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MAGISTRADO
PONENTE: LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
El 5 de febrero de 2020, el abogado
Isauro González Monasterio, inscrito en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el número 25.090, actuando como apoderado judicial del ciudadano WILLIAM ANTONIO PEINADO TOVAR, titular
de la cédula de identidad N° 13.419.224, solicitó mediante escrito presentado
ante la Secretaría de esta Sala la revisión constitucional de “la sentencia proferida; por el juzgado (sic)
Décimo Segundo de Primera Instancia del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas de
fecha 28 de abril de 2.017, que declara inadmisible el Recurso Contencioso
Administrativo de Nulidad interpuesto en contra del acto administrativo de
Remoción y Retiro del ciudadano William Antonio Peinado Tovar, quien ocupaba el
cargo de Coordinador considerado de confianza de conformidad con los artículos
19 y 21 de la Ley del Estatuto de la función Pública, dictado por el Instituto
Nacional de Capacitación Educativa Socialista (INCES)”.
En la misma fecha, se dio cuenta en
Sala y se designó ponente al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos, quien
con tal carácter suscribe la presente decisión.
El 5 de febrero de 2021, se
reconstituyó esta Sala Constitucional en virtud de la elección de la nueva
Junta Directiva de este Tribunal Supremo de Justicia; en consecuencia, quedó
integrada de la siguiente manera: magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson,
presidenta; magistrado Arcadio Delgado Rosales, vicepresidente; y los magistrados
y magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto
Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y René Alberto Degraves
Almarza; ratificándose en su condición de ponente al Magistrado Luis Fernando
Damiani Bustillos, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
El 27 de abril de 2022, se reunieron
en el Salón de Audiencias de esta Sala, los ciudadanos Magistrados Doctores
Gladys María Gutiérrez Alvarado, Lourdes Benicia Suárez Anderson, Luis Fernando
Damiani Bustillos, Calixto Ortega Ríos y Tania D’Amelio Cardiet, a los fines de
la instalación de la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, todo de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 13 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada de la siguiente forma:
Doctora Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Doctora Lourdes Benicia
Suárez Anderson, Vicepresidenta, y los magistrados Luis Fernando Damiani
Bustillos, Calixto Ortega Ríos y Tania D’Amelio Cardiet.
El 27 de septiembre de 2022, vista
la licencia autorizada por la Sala Plena de este Alto Tribunal al Magistrado
Calixto Ortega Ríos y la incorporación de la Magistrada Michel Adriana
Velásquez Grillet, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada
Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrada Lourdes Benicia Suárez
Anderson, Vicepresidenta; y los Magistrados Luis Fernando Damiani Bustillos,
Tania D’Amelio Cardiet y Michel Adriana Velásquez Grillet. Ratificándose la
ponencia al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos, quien con tal carácter
suscribe el presente fallo.
El 3 de febrero de 2023, el
apoderado actor solicitó mediante diligencia se dicte sentencia en la presente
causa.
Efectuado el estudio del presente
expediente, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL
El apoderado judicial del
solicitante expuso en el escrito de solicitud de revisión constitucional los
siguientes argumentos:
Que “[su] representado ingresó al Instituto Nacional de Capacitación Educativa
Socialista (INCES) como personal contratado con el Cargo de Apoyo técnico el
día 13 de marzo de 2007 en horario de 7:30 a.m. 4:00 p.m. de lunes a viernes,
adscrito a la Gerencia Regional General de Recursos Humanos, según contratos
correspondiente a los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2011, 2012,
2013, 2014, en tanto que a partir del 01 de enero de 2015, es contratado como
сoordinador (sic) (...); en
fecha 30 de diciembre de 2010, el Gerente General de Recursos humanos (sic)
del INCES le notifico (sic) el acto administrativo de remoción y retiro (…) del cargo de coordinador adscrito a la
gerencia de recursos humano (sic) del
INCES (...). el cual es [de] libre de (sic) nombramiento y remoción, considerado de confianza conforme a lo
establecido en los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública”.
Que al momento de ejercer recurso
contencioso administrativo funcionarial ante un Juzgado Superior con
competencia contencioso administrativa solicitó lo siguiente: “Nulo (sic) como sea declarado tal acto Administrativo (sic), solicit[ó]: 1) Que lo reincorpore a su cargo o a uno de superior o igual
jerarquía y le cancelen los salarios caídos desde el 01 de enero de 2017 hasta
la oportunidad de [su] efectiva
reincorporación, tomando en consideración los aumentos contractuales y legales,
así como los bonos que otorgue el INCES a sus trabajadores: 2 Que el periodo de
tiempo que dure el proceso sea considerado para la antigüedad y le cancelen los
intereses de la misma: 3) A modo de indemnización por el daño que le causa su
injusta e ilegal remoción y retiro del cargo, le cancelen el salario derivado
de la bonificación de fin de año y el bono vacacional que se causen durante el
lapso del presente procedimiento: 4) Sea condenado el pago de los cupones o
ticket alimentario por el tiempo que dure el proceso: 5) Que le cancelen el
segundo quinquenio por prestación del servicio”.
