SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Mediante oficio Nro. 3000, del 29 de abril de 2005, la Sala Político-Administrativa, remitió a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, copia certificada de la sentencia dictada por dicha Sala en el expediente contentivo de la solicitud de avocamiento formulada por los abogados FRANKLIN SEQUERA MADRIZ, RAFAEL VICENTE SANZ PENSO, KARLA SALAZAR  y ARMIGDELIS CHACARE, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 63.277, 91.693, 79.207 y 86.734, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del FISCO DEL ESTADO VARGAS, de la causa cursante en el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en el “recurso” de nulidad de AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA C.A., contra el artículo 12 de la Resolución N° GEV-SATVAR-001-02, emanada de la Superintendencia de Administración Tributaria del Estado Vargas (SATVAR), publicada en la Gaceta Oficial N° 31 Extraordinaria del referido Estado, del 19 de julio de 2002, mediante la cual se designan como agentes de percepción del impuesto de salida al exterior, a favor del Estado Vargas, a las líneas aéreas y empresas navieras.

Tal remisión obedeció a lo dispuesto en el artículo 5.22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El 10 de mayo de 2005, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del caso se pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA COMPETENCIA

Establece el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia lo siguiente:

“(...) De conformidad con el numeral 22 de este artículo, cuando cualquiera de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia haga uso del control difuso de la constitucionalidad, únicamente para un caso concreto, deberá informar a la Sala Constitucional sobre los fundamentos y alcances de la desaplicación adoptada para que ésta proceda a efectuar un examen abstracto sobre la constitucionalidad de la norma en cuestión, absteniéndose de revisar el mérito y alcance de la sentencia dictada por la otra Sala, la cual seguirá conservando fuerza de cosa juzgada. En caso que el examen abstracto de la norma comporte la declaratoria total o parcial de su nulidad por inconstitucional, la sentencia de la Sala Constitucional deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial del Estado o Municipio, de ser el caso (...)”.

De lo dispuesto en la norma transcrita, se desprende que esta Sala es competente para conocer de la sentencia dictada el 27 de abril de 2005, y publicada el 28 de ese mismo mes y año, por la Sala Político-Administrativa que en el tercer punto del dispositivo señaló: “(...) DESAPLICA, por control difuso de la constitucionalidad y en los términos expuestos en el presente fallo, el artículo 259 del Código Orgánico Tributario (...)”.  Así se declara.

 

 

II

DECISIÓN DE LA SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

            La Sala Político-Administrativa en la decisión antes mencionada, dispuso lo siguiente:

“1. PROCEDENTE la solicitud de avocamiento formulada por los abogados Franklin Sequera Madrid, Rafael Vicente Sanz Penso, Karla Salazar y Armigdelis Chacare, actuando en su condición de representantes del FISCO DEL ESTADO VARGAS, a la causa que cursa por ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en el expediente signado con el Nº 4.025, según nomenclatura del referido Juzgado, contentivo de la acción de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por el apoderado judicial de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A, contra el artículo 12 de la Resolución Nº GEV-SATVAR-001-02 de fecha 19 de julio de 2002, emanada de la Superintendencia de Administración Tributaria del Estado Vargas (SATVAR), publicada en la Gaceta Oficial Nº 31 del Estado Vargas, Extraordinaria del 19 de julio de 2002, mediante la cual designan como agentes de percepción del impuesto de salida al exterior, a favor del Estado Vargas, a las líneas aéreas y empresas navieras.

2. REVOCA la sentencia dictada el 21 de julio de 2002, por el Tribunal Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y en consecuencia, quedan sin efecto alguno las medidas cautelares y las ratificaciones de las mismas dictadas por el precitado Tribunal.

3. DESAPLICA, por control difuso de la constitucionalidad y en los términos expuestos en el presente fallo, el artículo 259 del Código Orgánico Tributario. En consecuencia,  cumpliendo con lo  previsto en el numeral 22 y aparte cuarto del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ORDENA informar de la presente decisión a la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, mediante Oficio al cual deberán anexarse los recaudos pertinentes. Asimismo, se ORDENA publicar esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A, contra el artículo 12 de la Resolución Nº GEV-SATVAR-001-02 de fecha 19 de julio de 2002, emanada de la Superintendencia de Administración Tributaria del Estado Vargas (SATVAR), publicada en la Gaceta Oficial Nº 31 del Estado Vargas, Extraordinaria del 19 de julio de 2002.

5. Se ORDENA a la empresa recurrente enterar inmediatamente al Fisco del Estado Vargas los impuestos de salida retenidos desde el 19 de julio de 2002 hasta el 14 de septiembre de 2002”.

