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Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 14-0280
El 25 de marzo de 2014, comparecieron ante la Secretaría de esta Sala Constitucional, las abogadas Mariela Trías Zerpa y María Altagracia Aparicio, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 29.435 y 84.209, en ese orden, actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la UNIVERSIDAD DE ORIENTE, instituto de educación superior creado por Decreto Ley n°. 459 dictado por la Junta de Gobierno de la República de Venezuela el 21 septiembre de 1958 y publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela n°. 25.831 del 3 de diciembre de 1958, a fin de presentar demanda de amparo constitucional contra el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social del Trabajo.
El 27 de marzo de 2014, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Revisada la demanda y los recaudos que la acompañan, esta Sala pasa a emitir pronunciamiento sobre la base de las siguientes consideraciones.
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
La pretensión de tutela constitucional se fundamenta en las siguientes afirmaciones:
Las apoderadas judiciales del ente corporativo señalaron que “[la] Universidad de Oriente fue notificada, el 28 de enero de 2014, de una providencia administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo de Cumaná -órgano local del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social- ‘en fecha 16 de enero de 2013 (sic)’, en ‘procedimiento de reclamo de salarios retenidos y demás beneficios laborales incoados en su contra por los trabajadores: CARLOS JOSÉ FERNANDEZ (sic), CARLOS E (sic) ROSALES Y JORGE LUIS ROJAS GONZALEZ (sic)’ (…) , en la que se ordenó ‘el pago de la Incidencia del Aumento Salarial’ (podría colegirse del texto que en el ‘período desde Julio de 2013 hasta el mes de Diciembre del año 2013’, pues solo se señala expresamente respecto de cada uno de los reclamantes) en un monto que alcanza en conjunto la cantidad de Bs. 198.661,65): (sic) así como la ‘aplicación en toda su integridad de la Convención Colectiva del Trabajo que rige y regula las condiciones laborales de la Universidad de Oriente y de sus trabajadores’ (…)” (Destacados del texto citado).
Denunciaron, como vicios presentes en el procedimiento administrativo, la incompetencia del órgano administrativo, toda vez que, a su criterio los reclamantes son funcionarios administrativos de la Universidad de Oriente, no regidos por la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras. También alegaron que la Inspectoría del Trabajo en Cumaná, no ha actuado con la imparcialidad que demanda la garantía constitucional del debido proceso “(…) como ha venido haciendo con cualquier reclamo que se le presente contra la Universidad de Oriente, asumiendo su conocimiento incluso si es obvia su incompetencia” (Destacado del texto citado).
Como presuntas lesiones a derechos y garantías constitucionales del cual el ente corporativo es titular, señalaron la infracción al juez natural, recogida en el artículo 49.4 de la Constitución vigente, en una doble vertiente, en primer lugar porque “[el] procedimiento de ‘reclamo’ para el cual son competentes las Inspectorías del Trabajo versa sobre cuestiones de hecho, no de derecho: así resulta del texto del art. (sic) 513, numeral 7, de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras, lo cual es coherente con el art. 29, numerales 1 y 4, de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (…)”. En segundo lugar, afirmaron que “(…) aquí no se trata de prestadores de servicio cubiertos por el régimen de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras, sino de funcionarios administrativos profesionales de una universidad nacional, expresamente excluidos de las disposiciones y trámites de dicha Ley por su art. (sic) 6. Por el contrario, el régimen de servicio de estos funcionarios está fijado por una ley especial (…). De manare que la competencia para conocer y decidir el caso en especie pertenece a la jurisdicción contencioso administrativa, no a un órgano administrativo del poder ejecutivo” (Destacado del texto citado).
Acusaron la infracción del derecho a una decisión idónea, al no haberse tomado en consideración el principio de globalidad de la decisión administrativa, contemplado en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Otro vicio denunciado, vinculado nuevamente a la infracción de la garantía del juez natural, es que hay, en criterio de la representación judicial de la accionante, una extralimitación por parte del órgano administrativo, pues “(…) aunque el reclamo versaba sobre ‘beneficios laborales’ (incremento salarial y prima por hijos, correspondientes a los meses de julio a octubre de 2013 y su incidencia en las vacaciones y el bono vacacional, conceptos que, por cierto no fueron cuantificados en ninguna parte), la Inspectoría del Trabajo ordenó: a) el pago de cantidades de dinero, sin dar razón de cómo se determinaron tales cantidades, b) ‘Aplicación en toda su integridad de la Convención Única de Trabajo que rige y regula las relaciones de trabajo entre la Universidad de Oriente y sus trabajadores’ (asunto que nadie planteó, que no fue debatido y que aparece solo en la providencia), y c) ‘Garantizarle estabilidad laboral a los reclamantes (…)”.
