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MAGISTRADA PONENTE:
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
Mediante escrito presentado en fecha 4 de febrero de
2020 ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el abogado
Reinaldo Guilarte Lamuño, inscrito en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el n.° 84.455, quien actúa como apoderado judicial de la sociedad
mercantil FIBRANOVA, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil Quinto del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha
12 de agosto de 1998, quedando asentada bajo el n.° 39, Tomo 238-A-Qto, solicitó
la revisión constitucional de la sentencia n.° 988, proferida el 13 de diciembre
de 2018 por la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, mediante
la cual, conociendo en consulta, revocó la decisión dictada en fecha 30 de febrero
de 2015 por el Tribunal Primero Superior
del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, en la que a su vez se había estimado procedente la
demanda de nulidad propuesta por la aquí peticionaria y en consecuencia a ello
se anuló el acto administrativo de efectos particulares contenido en la
providencia administrativa identificada con el alfanumérico ANZ/011/2014 emitida por la Dirección
Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta
(actualmente GERESAT), adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales (INPSASEL), que declaró con lugar la propuesta de sanción e impuso multa a la
sociedad de comercio hoy solicitante, estimada en la cantidad de nueve millones
quinientos sesenta y un mil ochocientos cuarenta bolívares con cero céntimos
(Bs. 9.561.840,00) por la comisión de infracciones leves, graves y muy graves,
previstas en los artículos 118, 19 y 120 de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
El mismo 4 de febrero de 2020, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a
la magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson.
En fecha 26 de enero y 26 de mayo de 2021, la representación judicial de la
empresa peticionaria, consignó diligencia mediante la cual solicitó
pronunciamiento en la presente causa.
El 5 de
febrero de 2021, se reconstituyó esta Sala Constitucional en virtud de la
elección de la nueva Junta Directiva de este Tribunal Supremo de Justicia; en
consecuencia, quedó integrada de la siguiente manera: magistrada Lourdes
Benicia Suárez Anderson, presidenta; magistrado Arcadio Delgado Rosales, vicepresidente;
y los magistrados y magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza
Jover, Calixto Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y René
Alberto Degraves Almarza; ratificándose en su condición de ponente a la magistrada Lourdes
Benicia Suárez Anderson,
quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio pormenorizado del expediente en el que se tramita el
presente asunto, se pasa a decidir, según las consideraciones que se exponen de
seguidas:
I
DE LA SOLICITUD DE
REVISIÓN
La representación judicial de la entidad de trabajo
aquí requirente, basó su solicitud de revisión constitucional, señalando lo
siguiente:
“1.
De la improcedente consulta obligatoria en las demandas de nulidad de actos
administrativos de las autoridades del medio ambiente del trabajo.
…com[ienza] por resaltar que en el presente caso [su] representada ejerció un recurso de anulación contra un acto
administrativo sancionatorio, mediante el cual la GERESAT del INPSASEL, impuso
una serie de multas a [su] representada.
[Aseveró que] mediante decisión dictada en fecha 30 de octubre de 2015, dictada por
el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del
Estado Anzoátegui se declaró CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por [su]
mandante. Esta decisión no fue apelada
por la representación judicial de la GERESAT del INPSASEL, con lo cual ha de
presumirse que la Administración había quedado conforme con la decisión y por
tanto la decisión adquirió el carácter de definitivamente firme.
Sin
embargo, a pesar de que ninguna de las partes en litigio apeló de la sentencia,
el indicado [t]ribunal envió el expediente a la SCS/TSJ en
consulta obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 (hoy
84) de la entonces vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República (en adelante ‘LOPGR’).
Ahora
bien, considera (…omissis…)
que la mencionada disposición de la LOPGR
no se refiere a los casos de nulidad de actos administrativos, sino únicamente
a decisiones judiciales conde se hubiesen afectado los intereses patrimoniales
del Estado, tal y como lo ha destacado es[t]a SC/TSJ, así como otros tribunales contencioso-administrativos.
De
allí, que considera[n]
que el fallo objeto de revisión
desconoció expresos precedentes vinculantes de es[t]a SC/TSJ, y de igual forma dejó de aplicar una serie de valores y
principios constitucional[es] de
vital importancia, como son la tutela judicial efectiva, el derecho a juicio
sin dilaciones indebidas y el principio de economía procesal.
En
efecto, en la decisión dictada por es[t]a SC/TSJ, en fecha 8 de junio de 2007, caso
Procuraduría General del Estado Lara, es[t]a Sala precisó lo siguiente:
…omissis…
Como
puede apreciarse, en esa oportunidad es[t]a SC/TSJ,
consideró que una decisión relacionada con un recurso de nulidad funcionarial
no tenía consulta obligatoria, pues la prerrogativa consagrada en el entonces
artículo 70 (o 72) de la LOPGR sólo era aplicable a los casos donde estuviesen
en juego los intereses patrimoniales de la República (o cualquier otro ente con
las mismas prerrogativas). En tal virtud, declaró con lugar la revisión
constitucional solicitada, toda vez que el tribunal que conoció de la consulta
obligatoria ha debido declarar no ha lugar la remisión del expediente.
Esta
es, por demás, la posición jurisprudencial que han seguido los tribunales
contencioso-administrativos, pues éstos únicamente aplican la prerrogativa de
la consulta obligatoria en los casos donde estén en juego los intereses
económicos del Estado, básicamente, en las demandas de contenido patrimonial.
En
efecto, en la decisión dictada por la Sala Político-Administrativa del TSJ
(SPA/TSJ), de fecha 2 de marzo de 2006, caso: Agencias Generales CONAVEN, se
precisó lo siguiente:
…omissis…
Este
criterio jurisprudencial es además compatible con la decisión dictada por la
SC/TSJ, en fecha 33 de junio de 2005, caso: Ana Mercedes Bermúdez, donde es[t]a Sala consideró que la consulta obligatoria en materia de amparo
constitucional, prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales era contraria a una serie de principios y
valores constitucionales, concretamente, el derecho a una justicia sin
dilaciones indebidas y a una tutela judicial efectiva, pues se entiende que
ocupar a los órganos de administración de justicia con casos donde las partes
no tienen interés en continuar, lo que hace es acumular de causas innecesarias
el sistema de justicia. Textualmente dispuso la SC/TSJ lo siguiente:
…omissis…
Como
puede apreciarse, en criterio de es[t]a SC/TSJ, las consultas obligatorias más
bien atenta contra un sistema eficiente de justicia, razón por la cual han
venido eliminándose paulatinamente de nuestro ordenamiento jurídico. Si bien en
el presente casi no se pretende una declaratoria de inconstitucionalidad del
(hoy) artículo 84 de la LOPGR, al menos se busca una interpretación compatible
con los precedentes vinculantes de esta Sala y con los valores y principios
constitucionales, los cuales apuntan hacia una garantía de una tutela judicial
efectiva, donde no tiene ningún sentido recargar a la SCS/TSJ de una serie de
causas que emanan de los tribunales laborales, relacionadas con los recursos de
nulidad contra las autoridades administrativas encargadas de la protección del
medio ambiente en el trabajo.
Nótese
que las consultas obligatorias han sido consideradas contrarias al derecho a la
tutela judicial efectiva y a los juicios sin dilaciones indebidas, incluso en
temas donde impera el orden público, tal y como resulta el caso de la defensa
de los derechos constitucionales, los asuntos de protección familiar y
salvaguarda del patrimonio público. Pues bien, con mucha más razón resultaría
inoficioso y contrario a estos valores fundamentales antes referidos, entender
que existen consultas obligatorias en los casos de recursos de nulidad en
asuntos relacionados con la protección del medio ambiente de trabajo.