 

Como se desprende del punto N° 3 de la transcripción anterior, la mencionada Sala desaplicó el artículo 259 del Código Orgánico Tributario, basándose en lo siguiente:

         1.- Que “…la Resolución Nº GEV-SATVAR-001-02 del 19 de julio de 2002, es indiscutiblemente un acto de carácter general, de incuestionable naturaleza normativa, que incide en la esfera jurídico-subjetiva de las señaladas empresas; y en virtud de ello debe reputarse que la norma impugnada participa también del referido carácter. Así se declara”.

2.-  Que “…las normas contenidas en la indicada Resolución son de contenido estrictamente tributario, ya que imponen no sólo obligaciones fiscales para las líneas aéreas y empresas navieras, sino que además establecen un procedimiento para la percepción del impuesto de salida a favor del Estado Vargas, aunado a las sanciones que por incumplimiento suponen, contempladas en la Ley de Timbre Fiscal del Estado Vargas”.

 

3.- Que “…resulta nuevamente de obligada consideración para este Supremo Tribunal observar, que el acto administrativo que contiene la norma impugnada es un acto sublegal de carácter general cuyos efectos se presentan de igual forma generales, emanado de una autoridad pública estadal; motivos por los cuales, de una parte, en lo que se relaciona con su carácter general, paradójicamente escaparía del ámbito de dicha jurisdicción, en su primer grado de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario, en tanto que éste limita el control de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios a los actos de efectos particulares; y de la otra, por emanar de una autoridad estadal, escaparía a su vez de la competencia, en única instancia, de esta Sala Político-Administrativa, al no existir disposición expresa alguna de rango legal que le atribuya su conocimiento, siendo que, por el contrario, las disposiciones que regulan la competencia de esta Sala, le limitan -en principio- el conocimiento a los actos sublegales de las autoridades de rango Nacional.

 Es decir, no obstante que lo dispuesto en el artículo 330 del Código Orgánico Tributario (la especialidad de la materia) conduciría a establecer que es la jurisdicción especial contencioso tributaria (compartida por los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario y esta Sala) la competente para conocer la situación de autos; existe otra norma dentro del mismo Código, artículo 259, que limita el conocimiento de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario a los actos de efectos particulares; y en cuanto a esta Sala, el ordenamiento jurídico positivo circunscribe sus competencias a los actos de efectos generales dictados por la Administración Pública Nacional, con lo cual quedarían excluidos tanto los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios (en primera instancia), como esta Sala (al menos en única instancia), del conocimiento y decisión de casos como el presente. La descrita situación en criterio de esta Sala es la que fundamentalmente ha conducido a que hasta el presente, se haya seguido de manera regular el criterio conforme al cual el trámite de los recursos contenciosos de nulidad ejercidos contra actos que gozan de la naturaleza y características del evaluado, se desarrolle ante los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 181 de la -actualmente derogada- Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, conforme al cual:

‘Artículo 181.- Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad. Cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia.’  (Destacado de esta decisión)…”.

 

4.- Que “…no resulta acertado ni adecuado atribuir a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo la competencia respecto de los actos de rango sublegal, carácter general y contenido tributario dictados por la Administración Pública  estadal y municipal,   en tanto que tal situación evidentemente riñe, por una parte con el ya destacado precepto del fuero exclusivo de la jurisdicción contencioso tributaria en materia impositiva o fiscal (precepto donde naturalmente se materializa, en materia tributaria, el principio de la especialidad), y por la otra, con el principio del juez natural, los cuales evidentemente están estrictamente asociados.

Por lo demás, vinculado también con lo anterior, resulta de especial relevancia hacer notar la palmaria contradicción e inconveniente que supone la circunstancia de que dependiendo de su carácter general o particular, los actos tributarios sean conocidos por tribunales con diferentes competencias, pues ello es reflejo de un impropio desdoblamiento del ejercicio de la función jurisdiccional. Aún más, dentro de ese mismo contexto,  con el agravante que si se impugna el acto particular conjuntamente con el acto general que le sirve de fundamento, si se atendiera al principio del fuero atrayente, resultaría que son los tribunales no especializados en materia tributaria, es decir, los contencioso administrativos, los llamados a conocer de ambos”.

