo 259 del
Código Orgánico Tributario establece:
“Artículo 259: El recurso contencioso
tributario procederá:
1. Contra los mismos actos de efectos
particulares que pueden ser objeto de impugnación mediante el recurso
jerárquico, sin necesidad del previo ejercicio de dicho recurso.
2. Contra los mismos actos a que se refiere el
numeral anterior, cuando habiendo mediado recurso jerárquico éste hubiere sido
negado tácitamente conforme al artículo 255 de este Código.
3. Contra las resoluciones en las cuales se
deniegue total o parcialmente el recurso jerárquico, en los casos de actos de
efectos particulares.
PARAGRAFO PRIMERO: El recurso contencioso
tributario podrá también ejercerse subsidiariamente al recurso jerárquico en el
mismo escrito, en caso de que hubiese expresa denegación total o parcial, o
denegación tácita de éste.
PARAGRAFO SEGUNDO: No procederá el recurso
previsto en este artículo:
1. Contra los actos dictados por la autoridad
competente en un procedimiento amistoso previsto en un tratado para evitar la
doble tributación.
2. Contra los actos dictados por autoridades
extranjeras que determinen impuestos y sus accesorios, cuya recaudación sea
solicitada a la
República, de conformidad con lo dispuesto en los respectivos
tratados internacionales.
3. En los demás casos señalados expresamente en
este Código o en las leyes”.
Ahora bien, en relación con la desaplicación efectuada por la Sala Político-Administrativa
de este Alto Tribunal del artículo 259 del Código Orgánico Tributario en la
sentencia N° 2355 del 28 de abril de 2005, la Sala se pronunció con ocasión a la revisión
constitucional solicitada por AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A., siendo que en
decisión N° 5074 del 15 de diciembre de 2005, esta Sala sostuvo -entre otras
cosas- lo siguiente:
“…En consecuencia, se aprecia que esta Sala
con anterioridad a la sentencia dictada por la Sala Político
Administrativa había fijado los efectos temporales de la entrada en vigencia de
la Ley de Timbre
Fiscal del Estado Vargas, así como el régimen de excepcionalidad de la
temporalidad de enteramiento de dicho tributo causados a partir del 15 de
septiembre de 2002, los cuales corresponden a la Administración
Tributaria del Estado Vargas y previo a dicha fecha a la Administración Tributaria
Nacional, criterio el cual se reafirma en dicho fallo, como consecuencia de la
solicitud realizada por la representación en juicio del SENIAT.
Conforme a lo dispuesto,
ciertamente se aprecia que la Sala Político Administrativa en la sentencia N°
2.355 del 28 de abril de 2005, no advirtió los criterios interpretativos
dispuestos por esta Sala en fallo N° 610/2005, en cuanto a la entrada en
vigencia de la Ley
de Timbre Fiscal del Estado Vargas, razón por la cual, resulta forzoso para
esta Sala declarar ha lugar la solicitud de revisión interpuesta y, en
consecuencia, declarar nula la referida sentencia N° 2.355 dictada por la Sala Político
Administrativa el 28 de abril de 2005.
Aunado a lo expuesto, debe esta Sala
apreciar que la
Sala Político Administrativa al momento de efectuar la
desaplicación por control difuso del artículo 259 del Código Orgánico
Tributario, dispuso:
“(…) Apréciese entonces, que más bien habiéndose inclinado el constituyente y
el legislador, a que la jurisdicción contencioso tributaria conozca de manera
exclusiva y excluyente de los actos de carácter fiscal de rango sub legal
dictados por cualesquiera de los órganos de la Administración
Pública, sean éstos Nacionales, Estadales o Municipales, se
debe en consecuencia reconocer y afirmar la necesidad de que estén bajo su
fuero o control no sólo los actos administrativos de contenido tributario de
efectos particulares, sino también aquellos, de la misma sustancia, de carácter
general; resultando de tal modo competentes para ello los Tribunales
Superiores en lo Contencioso Tributarios, en primera instancia, y esta Sala, en
segunda instancia. Así se declara.