Como fundamento de la solicitud de
revisión constitucional expuso que el Juzgado Décimo Segundo de Primera
Instancia de Juicio de la Circunscripción judicial del Área Metropolitana de
Caracas, se declaró competente para conocer de la presente causa, cuando es el
caso que la nulidad interpuesta es contra el acto de remoción y retiro del
actor del cargo de Coordinador Adscrito a la Gerencia de Recursos Humanos del
INCES.
Agregó que ejerció “recurso de apelación en fecha 15 de mayo de
2.017, en fecha 25 de mayo del 2.017, el tribunal considera que no hay materia
sobre la cual decidir”.
Que siendo ello así “el artículo 25 ordinal 6 de la Ley Orgánica
de la Jurisdicción contenciosa (sic) Administrativa,
establece que los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, son competentes para conocer de las demandas de nulidad contra
los actos Administrativos de efectos particulares concernientes a la Función
Pública. Ahora bien, al tratarse de un acto administrativo de efectos
particulares
dictado
por el instituto Nacional de Capacitación Educativa Socialista INCES que afecta
intereses particulares del administrado, vale decir su remoción y retiro de
conformidad con los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, que en el mismo texto del citado acto, le otorga al administrado 90
días continuos contados a partir de su notificación para acudir a los Juzgados
Superiores Contenciosos Administrativos a los fines de defender sus derechos,
es decir ejercer los recursos pertinentes, según el artículo 93 de la precitada
Ley, pues por imperio de la misma ‘Corresponderá a los tribunales competentes
en materia contencioso Administrativo funcionarial conocer y decidir todas las
controversias que se susciten con motivo de aplicación de esta ley”.
Que, partiendo del establecimiento
constitucional de la noción de juez natural, el “Tribunal (sic) de la
jurisdicción ordinaria del trabajo no tiene Competencia (sic) para conocer de la presente causa, de tal
modo que la recurrida se atribuyó una competencia que no le correspondía
vulnerando de ese modo normas de estricto orden Público (sic), como es el principio del juez natural, por
cuanto la recurrida no es competente para decidir la presente causa. En
consecuencia denunci[ó] la
vulneración de los artículos 26, 49 y 259 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela. Es decir la tutela judicial efectiva, el principio
del Juez natural y el debido Proceso”.
Finalmente solicitó se declare “con lugar el recurso de revisión interpuesto
y anule la sentencia recurrida”.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
El acto jurisdiccional cuya revisión
se pretende ante esta Sala Constitucional es la sentencia dictada el 28 de
abril de 2017 por el Juzgado Duodécimo de Primera Instancia de Juicio del
Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas,
que declaró lo siguiente:
“PRIMERO:
INADMISIBLE el Recurso de Nulidad interpuesta en fecha 06 de abril de 2017,
incoado por el ciudadano WILLIAM ANTONIO PEINADO, representado por el abogado
ISAURO GONZALEZ (sic) MONASTERIO, en
contra de la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Instituto
Nacional de Capacitación Educativa Socialista (INCES) ACTO ADMINISTRATIVO DE
FECHA 30 DE DICIEMBRE DE 2016 (REMOCIÓN Y RETIRO del ciudadano WILLIAM ANTONIO PEINADO,
del cargo de Coordinador Adscrito a la Gerencia de Recursos Humano el INCES).-
SEGUNDO: Dada la naturaleza del presente fallo, no hay condenatoria en costas”.
Para justificar tal declaratoria,
dicho órgano jurisdiccional fundamentó lo siguiente:
“Ahora
bien, observa esta Juzgadora establece el artículo 35 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa lo siguiente:
‘(…) La demanda se declarará inadmisible en los supuestos
siguientes: (…) 2. Acumulación de pretensiones que se excluyan mutuamente o
cuyos procedimientos sean incompatibles (…)’.
En el caso sub iudice, se desprende del libelo que el
accionante, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el
acto administrativo de fecha 30 de diciembre de 2016 (remoción y retiro del
ciudadano WILLIAM ANTONIO PEINADO, del cargo de Coordinador Adscrito a la
Gerencia de Recursos Humano del INCES), por tal motivo pretende: 1) Que lo
reincorpore a su cargo o a uno de superior o igual jerarquía y le cancelen los
salarios caídos desde el 01 de enero de 2017, hasta la oportunidad de su
efectiva reincorporación, tomando en consideración los aumentos contractuales y
legales, así como los bonos que otorgue el INCES a sus trabajadores; 2) Que el
periodo de tiempo que dure el proceso sea considerado para la antigüedad y le
cancelen los intereses de la misma; 3) A modo de indemnización por el daño que
le causa su injusta e ilegal remoción y retiro del cargo, le cancelen el
salario derivado de la bonificación de fin de año y el bono vacacional que se
causen durante el lapso del presente procedimiento; 4) Sea condenado el pago de
los cupones o ticket alimentario por el tiempo que dure el proceso; 5) Que le
cancelen el segundo quinquenio por prestación del servicio.-
En este sentido, por decisión Nº 01285 de fecha 9 de
diciembre de 2010, caso: Silvio León Arellano Guerrero, contra el Ministerio
del Poder Popular Para la Defensa, ya la pronunciado esta Sala Política
Administrativa, específicamente en cuanto a la inadmisibilidad de la acción por
inepta acumulación, en los siguientes términos:
(…) Ahora bien, resulta pertinente hacer mención al artículo
77 del Código de Procedimiento Civil, el cual prevé lo siguiente:
‘Artículo 77.- El demandante podrá acumular en el libelo
cuantas pretensiones le competan contra el demandado, aunque deriven de
diferentes títulos’.