5.- Que “…visto precedentemente que es jurídico tributario el ámbito que regula la Resolución donde está contenida la norma impugnada en el presente caso, mal puede en consecuencia esta Sala, en esta oportunidad, seguir afirmando el supra señalado criterio conforme al cual, en aplicación del artículo 181 de la -actualmente derogada- Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, su conocimiento corresponde a los juzgados con competencia en materia contencioso administrativa, pues se impone una apreciación distinta ya que, como se ha analizado, dentro de la multiplicidad de relaciones que se generan entre la Administración y los administrados, existe una que ha sido dotada de la exaltada especificidad: la jurídico-tributaria, que debe ser conocida definitivamente por los órganos jurisdiccionales dotados de la competencia contencioso fiscal.

A la vista del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone: “La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa” (destacado de esta decisión); y en consideración a que el ordenamiento jurídico ha insertado a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa (claro está, dotados concretamente de la especialidad en materia fiscal), con la misma jerarquía o rango de los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo; no resulta en consecuencia de modo alguno razonable que, así como el propio ordenamiento jurídico le atribuye expresamente competencia a los últimos mencionados, para conocer de los “recursos” de nulidad no sólo contra los actos administrativos de efectos particulares, sino también de aquellos de efectos generales dictados por las autoridades estadales y municipales; por su parte, únicamente queden limitados los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario al conocimiento de actos  de naturaleza tributaria de efectos particulares”.

6.- Que “…atendiendo esta Sala a la circunstancia de que la transcrita norma constitucional dotó a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de la competencia para anular tanto los actos administrativos generales como los particulares, debe forzosamente concluirse que los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario están plenamente habilitados para asumir dicha competencia”.

7.- Que “…se excluyó a los Tribunales Superiores de lo  Contencioso Administrativo de la competencia para conocer de los actos de sustancia tributaria y de efectos particulares, emanados de las administraciones fiscales de los entes político-territoriales menores, quedando de tal modo apartado el contencioso tributario estadal y municipal de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya aplicación únicamente, eso sí, respecto de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativos, es preciso aclarar que debe mantenerse”.

8.- Que “…no obstante que la aludida Ley está actualmente derogada por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, lo cierto es que aún se impone atender a algunos de sus criterios competenciales, entre ellos precisamente al establecido en su artículo 181, así como a las interpretaciones que sobre ellos fue produciendo esta Sala, habida cuenta, por una parte, del silencio de la vigente Ley que regula las funciones de este Máximo Tribunal, y por la otra, la inexistencia de la Ley que regule a la jurisdicción contencioso-administrativa, tal como lo ha advertido en otras oportunidades esta Sala, verbigracia, en decisión de fecha 27 de octubre de 2004 (Caso: Marlon Rodríguez contra Cámara Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda).  

Apréciese entonces, que más bien habiéndose inclinado el constituyente y el legislador, a que la jurisdicción contencioso tributaria conozca de manera exclusiva y excluyente de los actos de carácter fiscal de rango sub legal dictados por cualesquiera de los órganos de la Administración Pública, sean éstos Nacionales, Estadales o Municipales, se debe en consecuencia reconocer y afirmar la necesidad de que estén bajo su fuero o control no sólo los actos administrativos de contenido tributario de efectos particulares, sino también aquellos, de la misma sustancia, de carácter general; resultando de tal modo competentes para ello los Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributarios, en primera instancia, y esta Sala, en segunda instancia. Así se declara.

Dicho criterio resulta, a juicio de esta Sala, ajustado a las previsiones constitucionales y legales sobre la materia, porque además de los fundamentos previamente esbozados, la tendencia de la legislación y la jurisprudencia (esta última conforme a una interpretación progresiva del ordenamiento jurídico vigente), ha sido avanzar, adicionalmente, hacía la descentralización y especialización de los órganos que conforman la administración de justicia, lo cual en el contexto analizado se ve especialmente concretado con la ya materializada creación de los tribunales contencioso tributarios regionales.

Por otra parte conviene señalar, que el apuntado criterio garantiza igualmente el principio del doble grado de jurisdicción, en armonía con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé la posibilidad de recurrir las decisiones judiciales ante un órgano superior, resultando así cónsono con los fines constitucionales, al garantizar no sólo el ya indicado principio de la doble instancia, sino también el mejor derecho a la defensa. (Ver en cuanto al tema de la doble instancia, sentencia de esta Sala N° 449, de fecha  27 de marzo de 2001, Caso: C.A. DAYCO DE CONSTRUCCIONES). Así igualmente se declara.

Debe entonces abandonarse el criterio de esta Sala plasmado, entre otras, en la sentencia N° 1786 de fecha 18 de noviembre de 2003 (Caso: JOEL ALFREDO ZIEGLER GONZÁLEZ y otros vs. Decreto Nº 11-98 del 02/10/98, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda), y que fuera seguido por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer y decidir el caso de autos en primera instancia. Así se declara.