…omissis…
Debe entonces abandonarse el
criterio de esta Sala plasmado, entre otras, en la sentencia N° 1786 de fecha
18 de noviembre de 2003 (Caso: JOEL ALFREDO ZIEGLER GONZÁLEZ y otros vs. Decreto Nº 11-98 del 02/10/98, dictado por el
Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda), y que fuera seguido
por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer y
decidir el caso de autos en primera instancia. Así se declara.
En virtud de lo anterior, resulta asimismo
forzoso para esta Sala desaplicar por control difuso de la constitucionalidad
el artículo 259 del Código Orgánico Tributario, mediante el cual se limitaba la
competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios a los
recursos de nulidad interpuestos contra actos, de contenido tributario, de efectos
particulares; en este sentido el numeral 22 y aparte cuarto, del artículo 5
de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela (…).
…omissis…
Por lo tanto, esta Sala cumpliendo con el
mandamiento previsto en el antes citado artículo 5 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, ordena informar a la Sala Constitucional
de este Máximo Tribunal de la presente decisión, para lo cual, se ordenará en
la dispositiva del presente fallo librar el oficio respectivo y remitir los
recaudos pertinentes. Así se decide.
Definido
entonces que son los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios los
competentes para conocer, en primera instancia, del recurso de nulidad objeto
del presente avocamiento, y no los tribunales superiores con competencia
contencioso administrativa general, así como, que fue uno de estos últimos, a
saber, el Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
quien en primera instancia decidió el recurso de nulidad interpuesto, considera
esta Sala que de ello queda sin lugar a dudas exhibida la pertinencia de lo
denunciado en primer término en la presente solicitud de avocamiento, es decir,
que el recurso fue conocido en primera instancia por un juez incompetente,
violándose con ello la garantía del juez natural. Así se declara”
(Subrayado de esta Sala).
En razón de ello, se observa que la
declaratoria de la
Sala Político Administrativa de incompetencia del Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital
y, la consecuente violación al derecho a ser juzgado por el juez natural,
establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, no estuvo apegada a los principios procesales del derecho
constitucional, así como de las normas competenciales establecidas en la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia –aplicable rationae temporis-, el Código Orgánico Tributario e
incluso su propia declaratoria cuando expresa:
“Debe entonces abandonarse el criterio de esta
Sala plasmado, entre otras, en la sentencia N° 1786 de fecha 18 de noviembre de
2003 (Caso: JOEL ALFREDO ZIEGLER GONZÁLEZ y otros vs. Decreto Nº 11-98 del 02/10/98, dictado por el
Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda), y que fuera seguido por el Juzgado Superior Tercero en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer y decidir el caso de
autos en primera instancia. Así se declara”.
…Omissis…
En este sentido, se aprecia que a diferencia de lo establecido por la Sala Político
Administrativa, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la
Región Capital se encontraba conociendo legalmente del
recurso de nulidad interpuesto, tanto así que la Sala abandona en dicho fallo
su criterio, y establece que el mismo violó dicha garantía judicial, cuando por
el contrario, éste era el órgano jurisdiccional previamente determinado en la Ley, con competencias
legalmente atribuidas (artículo 181 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia), y la composición del mismo no era un Tribunal ad hoc, sino que se
encontraba consagrado en la referida Ley Orgánica de la Corte, razón por la cual no
comparte el criterio expuesto por la referida Sala.