Pero
además, debe señalarse que las consultas obligatorias resultan hoy día innecesarias,
si se toma en cuenta la gran cantidad de remedios judiciales disponibles ante
este TSJ, donde incluso sus distintas Salas puede[n] actuar de oficio. Así, por ejemplo, la figura del avocamiento y la
revisión constitucional de las sentencias son remedios judiciales que pueden
ejercerse hasta de oficio, con lo cual, difícilmente pudiese quedar inadvertida
una sentencia contraria a la Constitución.
Con
tantos remedios efectivos que pueden iniciarse hasta de oficio, resulta
insostenible las consultas obligatorias, salvo los casos donde esté en juego
los intereses patrimoniales de la República. Pero nada de ello sucede en casos,
como el que nos ocupa, donde se impugnan actos administrativos sancionatorios.
Por
ello, solicita[n] que es[t]a SC/TSJ aplique los precedentes antes mencionados y anule la decisión
objeto del presente recurso, al haber dejado de aplicar los valores y
principios constitucionales de la tutela judicial efectiva y el derecho a un
juicio sin dilaciones indebidas, interpretando de forma errónea el entonces
artículo 70 (hoy 84) de la LOPGR, el cual consagra una prerrogativa procesal en
favor del Estado, la cual debe ser de interpretación restrictiva, esto es,
únicamente para casos de demandas de contenido patrimonial.
Además,
la decisión cuestionada desconoció, o al menos dejó de aplicar, los precedentes
vinculantes de esta SC/TSJ, mediante los cuales se había interpretado la figura
de la consulta obligatoria prevista en algunas leyes especiales. Invoca[n] esos precedentes para uniformar criterios jurisprudenciales que ha
venido delineando esta Sala.
2.
De la [v]iolación del [p]rincipio de [c]onfianza [l]egítima y [s]eguridad [j]urídica.
…en
el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente
en el Trabajo (en lo sucesivo denominada la ‘LOPCYMAT’) se prevé que la unidad
técnica administrativa del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales (en lo sucesivo denominado el ‘INPSASEL’) deberá determinar por
decisión fundada el número de trabajadores que considera que se encuentran
expuestos, para que en el supuesto que el patrono haya incurrido en un hecho
que deba ser sancionado conforme con lo dispuesto en los artículos 118, 119 y
120 de la LOPCYMAT, pueda ser interpuesta la sanción.
En
este sentido, es claro que la LOPCYMAT prevé que la sanción que imponga el
órgano administrativo será por un número de trabajadores, pero el legislador
expresamente dispuso que para ello es indispensable que la unidad técnica
administrativa del INPSASEL, dicte un acto administrativo en el que determine
expresamente las razones por las cuales considera que un grupo determinado de
trabajadores se encuentran expuestos a una condición insegura que el INPSASEL
considera como una violación de la LOPCYMAT.
De
hecho, en el artículo 124 de la LOPCYMAT se dispone:
…omissis…
Sin
embargo la SCS/TSJ en la sentencia recurrida consideró[:]
…omissis…
A
pesar de lo expuesto por la SCS/TSJ en la sentencia recurrida, lo cierto del
caso es que en la [p]rovidencia [a]dministrativa dictada por la GERESAT del INPSASEL no se establecieron
las razones por las cuales se impuso la sanción con base en el número de
trabajadores indicados en la [p]rovidencia
[a]dministrativa, lo que obligó a
FIBRANOVA a ejercer la [d]emanda de [n]ulidad en contra la [p]rovidencia [a]dministrativa.
De
hecho, con una simple lectura de la [p]rovidencia [a]dministrativa dictada por la GERESAT adscrita al INPSASEL, en fecha 5
de marzo de 2013, queda evidenciado que la GERESAT adscrita al INPSASEL, no
determinó las razones por las cuales consideraba que se encontraban expuestos
la cantidad de trabajadores que indica en cada una de las sanciones que impone
a FIBRANOVA, porque el INPSASEL, sólo se limitó a indicar la supuesta
infracción cometida por FIBRANOVA, señalando el número de trabajadores, la
cantidad de [u]nidades [t]ributarias y el monto de las sanciones.
Que
la GERESAT adscrita al INPSASEL no haya cumplido con la obligación que tiene
conforme con el artículo 124 de la LOPCYMAT, conlleva a la nulidad absoluta de
la [p]rovidencia [a]dministrativa, por incurrir en el vicio de falso supuesto de derecho.
Sin embargo, la SCS/TSJ, consideró que la GERESAT adscrita al INPSASEL,
supuestamente no incumplió con su obligación, porque en decir del fallo
cuestionado, el órgano administrativo valoró los argumentos y pruebas aportadas
por FIBRANOVA durante la tramitación del procedimiento sancionatorio.
Ahora
bien, la SCS/TSJ no tomó en consideración, que efectivamente FIBRANOVA
desconocía las razones que tuvo la GERESAT adscrita al INPSASEL para imponer
las sanciones con base en el número de trabajadores que se indican en la [p]rovidencia [a]dministrativa,
porque la GERESAT adscrita al INPSASEL, no cumplió con la obligación de
establecer las razones que tuvo para determinar el número de trabajadores
consideraba expuestos por cada sanción que fue impuesta a FIBRANOVA en la [p]rovidencia [a]dministrativa.
En
efecto, la GERESAT además de otorgar a FIBRANOVA la oportunidad para presentar
argumentos, promover pruebas, evacuar pruebas, valorar los argumentos y pruebas
presentados por FIBRANOVA, también tenía la obligación de indicar las razones
de hecho y de derecho que tomó en consideración para determinar el número de
trabajadores que en su criterio se encontraba expuestos, por cada de una de las
infracciones en las que expresamente incurrió FIBRANOVA.
Entonces
no es cierto que la GERESAT haya incumplido con su obligación, tal y como lo
afirma la SCS/TSJ en la sentencia recurrida, porque de una simple lectura de
las actas que conforman el presente asunto, queda demostrado que la GERESAT se
limitó a valorar los argumentos y pruebas presentados por FIBRANOVA con ocasión
del procedimiento sancionatorio, para imponer una serie de sanciones a
FIBRANOVA, sin indicar en ningún momento las razones que tuvo para establecer
el número de trabajadores que supuestamente estaban expuestos por las supuestas
infracciones que en criterio de la GERESAT adscrita al INPSASEL habría
incurrido FIBRANOVA.
Es
importante destacar que la decisión cuya revisión constitucional se solicita
fundamenta la revocatoria de la sentencia consultada en el hecho de que el acto
administrativo originalmente impugnado hizo referencia al número de
trabajadores afectados (solo eso). Ahora bien, la inmotivación denunciada no
deriva de la indicación o no del número de trabajadores afectados, pues ello
solo no basta, sino de la ausencia de motivación sobre las razones de hecho y
de derecho que tomó en consideración la Administración para determinar el
número de trabajadores que en su criterio se encontraban expuestos. Es decir,
según la norma aplicable, no bastaba con indicar el número de trabajadores
expuestos al supuesto riesgo, sino la explicación sobre porqué se consideraba que
esa cantidad de personas podían verse afectadas.
Por
ello, considera[n]
que la sentencia objeto de revisión
desconoce el derecho a la defensa y a una decisión motivada en derecho, pues
admite, en contra de su propia jurisprudencia consolidada, que la GERESAT pueda
establecer un determinado número de trabajadores, sin explicar las razones de
por qué considera que esa cantidad de personas pudieran verse afectadas.
Lo
que es claramente contrario, además, a la norma legal aplicable que autoriza a
la actuación de la autoridad administrativa.
