SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente:
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Mediante escrito presentado el 11 de julio de 2002, ante la Secretaría de esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, el abogado CARLOS BRENDER,
inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 7.820 actuando en su propio nombre
interpuso “recurso” de nulidad parcial por razones de inconstitucionalidad del
artículo 90 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría
General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 5.554 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001.
El 11 de julio de 2002, se dio cuenta en Sala y se acordó remitirlo al
Juzgado de Sustanciación.
El 17 de julio de 2002, el Juzgado de Sustanciación admitió el presente “recurso”
de nulidad, acordó emplazar a los interesados mediante cartel y ordenó
notificar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, al Presidente de la Asamblea Nacional y al Fiscal General de la República, y a la Procuradora General
de la República,
atendiendo a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República.
Practicadas las notificaciones ordenadas, el 19 de noviembre de 2002 se
libró el cartel de emplazamiento a los interesados, cuya publicación en prensa
consignó la parte recurrente el 21 de ese mismo mes y año.
Mediante diligencias del 17 de diciembre de 2002 y 13 de febrero de 2003
la parte accionante solicitó proseguir el proceso de mero derecho.
El 20 de febrero de 2003, el Juzgado de Sustanciación visto que venció el
lapso probatorio ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional,
para la continuación del procedimiento conforme con lo dispuesto en los
artículos 93 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El 25 de febrero de 2003 se designó ponente al Magistrado que, con tal
carácter, suscribe el presente fallo, y se fijó el quinto día de despacho para
el comienzo de la relación, la cual inició el 11 de marzo de 2003.
El 26 de marzo de 2003, los abogados
MARÍA EUGENIA PEÑA VALERA y ALEXANDER VELÁSQUEZ CARREÑO actuando en
representación de la
República Bolivariana de Venezuela,
presentaron escrito en el cual solicitaron se declare SIN LUGAR el “recurso” de nulidad interpuesto.
En la misma fecha se dio cuenta en Sala y se ordenó agregarlo al
expediente respectivo.
El 27 de marzo de 2003, la
Sala dictó auto en el cual se dejó constancia que las partes
no consignaron escrito de informes.
El 1° de abril de 2003 la abogada MARÍA
EUGENIA PEÑA VALERA, actuando en representación de la Procuraduría
General de la República solicitó el cómputo de los días de
despacho y continuos transcurridos desde el 25 de febrero de 2003, fecha en la
cual se fijó el quinto día de despacho para el comienzo de la relación y,
mediante diligencia separada dejó constancia que la representación de la Procuraduría
General de la República presentó oportunamente su escrito de
informes.
En la misma fecha se dio cuenta en Sala de las anteriores diligencias y
se ordenó agregarlas al expediente.
El 22 de abril de 2003, compareció la abogada MARÍA EUGENIA PEÑA VALERA y ratificó su pedimento de que se
realizara el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 25 de
febrero de 2003. Igualmente solicitó se revocara por contrario imperio el auto
del 27 de marzo de 2003, por medio del cual se dejó constancia de la falta de
comparecencia de las partes al acto de informes.
En la misma fecha se dio cuenta en Sala de la anterior diligencia y se
ordenó agregarla al expediente.
El 21 de mayo de 2003, se dijo “Vistos” en la presente causa.
El 10 de julio de 2003, el Fiscal General de la República
presentó escrito contentivo de sus observaciones con relación al presente “recurso”
de nulidad por inconstitucionalidad.
En la misma fecha se dio cuenta en Sala del anterior escrito y se ordenó
agregarlo al expediente.
Mediante auto dictado el 8 de octubre de 2003, la Sala estimó necesario
devolver el expediente a la Secretaría del Juzgado de Sustanciación, a los
fines de practicar el cómputo de los días de despacho y continuos transcurridos
desde el 25 de febrero hasta el 27 de marzo de 2003.
El 28 de octubre de 2003, la
Sala revocó por contrario imperio el auto dictado el 8 del
mismo mes y año por cuanto el cómputo solicitado mediante el referido auto
correspondía a un periodo en el cual el expediente no se encontraba en el
Juzgado de Sustanciación, y se ordenó remitir el expediente a la Secretaría de la Sala, a fin de que practicara
el cómputo solicitado.