Asimismo, se aprecia que si bien no se encuentra esta Sala en ejercicio del
análisis del control difuso de la constitucionalidad del artículo 259 del
Código Orgánico Tributario, no podía dicha Sala abandonar en dicho fallo el
criterio -con independencia de su contenido- y establecer retroactivamente que
se produjo una vulneración al derecho constitucional, ya que los cambios de
criterios no pueden ser aplicados retroactivamente o al mismo caso donde se
efectúa, como ocurrió en el caso de marras. (negrillas de este fallo)
Así pues,
resulta necesario precisar ahora que la seguridad jurídica despliega sus
efectos en tres planos: seguridad en relación con el poder (sea que la fuerza
sea ejercida por el Estado o por un particular), seguridad en relación con el
mismo derecho (por ejemplo, el principio de irretroactividad de las leyes y el
principio de legalidad), y seguridad en relación con la sociedad (la llamada
seguridad social).
Para alcanzar
el objetivo de la seguridad jurídica y de la previsibilidad, se han erigido una
serie de pretensiones procesales que han adquirido en el constitucionalismo
actual rango de derechos fundamentales. Su clasificación y caracterización es
polémica, pero, teniendo en cuenta lo establecido por los artículos 26, 49, 253
y 257 de nuestra Constitución, y tras insertar su contenido en algunos esquemas
doctrinarios, se pueden agrupar del siguiente modo: la seguridad jurídica en el
proceso la custodia un derecho procesal general que se conoce como el de tutela
judicial efectiva, el cual está integrado por los derechos de acceso a la
jurisdicción; debido proceso (compuesto, a su vez, por los derechos a un juez
imparcial predeterminado por la ley, a la asistencia de abogado, a la defensa y
a un proceso sin dilaciones indebidas); y, por último, el derecho a la
efectividad de las sentencias.
Seguridad
jurídica esta a su vez, que debe ser entendida como la expectativa racional de
una determinada decisión la cual se ha mantenido en el tiempo, lo cual no
restringe o inhabilita a los órganos jurisdiccionales al cambio tempestivo del
criterio jurisprudencial -overruling-, lo cual debe responder a unos criterios
razonables, proporcionales y motivados que expliquen los fundamentos jurídicos
y fácticos que inciden en la decisión.
…Omissis…
El cambio jurisprudencial, debe hacerse
además de con la necesaria prudencia y equilibrio, siempre de manera explícita
y razonada para no generar incertidumbre e inseguridad jurídica respecto del
sentido y alcance de la interpretación que al Tribunal compete.
…Omissis…
Visto lo
expuesto, se aprecia que no sólo infringió el derecho al juez natural la Sala Político
Administrativa con su decisión, ya que modificó las normas competenciales de
casos previamente sustanciados, sino que, aunado a ello, estableció con
carácter retroactivo un cambio de criterio jurisprudencial, lo cual afecta no sólo
el principio de la seguridad jurídica, sino el derecho a la tutela judicial
efectiva en el proceso.
En
consonancia con lo antes expuesto, se advierte a la referida Sala que en
posteriores oportunidades se abstenga de aplicar retroactivamente cambios jurisprudenciales
contenidos en un fallo, sino que éstos deben regir sus efectos hacia el futuro.
En atención a lo
expuesto, se declara ha lugar la revisión interpuesta, se anula la sentencia
impugnada y, se ordena a la Sala Político Administrativa de este Supremo
Tribunal que deberá fallar nuevamente sobre el recurso de nulidad interpuesto,
en aplicación de la doctrina que aquí se ha sentado con carácter vinculante.
Así se decide”.
Así pues, esta Sala Constitucional reitera el criterio antes expuesto, en el sentido de
que para el caso en concreto no estuvo ajustada a derecho la desaplicación
hecha por la Sala
Político-Administrativa, toda vez que la misma constituyó un
cambio de criterio aplicado en forma retroactiva; sin embargo, no escapa de
este análisis el hecho de que la norma contenida en el mencionado artículo 259
del Código Orgánico Tributario, no es inconstitucional y, por tanto, no debe
ser desaplicada por los tribunales de la República, pero si requiere su contenido ser
aplicado en un todo acorde con los postulados constitucionales, referidos al
acceso a la justicia, tutela judicial efectiva, juez natural, doble instancia y
debido proceso, ello por cuanto existe un vacío en dicho artículo respecto a
los actos de efectos generales; vacío que se subsana con normas como la
contenida en el artículo 330 del mismo Código, que señala:
“Artículo 330: La jurisdicción y competencia
de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario se ejercerán en forma
excluyente de cualquier otro fuero, por lo que no podrá atribuirse la
competencia a otra jurisdicción ni a otros Tribunales de distinta naturaleza.