En virtud de lo anterior, resulta asimismo forzoso para esta Sala desaplicar por control difuso de la constitucionalidad el artículo 259 del Código Orgánico Tributario, mediante el cual se limitaba la competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios a los “recursos” de nulidad interpuestos contra actos, de contenido tributario, de efectos particulares…”.

III

EXAMEN ABSTRACTO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD

DEL ARTÍCULO 259 DEL COT

El artículo 259 del Código Orgánico Tributario establece:

“Artículo 259: El recurso contencioso tributario procederá:

1.      Contra los mismos actos de efectos particulares que pueden ser objeto de impugnación mediante el recurso jerárquico, sin necesidad del previo ejercicio de dicho recurso.

2.      Contra los mismos actos a que se refiere el numeral anterior, cuando habiendo mediado recurso jerárquico éste hubiere sido negado tácitamente conforme al artículo 255 de este Código.

3.      Contra las resoluciones en las cuales se deniegue total o parcialmente el recurso jerárquico, en los casos de actos de efectos particulares.

PARAGRAFO PRIMERO: El recurso contencioso tributario podrá también ejercerse subsidiariamente al recurso jerárquico en el mismo escrito, en caso de que hubiese expresa denegación total o parcial, o denegación tácita de éste.

PARAGRAFO SEGUNDO: No procederá el recurso previsto en este artículo:

1.      Contra los actos dictados por la autoridad competente en un procedimiento amistoso previsto en un tratado para evitar la doble tributación.

2.      Contra los actos dictados por autoridades extranjeras que determinen impuestos y sus accesorios, cuya recaudación sea solicitada a la República, de conformidad con lo dispuesto en los respectivos tratados internacionales.

3.      En los demás casos señalados expresamente en este Código o en las leyes”.

Ahora bien, en relación con la desaplicación efectuada por la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal del artículo 259 del Código Orgánico Tributario en la sentencia N° 2355 del 28 de abril de 2005, la Sala se pronunció con ocasión a la revisión constitucional solicitada por AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A., siendo que en decisión N° 5074 del 15 de diciembre de 2005, esta Sala sostuvo -entre otras cosas- lo siguiente:

“…En consecuencia, se aprecia que esta Sala con anterioridad a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa había fijado los efectos temporales de la entrada en vigencia de la Ley de Timbre Fiscal del Estado Vargas, así como el régimen de excepcionalidad de la temporalidad de enteramiento de dicho tributo causados a partir del 15 de septiembre de 2002, los cuales corresponden a la Administración Tributaria del Estado Vargas y previo a dicha fecha a la Administración Tributaria Nacional, criterio el cual se reafirma en dicho fallo, como consecuencia de la solicitud realizada por la representación en juicio del SENIAT.

Conforme a lo dispuesto, ciertamente se aprecia que la Sala Político Administrativa en la sentencia N° 2.355 del 28 de abril de 2005, no advirtió los criterios interpretativos dispuestos por esta Sala en fallo N° 610/2005, en cuanto a la entrada en vigencia de la Ley de Timbre Fiscal del Estado Vargas, razón por la cual, resulta forzoso para esta Sala declarar ha lugar la solicitud de revisión interpuesta y, en consecuencia, declarar nula la referida sentencia N° 2.355 dictada por la Sala Político Administrativa el 28 de abril de 2005.

Aunado a lo expuesto, debe esta Sala apreciar que la Sala Político Administrativa al momento de efectuar la desaplicación por control difuso del artículo 259 del Código Orgánico Tributario, dispuso:

“(…) Apréciese entonces, que más bien habiéndose inclinado el constituyente y el legislador, a que la jurisdicción contencioso tributaria conozca de manera exclusiva y excluyente de los actos de carácter fiscal de rango sub legal dictados por cualesquiera de los órganos de la Administración Pública, sean éstos Nacionales, Estadales o Municipales, se debe en consecuencia reconocer y afirmar la necesidad de que estén bajo su fuero o control no sólo los actos administrativos de contenido tributario de efectos particulares, sino también aquellos, de la misma sustancia, de carácter general; resultando de tal modo competentes para ello los Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributarios, en primera instancia, y esta Sala, en segunda instancia. Así se declara.