No obstante lo anterior, el referido Código establece en su
artículo 78 los supuestos en los cuales la acumulación de pretensiones no es
posible, en los siguientes términos:
‘Artículo 78.- No podrán acumularse en el mismo libelo
pretensiones que se excluyan mutuamente o que sean contrarias entre sí; ni las
que por razón de la materia no correspondan al conocimiento del mismo Tribunal;
ni aquellas cuyos procedimientos sean incompatibles entre sí’…
Sin embargo, podrán acumularse en un mismo libelo dos o más
pretensiones incompatibles para que sean resueltas una como subsidiara de otra
siempre que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre sí’.
En este mismo orden de ideas, cabe apreciar lo establecido
en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica que rige las funciones
de este Alto Tribunal, aplicable ratione temporis, (el cual se encuentra
consagrado en el artículo 35 numeral 2, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa), que dispone lo siguiente:
‘Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso
(…) cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos
procedimientos sean incompatibles (…)’.
En consecuencia, al estar la acción del recurrente
determinada por pretensiones diferentes que se excluyen mutuamente y que se
tramitan por diferentes procedimientos, debería declararse inadmisible el
recurso tal como lo decidió la Sala en un caso similar al de autos (Vid.
Sentencia N° 838 del 11 de agosto de 2010)( …)’.
Precisado lo anterior, observa este Juzgado que en el caso
de autos, la parte accionante reúne en una misma demanda acciones para cuyo
conocimiento están pautados procedimientos incompatibles, esto es, se pretende
con ella, la interposición de un recurso contencioso administrativo de nulidad
junto con una solicitud de reenganche, pago de salarios caídos, ascenso a un
cargo superior, pago de antigüedad, indemnización por daños y pago de conceptos
laborales, petición propia que se formula cuando se ejerce una demanda de
contenido ordinario.
En efecto, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, dispone procedimientos diferentes para la tramitación de ambas
acciones. Así, para el caso del recurso contencioso administrativo de nulidad,
el iter aplicable se encuentra previsto en los artículos 75 y siguientes de la
preindicada ley, y es el procedimiento común a las demandas de nulidad,
interpretación y controversias administrativas.
En lo que se refiere a las demandas de contenido
patrimonial, la ley antes mencionada incluyó su tramitación en los artículos 56
y siguientes.
Con fundamento en lo expresado y apreciando quien Juzga los
diversos criterios de nuestro máximo Tribunal de Justicia, y visto que en el
caso bajo estudio la parte accionante interpuso en un mismo libelo varias
pretensiones cuya tramitación se realiza a través de procedimientos distintos
y, por tanto, incompatibles, resulta forzoso para este Juzgado, declarar la
presente demanda inadmisible conforme a lo dispuesto en el numeral 2 del
artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Así se decide.
Finalmente, se deja establecido que la parte recurrente
pueda ejercer las acciones que correspondan mediante las vías idóneas para
ello. Así se declara”.
III
DE
LA COMPETENCIA
Debe esta Sala determinar su
competencia para conocer la solicitud de revisión planteada, y al respecto
observa que el artículo 336, numeral 10, de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo previsto en el artículo 25.10
de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece dentro de las
competencias de esta Sala Constitucional, la de revisar las sentencias
definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República,
cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional;
efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o
producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de
algún principio o normas constitucionales.
De esta forma, visto que en el caso
de autos se solicitó la revisión de la decisión dictada el 28 de abril de 2017
por el Juzgado Duodécimo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del
Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas –la cual quedó
firme ante la falta de impugnación en el lapso correspondiente (folios 37 y 40
del expediente)-, esta Sala se considera competente para conocerla, y así lo
declara.
IV
MOTIVACIONES
PARA DECIDIR
Determinada la competencia, pasa
esta Sala a pronunciarse sobre la solicitud interpuesta y, al efecto, observa
lo siguiente:
Como premisa inicial, esta Sala
Constitucional debe reiterar que en su sentencia Nº 93, del 6 de febrero de
2001, caso “Corpoturismo”, señaló que
la facultad de revisión es “(…) una potestad
estrictamente excepcional, extraordinaria y discrecional (…)”, por ello
“(…) en lo que respecta a la
admisibilidad de tales solicitudes de revisión extraordinaria esta Sala posee
una potestad discrecional de admitir o no admitir el recurso cuando así lo
considere”, de tal manera que “(…) la
Sala puede en cualquier caso desestimar la revisión ‘(…) sin motivación alguna, cuando en su
criterio, constate que la decisión que ha de revisarse, en nada contribuya a la
uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales’ (…)”.