En
efecto, siendo que la GERESAT no cumplió con la obligación que tiene con base
en el artículo 124 de la LOPCYMAT, la SCS/TSJ debió confirmar la sentencia que
conoció en consulta obligatoria, porque efectivamente la conducta de la GERESAT
estaba alejada de los parámetros previstos en el artículo 124 de la LOPCYMAT,
lo que implica que resulta aplicable el criterio expuesto por la SCS/TSJ, en la
sentencia N° 1435 dictada por la SCS/TSJ en fecha 17 de diciembre de 2013 en el
caso: Tropical Kit, C.A., en la que se reconoce expresamente que el INPSASEL,
tiene que determinar en una decisión debiamente fundada, las razones por las
cuales considera que un determinado grupo de trabajadores se encuentra expuesto
a una condición insegura, por aplicación del artículo 124 de la LOPCYMAT.
…esta
decisión citada por el propio fallo cuestionado sí resulta claramente aplicable
al presente caso, pues se trata del mismo supuesto de hecho y de derecho. En
ambos casos la Administración omitió una decisión fundada que justificase el
número de trabajadores expuestos. Insist[en], esto va
más allá de limitarse a señalar el número de trabajadores, pues la norma (y la
jurisprudencia consolidada) exige que se justifique el por qué se considera que
ese número de trabajadores puede verse afectado.
Así
(…omissis…) en la sentencia N° 1435 dictada por la
SCS/TSJ en fecha 17 de diciembre de 2013, en el caso: Tropical Kit, C.A., se
consideró:
…omissis…
Como
puede apreciarse, tanto en el presente caso, como en el que hace referencia
esta decisión transcrita, la Administración había indicado el número de
trabajadores afectados, pero omitió la motivación necesaria que explicara las
razones por las cuales se consideraba que este número de personas podían quedar
expuestas. Se trata se supuestos idénticos con resultados diametralmente
opuestos.
Se
trata, en definitiva, de un giro jurisprudencial evidente, pero sin indicarlo
expresamente. Este cambio repentino y no justificado constituye una grave
violación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica,
generando una clara discriminación, al tener dos resultados distintos, frente a
dos supuestos idénticos.
Nótese
que no se trata de desconocimiento de una decisión aislada de la SCS/TSJ, sino
más bien de un criterio consolidado por esa misma Sala. En efecto, en la
sentencia N° 1808 dictada por esa Sala en fecha 3 de diciembre de 2014, en el
caso: Instituto Nacional de Canalizaciones, se expresó:
…omissis…
Posteriormente,
la SCS/TSJ en la sentencia N° 667, Dictada en fecha 13 de agosto de 2015 en el
caso: Atento de Venezuela, S.A., expresó:
…omissis…
De
igual forma, en la sentencia N° 885 de la misma SCS/TSJ, dictada en fecha 26 de
noviembre de 2018, en el caso: Hilados Flexilon, S.A., se sostuvo:
…omissis…
Como
podemos ver, la SCS/TSJ tiene una doctrina consolidada reiterada en el tiempo
que no fue aplicada para la resolución de la [d]emanda de [n]ulidad interpuesta por FIBRANOVA, en contra
de la [p]rovidencia [a]dministrativa dictada por la GERESAT,
situación que deriva en una violación de su derecho a la confianza legítima y
seguridad jurídica regulado en los artículos 21, 22 y 26 de la CRBV, por cuanto
FIBRANOVA tenía la expectativa plausible de que se aplicaría la doctrina
consolidada de la SCS/TSJ, sobre la aplicación por parte del INPSASEL del
artículo 124 de la LOPCYMAT.
Que
la SCS/TSJ no haya aplicado a FIBRANOVA su doctrina sobre la aplicación por
parte de la GERESAT adscrita al INPSASEL, del artículo 124 de la LOPCYMAT,
constituye una violación del derecho a la confianza legítima y seguridad
jurídica de FIBRANOVA, que se encuentra regulado en los artículos 21, 22 y 26
de la CRBV, situación que debe ser tutelada por la SC/TSJ, para garantizar el
respeto a la CRBV como norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico.
En
este orden de ideas, se debe tomar en consideración que la intención del
legislador eme ñ artículo 124 de la LOPCYMAT, es garantizar el principio de
proporcionalidad, que se encuentra regulado expresamente en el artículo 12 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (en lo sucesivo denominada la
‘LOPA’), cuando se señala:
…omissis…
Ahora
bien, el principio de proporcionalidad constituye un límite a la
discrecionalidad que tiene el órgano administrativo al momento de imponer una
sanción, imponiéndole la necesidad de ponderar las posibles atenuantes que
puedan existir a favor del administrado, así como las circunstancias en las
cuales se cometió el hecho que debe ser sancionado…
…omissis…
Al
respecto se ha pronunciado la Sala Político Administrativa (en lo sucesivo
‘SPA/TSJ), en la sentencia N° 581 del 7 de marzo de 2006, Caso: Aserca Airlines
C.A., en los siguientes términos:
…omissis…
Por
su parte, la SC/TSJ en la sentencia N° 266 dictada el 16 de marzo de 2005,
caso: Carlos Herrea, al estudiar la proporcionalidad de las sanciones, señaló:
…omissis…
Mientras
que la SPA/TSJ sobre la proporcionalidad de las sanciones, consider[ó] en sentencia N° 1048 de fecha 11 de octubre de 2018 caso: Cervecería
Polar, C.A., lo siguiente:
…omissis…
De
igual forma, sobre la proporcionalidad se pronunció la SCS/TSJ en la sentencia
N° 719 dictada en fecha 27 de septiembre de 2018 en el caso: Inversiones El
Crepúsculo, C.A., determinó:
…omissis…
De
lo anterior resulta evidente que la GERESAT adscrita al INPSASEL, tenía el
deber de respetar el principio de proporcionalidad, el cual se encuentra
reconocido en el artículo 12 de la LOPA y el artículo 124 de la LOPCYMAT.
Además, la GERESAT debió tomar en consideración los precedentes dictados por la
SCS/TSJ sobre la correcta aplicación del artículo 124 de la LOPCYMAT, para
garantizar de esa forma el derecho a la seguridad jurídica y confianza legítima
que tiene FIBRANOVA, el cual se encuentra reconocido en los artículos 21, 22 y
26 de la CRBV.
Con
base en lo antes expuesto, tenemos que la SCS/TSJ en la sentencia recurrida
violó el derecho a la confianza legítima y seguridad jurídica de FIBRANOVA, que
el constituyente regula en los artículos 211, 22 y 26 de la CRBV, porque la
SCS/TSJ no debió apartarse de la doctrina pacífica y reiterada que venía
aplicando en los casos en los cuales el INPSASEL, no determinaba por decisión
debidamente fundada el número de trabajadores que se encontraban expuestos a la
supuesta condición insegura, situación que originaba que el INPSASEL no diera
aplicación a lo dispuesto en el artículo 124 de la LOPCYMAT.
Partiendo
de lo anterior, es que FIBRANOVA tenía la expectativa legítima y plausible que
la SCS/TSJ procediera a aplicar la doctrina pacífica y reiterada en lo que
respecta a la imposición de las sanciones por número de trabajadores por parte
del INPSASEL en aplicación del artículo 124 de la LOPCYMAT.
Sin
embargo, la SCS/TSJ en la sentencia recurrida se apartó de su doctrina pacífica
y reiterada, porque consideró que en el caso de FIBRANOVA no se configuraba el
supuesto de la sentencia N° 1435 dictada por esa misma Sala, en fecha 17 de
diciembre de 2013, en el caso: Tropical Kit, C.A., que es el primer fallo en el
que la SCS/TSJ reconoce la obligación del INPSASEL, de determinar por decisión
debidamente fundada el número de trabajadores que supuestamente se encuentran
expuestos a la condición insegura, por aplicación del artículo 124 de la
LOPCYMAT.