En relación con la presunta vulneración al derecho al debido proceso, alegaron que la Providencia Administrativa es de ilegal ejecución pues “(…) se ordena el pago de cantidades de dinero por razón de salarios y beneficios laborales, para lo cual las instituciones públicas disponen de una partida presupuestaria (la 401), en la que debe haber previsión presupuestaria, disponibilidad presupuestaria y disponibilidad financiera (según la Ley Orgánica del Sector Público), por lo que, si se ordenare y ejecutare un gasto, sin la triple coincidencia de estos tres factores, se incurriría en un ilícito sancionado por la Ley contra la Corrupción. Aún más, si en la jurisdicción se dictase una sentencia contra una universidad, debe seguirse el procedimiento de ejecución establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (sic) (…)”.
Luego de enunciar el cumplimiento de los presupuestos procesales que condicionan la pretensión, señalaron que “[la] garantía constitucional efectivamente lesionada es la del debido proceso, consagrada en el artículo 49 de la Constitución, en particular en cuanto a los derechos al juez natural y a una decisión idónea y legalmente ejecutable (…)”.
Sobre la base de lo expuesto, solicitaron “(…) se anule la providencia administrativa N° 08-2014, de fecha 16 de enero de 2014, dictada por la Inspectoría del Trabajo en Cumaná en el expediente 021-2013-03-00673 (…)” (Destacado del texto citado).
Por último, solicitaron que esta Sala, en ejercicio de su potestad cautelar, decrete medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa impugnada, hasta tanto se decida la presente acción de amparo constitucional.
II
DE LA COMPETENCIA
Determinada la pretensión del ente corporativo accionante, se observa que la misma se circunscribe a obtener la declaratoria jurisdiccional de nulidad de la Providencia Administrativa n°. 08-2014 dictada el 16 de enero de 2013, suscrita por la Inspectora Jefe de la Inspectoría del Trabajo de Cumaná, Estado Sucre, mediante la cual se ordenó:
“(…) a la reclamada entidad de trabajo Universidad del Oriente (UDO), el pago de la incidencia del Aumento Salarial para el caso del ciudadano Jorge Rojas (Personal Administrativo Profesional Nivel III, la cual es por el monto de OCHENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y DOS BOLÍVARES CON SETENTA Y NUEVE CÉNTIMOS (Bs. 83.472,79) (sic) y la cual corresponde al periodo (sic) desde Julio del año 2013 hasta mes de Diciembre del año 2013, la cual ha dejo (sic) de cancelar al antes señalado ciudadano…; (sic) asimismo para el caso del ciudadano: CARLOS FERNANDEZ (sic), (Personal Administrativo Profesional Nivel III), la cual es por un monto de CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS BOLÍVARES CON CERO CENTIIMOS (sic), (Bs. 46.296,79) y en el caso del ciudadano: CARLOS ROSALES (Personal Administrativo Nivel III, la cual es por monto (sic) de SESENTA Y CHO (sic) MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y DOS BOLÍVARES CON SIETE CÉNTIMOS (Bs. 68.892,07)
Para un total de CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y UNO (SIC) BOLÍVARES CON SESENTA Y CINCO CÉNTIMOS (Bs. 198.661,65).
Así mismo, se ordena la aplicación de las siguientes medidas y acciones:
1.-Aplicación en toda su integridad de la Convención Colectiva del Trabajo que rige y regula las condiciones laborales de la Universidad de Oriente y de sus trabajadores, a los fines de no mantener ni preservar trato ni condiciones discriminatorias entre sus trabajadores.
2.- Garantizarle la estabilidad laboral a los reclamantes, por tanto, los mismos no podrán ser desmejorados, trasladados ni despedidos sin que la Universidad de Oriente haga uso de los medios establecidos en la de (sic) Ley Orgánica del Trabajo Los Trabajadores (sic) y las Trabajadoras” (Destacado del texto citado).
La impugnación de la actora se centra en la presunta vulneración de su derecho al debido proceso, en la proyección relativa a la garantía del juez natural, reconocida por el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que, en su criterio, el asunto de fondo no es competencia del órgano administrativo desconcentrado del Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social del Trabajo, sino de los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso administrativa al tratarse de un reclamo planteado por funcionarios públicos y, por otra parte, al haberse excedido en su ámbito de resolución del conflicto, así como el no haber acatado el principio de globalidad de la decisión administrativa que postula el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con el propósito de emitir pronunciamiento respecto del presupuesto procesal relativo a la competencia de esta Sala, como premisa debe reiterarse, en su integridad, lo decidido en una demanda propuesta por la misma parte accionante en sentencia n°. 161 del 21 de marzo de 2014, caso: “Universidad de Oriente (UDO)” , por tanto, se debe destacar respecto de la competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional, que el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece lo siguiente:
“Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín, con la naturaleza del derecho o de las garantías constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurriere el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.
Si un Juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga competencia.
Del amparo de la libertad y seguridad personales conocerán los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal, conforme al procedimiento establecido en esta Ley”.
Según la disposición anterior, son competentes para conocer de dichas acciones los Tribunales de Primera Instancia afín a la materia, la naturaleza del derecho o de las garantías constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde hubiese ocurrido el hecho, acto u omisión que motivare la solicitud de amparo.