…omissis…

Debe entonces abandonarse el criterio de esta Sala plasmado, entre otras, en la sentencia N° 1786 de fecha 18 de noviembre de 2003 (Caso: JOEL ALFREDO ZIEGLER GONZÁLEZ y otros vs. Decreto Nº 11-98 del 02/10/98, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda), y que fuera seguido por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer y decidir el caso de autos en primera instancia. Así se declara.

En virtud de lo anterior, resulta asimismo forzoso para esta Sala desaplicar por control difuso de la constitucionalidad el artículo 259 del Código Orgánico Tributario, mediante el cual se limitaba la competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios a los recursos de nulidad interpuestos contra actos, de contenido tributario, de efectos particulares; en este sentido el numeral 22 y aparte cuarto, del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (…).

…omissis…

Por lo tanto, esta Sala cumpliendo con el mandamiento previsto en el antes citado artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ordena informar a la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal de la presente decisión, para lo cual, se ordenará en la dispositiva del presente fallo librar el oficio respectivo y remitir los recaudos pertinentes. Así se decide.

Definido entonces que son los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributarios los competentes para conocer, en primera instancia, del recurso de nulidad objeto del presente avocamiento, y no los tribunales superiores con competencia contencioso administrativa general, así como, que fue uno de estos últimos, a saber, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien en primera instancia decidió el recurso de nulidad interpuesto, considera esta Sala que de ello queda sin lugar a dudas exhibida la pertinencia de lo denunciado en primer término en la presente solicitud de avocamiento, es decir, que el recurso fue conocido en primera instancia por un juez incompetente, violándose con ello la garantía del juez natural. Así se declara” (Subrayado de esta Sala).

En razón de ello, se observa que la declaratoria de la Sala Político Administrativa de incompetencia del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, la consecuente violación al derecho a ser juzgado por el juez natural, establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no estuvo apegada a los principios procesales del derecho constitucional, así como de las normas competenciales establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia –aplicable rationae temporis-, el Código Orgánico Tributario e incluso su propia declaratoria cuando expresa:

Debe entonces abandonarse el criterio de esta Sala plasmado, entre otras, en la sentencia N° 1786 de fecha 18 de noviembre de 2003 (Caso: JOEL ALFREDO ZIEGLER GONZÁLEZ y otros vs. Decreto Nº 11-98 del 02/10/98, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda), y que fuera seguido por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer y decidir el caso de autos en primera instancia. Así se declara”.

…Omissis…

En este sentido, se aprecia que a diferencia de lo establecido por la Sala Político Administrativa, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital se encontraba conociendo legalmente del recurso de nulidad interpuesto, tanto así que la Sala abandona en dicho fallo su criterio, y establece que el mismo violó dicha garantía judicial, cuando por el contrario, éste era el órgano jurisdiccional previamente determinado en la Ley, con competencias legalmente atribuidas (artículo 181 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), y la composición del mismo no era un Tribunal ad hoc, sino que se encontraba consagrado en la referida Ley Orgánica de la Corte, razón por la cual no comparte el criterio expuesto por la referida Sala.

Asimismo, se aprecia que si bien no se encuentra esta Sala en ejercicio del análisis del control difuso de la constitucionalidad del artículo 259 del Código Orgánico Tributario, no podía dicha Sala abandonar en dicho fallo el criterio -con independencia de su contenido- y establecer retroactivamente que se produjo una vulneración al derecho constitucional, ya que los cambios de criterios no pueden ser aplicados retroactivamente o al mismo caso donde se efectúa, como ocurrió en el caso de marras. (negrillas de este fallo)

Así pues, resulta necesario precisar ahora que la seguridad jurídica despliega sus efectos en tres planos: seguridad en relación con el poder (sea que la fuerza sea ejercida por el Estado o por un particular), seguridad en relación con el mismo derecho (por ejemplo, el principio de irretroactividad de las leyes y el principio de legalidad), y seguridad en relación con la sociedad (la llamada seguridad social).

 

Para alcanzar el objetivo de la seguridad jurídica y de la previsibilidad, se han erigido una serie de pretensiones procesales que han adquirido en el constitucionalismo actual rango de derechos fundamentales. Su clasificación y caracterización es polémica, pero, teniendo en cuenta lo establecido por los artículos 26, 49, 253 y 257 de nuestra Constitución, y tras insertar su contenido en algunos esquemas doctrinarios, se pueden agrupar del siguiente modo: la seguridad jurídica en el proceso la custodia un derecho procesal general que se conoce como el de tutela judicial efectiva, el cual está integrado por los derechos de acceso a la jurisdicción; debido proceso (compuesto, a su vez, por los derechos a un juez imparcial predeterminado por la ley, a la asistencia de abogado, a la defensa y a un proceso sin dilaciones indebidas); y, por último, el derecho a la efectividad de las sentencias.