El
hecho que la SCS/TSJ se haya apartado de su doctrina pacífica y reiterada,
constituye una violación del derecho a la confianza legítima y seguridad
jurídica de FIBRANOVA, quien tenía la expectativa legítima y plausible que la
SCS/TSJ aplicaría el criterio expuesto en la sentencia N° 1435 dictada por la
SCS del TSJ en el fecha 17 de diciembre de 2013 en el caso: Tropical Kit, C.A.,
para concluir que efectivamente la multa impuesta por la GERESAT adscrita al
INPSASEL, había violado el artículo 124 de la LOPCYMAT, procediendo a declarar
la nulidad de la [p]rovidencia [a]dministrativa, situación que no ocurrió.
Ahora
bien, es necesario referir[se]
al principio de confianza legítima y
seguridad jurídica previsto en los artículos 21, 22 y 26 de la CRBV, que abarca
entre otras cosas, el derecho que tiene el justiciable que su caso sea decidido
con base en los precedentes (sentencias) dictados por el TSJ, cuando se
encuentra en una situación similar, por cuanto tiene la expectativa plausible
que ello ocurra.
El
principio constitucional de la seguridad jurídica reclama, dentro de un trato
igual para todos en circunstancias iguales, una protección de la confianza
legítima en orden a que sus pretensiones han de ser resueltas del mismo modo y
con igual alcance jurídico que lo fueron en otras idénticas condiciones en
momentos anteriores.
Según
el principio de igualdad ante la ley, no es admisible que un criterio
interpretativo de carácter singular emitido por un órgano administrativo
pretenda limitar o negar derechos de manera irrazonable cuando esos mismos
derechos han sido otorgados a otros en circunstancias similares y ante la
aplicación de las mismas normas.
…omissis…
Al
haberse violentado el derecho a la confianza legítima, tal como expusi[eron] con anterioridad, se atenta contra la seguridad jurídica de FIBRANOVA,
por cuanto los particulares esperan que el Poder Judicial actúe con base en lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico y los precedentes del TSJ, por aplicación
de derecho a la confianza legítima y seguridad jurídica regulado en los artículos
21, 22 y 26 de la CRBV.
Por
lo tanto, la violación violar (sic)
de derecho a la confianza legítima y
seguridad jurídica conlleva una lesión grave a los derechos constitucionales de
FIBRANOVA, por lo que la SCS/TSJ tiene la obligación de restablecer el derecho
violado a FIBRANOVA, para lo que resulta necesario que sea declarado HA LUGAR
el [r]ecurso de [r]evisión interpuesto por FIBRANOVA en contra
de la sentencia recurrida, por lo que solicita[n] que sea revocada la sentencia recurrida dictada por la SCS/TSJ en fecha
13 de diciembre de 2018, y así [piden] sea
declarado.”
II
DE LA SENTENCIA
CUYA REVISIÓN SE SOLICITA
La Sala de
Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia
identificada con el n.°
988, proferida el 13 de diciembre de 2018, conociendo en consulta, revocó la
decisión dictada en fecha 30 de febrero de 2015 por el Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Estado Anzoátegui,
que a su vez había estimado procedente la demanda de nulidad propuesta por la
aquí peticionaria y en consecuencia a ello, anuló el acto administrativo de
efectos particulares contenido en la providencia administrativa identificada con el alfanumérico
ANZ/011/2014 emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de
Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta (actualmente GERESAT), adscrita al Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que declaró con lugar la propuesta de
sanción y se impuso multa a la sociedad de comercio hoy solicitante, estimada
en la cantidad de nueve millones quinientos sesenta y un mil ochocientos
cuarenta bolívares con cero céntimos (Bs. 9.561.840,00) por la comisión de
infracciones leves, graves y muy graves, previstas en los artículos 118, 19 y
120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en los siguientes términos:
“…En primer término, se advierte que la presente causa
fue remitida a esta Sala para revisar en consulta la declaratoria con lugar de
la demanda de nulidad interpuesta, en consecuencia, nulo el acto administrativo
impugnado.
Al respecto, se observa que el artículo 72 del
entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, aplicable en razón del tiempo, en
virtud que en fecha 30 de marzo de 2015, fue proferida la decisión por él a quo ; de esta manera, a través
de la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia,
cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República,
pues éste necesariamente -esto es, con independencia del ejercicio del recurso
de apelación- deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional
para ello.
Ahora bien, en decisión N 2.157 de fecha 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), la Sala
Constitucional de este alto Tribunal, señaló que la consulta obligatoria
prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos
organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el
objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte
afectado; e igualmente sostuvo que tal privilegio sólo es aplicable cuando el
fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República, es
decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del
Estado; en este supuesto, transcurridos los lapsos de apelación sin que las
partes hayan recurrido de la decisión contraria a los intereses de la
República, debe el juez competente remitirla en consulta ante el tribunal
superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada
a Derecho o no.
En el presente caso, el acto
administrativo fue dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridades Laborales (INPSASEL) -a través de la Dirección Estadal
de Seguridad y Salud de los Trabajadores Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta-,
ente adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo,
creado según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 3.850 en fecha 18 de julio del año 1986, y ratificado de acuerdo
al artículo 15, numeral 1, de la vigente Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.236 en fecha 26 de julio del año 2005, como instituto autónomo
con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco
Nacional, el cual, goza de los privilegios y prerrogativas que la ley
acuerda a la República conforme a lo previsto en el artículo 100 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 6.147 Extraordinario del 17 de noviembre
de 2014.
Por tanto, visto que el Tribunal
Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial
del Estado Anzoátegui declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por
la sociedad mercantil FIBRANOVA, C.A., contra el acto administrativo dictado por la
Dirección Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores
Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, donde dicho ente no ejerció
recurso de apelación contra esa decisión, procede esta Sala a revisar, en
consulta obligatoria, la conformidad a Derecho de la misma, en atención a los
privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerda a la República, conforme lo
dispuesto en el artículo 100 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 72
del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República y el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Así se declara.
…omissis…
Para decidir, esta Sala observa que la parte
accionante empresa FIBRANOVA, C.A., interpone demanda de nulidad contra el acto
administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa
ANZ/011/2014, emitida en fecha 5 de marzo del año 2014, por la
Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva
Esparta, (actualmente GERESAT) adscrita al Instituto Nacional de Prevención,
Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) mediante la cual declaró con lugar la
propuesta de sanción y se impuso multa a la sociedad mercantil accionante,
estimada en la cantidad de nueve millones quinientos sesenta y un mil
ochocientos cuarenta bolívares con cero céntimos (Bs. 9.561.840,00) por la
comisión de las infracciones leves, graves y muy graves previstas en los
artículos 118, 19 y 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo.
Ahora bien, se observa que la sentencia del a quo declara procedente la falta de
motivación del acto impugnado y, en razón de ello, declaró con lugar la demanda
de nulidad y, consecuentemente, procedió anular el acto administrativo, por lo
que pasa esta Sala a revisar la sentencia objeto de consulta obligatoria en los
términos en la que fue dictada por el Juzgado Superior, que alude al vicio de
falta de motivación del acto administrativo, al obrar contra los intereses de
la República.