Los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Tributario serán unipersonales, y cada uno de ellos tendrá competencia en los
procedimientos relativos a todos los tributos regidos por este Código”.
En atención a ello, la Sala
estima necesario referirse a la sentencia N° 1159, recaída en el caso Tropicana
C.A., en la cual respecto a la competencia por la especialidad de la materia
tributaria, sostuvo lo siguiente:
“A juicio de esta Sala, el criterio rationæ materiæ –antes descrito– resulta fundamental
para la obtención de una justicia idónea, conforme a las exigencias que supone
una tutela judicial efectiva, en los términos del artículo 26 constitucional,
pues el particular conocimiento que tiene el juez en virtud de su
especialización, constituye una garantía para el justiciable, que se traduce en
que la decisión correspondiente esté ajustada a derecho.
Hechas las anteriores precisiones generales,
se observa que, en el presente caso, fue denunciada como agraviante la Dirección de
Hacienda del Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta, con ocasión de la
amenaza de aplicación de sanciones por parte de dicho ente, como consecuencia
del incumplimiento del pago de la
Patente de Industria y Comercio que correspondía hacer a la
empresa Tropicana, C.A., según la determinación del tributo
plasmada en el estado de cuenta N° 2-09-760-00,
determinación que –a juicio de los representantes legales de la referida
sociedad– había sido realizada obviando las disposiciones constitucionales
pertinentes.
Se
concluye entonces que, el ámbito material en el cual se produjo la supuesta
amenaza de lesión, es el jurídico tributario, pues la misma tuvo origen en la
relación de esta naturaleza, existente entre la referida Alcaldía y la
prenombrada contribuyente, conforme a la cual –y dentro de las garantías que el
ordenamiento positivo exige– el ente político-territorial en cuestión detentaba
el Poder Tributario para imponer coactivamente a aquélla, la obligación de
entregar una parte de sus rentas para lograr la satisfacción de las necesidades
colectivas, en armonía con el principio de justa distribución de las cargas
públicas; y particularmente, el pago de la patente de Industria y Comercio,
conforme a la potestad tributaria que confiriera a los Municipios el artículo
31 de la
Constitución de 1961.
Como
corolario de lo expuesto, no comparte esta Sala el criterio esbozado por el a
quo, según el cual –dado que
la presente acción había sido incoada contra un ente administrativo, como lo es
la mencionada Dirección de Hacienda Municipal– su conocimiento correspondería a
un Juzgado con competencia en materia contencioso-administrativa, pues como se
ha visto, dentro de la multiplicidad de relaciones que se generan entre la Administración
y un determinado administrado, existe una que ha sido dotada de tal
especificidad (relación jurídico tributaria), que el mismo ordenamiento
positivo ha insertado dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa,
órganos jurisdiccionales dotados de esta competencia contenciosa fiscal.