En este sentido, la revisión
constitucional no debe entenderse como una nueva instancia y, por lo tanto, la
solicitud en cuestión se admitirá sólo a los fines de preservar la uniformidad
de la interpretación de normas y principios constitucionales o cuando exista
una deliberada violación de preceptos de ese rango, así como cuando se
contraríen los criterios vinculantes de esta Sala Constitucional del Máximo
Tribunal, lo que será determinado por la Sala en cada caso, siendo siempre
facultativo de ésta su procedencia.
En atención a ello y de las actas
procesales que integran el expediente, se observa que el presente caso se
refiere a la revisión constitucional de la decisión definitivamente firme
dictada el 28 de abril de 2017, por el Juzgado Duodécimo de Primera Instancia
de Juicio del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana
de Caracas, la cual declaró la inadmisibilidad del recurso de nulidad ejercido
contra el acto de remoción y retiro que recayó en el ahora peticionante cuando
se desempañaba en el cargo de “Coordinador
en la Gerencia General de Recursos Humanos” adscrita al Instituto Nacional
de Capacitación y Educación Socialista (INCES).
En tal virtud, se observa que en el
fallo sujeto a revisión constitucional, el referido tribunal dictaminó que “la parte accionante reúne en una misma
demanda acciones para cuyo conocimiento están pautados procedimientos
incompatibles, esto es, se pretende con ella, la interposición de un recurso
contencioso administrativo de nulidad junto con una solicitud de reenganche,
pago de salarios caídos, ascenso a un cargo superior, pago de antigüedad,
indemnización por daños y pago de conceptos laborales, petición propia que se
formula cuando se ejerce una demanda de contenido ordinario”, para ello
estableció que “la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone procedimientos diferentes para
la tramitación de ambas acciones. Así, para el caso del recurso contencioso
administrativo de nulidad, el iter aplicable se encuentra previsto en los
artículos 75 y siguientes de la preindicada ley, y es el procedimiento común a
las demandas de nulidad, interpretación y controversias administrativas. En lo
que se refiere a las demandas de contenido patrimonial, la ley antes mencionada
incluyó su tramitación en los artículos 56 y siguientes”.
De lo anterior se deduce que el
Juzgado Duodécimo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Circuito
Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas pretende que en casos
como el planteado las partes reclamen la nulidad de un acto de remoción y
retiro en un juicio aparte al juicio en donde se reclame el pago de los
salarios caídos que se hayan causado hasta el momento en que se anule dicho
acto, en caso, de que así fuere, obligando a la parte actora a ejercer dos
procedimientos diferentes.
Precisado lo anterior, esta Sala
considera medular para la resolución de la presente controversia, hacer un
resumen de lo sucedido en el caso bajo análisis, previo a la interposición de
la solicitud de revisión constitucional que hoy ocupa a esta Sala. Para ello se considera necesario transcribir
el acto administrativo de remoción y retiro emitido el 22 de diciembre de 2016
por el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) de
fecha 22 de diciembre de 2016. A saber:
“Ciudadano
WILLIAM ANTONIO PEINADO TOVAR
CI N° V-13.419.224
Presente.-
Cumplo en dirigirme a usted, de conformidad con lo previsto
en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a los
fines de notificarle que mediante la Orden Administrativa N° P-2016-12-548 de
fecha 15-12-2016, fue aprobada su remoción
del cargo de Coordinador, adscrito a
esta Gerencia General, cuyo texto se
transcribe a continuación:
‘Se
somete a la consideración del Presidente (E) del Instituto Nacional de
Capacitación y Educación Socialista (INCES), ciudadano WUIKELMAN ÁNGEL PAREDES
(…) y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, numeral 5 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, DECIDIR
la REMOCIÓN del ciudadano WILLIAM ANTONIO PEINADO TOVAR (…) quien presta su
servicio como COORDINADOR en la GERENCIA
GENERAL DE RECURSOS HUMANOS, de este Instituto, el cual es de libre
nombramiento y remoción, considerado de confianza, conforme a lo establecido en
los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aunado a la
regularización interna del Inces respecto a los casos de diversos coordinadores
que habían ingresado en fecha anterior y fueron incorporados en la
respectiva nómina de alto nivel y de confianza, percibiendo desde el 01/05/2015
la remuneración correspondiente a los funcionarios y funcionarias de libre
nombramiento y remoción, según Punto de Cuenta N° P-2015-06-471 de fecha
10-06-2015 en concordancia con la Orden Administrativa N° OA-2016-04-103 de
fecha 01-04-2016. El presente acto administrativo tendrá vigencia a partir de
la fecha de su notificación. De la revisión exhaustiva del expediente personal
del ya identificado ciudadano, se pudo evidenciar que el mismo no es
funcionario de carrera, por ende, se remueve
y retira de la Administración Pública (INCES). De considerar que han sido
lesionados sus derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos
en virtud de este acto administrativo, podrá intentar el Recurso Contencioso
Administrativo Funcionarial por ante el Tribunal Superior con competencia en lo
Contencioso Administrativo Funcionarial dentro del lapso de tres (3) meses,
contado a partir del día siguiente a la fecha de notificación del mismo, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 92 y 94 de la Ley del Estatuto de
la Función Pública…Omissis…’.