El 2 de diciembre de 2003 el Secretario de la Sala certificó que: i) el 25
de febrero de 2003 se recibió en Sala procedente del Juzgado de Sustanciación
el expediente N° 2002-1688, se designó ponente al Magistrado Jesús Eduardo
Cabrera y se fijó el 5° día de despacho siguiente para el comienzo de la
primera etapa de la relación, transcurriendo éstos los días miércoles 26 y
jueves 27 de febrero de 2003, miércoles 5, jueves 6 y martes 11 de marzo de
2003; ii) el 11 de marzo de 2003 comenzó la primera etapa de la relación que
consta de 15 días continuos contados a partir de esa fecha y al cabo de los
cuales debió tener lugar el acto de informe, discurriendo éstos los días 12,
13, 14, 16, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de marzo de 2003.
El 4 de diciembre de 2003, la abogada MARÍA EUGENIA PEÑA VALERA ratificó que la fecha para la
presentación de los informes correspondía al día 26 de marzo de 2003, y
solicitó se revocara por contrario imperio el auto dictado por la Secretaría de la Sala.
En la misma fecha se dio cuenta en Sala y se ordenó agregar el anterior
escrito al expediente respectivo.
El 9 de marzo de 2004 compareció ante la Sala el ciudadano Carlos Brender y solicitó el
pronunciamiento respectivo en el presente caso.
En la misma fecha se dio cuenta en Sala y se ordenó agregar la anterior
diligencia al expediente.
El 13 de mayo de 2004, compareció ante la Sala el abogado ALBERTO AMENGUAL SÁNCHEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro.
90.672 y consignó el poder que acredita su representación de la Asamblea Nacional.
Igualmente solicitó el pronunciamiento respectivo.
En la misma fecha se dio cuenta en Sala y se ordenó agregar la anterior
diligencia y su anexo al expediente.
Los días 3 de noviembre de 2004 y 12 de mayo de 2005 compareció ante la Sala la parte actora y
solicitó se dicte sentencia en el presente caso.
En la misma fecha de su presentación se dio cuenta en Sala y se ordenó
agregar las anteriores diligencias al expediente.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a dictar sentencia, previas
las siguientes consideraciones:
I
PUNTO PREVIO
Visto
el cómputo efectuado por la Secretaría de esta Sala Constitucional el 2 de
diciembre de 2003 de los días de despacho y continuos transcurridos desde el 25
de febrero hasta el 26 de marzo de 2003, del cual se evidencia que la primera
etapa de la relación en la presente causa finalizó el día 26 de marzo de 2003,
y que el acto de informes debió tener lugar el 27 de marzo de 2003, sin que en
dicha fecha comparecieran las partes a presentar el escrito respectivo, esta
Sala desestima el escrito presentado el 26 de marzo de 2003 por los
abogados MARÍA EUGENIA PEÑA VALERA y ALEXANDER
VELÁSQUEZ CARREÑO actuando en representación de la República
Bolivariana de Venezuela, por haber sido consignado de manera
extemporánea. Así se decide.
II
DEL
RECURSO DE NULIDAD
El
ciudadano CARLOS BRENDER señaló en
su escrito lo que la parte final del artículo 90 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República colide con el artículo 21 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela que
prevé el derecho a la igualdad, con base en los siguientes argumentos:
1.-
Que “…cuanto (sic) la parte final del artículo 90 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, faculta a la representación de la República para
aprobar la caución presentada por la parte contra quien obra la medida
decretada, viola el derecho a la igualdad que tiene esta última”.
2.-
Que, “(e)sta facultad no puede
considerarse como un privilegio a favor de la República sino la
consagración del abuso de derecho”.
3.-
Que, (n)o resulta lógico que sea la
contraparte la que tenga en su poder la decisión en lo que respecta a la
aprobación de la caución, máxime cuando la norma citada no exige ningún tipo de
motivación para la procedencia de la negativa o aprobación, de modo tal que,
esta aprobación queda a total discreción de la representación de la República, en
perjuicio de la parte afectada con la medida cautelar”.
III
DEL
ESCRITO DE LA FISCALÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
El
10 de julio de 2003 el Fiscal General de la
República JULIÁN ISAÍAS RODRÍGUEZ DÍAZ, presentó
contentivo de las observaciones que formuló esa Fiscalía con relación a la
nulidad parcial del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República solicitada, las cuales pueden resumirse
de la siguiente manera:
1.-
Que, en cuanto al derecho a la igualdad y no discriminación, en jurisprudencia
reiterada del Tribunal Supremo de Justicia, nuestro “…Máximo Tribunal de la República admite que el Estado, actuando en los
juicios como verdadera parte y por tanto ejerciendo como litigante, goza de
ciertas prerrogativas reconocidas por el legislador, en virtud que los
intereses involucrados no son de la misma entidad que los de los
administrados…”.