Respecto al vicio de inmotivación, sobre el cual [e]l a quo fundamentó su decisión, resulta
pertinente señalar el criterio que ha sostenido la Sala Político Administrativa
de este máximo Tribunal en reiteradas oportunidades indicando que:
…omissis…
En este orden de ideas, tal y como se desprende del
criterio antes señalado, esta Sala denota las bases sobre las cuales se puede
considerar un acto administrativo inmotivado, en este sentido y para una mayor
compresión, se procede a citar el extracto y motivación sobre el cual el
Tribunal de Primera Instancia determinó que el acto administrativo adolecía del
vicio de inmotivación en base a los siguientes términos:
Siendo así, a
juicio de este [t]ribunal, el acto administrativo adolece del
vicio de inmotivación, pues no señala las razones o motivos que tuvo la
administración para determinar el
número de trabajadores, no se evidencia el sustento probatorio ni el
razonamiento lógico e intelectual para arribar a esa determinación, por lo que
no cumple con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos que dispone: (…) así como, tampoco cumple con el
artículo 124 de la Ley Orgánica de de Prevención Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo, que expresamente impone la obligación de la administración, que al
establecer un número de trabajadores para imponer la sanción, lo debe
determinar por decisión debidamente fundada, lo cual requiere efectivamente una
actividad más que formal, esencial para la formación del acto administrativo,
pues ello permite al órgano jurisdiccional, controlar la actividad
administrativa para que evitar excesos en su actuación, siendo así, el número
de trabajadores tiene una influencia determinante, por constituir un requisito
esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por ello que, en
aplicación del criterio sostenido por la Sala Social del Tribunal de Justicia
en sentencia N º 1435 de fecha 13 de diciembre de 2013, este Tribunal considera
que prospera en derecho la denuncia señalada (…) se declara con lugar el
recurso de nulidad, en consecuencia, se anula el acto administrativo recurrido.
Así se decide.
De la anterior transcripción se observa que, el
a quo yerra en su declaratoria
de existencia del vicio de inmotivación en el acto impugnado contenido en la
providencia administrativa identificada con el alfanumérico ANZ/011/2014, emitida por la
Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva
Esparta, (actualmente GERESAT) adscrita al Instituto Nacional de Prevención,
Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) y, como consecuencia de ello, con lugar
la demanda de nulidad interpuesta, puesto que fundamentó su decisión con apego
al criterio fijado por esta Sala en sentencia N° 1435, de fecha 17 de diciembre
de 2013, caso: ‘Tropical-Kit, C.A. contra
Inpsasel, Dirección Estadal de Salud
de los Trabajadores Aragua’, no estando configurados los supuestos
contenidos en el citado criterio, con los de hecho y de derecho contenidos en
el presente litigio, puesto que se desprende del acto administrativo impugnado,
obrante a los folios trescientos cuatro (304) al trescientos cuarenta y nueve
(349) lo siguiente:
(Omissis).
Se dio inicio al
presente procedimiento sancionatorio signado con el N° ANZ/007/2013, en virtud
del informe de propuesta de sanción, el cual riela a los folios uno (1) al seis
(6) de la presente casusa, elaborado en fecha trece (13) de [n]oviembre
del año 2012, por las funcionarias (…), Inspectoras en Seguridad y Salud en el
Trabajo I, por cuanto hacen constar mediante el presente INFORME haber
realizado el 05 de [n]oviembre del
2012, el cual reposa en el expediente: 043-05, en Empresa FIBRANOVA,C.A., ubicada
en Carretera Nacional Palital, Los Barrancos Sector Macapaima, Municipio
Independencia, Estado Anzoátegui.
(Omissis).
Consta del folio
cincuenta y nueve (59) al sesenta y cinco (65), Acta Circunstanciada de fecha
veintiséis (26) de marzo de 2.013, por medio de la cual la Unidad de Sanción
adscrita a la Diresat Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, admite la solicitud de
propuesta de sanción incoada en contra de la empresa FIBRANOVA, C.A. (sic)
signado con el N° ANZ/007/2013, suscrito por la Jefe (sic) de la Unidad de
Sanción, adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de los
Estado Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, abg. ERIKA ALCAL[Á], la cual
se transcribe textualmente:
(Omissis).
III
MOTIVA
MOTIVOS
DE HECHO Y DE DERECHO PARA PROVEER
Concluida la
sustanciación del presente procedimiento, con el cumplimiento de las
formalidades de Ley y siendo esta la oportunidad dispuesta al efecto, este
Despacho pasa a decidir la presente causa en los siguientes términos:
Se deja constancia
que en la sustanciación del presente procedimiento se cumplieron todos y cada
uno de los actos procesales previstos en la Ley Orgánica del Trabajo [v]igente.
(Omissis).
IV
AN[Á]LISIS Y VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS PROMOVIDAS
POR
ANTE ESTA ADMINISTRACIÓN
Este despacho administrativo
una vez citadas cada una de las pruebas promovidas por la accionada empresa
FIBRANOVA, C.A, de las cuales se dej[ó] constancia de que se acompañaron al escrito de promoción de pruebas;
es por lo que se pasa a analizar y valorar respectivamente, todo de conformidad
con la [j]urisprudencia patria,
relativo a la valoración de las [p]ruebas:
(Omissis).
AN[Á]LISIS
Y VALORACIÓN DEL DESPACHO SUSTANCIADOR ACERCA DE PRUEBA DE INFORMES CONSIGNADA
POR LA REPRESENTACIÓN PATRONAL:
(Omissis).
ANALISIS
Y VALORACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE TESTIMONIALES PROMOVIDAS POR LA REPRESENTACIÓN
PATRONAL:
(Omissis).
VALORACIÓN
DE LAS TESTIMONIALES EVACUADAS EN EL PRESENTE PROCEDIMIENTO:
(Omissis).
V
CRITERIO
DE GRADACIÓN DE LAS SANCIONES
En cuanto a la
imposición de la sanción en el caso sub
examine, debe atenderse a los incumplimientos del presente informe de [p]ropuesta de [s]anción, así como a lo previsto en el artículo 118 numeral 2, 119 numerales 19, 22 y 23 y 120 numeral 1 de la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
(Omissis).
En tal sentido corresponde sumar los montos
arrojados, por cuanto la infractora se haya incursa en la comisión de los
incumplimientos previstos en los artículos antes expuestos. Es decir, se
procede a sumar las siguientes cifras lo cual arroja un monto total de: BOL[Í]VARES NUEVE MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y UN
MIL OCHO CIENTOS CUARENTA CON CERO C[É]NTIMOS (9.561.840.00).
En la propuesta de
sanción por las infracciones de las disposiciones legales contendías en los artículos
118, 119 y 120, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo, presentada por las funcionarias: (…); plenamente identificado (sic)
en autos, que da origen al presente procedimiento en contra de la empresa ‘FIBRANOVA’,
la misma propone como sanción, el monto correspondiente a cincuenta coma cinco
(50,5) Unidades Tributarias (U.T), por los trabajadores expuestos en cada
incumplimiento señalado la (sic) propuesta está, sustentada en lo establecido
en el artículo 545 de la Ley Orgánica del Trabajo, Los Trabajadores y Las
trabajadoras (LOTTT), proponiendo para ello la imposición de la sanción que
corresponde a lo establecido en (sic) de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, Título VIII. De las responsabilidades
y Sanciones.
