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El 18 de febrero de 2003, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, admitió la solicitud de
solución de controversia constitucional realizada por el ciudadano Juan
Carlos Velásquez Abreu, titular de la cédula de identidad n°
8.638.226, actuando en su carácter de Procurador del Distrito Metropolitano de
Caracas; conjuntamente con los ciudadanos Oscar Guilarte Hernández,
Gladys Marín Siverio, Diana González Cerón, Maira Quintero Valero, Geraldine
López Blanco, Olga Badillo Rodríguez, Armando Aristimuño Cova, Marlene
Bocaranda, Elvia Méndez Petit, Joanny López Lacourt, Arlette Geyer Alarcón,
Francisco Olivo Córdova, Ángela Santoro Nifosí, Johanna Guarino Durán, Gladys
Lizardi Bello, Ysabelys Ruiz Velásquez y Javier Gómez González, todos abogados,
inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números
48.301, 15.365, 62.550, 68.036, 72.597, 55.460, 65.017, 89.035, 61.467, 84.824,
84.382, 87.287, 57.004, 87.193, 79.132, 85.945 y 51.510, en ese orden, actuando
como apoderados judiciales especiales del Alcalde del Distrito Metropolitano de
Caracas; supuestamente generada entre el Alcalde
Metropolitano de Caracas y el Alcalde del Municipio Libertador «en
lo relativo a la autoridad competente para otorgar autorizaciones a los
ciudadanos que deseen realizar manifestaciones públicas en la ciudad de
Caracas».
Practicadas las notificaciones, por auto del 21 de marzo de 2003, se fijó la oportunidad para celebrar la audiencia oral de las partes, la cual se realizó el 8 de abril de ese mismo año, a la que comparecieron: los abogados Juan Carlos Velásquez Abreu, actuando en su carácter de Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas y Javier Gómez González, apoderado judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas; las abogadas Norma Sandoval Moreno, Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador y Doris González Araujo en representación del ciudadano Alcalde del Municipio Libertador. Asimismo se deja constancia de la presencia de los abogados Juan Carlos Caldera, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao, conjuntamente con los abogados Ery Marcano y Carlos Weffe, actuando en representación del Municipio Chacao del Estado Miranda; el abogado Juan Bautista Carrero, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Baruta; los abogados Rafael Guzmán Reverón y Alejandro Enrique Otero, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Municipio Batura del Estado Miranda y del Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda; y el abogado Antonio Bello Lozano, en representación del Alcalde del Municipio Sucre. Finalmente se dejó constancia de la presencia de la doctora Roxana Orihuela Gonzatti y la abogada Nancy Carrera, adjunta a la Fiscal en representación del Ministerio Público. En la audiencia oral, las partes presentes, luego de ser oídas, consignaron de manera escrita los alegatos y opiniones que fueron expresados.
En el escrito libelar, los prenombrados representantes del Distrito Metropolitano de Caracas denunciaron la ocurrencia de una controversia constitucional entre las referidas entidades municipales, cuyos planteamientos están plasmados en la siguiente síntesis:
Que constituye un hecho notorio que la ciudad capital ha sido escenario
de manifestaciones públicas que, según señalan los representantes del Distrito
Metropolitano de Caracas, han sido realizadas sin contar con la autorización de
las autoridades de la Alcaldía Mayor «y en cuyo marco se han verificado
serios hechos de violencia que han traído como consecuencia graves daños a
personas y bienes, resultando gravemente afectado el orden público en el
Distrito Metropolitano de Caracas y, por tanto, la normalidad institucional de
esta unidad político territorial».