2.-
Que, “…la Sala Constitucional reconoce la existencia de las denominadas
‘desigualdades legítimas’ que prevé el legislador en protección de los
‘específicos intereses’ que representa el Estado”.
3.-
Que “entendido el derecho a la igualdad
como ‘la obligación de los Poderes Públicos de tratar de igual forma a quienes
se encuentren en análogas o similares situaciones de hecho’, es evidente que en
el presente caso, tal violación no se configura por cuanto no es igual ni aún
semejante la condición procesal con que participa el Estado en juicio con
respecto a la condición procesal con que intervienen los particulares”.
4.-
Que, en consecuencia, “…la presunta
violación del derecho constitucional a la igualdad, por el artículo 90 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, debe
ser declarado SIN LUGAR…”.
5.-
Que sin embargo “…el Ministerio Público,
es la de opinión que la norma impugnada, trasgrede ciertas garantías de las
comprendidas en el derecho al debido proceso, entre ellas el derecho a ser
juzgado por un tribunal que sea competente y además sea imparcial”.
6.-
Que, “…la disposición impugnada, deja sin
efecto el control judicial sobre las medidas cautelares que se dicten en un
proceso y las incidencias que surjan con motivo de éstas en un juicio”.
7.-
Que, “…el Código de Procedimiento Civil,
otorga al Juez de la causa, la potestad de resolver si una caución es
suficiente para asegurar los eventuales daños y perjuicios que puedan
ocasionársele a la otra parte en el curso de un juicio”.
8.
Que, “…(t)al facultad no es más que la
expresión de la potestad de administrar justicia, definida en el artículo 253
de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela…”.
9.-
Que, “…la prerrogativa establecida en el
aparte final del artículo 90 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría
General de la República que permite al Representante de la República, emitir
un pronunciamiento sobre la caución ofrecida por la otra parte que demande en
daños y perjuicios a la
República, constituye una violación al debido proceso, ya que
impide que sea el juez que conozca de la causa, quien en resguardo del derecho
a la igualdad de las partes en juicio y del derecho a ser juzgado por el juez
natural, se pronuncie acerca de la suficiencia de la caución ofrecida”.
10.-
Que, “…la norma impugnada no solo vulnera
la imparcialidad como garantía de un debido proceso, sino igualmente el derecho
a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 26 de la Constitución
de la República
Bolivariana de Venezuela, ya que se repara que en el curso de
un proceso judicial, una de las partes se subroga en la condición de juez, y
entra a valorar la aprobación o no de una solicitud efectuada por su
contraparte, despojando así al órgano competente de su potestad decisora…”.
11.-
Que, “…también advierte el Ministerio
Público, que la norma impugnada adolece del vicio de usurpación de funciones,
por cuanto autoriza que un órgano integrante del Poder Ejecutivo Nacional
(Procuraduría General de la
República) invada funciones atribuidas por la Constitución
de la República
Bolivariana de Venezuela, al Poder Judicial,…”.
Solicitó
“…que la norma sea anulada porque
contraviene los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva
previsto en el artículo 26, al debido proceso, previsto en el artículo 49, así
como al principio de supremacía de la Constitución, al principio de la legalidad e
igualmente a las competencias del Poder Judicial, principios éstos previstos en
los artículos 7, 136, 137 y 253 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela…”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta Sala debe previamente determinar su competencia para conocer del
presente “recurso” de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra el
aparte final del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República y, con tal propósito, observa que,
durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, de conformidad con los artículos 215, ordinal 3°, y 216 eiusdem; 42, numeral 1, 43 y 112
de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las
leyes y demás actos generales de los cuerpos legislativos nacionales que colidan
con la
Constitución.
Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución
de 1999, la competencia atribuida anteriormente a la Sala Plena, se
encuentra actualmente asignada a la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 1 del
artículo 336 de la Carta
Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional:
"Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás
actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta
Constitución”, en concordancia con el artículo 5.6 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia.
En
consecuencia, esta Sala resulta competente para conocer del “recurso”
interpuesto, y así se decide.