Así mismo, se le recuerda que según los artículos 3, 4 y 5,
numeral 6 de las Normas para Regular la Entrega de los Órganos y Entidades de
la Administración Pública y de sus respectivas Oficinas o Dependencias, debe
hacer el acta de entrega en un plazo que no excederá de tres (3) días hábiles
contados a partir de la toma de posesión del cargo por nuevo funcionario que lo
sustituya (…)”. (Subrayado de esta Sala y
negrillas de texto citado)
Así pues, de acuerdo a lo que consta
en el expediente, y tal como le fue indicado al hoy solicitante en revisión en
el texto del antes mencionado acto administrativo, éste ejerció el respectivo
recurso contencioso administrativo funcionarial ante los tribunales contencioso
administrativos, decidiendo el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia del 20 de
marzo de 2017, que era incompetente para conocer del asunto propuesto y declinó
la competencia en un Juzgado con competencia laboral, el cual posteriormente
decide la inadmisibilidad que ahora conoce esta Sala en revisión.
Cabe destacar que, como fundamento
de su declaratoria de incompetencia, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Capital consideró que “en el caso de autos no se encuentran
presentes las condiciones que permitan considerar la relación entre el
accionante y el Instituto querellado como funcionarial, de ello resulta que los
órganos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa no son
competentes para conocer de la pretensión propuesta (…), pues la misma, en atención a lo expuesto en
el criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se encuentra atribuida a
los Tribunales con competencia en materia laboral”.
Detallado lo anterior, se observa
que la parte solicitante de la revisión insiste ante esta instancia, que la
competencia para conocer del caso bajo estudio le corresponde a los tribunales
contencioso administrativos.
A los fines de resolver el caso
planteado ante esta Sala, se observa que, en efecto, el artículo 259 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece expresamente
la consagración constitucional de la jurisdicción contencioso administrativa y
el principio de control jurisdiccional de la Administración Pública, en los
siguientes términos: “La jurisdicción
contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los
demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer
de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario
para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por
la actividad administrativa”.
En este sentido, interesa destacar
sentencia de esta Sala N° 93 del 1° de febrero de 2006, en la cual se señala la
constitucionalización de la integralidad del control de los actos de la Administración
Pública por los órganos judiciales, en los siguientes términos:
“La
constitucionalización de la justicia administrativa, a partir de la
Constitución de 1961, implicó la adición de su función subjetiva o de tutela
judicial de los administrados a su función tradicional u objetiva de control de
la legalidad de la Administración Pública. De conformidad con esa premisa y la
correcta lectura de las normas constitucionales que se transcribieron, la
justicia contencioso-administrativa venezolana debe garantizar los atributos de
integralidad y efectividad del derecho a la tutela judicial. De esa manera, y
en lo que se refiere a la integralidad, toda pretensión fundada en
Derecho Administrativo o que tenga como origen una relación
jurídico-administrativa, debe ser atendida o amparada por los tribunales con
competencia contencioso-administrativa, pues el artículo 259 constitucional no
es, en modo alguno, taxativo, sino que, por el contrario, enumera algunas –las
más comunes- de las pretensiones que proceden en este orden jurisdiccional
(pretensión anulatoria y pretensión de condena a la reparación de daños) y
enunciativamente permite, como modo de restablecimiento de las situaciones que
sean lesionadas por la actividad o inactividad administrativa, la promoción de
cuantas pretensiones sean necesarias para ello. Integralidad o universalidad de
procedencia de pretensiones procesales administrativas que, además, son
admisibles con independencia de que éstas encuadren o no dentro del marco de
medios procesales tasados o tipificados en la Ley, pues, se insiste, es el
Texto Constitucional el que garantiza la procedencia de todas ellas. Pero en
atención a la cláusula constitucional de la jurisdicción
contencioso-administrativa (artículo 259), ésta no sólo ha de dar cabida a toda
pretensión, sino que, además, debe garantizar la eficacia del
tratamiento procesal de la misma y en consecuencia, atender al procedimiento
que más se ajuste a las exigencias de la naturaleza y urgencia de dicha
pretensión.
…omissis…
Esa procedencia en el contencioso administrativo de cuantas
pretensiones se planteen frente a la Administración Pública se sostiene, según
se dijo ya, en el principio de universalidad de control y de integralidad de la
tutela judicial, incluso frente a actuaciones administrativas frente a las que
el ordenamiento legal no regula medios procesales especiales. Caso
paradigmático es el de las vías de hecho, a las que se referían los fallos cuya
cita se transcribió, frente a las cuales los administrados pueden incoar
pretensiones procesales que los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa han de ventilar aunque no exista aún en nuestro
ordenamiento un procedimiento especial para ello”.