CUADRO
EXPLICATIVO DE LA OPERACIÓN ARITM[É]TICA PARA EL CÁLCULO DE LA MULTA A IMPONER:
|
INCUMPLIMIENTOS |
ARTÍCULOS VULNERADOS |
U.T APLICADAS |
VALOR DE LA U.T |
TRABAJADORES
EXPUESTOS |
RESULTADO DE
MULTIPLICACION |
|
1° |
ARTÍCULO 120
NUMERAL 1 |
88 UT |
127 |
291 |
Bs. 3.252.216,00 |
|
2° |
ARTICULO 119
NUMERAL 23° |
50,5 UT |
127 |
291 |
Bs. 1.866.328,50 |
|
3° |
ARTICULO 119
NUMERAL 22° |
50,5 UT |
127 |
291 |
Bs. 1.866.328,50 |
|
4° |
ARTICULO 118
NUMERAL 2 |
12,5 UT |
127 |
6 |
Bs. 9.525,00 |
|
5° |
ARTICULO 119
NUMERAL 19 |
50,5 UT |
127 |
8 |
Bs. 51.308,00 |
|
6°,12°, 13°, 14° (Acumulación) |
ARTICULO 119
NUMERAL 19 |
50,5 UT |
127 |
291 |
Bs. 1.866.328,50 |
|
7° |
ARTICULO 119
NUMERAL 19 |
50,5 UT |
127 |
03 |
Bs. 19.240,50 |
|
8° |
ARTICULO 119
NUMERAL 19 |
50,5 UT |
127 |
09 |
Bs. 64.589,50 |
|
9° |
ARTICULO 119
NUMERAL 19 |
50,5 UT |
127 |
13 |
Bs. 83.375,50 |
|
10° |
ARTICULO 118
NUMERAL 2 |
12,5 UT |
127 |
13 |
Bs. 20.637, 50 |
|
11° |
ARTICULO 118
NUMERAL 2 |
12,5 UT |
127 |
291 |
Bs. 461.962,540 |
|
|
|
|
|
TOTAL A PAGAR |
9.561.840,00 |
Efectuada la operación aritmética antes expuesta
para realizar el correspondiente cálculo de la sanción a aplicar, lo cual arroj[ó] un monto total de BOL[Í]VARES NUEVE MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y UN
MIL OCHO CIENTOS CUARENTA CON CERO C[É]NTIMOS
(9.561.840,00), por cuanto se comprobaron los supuestos facticos de que la
infractora ‘FIBRANOVA, C.A.’, se haya incursa en la comisión de los
incumplimientos previsto en los artículos expuestos en la propuesta de sanción
(…).
Se evidencia de la
anterior cita del acto administrativo impugnado, la plena existencia de los motivos y el fundamentos
sobre el cual la Administración realizó y dictó el acto en cuestión, al indicar
la cantidad de trabajadores afectados, con variación según el tipo de
infracción sancionada, señalando asimismo las normas infringidas y la sanción
correspondiente a los respectivos incumplimientos, con apego a la gradación de
las sanciones respectivas, lo cual se realizó con base al contenido del acta de
re-inspección de fecha 5 de noviembre de 2012, obrante a los folios 114 al 121
de la pieza N° 1 del presente asunto, donde se señaló de forma expresa la
infracción cometida y preceptos vulnerados, discriminando cada incumplimiento,
lo cual quedó sentado en el acta de fecha 26 de marzo de 2013 (folios 128 al
134).
De modo que la
motivación exigua, breve, lacónica, no es inmotivación, tal y como así lo ha
establecido esta Sala entre otras en sentencia Nº 00810/2009, que acoge el
criterio establecido en decisiones Nos 551/2008 y 732/2009, proferidas por la
Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal.
En este orden de
ideas, de la certificación impugnada obrante a los folios trescientos cuatro
(304) al trescientos cuarenta y nueve (349) de la pieza uno (1) del asunto, se
observa que la administración al comprobar los incumplimientos previstos en los
artículos 118 numeral 2; 119, numerales 19, 22 y 23, y 120, numeral 1, de la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, acordó una
sanción pecuniaria (Bs. 9561.840,00) en contra de la empresa FIBRANOVA C.A.,
por la cantidad de trabajadores expuestos (la cual oscilaba entre 3 a 291
trabajadores expuestos) de lo cual se evidencia que contiene los elementos
tanto de hecho como de derecho, por los cuales fue sancionada la accionante,
siendo suficientemente motivada para arribar a la conclusión contenida en la
misma.
Por lo que, con base a los criterios
jurisprudenciales antes citados de la Sala Político Administrativa, los cuales
han sido compartidos plenamente por esta Sala, en el presente caso no quedó
evidenciado que el acto administrativo, este viciado de nulidad por incurrir en
falta de motivación o inmotivación, dado que ha quedado en evidencia que el
mismo está debidamente motivado. Así se declara.
Por otra parte, observa esta Sala que acertadamente
fue decidido por el Tribunal de Primera Instancia, lo relacionado con la
inexistencia de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, así
como la violación del principio de legalidad. Así se declara.
Ahora bien, debe esta Sala hacer mención que aun
cuando fue resuelto lo anterior, se desprende de las actas procesales, en
específico del libelo, que se denunció que, el acto administrativo incurrió en
el vicio del falso supuesto de hecho así como falta de motivación, al respecto
ha sido reiterada la jurisprudencia al sostener que ambos vicios no pueden
coexistir, ya que si se denuncia el vicio de falso supuesto, es porque se
conocen las razones por las cuales se dicta un acto, siendo por tanto, ambos
vicios incompatibles. Así se declara.
Establecido lo anterior, observa esta Sala en
definitiva que, la denuncia formulada por la accionante y empleada por el
juzgado de la sentencia consultada para declarar la nulidad del acto
administrativo, debe desecharse y en consecuencia de ello, queda evidenciado el
error de juzgamiento en el que incurrió el a quo al declarar procedente el vicio de falta de motivación, en
razón de lo cual procede la consulta y se declara firme la providencia
administrativa a favor de la República. Así se decide.
En atención a todo lo antes expuesto, la decisión
dictada por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Estado Anzoátegui, de fecha 30 de octubre de 2015, debe ser
revocada y, en consecuencia, se declara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta y firme el acto
administrativo contenido en la providencia identificada con el alfanumérico ANZ/011/2014, emitida en fecha 5
de marzo del año 2014, por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de
Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, (actualmente denominada GERESAT) adscrita al
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) Así se
declara.” (Corchetes de esta Sala).
III
DE LA COMPETENCIA
Visto lo anterior, debe preliminarmente esta Sala
determinar su competencia para conocer del presente caso y a tal efecto,
observa:
El artículo 336, numeral 10, de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo previsto en el
artículo 25 numerales 10 y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, atribuye a esta Sala la competencia para “revisar las
sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la
República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala
Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio
constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de
aplicación de algún principio o normas constitucionales” y; [r]evisar
las sentencias dictadas por las otras Salas que se subsuman en los supuestos
que señala el numeral anterior, así como la violación de principios jurídicos
fundamentales que estén contenidos en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, tratados, pactos o convenios internacionales
suscritos y ratificados válidamente por la República o cuando incurran en
violaciones de derechos constitucionales”.
Ahora bien, por cuanto el asunto bajo examen trata sobre
el requerimiento de revisión constitucional de la sentencia identificada con el n.° 988, proferida el 13 de diciembre
de 2018 por la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, atendiendo los preceptos normativos
previamente resaltados, afirma su competencia para conocer de la solicitud aquí
planteada y así lo declara.
IV
MOTIVACIONES
PARA DECIDIR
Determinada la competencia para emitir pronunciamiento
sobre el caso sometido a cognición de esta Sala, se procede a decidir sobre la
solicitud de revisión sub examine,
para lo cual se estima pertinente realizar las consideraciones siguientes:
En el caso bajo examen se pretende la revisión del acto
de juzgamiento contenido en la sentencia
dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, identificada
con el n.° 988 del
13 de diciembre de 2018, en la que, conociendo en consulta, revocó la decisión dictada
el 30 de febrero de 2015 por el Tribunal
Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado
Anzoátegui, la que a su
vez había estimado procedente la demanda de nulidad propuesta por la aquí
peticionaria y en consecuencia a ello, anuló el acto administrativo de efectos
particulares contenido en la providencia administrativa identificada con el alfanumérico
ANZ/011/2014 emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de
Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta (actualmente GERESAT), adscrita al Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en la que se declaró con lugar la propuesta de
sanción y se impuso multa a la sociedad de comercio hoy solicitante, estimada
en la cantidad de nueve millones quinientos sesenta y un mil ochocientos
cuarenta bolívares con cero céntimos (Bs. 9.561.840,00) por la comisión de
infracciones leves, graves y muy graves, previstas en los artículos 118, 19 y
120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Precisado
así el objeto de la presente solicitud de revisión, es pertinente aclarar que esta
Sala, al momento de la ejecución de su potestad de revisión de sentencias
definitivamente firmes, está obligada, de acuerdo con una interpretación
uniforme de la Constitución y en consideración a la garantía de la cosa
juzgada, a guardar la máxima prudencia en cuanto a la admisión y procedencia de
peticiones que pretendan el examen de fallos jurisdiccionales que han adquirido
el carácter de cosa juzgada judicial; de allí que esté facultada para
desestimar cualquier requerimiento como el de autos, sin ningún tipo de
motivación, cuando, en su criterio, se verifique que lo que se pretende en nada
contribuye con la uniformidad de la interpretación de normas y principios
constitucionales, en virtud, pues, del carácter excepcional y limitado que
ostenta la revisión.