Decidido
lo anterior, toca a la Sala
pronunciarse sobre el fondo del “recurso” de nulidad interpuesto y, para tal
fin, se observa que la disposición cuya inconstitucionalidad se solicita sea
declarada es la contenida en el aparte final del artículo 90 del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República publicada en la Gaceta Oficial Nº
5.554 (Extraordinario) del 13 de noviembre de 2001, la cual es del siguiente
tenor:
“Artículo
90. Cuando la
Procuraduría General de la República
solicite medidas preventivas o ejecutivas, el Juez para decretarlas, deberá
examinar si existe un peligro grave de que quede ilusoria la ejecución del
fallo, o si del examen del caso, emerge una presunción de buen derecho a favor
de la pretensión, bastando para que sea procedente la medida, la existencia de
cualquiera de los dos requisitos mencionados.
Podrán suspenderse las medidas decretadas
cuando hubiere caución o garantía suficiente para responder a la República de los
daños y perjuicios que se le causaren. Esta
caución deber ser aprobada por la representación de la República”. (Resaltado
de este fallo).
La Sala
observa que el recurrente ha denunciado en el escrito libelar que dicha norma
es violatoria del artículo 21 de la Constitución vigente, que consagra el principio a
la igualdad y a la no discriminación, denuncia que ha sido contradicha en el
escrito presentado por la Fiscalía
General de la República como se desprende de la narrativa del
mismo efectuada supra.
Toca a la Sala
pronunciarse sobre las denuncias de inconstitucionalidad formuladas tanto por
la parte recurrente como por la Fiscalía
General de la República respecto a dicha norma, y con tal
propósito, se observa lo siguiente:
1.- Denuncia de violación al derecho de igualdad.
Alega el recurrente que la facultad que otorga el aparte
final del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría
General de la República de aprobar una caución en perjuicio de
la parte afectada con la medida cautelar, viola el derecho a la igualdad y no
discriminación de esta última.
Sobre el particular la representación de la Fiscalía General
de la República
alegó, que el Estado actuando como litigante en los juicios, goza de ciertas
prerrogativas reconocidas por el legislador, en consecuencia, a su criterio, la
inconstitucionalidad del aparte final del artículo 90 del citado Decreto con
Fuerza de Ley de la
Procuraduría General de la República, no
deriva de esa causal.
Observa la Sala,
que el artículo 21 de la
Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela ya había sido objeto de
interpretación (Sentencia N° 174 del 18-02-2004), y en tal sentido ha
sostenido:
“El artículo 21
constitucional, establece la igualdad de las personas ante la ley, lo que
quiere decir que a todas las personas, sean naturales o jurídicas, se les
aplica la ley conforme a lo que ella dispone, por lo que en principio, la ley
como conjunto normativo que ordena conductas, puede crear situaciones disímiles
para las personas y por tanto otorgar derechos privativos a determinadas
personas y no a otras que se encuentran en desigual condición.
Pero dentro de
esa situación, la vigente Constitución prohíbe la discriminación a las
personas, fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social, o que,
en general, tengan por objeto o por resultado, anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y
libertades de toda persona.
Estas
condiciones de igualdad para que se ejerzan los derechos, se encuentra
reconocida en el proceso en el artículo 15 del Código de Procedimiento Civil,
aunque allí se acepta la existencia de derechos privativos a cada parte debido
a su posición en el proceso, siendo ello una forma de igualdad, al reconocer
que debido a la diversa posición que por su naturaleza tiene cada parte, pueda
distribuirse entre ellas las cargas, deberes y obligaciones procesales,
señalando a las partes cuáles le son específicas.
Esta situación
que nace del proceso y que atiende a la posición procesal, que es diferente
según el puesto que ocupan en él, permite privilegios procesales a favor de
algunos litigantes, los cuales pueden no nacer necesariamente de su condición
procesal, sino de razones extra-procesales, tal como sucede con los privilegios
fiscales que tiene la
República, acordados por distintas leyes. Esos privilegios,
indudablemente, no corresponden a raza, sexo o credo y, en principio, no
menoscaban los derechos y libertades de las personas.
¿Son tales
privilegios discriminaciones provenientes de la condición social? Ni la República, ni los
entes públicos son personas jurídicas con condición social. Éste es un concepto
derivado del puesto que ocupan las personas en la sociedad, pero ni a la República ni a los demás entes jurídico-públicos puede
reconocérsele una posición social, ya que ellos están por encima de la
sociedad, resultando más bien –en cierta forma- rectores de la sociedad.
La condición
social está referida a los seres humanos, y al puesto que ocupan en la
sociedad, pero no a las personas jurídicas o a los entes morales. Por ello la Sala concluye que los
privilegios de la
República o de los entes públicos, en principio, no están
prohibidos por el artículo 21 citado, a menos que, injustificadamente, anulen
derechos de las personas que, en un mismo plano previsto por la ley y que
presupone igualdad, se relacionen con ella. (Subrayado y resaltado
de este fallo).