Abundando sobre este punto, relacionaron cronológicamente una serie de manifestaciones públicas de cuyos resultados se evidenciaría lo antes expuesto, como la que tuvo lugar el 7 de diciembre de 2001, en la cual el ente ahora accionante autorizó una protesta convocada por representantes de la organización Fuerza Solidaria en las inmediaciones del Palacio de Miraflores y que, paralelamente, militantes del partido MVR realizaron en el mismo sitio una manifestación organizada por el Alcalde del Municipio Libertador, ciudadano Freddy Bernal, mas no autorizada por la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, «lo cual trajo como consecuencia la necesidad de la intervención de la Policía Metropolitana para evitar que ambos grupos de manifestantes se encontraran y se generaran situaciones de mayor violencia».
Asimismo, señalaron que el Alcalde del Municipio Libertador había manifestado públicamente su interpretación en torno a la competencia para autorizar la realización de «marchas o cualquier otro acto público», según la cual él mismo resultaría competente, cuando tal evento tuviera lugar exclusivamente en el territorio de dicho municipio -por virtud del principio de autonomía municipal-, mientras que, si el mismo fuera desarrollado en varios de los entes locales que conforman al Distrito Metropolitano, el Alcalde Metropolitano fungiría como coordinador frente a dichas entidades político-territoriales.
Que todo lo anterior, evidencia la existencia de una controversia entre el Alcalde de Distrito Metropolitano de Caracas y el Alcalde del Municipio Libertador, en relación con la competencia para autorizar las manifestaciones a que hace referencia la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones; lo cual ha creado graves problemas de orden público en el Distrito Metropolitano de Caracas y crea gran inseguridad jurídica.
En relación con la calificación del suscitado conflicto constitucional, y en aras de apuntalar la competencia de esta Sala para resolver el mismo, los representantes judiciales del Distrito Metropolitano de Caracas alegaron:
(i) que se trata de un conflicto entre distintas autoridades públicas del Poder Público Municipal, mas no entre funcionarios de un mismo organismo, en tanto la controversia se ha generado entre el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas y la máxima autoridad ejecutiva del Municipio Libertador;
(ii) que el conflicto no se manifiesta en torno a la legitimidad de las autoridades sino, por el contrario, en quién posee la titularidad de la competencia;
(iii) que la existencia del denunciado conflicto amenaza al orden público, dado que «en nuestro país las marchas fungen como una manera de expresión, de protesta, que si bien puede ser legítimo, no por ello debemos ignorar su connotación o influencia en los servicios públicos y en la seguridad de todos los ciudadanos [...] [como consecuencia] de la interrupción en la mayoría de manifestaciones del libre tránsito, el normal desenvolvimiento de unos servicios indispensables que en muchas ocasiones, inclusive, llega a rozar ese importante y certero respeto que debe imperar hacia los derechos de los demás»; y
(iv) que las atribuciones del Distrito Metropolitano de Caracas, supuestamente usurpadas por el Alcalde del Municipio Libertador, tienen rango constitucional, pues emanan a favor del primero de estos entes de conformidad con la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por la Asamblea Nacional Constituyente.
En el mismo sentido, alegaron que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.3 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y atendiendo a la decisión dictada por esta Sala el 13 de diciembre de 2000, al resolver un recurso de interpretación constitucional interpuesto por el Alcalde Metropolitano, correspondía a dicho funcionario la preservación del orden público y la seguridad de las personas y bienes en el Distrito Metropolitano de Caracas y, siendo que las manifestaciones públicas atañen directamente estas funciones, solo a éste competería la potestad de otorgar los permisos a aquellas actividades políticas a que hace referencia el artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones en el ámbito territorial de dicho distrito. Así solicitaron que fuera declarado expresamente por esta Sala.
Por último, solicitaron medida cautelar innominada, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, mediante la cual se ordenase a las autoridades de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, abstenerse de otorgar permisos para realizar manifestaciones públicas en el territorio de dicho distrito, hasta tanto sea resuelta en forma definitiva el conflicto constitucional objeto de estos autos.