Bajo este contexto, en
el caso sub iudice, se pudo apreciar que la pretensión de solicitud de
control constitucional que fue esgrimida por la peticionaria se fundamentó al sostener inicialmente que la sentencia objeto de la
misma había
“…dejado de aplicar los valores y principios constitucionales de la tutela
judicial efectiva y el derecho a un juicio sin dilaciones indebidas…” acusando
en este sentido una interpretación errónea del entonces vigente artículo 70 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que permitió una
indebida consulta que procedería, en su opinión, “…únicamente para casos de demandas de contenido patrimonial…”, no
así en el caso del que allí conoció la Sala de Casación Social, que además,
según su criterio, “…desconoció, o al
menos dejó de aplicar, los precedentes vinculantes de esta [Sala
Constitucional], mediante los cuales se
había interpretado la figura de la consulta obligatoria prevista en algunas
leyes especiales”.
Siendo esto así, es
menester hacer notar que el entonces vigente artículo
70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, consagró una
especie de consulta obligatoria en
cuanto a demandas que afecten los intereses de la República que hayan sido
resueltas de manera contraria a lo expuesto por la representación judicial del
Estado. Al efecto, previó el referido artículo lo siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o
defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
Sobre esta disposición ya se pronunció esta Sala
Constitucional en la sentencia identificada con el n.° 902 de fecha 15 de mayo de 2004, en
la cual se expuso lo siguiente:
“Al respecto debe advertirse que la consulta obligatoria
prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, hasta tanto sea derogada por el
legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su
nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la
consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de
situaciones jurídicas subjetivas particulares, y debe ser efectuada sin
excepción por los Tribunales Superiores que sean competentes en cada caso (sin
perjuicio de la potestad de todos los jueces de la República de velar por la
integridad de la Constitución, de acuerdo al artículo 334 de la Carta Magna, cuando
la aplicación de la norma legal en el caso concreto pueda, por ejemplo,
ocasionar la violación de derechos o garantías constitucionales), ya que la
misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen
resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos
entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de
evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el
cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento
jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las
potestades y obligaciones de la República…”
Asimismo,
resulta pertinente acotar que esta Sala en la sentencia n.° 1.107 del 8 de
junio de 2007, concibió la justificación del interés general como mecanismo de
aplicación de la consulta obligatoria de ley que está siendo aquí analizada y su
concepción dentro de la doctrina y jurisprudencia extranjera, dejando asentado
en esa oportunidad que:
“La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de
control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público,
el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe
revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho
declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo
70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo
juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de
prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha
sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona
contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual
afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la
población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos.
Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y
prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en
resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid.
Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría
General del Estado Lara’).
Respecto de su naturaleza jurídica, la doctrina extranjera ha
destacado que ‘(…) la consulta no reviste el carácter de medio de ataque de las
decisiones judiciales, sino tan sólo el deber del juez de primera instancia de
remitir las actuaciones a la alzada’ (Vid. De Santo: ‘Tratado de los Recursos’,
Editorial Universidad, Buenos Aires, 1999, pp. 475-478), a los fines de que la
reexamine, y si bien se ha cuidado de no caracterizar este instituto como un
recurso (Vid. Devis Echandía, Hernando, ‘Teoría General del Proceso’, Editorial
Universidad, Buenos Aires, cuarta reimpresión, 2004, pág. 512) algunos lo
consideran como un verdadero medio de impugnación.
…omissis…
En el ordenamiento procesal venezolano, la consulta ha sido instituida con
el propósito de tutelar, a través del doble grado de conocimiento
jurisdiccional, algunas instituciones jurídicas de especial relevancia; opera
de oficio y la remisión de las actas del expediente origina la suspensión de la
ejecución del fallo consultado. Así, por ejemplo, el Código de Procedimiento
Civil establece en su artículo 59 la obligación del juez de remitir en consulta
la decisión que declare su falta de jurisdicción respecto del juez extranjero (ex artículo 6 de ese mismo Código, en
concordancia con el artículo 57 de la Ley de Derecho Internacional Privado) o
respecto de la Administración Pública, con el propósito de resguardar la
jurisdicción de los tribunales venezolanos; asimismo contempla en el artículo
736 eiusdem la obligación de
consulta de aquellas sentencias que versen sobre la capacidad de las personas,
recaídas en los juicios de interdicción o inhabilitación, en tanto los sujetos
de tales medidas ostentan una condición de débiles jurídicos que requieren una
protección procesal reforzada o la consulta de las sentencias dictadas en el
juicio de nulidad de matrimonio (artículo 753 eiusdem), en virtud de la importancia social que cumple esta
institución familiar.
En el orden jurisdiccional constitucional, la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia estableció la figura de la consulta para aquellas
decisiones emanadas de cualquier tribunal de la República que, en ejercicio del
control difuso de la constitucionalidad de la ley (ex segundo párrafo del artículo 334 de la Constitución vigente,
en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil),
desapliquen una norma jurídica. Tal remisión legal se justifica en razón de la
correcta interpretación de los principios y valores constitucionales que debe
efectuar esta Sala Constitucional de aquellas normas que conforman el
ordenamiento jurídico, como garante de su supremacía y efectividad, en virtud
de lo estatuido por el Constituyente en el artículo 335 del Texto Fundamental.
Otra nota característica lo constituye que el Juez de Alzada no se haya
vinculado, para la resolución de la consulta, por el principio de la ‘reformatio in peius’, que consiste
en una prohibición al juez superior de desmejorar la situación del apelante en
los casos en que no ha mediado recurso de su adversario, pues goza de un amplio
margen para apreciar la regla de derecho aplicada al caso, pues el conocimiento
de la causa le viene atribuida por expresa disposición legal y no por el
ejercicio de algún recurso procesal (Vid. Devis Echandía, Hernando, Obr. Cit.
pág. 512).
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante
la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los
lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional
sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste,
del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los
intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos
a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr.
Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o
estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las
pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos
titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el
juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la
consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un
agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe
las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano
público, según sea el caso”.
En atención al criterio
precedentemente citado (reiterado en sentencia de esta Sala n.º 15 del 19 de
febrero de 2008), puede concebirse como la consulta ante el juez superior,
prevista legislativamente en el entonces vigente artículo 70 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República y que incluso se mantiene en la ley
hoy vigente (ex artículo 82), sobre
decisiones que sean contrarias a la pretensión, excepción o defensa sostenida
por la República en juicio, si transcurridos los lapsos para ejercer el recurso
de apelación, no se hubiese apelado, se debe a que la Administración goza de
una serie de privilegios y prerrogativas procesales en el marco de los
procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República, en
razón de lo cual, se constituye en una verdadera obligación para el juez
primigenio, mientras que tales privilegios o prerrogativas no hayan sido
anuladas, desaplicadas o derogadas, siendo que esto obedece a que cuando la República es demandada en
juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y
su eventual afectación puede llegar a afectar el patrimonio de la población y
mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos, erigiéndose
entonces al interés general como el verdadero fundamento de esta institución
que justifica este especial actuar de los órganos que integran el Poder
Judicial.