Ahora bien, a
pesar de lo expuesto la Sala
apunta, que los privilegios procesales deben responder a la necesidad de
protección de quien goza de ellos, ya que debido a la importancia de la función
que cumplen, requieren no ser disminuidos o debilitados; por ello existen
privilegios –por ejemplo- a favor de los diplomáticos, de algunos funcionarios
públicos a quienes se les preserva en el cumplimiento de la función, así como a
algunos entes públicos a fin que no se debiliten y puedan adelantar sus
actividades sin cortapisas.
Esto último -por
ejemplo- justifica la inembargabilidad de algunos bienes, tanto públicos como
privados, o la protección que se presta a ciertas personas o sectores sociales
que son considerados por la ley como partes de una relación desigual, a fin de
equiparárseles. La necesidad de protección, la finalidad de evitar el
debilitamiento o el menoscabo de aquellas personas (físicas o jurídicas) que
prestan servicios al país o al colectivo, o que se encuentran en posición de
débiles jurídicos, justifica el privilegio, pero resulta odioso y es una forma
de fomentar la desigualdad, el que en materias donde no hay perjuicio para la República o los
entes que la conforman y, por lo tanto, no es necesario protegerlos, se
otorguen privilegios y se desequilibren a las personas en sus relaciones con el
Estado o sus entes”.
De la anterior interpretación del
artículo 21 constitucional, podemos concluir que el Estado goza de ciertas
prerrogativas que hace que nos encontremos frente a una desigualdad legítima,
por tratar en algún momento de proteger un determinado bien del Estado o un
valor jurídico.
Es preciso recordar que la materia
de privilegios y prerrogativas se encuentra sometida a la reserva
constitucional, lo cual equivale a decir que éstas son viables cuando en un
determinado momento deba protegerse algún bien o valor jurídico a través de
esta Institución.
Es por ello, que si la Sala debe considerar de manera aislada -tal como
lo planteó el recurrente- la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad del
aparte final del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República con
base al argumento de la violación del derecho a la igualdad, de conformidad al
criterio anteriormente transcrito se denota claramente que el Estado,
efectivamente, goza de una desigualdad legítima frente a los particulares,
privilegio éste permitido por nuestra Carta Magna, razón por la cual la Sala desestima la solicitud
de nulidad interpuesta con fundamento en este alegato. Así se decide.
Sin embargo, coincide la Sala con el criterio de los representantes de la Fiscalía General
de la República,
que la inconstitucionalidad del aparte final del citado artículo 90, podría
derivar del análisis que de éste se haga a la luz de otras normas
constitucionales, pues, tal como lo ha reiterado la Sala en diversos fallos, debe
interpretarse que las prerrogativas y privilegios del Estado, requieren de un
tratamiento especial, pues éstos no pueden hacer nugatorio el derecho de los
demás, y “…aceptar ello conduciría a
consentir un abuso de derecho por parte de los Organismos Públicos que, en
virtud de habérsele creado legislativamente una prerrogativa, a veces de manera
genérica y sin base constitucional, pudiéndose desconocer el derecho de los
particulares y las ordenes judiciales”. (Sentencia del 11-07-2003. Caso:
Instituto Autónomo de Salud del Estado Apure).
2.- Violación a la tutela judicial efectiva, al debido
proceso, al principio de supremacía de la Constitución,
al principio de legalidad y a las competencias del Poder Judicial previstos en
los artículos 26, 49, 7, 136, 137 y 253 de la Constitución
denunciados por la Fiscalía General
de la República.
Denuncian los representantes de la Fiscalía General
de la República
que la norma impugnada “trasgrede ciertas
garantías de las comprendidas en el derecho al debido proceso, entre ellas el
derecho a ser juzgado por un tribunal que sea competente y además sea
imparcial”.
Además denuncian, “…que
la norma impugnada, deja sin efecto el control judicial sobre las medidas
cautelares que se dicten en un proceso y las incidencias que surjan con motivo
de éstas en un juicio” y que, (t)al
facultad, no es más que la expresión de la potestad de administrar justicia
definida en el artículo 253 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela…”.
Al respecto observa la Sala, que ha sido jurisprudencia reiterada y
pacífica que, efectivamente el ser juzgado por el juez natural es una garantía
constitucional y un elemento para que pueda existir el debido proceso, previsto
en el artículo 49 de la
Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela. Así quedó expresado este criterio
en sentencia N° 144 del 20 de marzo de 2000:
“La jurisdicción entendida como la potestad
atribuida por la ley a un órgano del Estado para dirimir conflictos de
relevancia jurídica, con un procedimiento predeterminado, siendo el órgano
capaz de producir cosa juzgada susceptible de ejecución, es ejercida por los
Tribunales ordinarios y especiales.