Como ya se reseñó, se pretende la declaratoria jurisdiccional de nulidad de un acto administrativo dictado por la Inspectoría del Trabajo de Cumaná, Estado Sucre, que ordenó a la Universidad de Oriente el pago de salarios retenidos y demás beneficios laborales a favor de algunos supuestos trabajadores de dicha Universidad.
Así pues, esta Sala estima necesario señalar que en sentencia núm. 955 del 23 de septiembre de 2010, caso: “Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros”, se estableció con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República, que es la jurisdicción laboral la competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, sea que se trate de los juicios de nulidad contra las referidas providencias, para la resolución de los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de éstas que han quedado firmes en sede administrativa o bien, que se trate de acciones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos. Al efecto sostuvo lo siguiente:
“(...) En vista de esta situación, considera oportuno la Sala revisar los criterios de interpretación de esta norma constitucional [artículo 259] que ha venido aplicando de manera pacífica y reiterada en casos como el de autos, a fin de garantizar la efectiva vigencia y respeto de los derechos y garantías consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se encuentra. De allí que debe analizarse hasta qué punto podría ser viable la exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con Providencias administrativas dictadas por Inspectorías del trabajo -en el ámbito de una relación laboral-, de la jurisdicción contencioso administrativa.
En este orden de ideas, destaca la regulación constitucional del derecho al trabajo, plasmada en los artículos 87 al 97, Título III:
Derechos Sociales, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al considerarlo un derecho y un hecho social, el Constituyente impone al Estado el deber de protegerlo.
De allí que la Disposición Transitoria Cuarta, en su numeral 4, de nuestra Carta Magna, estableció el deber para la Asamblea Nacional de aprobar, dentro del primer año, contado a partir de su instalación:
‘Una ley orgánica procesal del trabajo que garantice el funcionamiento de una jurisdicción laboral autónoma y especializada, y la protección del trabajador o trabajadora en los términos previstos en esta Constitución y en las leyes. La ley orgánica procesal del trabajo estará orientada por los principios de gratuidad, celeridad, oralidad, inmediatez, prioridad de la realidad de los hechos, la equidad y rectoría del juez o jueza en el proceso’.
Esta posición se ve reforzada por la reciente entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 377.244 del 16 de junio de 2010; la cual tiene por objeto ‘regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, salvo lo previsto en las leyes especiales’ (artículo 1).
Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica. De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para el conocimiento de las acciones relacionadas con Providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del trabajo, lo contenido en el numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3 del artículo 25 (...).
De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador excluyó -de forma expresa- de las competencias asignadas a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al conocimiento de ‘las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo’.
Con este criterio, la Sala puede evidenciar que el legislador viene a fortalecer la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y como hecho social que deber ser protegido por el Estado (artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en pro del interés general y de la propia vida en el porvenir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para hacerla descansar en la justicia social y humanitaria (...).
De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación’.
De esta forma concluye esta Sala, argumentando lo siguiente:
‘(…) En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos: son los tribunales del trabajo. Así se declara.
Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de Providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del trabajo, es la jurisdicción laboral.
2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del trabajo (…)” (Subrayados de esta Sala).
Visto lo anterior, esta Sala advierte que la competencia para el conocimiento de las acciones intentadas con ocasión a las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, se resolverán atendiendo el criterio vinculante contenido en la citada sentencia núm. 955/10, en virtud del cual, es la jurisdicción laboral la competente para conocer de dichos amparos en primera instancia.
Acogiendo las premisas antes expuestas, esta Sala Constitucional debe declarar su incompetencia para conocer de la demanda de amparo constitucional presentada por las abogadas Mariela Trías Zerpa y María Altagracia Aparicio, actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la Universidad de Oriente, contra la Providencia Administrativa n°. 08-2014 dictada el 16 de enero de 2013, por la Inspectora Jefe de la Inspectoría del Trabajo de Cumaná, Estado Sucre. En consecuencia, declara que el tribunal competente en primer grado de jurisdicción para el conocimiento de la pretensión constitucional corresponde, por distribución, a un Juzgado de Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Estado Sucre, Extensión Cumaná, conforme al criterio sentado por esta Sala en su decisión núm. 1.232 del 25 de junio de 2007, caso: “Margarita Márquez”.
En virtud de la declaratoria que antecede, esta Sala considera inoficioso cualquier pronunciamiento respecto de la solicitud cautelar innominada planteada por la actora.
III
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:
1.- Que es INCOMPETENTE para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta por la apoderada judicial de la UNIVERSIDAD DE ORIENTE (UDO) contra el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social del Trabajo.
2.- Que el juzgado COMPETENTE para el conocimiento de la presente pretensión constitucional corresponde, previa distribución, a un Juzgado de Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Estado Sucre, Extensión Cumaná.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de mayo de dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 14-0280
LEML/