 

            Seguridad jurídica esta a su vez, que debe ser entendida como la expectativa racional de una determinada decisión la cual se ha mantenido en el tiempo, lo cual no restringe o inhabilita a los órganos jurisdiccionales al cambio tempestivo del criterio jurisprudencial -overruling-, lo cual debe responder a unos criterios razonables, proporcionales y motivados que expliquen los fundamentos jurídicos y fácticos que inciden en la decisión.

…Omissis…

      

       El cambio jurisprudencial, debe hacerse además de con la necesaria prudencia y equilibrio, siempre de manera explícita y razonada para no generar incertidumbre e inseguridad jurídica respecto del sentido y alcance de la interpretación que al Tribunal compete.

 

…Omissis…

       Visto lo expuesto, se aprecia que no sólo infringió el derecho al juez natural la Sala Político Administrativa con su decisión, ya que modificó las normas competenciales de casos previamente sustanciados, sino que, aunado a ello, estableció con carácter retroactivo un cambio de criterio jurisprudencial, lo cual afecta no sólo el principio de la seguridad jurídica, sino el derecho a la tutela judicial efectiva en el proceso.

 

En consonancia con lo antes expuesto, se advierte a la referida Sala que en posteriores oportunidades se abstenga de aplicar retroactivamente cambios jurisprudenciales contenidos en un fallo, sino que éstos deben regir sus efectos hacia el futuro.

En atención a lo expuesto, se declara ha lugar la revisión interpuesta, se anula la sentencia impugnada y, se ordena a la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal que deberá fallar nuevamente sobre el recurso de nulidad interpuesto, en aplicación de la doctrina que aquí se ha sentado con carácter vinculante. Así se decide”.

Así pues, esta Sala Constitucional reitera  el criterio antes expuesto, en el sentido de que para el caso en concreto no estuvo ajustada a derecho la desaplicación hecha por la Sala Político-Administrativa, toda vez que la misma constituyó un cambio de criterio aplicado en forma retroactiva; sin embargo, no escapa de este análisis el hecho de que la norma contenida en el mencionado artículo 259 del Código Orgánico Tributario, no es inconstitucional y, por tanto, no debe ser desaplicada por los tribunales de la República, pero si requiere su contenido ser aplicado en un todo acorde con los postulados constitucionales, referidos al acceso a la justicia, tutela judicial efectiva, juez natural, doble instancia y debido proceso, ello por cuanto existe un vacío en dicho artículo respecto a los actos de efectos generales; vacío que se subsana con normas como la contenida en el artículo 330 del mismo Código, que señala:

“Artículo 330: La jurisdicción y competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario se ejercerán en forma excluyente de cualquier otro fuero, por lo que no podrá atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros Tribunales de distinta naturaleza.

Los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario serán unipersonales, y cada uno de ellos tendrá competencia en los procedimientos relativos a todos los tributos regidos por este Código”.

En atención a ello, la Sala estima necesario referirse a la sentencia N° 1159, recaída en el caso Tropicana C.A., en la cual respecto a la competencia por la especialidad de la materia tributaria, sostuvo lo siguiente:

“A juicio de esta Sala, el criterio rationæ materiæ –antes descrito– resulta fundamental para la obtención de una justicia idónea, conforme a las exigencias que supone una tutela judicial efectiva, en los términos del artículo 26 constitucional, pues el particular conocimiento que tiene el juez en virtud de su especialización, constituye una garantía para el justiciable, que se traduce en que la decisión correspondiente esté ajustada a derecho.

 

Hechas las anteriores precisiones generales, se observa que, en el presente caso, fue denunciada como agraviante la Dirección de Hacienda del Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta, con ocasión de la amenaza de aplicación de sanciones por parte de dicho ente, como consecuencia del incumplimiento del pago de la Patente de Industria y Comercio que correspondía hacer a la empresa Tropicana, C.A., según la determinación del tributo plasmada en el estado de cuenta N° 2-09-760-00, determinación que –a juicio de los representantes legales de la referida sociedad– había sido realizada obviando las disposiciones constitucionales pertinentes.