A estos Tribunales la ley, o la
interpretación judicial que de ella se haga,
les asigna un ámbito específico que vincula a ellos a las personas que
realizan actividades correspondientes a esas áreas o ámbitos. Se trata de un
nexo entre las personas que cumplen esas actividades, y los Tribunales
designados para conocer de ellas. Así, aunque la jurisdicción es una sola, la
ley suele referirse a la jurisdicción militar, laboral, agraria, etc., para
designar las diversas áreas en que se divide la actividad jurisdiccional por
razones de interés público. Esto conduce a que los derechos de las personas
relativos a las diversas actividades que tutela la jurisdicción, para que les
sean declarados en casos de conflicto, tengan que acudir a los órganos
jurisdiccionales que les correspondan, y así los militares, en lo concerniente
a los asuntos militares, acuden a los Tribunales militares; los trabajadores a
los laborales, los menores a los Tribunales de Menores, etc.
Los
jueces a quienes la ley ha facultado para juzgar a las personas en los asuntos
correspondientes a las actividades que legalmente pueden conocer, son los
jueces naturales, de quienes se supone conocimientos particulares sobre las
materias que juzgan, siendo esta característica, la de la idoneidad del juez,
la que exige el artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. (Subrayado
y resaltado de este fallo).
Dentro de estas parcelas, los distintos
órganos jurisdiccionales a que pertenecen ellas, se distribuyen el conocimiento
de los casos según las reglas de la competencia, bien sea por la cuantía, el
territorio o la materia.
Para evitar un caos, y ordenar la
administración de justicia, hay reglas de competencia que se consideran de orden
público y son inderogables, mientras que hay otras que no lo son. La
competencia por la materia se encuentra entre las primeras, mientras que las
que determinan el territorio, por ejemplo, están entre las segundas. El órgano
que ejerce la jurisdicción, en cuanto a la competencia por la materia, es por
excelencia el juez natural de las personas que tengan que ventilar litigios
relativos a esas materias.
Como
el ser juzgado por el juez natural es una garantía judicial, y un elemento para
que pueda existir el debido proceso, la abrogada Constitución de 1961 en su
artículo 69, así como la vigente en su artículo 49, consagran el derecho de las
personas naturales o jurídicas de ser juzgadas por dicho juez, quien además
debe existir como órgano jurisdiccional con anterioridad a los hechos
litigiosos sin que pueda crearse un órgano jurisdiccional para conocer
únicamente dichos hechos después de ocurridos. El citado artículo 49 de la
vigente Constitución es claro al respecto: (Subrayado y resaltado de este
fallo). En su numeral 4, reza:
“Artículo 49: El debido proceso
se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en
consecuencia:
…Omissis…
4. Toda persona tiene derecho a
ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o
especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley.
Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien
la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones
creadas para tal efecto”.
La comentada
garantía judicial, es reconocida como un derecho humano por el artículo 8 de la Ley Aprobatoria de
la
Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto San José de
Costa Rica y por el artículo 14 de la Ley Aprobatoria
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Esta garantía judicial es una de las claves
de la convivencia social y por ello confluyen en ella la condición de derecho
humano de jerarquía constitucional y de disposición de orden público, entendido
el orden público como un valor destinado a mantener la armonía necesaria y
básica para el desarrollo e integración de la sociedad. Dada su importancia, no
es concebible que sobre ella existan pactos válidos de las partes, ni que los
Tribunales al resolver conflictos atribuyan a jueces diversos al natural, el
conocimiento de una causa. El convenio expreso o tácito de las partes en ese
sentido, al igual que la decisión judicial que trastoque al juez natural,
constituyen infracciones constitucionales de orden público”.
Por otra parte, la
Sala estima que las medidas cautelares se caracterizan -entre
otras cosas- por su provisionalidad, esto es, porque las mismas se adoptan con
el objeto de asegurar temporalmente la situación jurídica de quien la solicita,
y, para que ésta sea acordada debe acompañarse prueba de la apariencia de buen
derecho (fumus boni iuris), esto es, del derecho que se reclama,
presupuesto éste fundamental que, conjuntamente con el peligro en la mora (periculum
in mora), el juez debe valorar para la adopción de acuerdo con lo
solicitado (artículo 585 del Código de Procedimiento Civil).