Precisado lo anterior,
es de observar que en el caso del que devino la decisión objeto de la solicitud
de revisión que aquí ocupa a esta Sala, se procedió por parte de la Sala de
Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, a la consulta de la
sentencia proferida en
la primera instancia de juzgamiento por el Tribunal Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del
Estado Anzoátegui de fecha 30 de febrero de 2015, que declaró con lugar la
demanda de nulidad interpuesta
por la sociedad mercantil Fibranova, C.A., contra el acto administrativo de
efectos particulares y de contenido sancionatorio dictado por la Dirección Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores
Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales (INPSASEL), donde dicho
ente, que goza de los mismos privilegios y prerrogativas procesales del Estado conforme lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública, no
ejerció recurso de apelación contra esa decisión, lo que hace entrever con
meridiana claridad que en este juicio, al anularse un acto administrativo de
efectos particulares emanado de la Administración Pública, se contrarió la pretensión, excepción o
defensa de esta, la cual actuó en el proceso resguardo de la incolumidad de
dicho acto, por lo que debió revisarse en consulta, como en efecto se hizo,
ante el órgano de alzada correspondiente que en este asunto era la referida
sala de casación, ello conforme a la norma antes analizada de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, por lo que las denuncias formuladas
sobre este particular por la hoy requirente no deben prosperar y así se deja
establecido.
Ante lo establecido, aprecia
esta Sala que la entidad de comercio solicitante de revisión también esgrimió
como basamento de su requerimiento de control constitucional la delación de
violación del principio de confianza legítima y seguridad jurídica, al estimar
que, según su criterio, la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de
Justicia se había apartado de su doctrina jurisprudencial al considerar en la
sentencia aquí examinada que el acto administrativo de efectos particulares
cuya nulidad estaba demandando en el juicio principal estaba suficientemente
motivado, reiterándose en este sentido que el órgano que lo emitió, al no
especificar las razones por las que los trabajadores allí mencionados estaban
sometidos a un especial riesgo laboral, adolecía del vicio de inmotivación que
provocaba su nulidad.
Ello así, resulta
imperioso significar que ya esta Sala ha determinado que la
expectativa legítima es relevante para el proceso y que nace de los usos
procesales a los cuales las partes se adaptan y tomándolos en cuenta, ejercitan
sus derechos y amoldan a ellos su proceder, cuando se trata de usos que no son
contrarios a derecho; en este sentido, se le dio valor al principio de
expectativa plausible, el cual sienta sus bases sobre la confianza que tienen
los particulares en que los órganos jurisdiccionales actúen de la misma manera
como lo ha venido haciendo, frente a circunstancias similares (vid sentencia de esta Sala, n.° 401 del 19 de marzo de 2004).
Ahora bien, en el presente asunto se observa que en la decisión objeto de
la solicitud que aquí ocupa a este órgano jurisdiccional, al decidir sobre el
alegato de inmotivación que entonces intentó hacer valer la hoy peticionaria, expresamente
dejó asentado que:
“Se evidencia (…omissis…) la plena existencia de los motivos y el fundamentos
sobre el cual la Administración realizó y dictó el acto en cuestión, al indicar
la cantidad de trabajadores afectados, con variación según el tipo de
infracción sancionada, señalando asimismo las normas infringidas y la sanción
correspondiente a los respectivos incumplimientos, con apego a la gradación de
las sanciones respectivas, lo cual se realizó con base al contenido del acta de
re-inspección de fecha 5 de noviembre de 2012, obrante a los folios 114 al 121
de la pieza N° 1 del presente asunto, donde se señaló de forma expresa la
infracción cometida y preceptos vulnerados, discriminando cada incumplimiento,
lo cual quedó sentado en el acta de fecha 26 de marzo de 2013 (folios 128 al
134).”
No pretende más que
significarse que las consideraciones para decidir plasmadas en el fallo objeto
de solicitud de control constitucional hecho valer por el solicitante, no son
más que el producto del análisis desplegado por la Sala de Casación Social sobre
el caso que fue sometido a su conocimiento, siendo que de este examen analítico
es de lo que discrepa el requirente de revisión constitucional al insistir en
hacer valer una denuncia de inmotivación del acto administrativo cuya nulidad
demandó,
siendo que estos señalamientos destinados a atacar cuestiones de
juzgamiento apreciativo y valorativo desplegado en el acto de juzgamiento
contenido en el fallo aquí examinado, no
pueden de ninguna manera erigirse como fundamento para una solicitud de
revisión, no detectando esta Sala una variación de algún criterio que pudiera
afectar la confianza legítima y expectativa plausible de los allí litigantes.
Ante lo establecido, se aprecia que la decisión objeto de la
presente solicitud basó su dictamen de fondo en el estudio particular del caso
allí configurado, no pudiendo advertirse que se haya contravenido algún
criterio sostenido por esta Sala Constitucional, lo que hace entender que el
hoy solicitante pretende manifestar su inconformidad con el criterio de
juzgamiento que le resultó desfavorable, por lo que resulta necesario reiterar
que “…la revisión no constituye una tercera instancia, ni un instrumento
ordinario que opere como un medio de defensa ante la configuración de
pretendidas violaciones, sino una potestad extraordinaria y excepcional de esta
Sala Constitucional cuya finalidad no es la resolución de un caso concreto o la
enmendatura de ‘injusticias’, sino el mantenimiento de la uniformidad de los
criterios constitucionales en resguardo de la garantía de la supremacía y
efectividad de las normas y principios constitucionales, lo cual reafirma la
seguridad jurídica…” (vid.
sentencia n.° 2.943/2004, caso: Construcciones Pentaco JR, C.A.).
Cónsono con lo hasta ahora expuesto, estima esta
Sala que la pretensión recursiva esgrimida por el requirente resulta ajena a la
finalidad del mecanismo extraordinario de revisión de sentencias
definitivamente firmes consagrado en el artículo 336.10 de la Constitución y
previsto en el artículo 25.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, el cual no puede ser concebido como un medio de impugnación que se
pueda intentar bajo cualquier fundamentación, sino como una potestad
extraordinaria, excepcional y discrecional que ejerce esta Máxima Instancia
Constitucional con la finalidad de uniformar la doctrina de interpretación del
Texto Fundamental y para garantizar la supremacía y eficacia de las normas y
principios constitucionales.
Sobre la base de estas consideraciones y en virtud de que esta Sala
considera que la revisión que se pretendió no contribuiría con la uniformidad
jurisprudencial, además de que dicho fallo no se subsume en ninguno de los
supuestos de procedencia que, previa y reiteradamente, ha fijado este órgano,
debe declararse no ha lugar la solicitud de revisión que fue aquí presentada.
Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara NO HA LUGAR la
solicitud de revisión constitucional intentada por representación judicial de
la sociedad mercantil FIBRANOVA, C.A., supra identificada, de la sentencia n.° 988, proferida el 13 de diciembre
de 2018 por la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese y
regístrese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28
días del mes de mayo de dos mil veintiuno (2021). Años: 211º de
la Independencia y 162º de la
Federación.
La Presidenta,
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
Ponente
Vicepresidente,
ARCADIO DELGADO ROSALES
Los Magistrados,
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
JUAN JOSÉ MENDOZA
JOVER
CALIXTO ORTEGA RIOS
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
RENÉ ALBERTO DEGRAVES ALMARZA
El Secretario (T),
CARLOS ARTURO GARCÍA USECHE
20-0074
LBSA/