Conforme a lo establecido en el
artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -el
cual reprodujo el texto del artículo 206 de la Constitución de la República de
Venezuela-, se contempla un sistema judicialista de control de los actos
administrativos, salvo el control de autotutela ejercido por parte de los
órganos administrativos mediante los recursos administrativos por parte del
propio órgano emisor del acto administrativo o su superior jerárquico y no por
otro órgano administrativo -artículos 94 al 99 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos-.
Precisado lo anterior, debe esta
Sala determinar si la actuación del Juzgado Duodécimo de Primera Instancia de
Juicio del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de
Caracas al aceptar la declinatoria efectuada por el Juzgado Superior Tercero en
lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, así como su
declaratoria de inadmisibilidad del recurso de nulidad por considerar que hubo
una inepta acumulación de pretensiones, vulneró preceptos constitucionales y
criterios establecidos por esta Sala Constitucional.
De esta manera, esta Sala advierte
que la Administración (tal como se evidencia del texto del acto administrativo
antes citado) expresó en el acto administrativo objeto de nulidad que el
solicitante había sido incluido “en la
respectiva nómina de alto nivel y de confianza, percibiendo desde el 01/05/2015
la remuneración correspondiente a los funcionarios y funcionarias de libre
nombramiento y remoción”.
Aunado a ello, le señaló claramente
al hoy solicitante que “[d]e considerar
que han sido lesionados sus derechos subjetivos e intereses legítimos,
personales y directos en virtud de este acto administrativo, podrá intentar
el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial por ante el Tribunal
Superior con competencia en lo Contencioso Administrativo Funcionarial dentro
del lapso de tres (3) meses, contado a partir del día siguiente a la fecha de
notificación del mismo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 92 y
94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”, sin que le fuera dado
al agraviado la impugnación de dicha decisión ante otro órgano jurisdiccional.
(Subrayado de esta Sala)
Por su parte, el Juzgado Superior
Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital al
declararse incompetente para conocer del recurso de nulidad, lo hizo
fundamentándose en que “los contratados
al servicio de la Administración Pública están excluidos del régimen
estatutario que rige las relaciones de los funcionarios públicos”, sin
entrar a analizar que, si bien el recurrente había ingresado al organismo a
través de contrato, también es cierto que del texto del acto administrativo de
remoción y retiro se desprende que éste ejercía un cargo público, como lo es el
de Coordinador dentro de la Gerencia de Recurso Humanos del INCES, el cual, de
acuerdo a la propia Administración “es de
libre nombramiento y remoción, considerado de confianza, conforme a lo
establecido en los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
aunado a la regularización interna del Inces respecto a los casos de diversos
coordinadores que habían ingresado en fecha anterior y fueron incorporados en
la respectiva nómina de alto nivel y de confianza”. De donde se deduce que no se encontraba desempeñando
labores en virtud de un contrato de trabajo, sino desempeñando una función
pública en un cargo de libre nombramiento y remoción.
En este orden de ideas, se aprecia
que existe una delimitación no sólo legislativa y jurisdiccional entre
los funcionarios públicos
y los trabajadores,
la cual se encuentra
fundamentada en la prestación de los
servicios y en el régimen estatutario que los rige, sin que exista una
exclusión absoluta de la aplicación de sus disposiciones a funcionarios dentro
de la Administración Pública –funcionarios contratados– (vid. Sentencia n.° 1830/2014), distinción la cual no fue atendida
debidamente por los órganos jurisdiccionales que estuvieron involucrados en el
conocimiento del asunto primigenio que dio lugar a la presente causa.
En tal sentido, se reiteran los
criterios contenidos en las sentencias de esta Sala Nros. 237/2016, 238/2016 y
521/2016, conforme a las cuales se estableció lo siguiente:
“(…) la sentencia objeto de revisión realizó tanto una falsa aplicación como
una errónea interpretación de la disposición constitucional y jurisprudencia
supra transcritas, por cuanto (i) éstas no se refieren a los funcionarios
públicos en sentido genérico, sino a cómo se adquiere la condición de
funcionario de carrera, una de las tipologías de ‘funcionario público’; y, (ii)
es falsa la aseveración realizada por el Juzgado Superior Primero del Trabajo
de la Circunscripción Judicial del estado Bolivariano de Miranda referente a
que el ciudadano Julio Eleno Rincón Méndez no era funcionario público por el
hecho de no haber ingresado por concurso al Instituto Autónomo Cuerpo de
Bomberos del estado Miranda.
Por tales razones, debe esta Sala aclarar que a tenor de lo
establecido por el artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
funcionaria o funcionario público es ‘toda persona natural que, en virtud de
nombramiento expedido por la autoridad competente se desempeñe en el ejercicio
de una función pública remunerada, de carácter permanente’. Así pues, funcionario público en sentido estricto es
aquel que realiza una función pública remunerada de carácter permanente,
independientemente de la naturaleza del cargo que ostente dentro de la
Administración, lo cual se diferencia del funcionario de carrera, una tipología
de funcionario público que ingresa a la Administración por concurso y goza de
derechos exclusivos tales como la estabilidad absoluta en el desempeño de
su cargo, al ascenso, a organizarse sindicalmente, a la solución pacífica de
los conflictos, a la convención colectiva y a la huelga, en cuanto sea
compatible con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de
la Administración Pública (vid. Artículos 30, 31 y 32 de la Ley del Estatuto de
la Función Pública).