Más adelante, el mismo Código de Procedimiento Civil en sus
artículos 588, Parágrafo Tercero y 589 prevén:
“Artículo
588. En conformidad con el artículo 585 de este Código, el Tribunal puede
decretar, en cualquier estado y grado de la causa las siguientes medidas:
…omissis…
Parágrafo
Tercero. El Tribunal podrá,
atendiendo a las circunstancias, suspender la providencia cautelar que hubiere
decretado, si la parte contra quien obre diere caución de las establecidas en
el Artículo 590. Si se objetare la eficacia o suficiencia de la garantía, se
aplicará lo dispuesto en el único aparte del Artículo 589”.
“Artículo
589. No se decretará el embargo ni la prohibición de enajenar y gravar, o
deberán suspenderse si estuvieren ya decretadas, si la parte contra quien se
hayan pedido o decretado, diere caución o garantía suficiente de las
establecidas en el artículo siguiente.
Si se objetare la eficacia o suficiencia de
la garantía, se abrirá una articulación por cuatro días y se decidirá en los
dos días siguientes a ésta”.
De este modo resulta evidente,
que al prever el aparte final del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de la
Procuraduría General de la República cuya
nulidad por inconstitucionalidad se solicita, que para suspenderse las medidas
decretadas cuando hubiere caución o garantía suficiente para responder a la República de los
daños y perjuicios que se le causaren, tal caución debe ser aprobada por la
representación de la
República, dicha disposición resulta inconstitucional y
violatoria del debido proceso, al prever un requisito adicional de aprobación
para la caución que no se encuentra establecido en la
Ley Adjetiva que regula la materia, y
enervando además la facultad del juez que tiene la potestad atribuida
por el artículo 253 constitucional para conocer de las causas y asuntos de su
competencia conforme a los procedimientos que determine la Ley, ya que se supone que son éstos los que poseen el conocimiento
particular sobre las materias que juzgan, siendo esta característica -la de la
idoneidad del juez- la que exige el artículo 255 de la misma Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, siendo por ende la función judicial indelegable.
Por otra parte, el artículo 247
constitucional establece que la competencia de la
Procuraduría General de la República es la
de asesorar, defender y representar judicial y extrajudicialmente los intereses
patrimoniales de la
República, y ser consultada para la aprobación de los
contratos de interés público nacional.
Observa la Sala que es la misma
Constitución quien delimita las facultades de la
Procuraduría General de la República, y de
su texto se desprende, que dentro de sus facultades no se encuentra la toma de
decisiones a nivel judicial, que como ya se apuntó sólo las dictan los órganos
jurisdiccionales sin que pueda delegarse tal función.
Es por ello, que al ser la Procuraduría General de la República parte
de un proceso judicial, no podría obrar con imparcialidad y transparencia si
debe aprobar las cauciones sustitutivas de las medidas cautelares decretadas,
función ésta que como ya se explicó, es potestad del juez natural que debe
decidir sobre ella, además de existir una clara usurpación de funciones que son propias de la esfera
judicial, lejos de constituir un privilegio procesal a favor del Estado, es
–sin lugar a dudas- el condicionamiento del derecho en manos de una de las
partes del proceso, lo cual se traduce en un error que no tiene asidero
jurídico, que viola además del artículo 49, los artículos 138 y 253 de la Constitución
de la República
Bolivariana de Venezuela, razón por la cual la Sala analizados los vicios de
inconstitucionalidad del último aparte del artículo 90 del Decreto con Fuerza
de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República estima que debe declararse con lugar el
“recurso” de nulidad interpuesto, con base a la motivación expuesta en este
fallo. Así se decide.
Dada la anterior declaración, la
norma impugnada que preveía en su único aparte: “Esta caución deber ser aprobada
por la representación de la
República”,
queda redactada en los siguientes términos:
“Artículo
90. Cuando la
Procuraduría General de la República
solicite medidas preventivas o ejecutivas, el Juez para decretarlas, deberá
examinar si existe un peligro grave de que quede ilusoria la ejecución del
fallo, o si del examen del caso, emerge una presunción de buen derecho a favor
de la pretensión, bastando para que sea procedente la medida, la existencia de
cualquiera de los dos requisitos mencionados.
Podrán suspenderse las medidas decretadas
cuando hubiere caución o garantía suficiente para responder a la República de los
daños y perjuicios que se le causaren. Esta
caución deber ser aprobada por el juez de la causa”. (Resaltado de este
fallo).