 

Se concluye entonces que, el ámbito material en el cual se produjo la supuesta amenaza de lesión, es el jurídico tributario, pues la misma tuvo origen en la relación de esta naturaleza, existente entre la referida Alcaldía y la prenombrada contribuyente, conforme a la cual –y dentro de las garantías que el ordenamiento positivo exige– el ente político-territorial en cuestión detentaba el Poder Tributario para imponer coactivamente a aquélla, la obligación de entregar una parte de sus rentas para lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, en armonía con el principio de justa distribución de las cargas públicas; y particularmente, el pago de la patente de Industria y Comercio, conforme a la potestad tributaria que confiriera a los Municipios el artículo 31 de la Constitución de 1961.

 

Como corolario de lo expuesto, no comparte esta Sala el criterio esbozado por el a quo, según el cual –dado que la presente acción había sido incoada contra un ente administrativo, como lo es la mencionada Dirección de Hacienda Municipal– su conocimiento correspondería a un Juzgado con competencia en materia contencioso-administrativa, pues como se ha visto, dentro de la multiplicidad de relaciones que se generan entre la Administración y un determinado administrado, existe una que ha sido dotada de tal especificidad (relación jurídico tributaria), que el mismo ordenamiento positivo ha insertado dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, órganos jurisdiccionales dotados de esta competencia contenciosa fiscal.

 

En efecto, cabe señalar que los Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario (órganos jurisdiccionales de primer grado en dicha materia contencioso-administrativa especial), fueron creados mediante Decreto N° 1.750 (G.O. N° 32.630 del 23 de diciembre de 1982) con jurisdicción en todo el territorio de la República. A tales Juzgados, les fue otorgada en un comienzo, y conforme a las previsiones del Código Orgánico Tributario de 1982, competencia para conocer de las impugnaciones incoadas contra actos administrativos fiscales emanados de la Administración Tributaria Nacional, excluyendo de su ámbito material de conocimiento, aquellas ejercidas contra actos que provinieren de las administraciones fiscales estadales y municipales, quedando estas últimas sujetas a la aplicación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, tanto en lo atinente al procedimiento de impugnación de actos de efectos particulares, como en lo relativo a la determinación del órgano jurisdiccional a cuyo conocimiento estaban sometidas, conforme la previsión del artículo 181 de la referida ley, según el cual «[m]ientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción [...]».

 

No es sino a partir de la reforma efectuada en el mencionado Código en el año 1992, criterio plasmado igualmente en la posterior reforma de 1994 que da lugar al Código vigente, que fue unificado el régimen contencioso fiscal, igualándose el procedimiento impugnativo y otorgando de manera privativa competencia a estos tribunales (contencioso-tributarios) para el conocimiento de las acciones y recursos en contra de los órganos de la Administración Tributaria, aún si fueren incoados en contra de las administraciones fiscales de los entes político-territoriales menores, excluyéndose así al contencioso tributario estadal y municipal de la aplicación del mencionado artículo 181 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal (vid. a este respecto, sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, del 12 de agosto de 1993, caso: Colgate-Palmolive).

 

La anterior reflexión, halla su fundamento en el hecho de que la sentencia dictada por el a quo, arribó a conclusiones contrarias a las aquí plasmadas, siendo que las mismas resultaban aplicables al tiempo en que tal decisión fue proferida, esto es, en 31 de agosto de 1994, dada la vigencia en aquella oportunidad de las normas que han sido objeto del presente análisis.

 

Determinado pues, que en el caso sub examine la afinidad de la materia es la contenciosa fiscal, y que el Municipio Autónomo Mariño del Estado Nueva Esparta funge como ámbito espacial en el cual se produjo la presunta lesión, cabe observar que no existe un Juzgado denominado de Primera Instancia al cual le haya sido atribuida por la ley la competencia contencioso-tributaria de forma particular sobre el referido municipio, lo cual conduce a esta Sala a dilucidar el órgano jurisdiccional competente para conocer de las acciones de amparo constitucional incoadas contra los órganos de la Administración Tributaria Nacional, Estadal o Municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

 

A tal fin, se observa que de conformidad con el citado Decreto 1.750 emanado del Consejo de la Judicatura, la jurisdicción contenciosa fiscal está conformada (i) por nueve Juzgados Superiores en lo Contencioso Tributario como tribunales de primer grado, todos ellos con sede en la ciudad de Caracas y con competencia territorial nacional; y (ii) por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal como Tribunal de Alzada de los prenombrados Juzgados Superiores.