En razón de lo precedente, se concluye que entre los conceptos de funcionario público
y funcionario de carrera existe una relación de género y especie, pues sólo
basta con desempeñar una función pública de carácter remunerado y permanente
para considerarse dentro de la primera categoría, en cambio, para ser
funcionario de carrera la persona natural en cuestión, además de desplegar una
función pública, remunerada y permanente, debe haber obtenido su cargo a través
de un concurso público.
Ahora bien, en relación al caso de autos esta Sala conviene
en la necesidad de verificar cuál es la naturaleza
del cargo ejercido por el ciudadano Julio Eleno Rincón Méndez, a los
efectos de determinar si efectivamente la Inspectoría del Trabajo del Municipio
Guaicaipuro del estado Bolivariano de Miranda resultaba incompetente para
dictar el acto administrativo de reenganche y pago de los salarios caídos.
Al efecto, corre inserto al folio 49 del presente expediente
copia certificada del acto de ‘NOMBRAMIENTO DEFINITIVO’, en el cual el Director
Presidente del Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del estado Miranda le
informó al ciudadano Julio Eleno Rincón Méndez, que luego de haber superado el
período de prueba tipificado en el artículo 43 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, se le designó para ocupar el cargo de ‘BOMBERO URBANO: CONTROL
Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS’.
En este orden de ideas, el Decreto con Rango Valor y Fuerza
de Ley de los Cuerpos de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencias de
Carácter Civil, delimitó ‘la estructura, competencia, organización,
administración y funcionamiento de los Cuerpos de Bomberos y Bomberas y
Administración de Emergencias de Carácter Civil, su articulación en el ámbito
nacional, estadal y municipal, así como las normas que rigen el ejercicio de la
profesión de bombero y bombera, con el fin de garantizar la integridad de los
ciudadanos y la protección de los bienes públicos y privados’. Así pues, los
artículos 2, 53, 57, 64, 67 del referido instrumento normativo, establecen lo
siguiente:
(…)
De las disposiciones reseñadas, se colige que los bomberos
–a excepción de los bomberos voluntarios- son funcionarios públicos que prestan
servicio de carácter exclusivo y permanente al Estado, en virtud de la
importancia de su función para el colectivo social, como lo es la seguridad
ciudadana, tan es así, que existe una prohibición de desempeñar cualquier otra
actividad que pudiera colidir con las labores propias del cargo, aunado al
hecho de que en caso de incurrir en una falta disciplinaria da lugar a la
apertura de un procedimiento, que pudiera resultar en su destitución. Asimismo,
tienen derecho a un sistema de seguridad social que los ampare tomando en
consideración su especial condición de funcionarios que ejercen tareas de
prevención, protección y administración de emergencias.
En este mismo sentido, la recientemente promulgada Ley
Orgánica del Servicio de Bombero y de los Cuerpos de Bomberos y Bomberas y
Administración de Emergencias de Carácter Civil, publicada en la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.207, Extraordinario, de fecha 28
de diciembre de 2015, ratificó expresamente, en sus artículos 87 y siguientes,
la condición de funcionarios públicos que ostentan las categorías de ‘Bombero o
Bombera profesional de carrera en servicio permanente’ y ‘Bombera o Bombero
asimilado o Bombera asimilada’, excluyendo de dicha condición a los cargos de
‘Bombero voluntario o Bombera voluntaria’ y ‘Bombero universitario o Bombera
universitaria’, lo cual evidencia la intención inveterada en el tiempo que ha
mantenido el legislador, acerca de otorgarle la condición de funcionarios
públicos a los bomberos o bomberas que prestan servicio, con carácter
exclusivo, permanente y remunerado, en los respectivos cuerpos de bomberos.
En virtud de lo anterior, el Juzgado Superior Primero del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Bolivariano de Miranda, una
vez verificados los actos administrativos de nombramiento y de destitución
(insertos desde el folio 49 al 60 del presente expediente) donde se observa, entre
otras cosas, que el ciudadano Julio Eleno Rincón Méndez ejercía una función
pública como ‘Bombero Urbano: Control y Extinción de Incendios’ al servicio del
Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del estado Miranda, debió constatar que
se trataba de una controversia concerniente a una relación de empleo con la
Administración, y en razón de ello resultaba ser objeto de control por parte de
la jurisdicción contencioso administrativa,
Por tanto, estima esta Sala que correspondía confirmar la
decisión dictada por el Juzgado Tercero de Primera Instancia de Juicio del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Bolivariano de Miranda, que
había declarado: (i) la incompetencia de la Inspectoría del Trabajo del
Municipio Guaicaipuro de la referida entidad estadal, (ii) la nulidad de la
Providencia Administrativa N°083-2013 de fecha 2 de septiembre de 2013 que
había ordenado el reenganche y pago de los salarios caídos del ciudadano Julio
Eleno Rincón Méndez, y, (iii) la reapertura del lapso para que dicho ciudadano
interpusiera, de considerarlo pertinente, el recurso contencioso administrativo
funcionarial ante los Juzgados Superiores de lo contencioso administrativo de
la Región Capital (…)”.