Ahora bien, corresponde a esta Sala Constitucional de acuerdo con lo
previsto en el artículo 21.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
determinar los efectos de la presente decisión anulatoria en el tiempo, en tal
sentido, esta Sala Constitucional expresó en sentencia N° 359 del 11 de mayo de
2000 (Caso: Jesús María Cordero Giusti.), en relación a los efectos de
las decisiones anulatorias de normas jurídicas, lo siguiente:
“(...) de acuerdo con lo previsto
en el artículo 119 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se debe determinar los
efectos en el tiempo de la decisiones anulatorias de normas. En este sentido,
la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia ha indicado que en tales casos,
debe entenderse que produce sus efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado.
Así, en reciente sentencia con ocasión de decidir la solicitud de ejecución de
un fallo que no había fijado los efectos en el tiempo de una sentencia
anulatoria, se indicó:
‘Ha sido señalado precedentemente
que la sentencia anulatoria extinguió la norma por considerarla viciada, sin
limitar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, los efectos de la anulación en el tiempo, en razón de lo cual,
este efecto es ex tunc, es decir hacia el pasado; opera desde el momento mismo
en que la norma fue dictada’ (Sentencia de la Sala Político
Administrativa del 11 de noviembre de 1999, caso Policarpo Rodríguez).
En el caso antes citado, si bien
se dio efecto ex tunc al fallo anulatorio, la sentencia fijó los términos de la
ejecución, es decir, los parámetros y el tiempo mediante los cuales los
afectados por la norma anulada podían ejercer sus derechos.
En el caso de autos, esta Sala por
razones de seguridad jurídica, para evitar un desequilibrio en la estructura de
la administración pública estadal y la preservación de los intereses generales,
así como en resguardo de los derechos de los beneficiados por la ley Estadal,
fija los efectos ex nunc, es decir, a partir de la publicación de este fallo
por la Secretaría
de esta Sala Constitucional”.
Así, en el presente caso, dadas las múltiples actuaciones que
eventualmente pudieron haber sido realizadas por los funcionarios adscritos a la
Procuraduría General de la República en los
diferentes juicios llevados en representación de la República y, los
efectos jurídicos que ello pudiere implicar, esta Sala, en aras de la seguridad
jurídica, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia
el futuro, esto es, a partir de la publicación en la Gaceta Oficial de la República,
incluso para los casos en curso. Así se decide.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 21, aparte 18, de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena la publicación de esta sentencia en
la Gaceta Oficial
de la
República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de
Justicia, administrando
justicia en nombre
de la
República, por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: CON LUGAR la acción de nulidad parcial por
inconstitucionalidad interpuesta por el abogado CARLOS BRENDER, ya identificado, en los términos expuestos. En
consecuencia, se ANULA el último aparte del artículo 90 del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, cuyo
texto es el siguiente: “Esta caución debe
ser aprobada por la representación de la República”, por lo cual dicha norma queda
redactada en los siguientes términos:
“Artículo 90. Cuando la Procuraduría
General de la República solicite medidas preventivas o
ejecutivas, el Juez para decretarlas, deberá examinar si existe un peligro
grave de que quede ilusoria la ejecución del fallo, o si del examen del caso,
emerge una presunción de buen derecho a favor de la pretensión, bastando para
que sea procedente la medida, la existencia de cualquiera de los dos requisitos
mencionados.
Podrán suspenderse las medidas decretadas
cuando hubiere caución o garantía suficiente para responder a la República de los
daños y perjuicios que se le causaren. Esta
caución deber ser aprobada por el juez de la causa”. (Resaltado de este
fallo).
SEGUNDO: De conformidad con lo previsto en el
artículo 21 de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ORDENA su
publicación en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, en cuyo sumario se indicará lo siguiente:
“Sentencia de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia que anula el último aparte del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República,
publicada en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela N° 5.554 (Extraordinario) el 13 de
noviembre de 2001”.
Igualmente, se acuerda la publicación en la página web de este alto Tribunal.
TERCERO: FIJA el inicio de los
efectos del presente fallo con carácter ex nunc, a partir de su
publicación en la mencionada Gaceta Oficial.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo
ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 23 días del mes de mayo de
dos mil seis (2006). Años: 196 ° de la Independencia y 147° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
Luisa Estella Morales Lamuño
El
Vicepresidente-Ponente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Luis
Velázquez Alvaray
Francisco Carrasquero López
Marcos
Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de Merchán
El
Secretario,
José
Leonardo Requena Cabello
02-1688
JECR/