En
efecto, cabe señalar que los Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario
(órganos jurisdiccionales de primer grado en dicha materia
contencioso-administrativa especial), fueron creados mediante Decreto N° 1.750
(G.O. N° 32.630 del 23 de diciembre de 1982) con jurisdicción en todo el
territorio de la
República. A tales Juzgados, les fue otorgada en un comienzo,
y conforme a las previsiones del Código Orgánico Tributario de 1982,
competencia para conocer de las impugnaciones incoadas contra actos
administrativos fiscales emanados de la Administración
Tributaria Nacional, excluyendo de su ámbito material de
conocimiento, aquellas ejercidas contra actos que provinieren de las administraciones
fiscales estadales y municipales, quedando estas últimas sujetas a la
aplicación de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, tanto en lo atinente
al procedimiento de impugnación de actos de efectos particulares, como en lo
relativo a la determinación del órgano jurisdiccional a cuyo conocimiento
estaban sometidas, conforme la previsión del artículo 181 de la referida ley, según
el cual «[m]ientras se dicta la Ley que organice la
jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan
atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus
respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los
actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades
estadales o municipales de su jurisdicción [...]».
No
es sino a partir de la reforma efectuada en el mencionado Código en el año
1992, criterio plasmado igualmente en la posterior reforma de 1994 que da lugar
al Código vigente, que fue unificado el régimen contencioso fiscal, igualándose
el procedimiento impugnativo y otorgando de manera privativa competencia a
estos tribunales (contencioso-tributarios) para el conocimiento de las acciones
y recursos en contra de los órganos de la Administración
Tributaria, aún si fueren incoados en contra de las
administraciones fiscales de los entes político-territoriales menores,
excluyéndose así al contencioso tributario estadal y municipal de la aplicación
del mencionado artículo 181 de la
Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal (vid. a este
respecto, sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte
Suprema de Justicia, del 12 de agosto de 1993, caso: Colgate-Palmolive).
La anterior reflexión, halla su fundamento
en el hecho de que la sentencia dictada por el a quo, arribó a conclusiones contrarias a las aquí
plasmadas, siendo que las mismas resultaban aplicables al tiempo en que tal
decisión fue proferida, esto es, en 31 de agosto de 1994, dada la vigencia en
aquella oportunidad de las normas que han sido objeto del presente análisis.
Determinado pues, que en el caso sub examine la afinidad de la materia es la
contenciosa fiscal, y que el Municipio Autónomo Mariño del Estado Nueva Esparta
funge como ámbito espacial en el cual se produjo la presunta lesión, cabe
observar que no existe un Juzgado denominado de Primera Instancia al cual le
haya sido atribuida por la ley la competencia contencioso-tributaria de forma
particular sobre el referido municipio, lo cual conduce a esta Sala a dilucidar
el órgano jurisdiccional competente para conocer de las acciones de amparo
constitucional incoadas contra los órganos de la Administración
Tributaria Nacional, Estadal o Municipal, de conformidad con
lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.
A tal fin, se observa que de conformidad con
el citado Decreto 1.750 emanado del Consejo de la Judicatura, la
jurisdicción contenciosa fiscal está conformada (i) por nueve Juzgados
Superiores en lo Contencioso Tributario como tribunales de primer grado, todos
ellos con sede en la ciudad de Caracas y con competencia territorial nacional;
y (ii) por la
Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal como
Tribunal de Alzada de los prenombrados Juzgados Superiores.
A pesar de la letra del comentado artículo 7
de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, resulta necesario dotar
a los prenombrados Juzgados Superiores
de la competencia para conocer de la acciones de amparo constitucional
que se incoaren en la materia contencioso-fiscal, pues, como se dijo
anteriormente, el criterio rationæ
materiæ garantiza la
especialidad del conocimiento de Juzgador, en beneficio del justiciable, con
las excepciones que serán analizadas infra
al analizar el supuesto excepcional del artículo 9 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Entonces, y mientras no sea modificado el
régimen legal antes comentado, las acciones de amparo interpuestas en contra de
los entes de la Administración Tributaria Nacional, Estadal o
Municipal, corresponderá su conocimiento en primer grado de la jurisdicción
constitucional a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Tributario.