En consecuencia, se aprecia que al
haber (tanto el juzgado con competencia contencioso administrativa, como el
tribunal laboral), juzgado de manera distinta los hechos atinentes a la
relación jurídico funcionarial del mencionado ciudadano, a pesar de que el
órgano administrativo había emitido un acto de remoción y retiro de la
Administración Pública, dirigido a un funcionario de libre nombramiento y
remoción, catalogado como funcionario público en sentido amplio conforme a las
sentencias antes citadas, desconocieron los criterios jurisprudenciales supra señalados, por lo que esta Sala
considera que se debió constatar que se trataba de una controversia
concerniente a una relación de empleo con la Administración, y en razón de ello
resultaba ser objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso
administrativa, por lo tanto el primero de los juzgados debió declararse
competente para conocer, y el segundo juzgado no debió aceptar la competencia
que le había sido declinada y plantear el conflicto negativo de competencia.
Por tal virtud, esta Sala considera
que en el caso de autos no bastaría la nulidad de la decisión inicialmente
señalada como sujeto de revisión constitucional, ya que ello no resolvería en
su totalidad la situación jurídica que
le ha sido infringida al solicitante, como consecuencia de la falta de
observancia de los criterios antes comentados por parte de los tribunales que
tuvieron bajo su conocimiento la causa primigenia.
Es por ello, que esta Sala decide
que la presente solicitud de revisión constitucional debe ser declarada ha
lugar y, a los fines del restablecimiento de la situación jurídica vulnerada: (i)
ANULA el fallo dictado en fecha 20 de marzo de 2017 por el Juzgado Superior
Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital; (ii)
ANULA el fallo sujeto a revisión dictado en fecha 28 de abril de 2017 por el
Juzgado Duodécimo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Circuito
Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas; (iii) ORDENA al Juzgado
Duodécimo de Primera Instancia
de Juicio del Trabajo del Circuito
Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, recabar y remitir el
expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano
accionante, al Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región
Capital que resulte asignado previa distribución, a los fines de que conozca de
la referida querella en los términos establecidos en el presente fallo; (iv)
APERCIBE a los órganos jurisdiccionales antes señalados para que en sucesivas
oportunidades se ajusten a los criterios establecidos por esta Sala en casos
similares, para ello se (v) ORDENA remitir copia certificada
del presente fallo a dichos tribunales.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas,
esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de
la Ley, declara:
1. HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional solicitada por el
apoderado judicial del ciudadano WILLIAM
ANTONIO PEINADO TOVAR, ya identificados, de “la sentencia proferida; por el juzgado (sic) Décimo Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas de fecha 28 de abril de 2.017, que
declara inadmisible el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad
interpuesto en contra del acto administrativo de Remoción y Retiro del
ciudadano William Antonio Peinado Tovar, quien ocupaba el cargo de Coordinador
considerado de confianza de conformidad con los artículos 19 y 21 de la Ley del
Estatuto de la función Pública, dictado por el Instituto Nacional de
Capacitación Educativa Socialista (INCES)”.
2. ANULA el fallo dictado en fecha 20 de marzo de 2017 por el Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
3. ANULA el fallo sujeto a revisión dictado en fecha 28 de abril de
2017 por el Juzgado Duodécimo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del
Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.
4. ORDENA al Juzgado Duodécimo de Primera Instancia de Juicio del
Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas,
recabar y remitir el expediente
contentivo de la querella
funcionarial interpuesta por el ciudadano WILLIAM
ANTONIO
PEINADO TOVAR,
ya identificado, al Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la
Región Capital que resulte asignado previa distribución, a los fines de que
conozca de la referida querella en los términos establecidos en el presente
fallo.
5. ORDENA remitir copia certificada del presente fallo a dichos
tribunales, a los fines de que en sucesivas oportunidades se ajusten a los
criterios establecidos por esta Sala en casos similares.
Publíquese y regístrese. Remítase
copia certificada del presente fallo al Juzgado Duodécimo de Primera Instancia
de Juicio del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana
de Caracas y a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de
los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región
Capital. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en la Sala
de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 16 días del mes de mayo
de dos mil veintitrés (2023). Años: 213º
de la Independencia y 164º de la
Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
La Vicepresidenta,
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
Los Magistrados,
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
Ponente
TANIA D’AMELIO CARDIET
MICHEL ADRIANA VELÁSQUEZ GRILLET
El Secretario,
CARLOS ARTURO GARCÍA USECHE
Exp.
Nº 2020-0076
LFDB
La presente sentencia fue aprobada en Sesión
N° 7 del 4 .05.2023.