 

A pesar de la letra del comentado artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, resulta necesario dotar a los prenombrados Juzgados Superiores  de la competencia para conocer de la acciones de amparo constitucional que se incoaren en la materia contencioso-fiscal, pues, como se dijo anteriormente, el criterio rationæ materiæ garantiza la especialidad del conocimiento de Juzgador, en beneficio del justiciable, con las excepciones que serán analizadas infra al analizar el supuesto excepcional del artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

 

Entonces, y mientras no sea modificado el régimen legal antes comentado, las acciones de amparo interpuestas en contra de los entes de la Administración Tributaria Nacional, Estadal o Municipal, corresponderá su conocimiento en primer grado de la jurisdicción constitucional a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Tributario.

 

Con respecto al órgano superior a que alude el artículo 35 de la referida ley, debe observarse que, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a la cual fue creada esta Sala Constitucional, como última intérprete y máxima garante de los principios y valores que informan nuestra Carta Magna, fue modificado el régimen de competencias aplicable a la materia de amparo constitucional hasta ese entonces, pues vista la marcada especialización otorgada a esta Sala Constitucional por el constituyente, a ella debe corresponder como cúspide de la Jurisdicción Constitucional, el conocimiento de la acciones de amparo, ya sea en primera instancia en los supuesto contenidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, bien por la vía de consulta o apelación a que hace referencia el artículo 35 eiusdem (vid. sentencia N° 1/2000, caso: Emery Mata Millán).

 

            Por otra parte, conviene acotar que lo antes dispuesto debe regir únicamente en los casos de acciones de amparo interpuestas de conformidad con la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de forma tal que la acción de amparo (tributario) a que alude el artículo 215 del Código Orgánico Tributario, queda sujeta a la aplicación plena de las disposiciones del referido cuerpo normativo (sobre las diferencias existentes entre ambas acciones, véase el exhaustivo estudio contenido en la sentencia 654/2000, caso: Sucesión de Carlos Alberto Domínguez Gómez)…”.

 

Atendiendo a lo antes transcrito, y aun cuando dicho criterio se esbozó con motivo de una acción de amparo constitucional, esta Sala estima que la especialidad de la materia impera al momento de determinar el órgano jurisdiccional competente para conocer de cualquier recurso o acción, pues esta competencia es inderogable.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que la actividad fiscal aun cuando es una actividad propia del Derecho Tributario como rama autónoma es una actividad administrativa, pues quienes la ejercen son órganos del Poder Público, en ejercicio de una atribución otorgada constitucional y legalmente. De allí que aun cuando en el Texto Fundamental se establece el Régimen Fiscal y el Sistema Tributario pero no así una jurisdicción contencioso tributaria, la misma debe entenderse referida en el artículo 259, cuando señala la competencia de “los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa”, sin que ello por ningún motivo desnaturalice el carácter autónomo que hoy en día tiene el Derecho Tributario respecto al Derecho Administrativo.

 Por tal motivo, esta Sala como máxima garante e intérprete de la Constitución y en uso de las atribuciones que le confiere dicho Texto y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece -en forma vinculante y a partir de la publicación del presente fallo- que conforme a lo dispuesto en el artículo 49.4 de la Constitución, en los artículos 259 y 330 del Código Orgánico Tributario, los tribunales superiores contencioso tributarios competentes para conocer de los recursos contenciosos tributarios contra actos de efectos particulares emanados de las autoridades tributarias estadales y municipales, lo son también para conocer de actos de efectos generales emanados de dichas autoridades estadales y municipales, pues los emanados del SENIAT, sean particulares o generales, como órgano tributario nacional compete su conocimiento a la Sala Político-Administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 5.31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con el artículo 330 del Código Orgánico Tributario. Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1.-  NO HA LUGAR la desaplicación para el caso en concreto del artículo 259 del Código Orgánico Tributario, efectuada por la sentencia publicada el 28 de abril de 2005, por la Sala-Político Administrativa.

2.- En virtud del criterio vinculante expresado en el presente fallo, se ORDENA la publicación del mismo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, bajo el título “COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES CONTENCIOSOS TRIBUTARIOS DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 259 DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Remítase copia del presente fallo a la Sala Político-Administrativa. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de mayo de dos mil seis (2006). Años: 196 ° de la Independencia y 147° de la Federación.

 

La Presidenta de la Sala,

 

 

Luisa Estella Morales Lamuño

 

El Vicepresidente-Ponente,

 

 

Jesús Eduardo Cabrera Romero

 

 

 

 

Los Magistrados,

 

 

Pedro Rafael Rondón Haaz

 

Luis Velázquez Alvaray

 

 

 

Francisco Carrasquero López

 

 

Marcos Tulio Dugarte Padrón

 

 

Carmen Zuleta de Merchán

 

El Secretario,

 

 

José Leonardo Requena Cabello

 

Exp. 05-0955

JECR/