Con respecto al órgano superior a que alude
el artículo 35 de la referida ley, debe observarse que, a partir de la entrada
en vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, conforme a la cual fue creada esta Sala Constitucional, como
última intérprete y máxima garante de los principios y valores que informan
nuestra Carta Magna, fue modificado el régimen de competencias aplicable a la
materia de amparo constitucional hasta ese entonces, pues vista la marcada
especialización otorgada a esta Sala Constitucional por el constituyente, a ella
debe corresponder como cúspide de la Jurisdicción
Constitucional, el conocimiento de la acciones de amparo, ya
sea en primera instancia en los supuesto contenidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, bien por la vía de
consulta o apelación a que hace referencia el artículo 35 eiusdem (vid. sentencia N°
1/2000, caso: Emery Mata Millán).
Por
otra parte, conviene acotar que lo antes dispuesto debe regir únicamente en los
casos de acciones de amparo interpuestas de conformidad con la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de forma tal que la acción de amparo (tributario) a que alude el artículo
215 del Código Orgánico Tributario, queda sujeta a la aplicación plena de las disposiciones
del referido cuerpo normativo (sobre las diferencias existentes entre ambas
acciones, véase el exhaustivo estudio contenido en la sentencia 654/2000, caso:
Sucesión de Carlos Alberto Domínguez
Gómez)…”.
Atendiendo a lo antes transcrito, y aun cuando dicho criterio se esbozó
con motivo de una acción de amparo constitucional, esta Sala estima que la
especialidad de la materia impera al momento de determinar el órgano
jurisdiccional competente para conocer de cualquier recurso o acción, pues esta
competencia es inderogable.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que la actividad fiscal aun cuando es
una actividad propia del Derecho Tributario como rama autónoma es una actividad
administrativa, pues quienes la ejercen son órganos del Poder Público, en
ejercicio de una atribución otorgada constitucional y legalmente. De allí que
aun cuando en el Texto Fundamental se establece el Régimen Fiscal y el Sistema
Tributario pero no así una jurisdicción contencioso tributaria, la misma debe
entenderse referida en el artículo 259, cuando señala la competencia de “los
órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa”, sin que ello por ningún
motivo desnaturalice el carácter autónomo que hoy en día tiene el Derecho
Tributario respecto al Derecho Administrativo.
Por tal motivo, esta Sala como
máxima garante e intérprete de la Constitución y en uso de las atribuciones que le
confiere dicho Texto y la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece -en forma
vinculante y a partir de la publicación del presente fallo- que conforme a lo
dispuesto en el artículo 49.4 de la Constitución, en los artículos 259 y 330 del
Código Orgánico Tributario, los tribunales superiores contencioso tributarios
competentes para conocer de los recursos contenciosos tributarios contra actos
de efectos particulares emanados de las autoridades tributarias estadales y
municipales, lo son también para conocer de actos de efectos generales emanados
de dichas autoridades estadales y municipales, pues los emanados del SENIAT, sean
particulares o generales, como órgano tributario nacional compete su
conocimiento a la Sala
Político-Administrativa, conforme a lo dispuesto en el
artículo 5.31 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con el artículo 330 del
Código Orgánico Tributario. Así se declara.
DECISIÓN
Por las
razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
1.- NO HA LUGAR la desaplicación para el
caso en concreto del artículo 259 del Código Orgánico Tributario, efectuada por
la sentencia publicada el 28 de abril de 2005, por la Sala-Político
Administrativa.
2.- En
virtud del criterio vinculante expresado en el presente fallo, se ORDENA la publicación del mismo en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, bajo el título “COMPETENCIA DE LOS
TRIBUNALES SUPERIORES CONTENCIOSOS TRIBUTARIOS DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO
259 DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO”.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Remítase
copia del presente fallo a la Sala
Político-Administrativa. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de mayo de
dos mil seis (2006). Años: 196 ° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
Luisa Estella Morales Lamuño
El
Vicepresidente-Ponente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Luis
Velázquez Alvaray
Francisco Carrasquero López
Marcos
Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de Merchán
El
Secretario,
José
Leonardo Requena Cabello
Exp. 05-0955
JECR/