Del análisis del expediente, y de la apreciación de las exposiciones realizadas por las partes en la audiencia oral del presente procedimiento, la Sala observa que:
El artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones reza:
Artículo
38.- “Los organizadores
de reuniones públicas o manifestaciones deberán participarlo con veinticuatro
horas de anticipación cuando menos, por escrito duplicado, en horas hábiles, a
la primera autoridad civil de la jurisdicción con indicación del lugar o
itinerario escogido, día, hora y objeto general que se persiga.
Las
autoridades en el mismo acto del recibo de la participación deberán estampar en
el ejemplar que entregan a los organizadores, la aceptación del sitio o
itinerario y hora”.
Por otra parte, el artículo 45 reza:
Artículo
45.- “De cualquier
determinación tomada por la primera autoridad civil de la jurisdicción que
fuere considerada como injustificada por los organizadores de reuniones
públicas o manifestaciones, podrá recurrirse por ante el Gobernador del Estado,
Distrito Federal o del Territorio, el cual estará obligado a decidir durante
las cuarenta y ocho horas siguientes. De esta decisión se podrá apelar por ante
el Consejo Supremo Electoral, quien decidirá con preferencia”.
De la lectura de ambas normas se colige que a los efectos de la Ley, la
primera autoridad civil está en un nivel inferior a la del Gobernador del
Estado, del Distrito Federal o de los Territorios, quienes son los entes capaces
de conocer en alzada.
A juicio de esta Sala, el Alcalde Metropolitano se encuentra al mismo
nivel del extinto Gobernador del Distrito Federal, quien como autoridad civil a
nivel macro en el Distrito Metropolitano, debe ser la segunda instancia de las
otras autoridades de los municipios que actúan a nivel micro (ver sentencia N°
1563 del 13-12-2000).
El artículo 19 de la Ley especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, al establecer las competencias del Distrito
Metropolitano, no atribuye en particular al Distrito Metropolitano y, por ende,
al Alcalde de tal Distrito la aceptación del sitio, itinerario y horas de las
reuniones públicas o manifestaciones, por lo que carece de tal competencia.
Conforme a la última norma citada, en su numeral 8, al Distrito
Metropolitano le competen los servicios de policía de orden público en el
ámbito metropolitano, es decir, en la mancomunidad, y por ello -que es
diferente a aceptar manifestaciones públicas- es que se permite al Alcalde
Metropolitano vigilar las manifestaciones públicas a fin de mantener por medio
de sus fuerzas el orden público o evitar que las marchas sean perturbadas u
obstaculizadas.
De allí, que en aras al numeral 8 del artículo 19 señalado, lo que debe
ocurrir es que cada municipio notifique a la Alcaldía Metropolitana las
aceptaciones que haya otorgado a fin de que tome las precauciones que le
permita facilitar el servicio de policía de orden público, y otros servicios
que afecten a los ciudadanos si fuere necesario; e, igualmente, notifiquen las
aceptaciones del sitio, itinerarios y horas al organismo coordinador de
seguridad ciudadana, previsto en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de
Seguridad Ciudadana, a fin de que coordine -si fuere necesario- el
mantenimiento del orden público, así como el desplazamiento de las
manifestaciones de uno a otro municipio.
Por los razonamientos expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en
Sala Constitucional, administrando Justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara Resuelta, de la manera señalada, la
controversia constitucional generada entre el Alcalde Metropolitano de Caracas
y el Alcalde del Municipio Libertador, intentada por el abogado Juan Carlos
Velásquez Abreu, actuando en su carácter de Procurador del Distrito
Metropolitano de Caracas.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y
sellada en el
Salón de Audiencias
de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 12
días del mes de mayo de dos mil tres. Años: 193° de la Independencia y 144° de
la Federación.
El Presidente de la Sala,
Iván Rincón
Urdaneta
El Vicepresidente-Ponente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
José Manuel
Delgado Ocando
Antonio
José García García
Carmen Zuleta de
Merchán
El Secretario,
José
Leonardo Requena Cabello
Exp. 02-0762
JECR/