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MAGISTRADO PONENTE: LUIS FERNANDO
DAMIANI BUSTILLOS
El 1° de octubre de 2019, los abogados Aitza Melo
Castillo, Reinaldo Gadea Pérez y Alfredo Altuve Gadea, inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 27.699, 7.569 y
13.895, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de las sociedades
mercantiles INVERSIONES FOSPUCA
IRIBARREN, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero del estado Lara
en fecha 16 de septiembre de 2016, bajo el N° 39, Tomo 61-A; FOSPUCA JIMÉNEZ, C.A., inscrita en el
Registro Mercantil Primero del estado Lara en fecha 7 de abril de 2017 bajo el
N° 18, Tomo 35-A; INVERSIONES FOSPUCA
CHACAO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero del Distrito
Capital el 24 de abril de 2018, bajo el N° 4, Tomo 33-A; INVERSIONES FOSPUCA BARUTA,
C.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto del Distrito Capital el 4 de
enero de 2016 bajo el N° 16, Tomo 1-A; INVERSIONES
FOSPUCA EL HATILLO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Cuarto del
Distrito Capital el 9 de diciembre de 2013 bajo el N° 3, Tomo 365-A, ejercieron
demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos
“(…) POR
INCONSTITUCIONALIDAD parcial de la Ley de Gestión Integral de Basura, en específico del artículo 78, publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 6.017 de fecha 30 de
diciembre de 2010, por cuanto dicha disposición viola flagrantemente el
artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(…)”.
Por auto de esa misma fecha, se dio cuenta en Sala
del presente expediente y se designó ponente al Magistrado Juan José Mendoza
Jover.
En fecha 5 de febrero de 2021, se reconstituyó esta
Sala Constitucional en virtud de la elección de la nueva Junta Directiva de
este Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia, quedó integrada de la
siguiente manera: Magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson, Presidenta;
Magistrado Arcado Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y
Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto Ortega
Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y René Degraves Almarza.
El 27 de abril
de 2022, se constituyó esta Sala Constitucional en virtud de la incorporación
de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria
celebrada el 26 de abril de 2022, publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 6.696 Extraordinario, del 27 de abril de 2022,
quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez
Alvarado, Presidenta; Magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson,
Vicepresidenta; y los Magistrados Luis Fernando Damiani Bustillos, Calixto
Ortega Ríos y Tania D’Amelio Cardiet.
Por auto del 3 de mayo de 2022, se reasignó la
ponencia del presente expediente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez
Alvarado.
El 27 de septiembre de 2022, vista la licencia
autorizada por la Sala Plena de este Alto Tribunal al Magistrado Calixto Ortega
Ríos y la incorporación de la Magistrada Michel Adriana Velásquez Grillet, esta
Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María
Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson,
Vicepresidenta; y los Magistrados Luis Fernando Damiani Bustillos, Tania
D’Amelio Cardiet y Michel Adriana Velásquez Grillet.
Por auto del 6 de diciembre de 2022, se reasignó la
ponencia del presente expediente al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos.
Realizado el estudio individual de las actas que
conforman el expediente, esta Sala pasa a decidir previas las siguientes
consideraciones.
I
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Los apoderados judiciales de la parte actora
fundamentaron la demanda de nulidad por inconstitucionalidad parcial del
artículo 78 de la Ley de Gestión Integral de Basura en los argumentos de
derecho que se exponen a continuación:
En primer término, indicaron que dicha disposición
legal violenta el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, el cual establece que “(…) es
competencia de los Municipios, el gobierno y la administración de sus funciones
que le son asignadas bien por la misma Constitución o bien por las leyes. En
especial, constituye conforme a esta disposición constitucional competencia
municipal, la dotación y prestación de servicios públicos domiciliarios, como
el servicio de recolección de desechos sólidos (basura) (…)”.
Que el referido artículo 178 de la Constitución,
señala expresamente que el aseo urbano y domiciliario es una de las específicas
áreas de competencia municipal, la cual “(…) es desarrollada por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en
ejecución directa de la atribución de competencia constitucionalmente
establecida (…)”.
Que “(…) existen
competencias concurrentes de todos los poderes territoriales (República,
estados y Municipios) y competencias propias de cada poder del Estado. La
doctrina ha sido unánime al señalar que las competencias concurrentes entre la
República, los estados y los Municipios son aquellas a las que la propia
Constitución les atribuye al Estado sin distinguir si se trata de alguna
entidad territorial en específico (…)”.
Expresaron que a tenor de lo establecido en el
artículo 127 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es
indiscutible que la obligación de proteger el medio ambiente “(…) constituye una competencia concurrente del
Estado venezolano (…)”.
En ese sentido, sostuvieron que “(…) resultaría absurdo y alejado de los
principios constitucionales y legales que rigen las competencias en materia de
Ambiente (sic), que ambos entes
político-territoriales realicen las mismas tareas de manera simultánea. La
duplicidad se podría traducir en ineficacia y, además, podría también producir
conflictos innecesarios e inconvenientes para los fines del Estado. Fue por
ello que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal estableció en su artículo
55 (…) que el aseo urbano
domiciliario incluidos los servicios de limpieza, recolección y tratamiento de
residuos constituyen una competencia
propia de los municipios (…)”.
Que “(…) corresponde
al Poder Público Nacional dictar la Ley Base que establezca el marco general de
coordinación y de actuación de todos los municipios del país, y a los
Municipios corresponde, en específico, la gestión en materia de residuos y
desechos sólidos no peligrosos, vale decir, aseo urbano domiciliario, limpieza,
recolección y tratamiento (…)”.
Que “(…) la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en su artículo 64 -en
desarrollo directo de la competencia constitucionalmente establecida en el antes
citado artículo 156-, que la administración municipal tendrá a su cargo la
gestión de residuos urbanos y el Poder Público Nacional facilitará a los
Municipios los apoyos técnicos y los recursos financieros que requieran para
cumplir con sus funciones (…)”.
Que “(…) la
misma Ley Orgánica del Poder Público Municipal le da a los Municipios la
potestad de elegir el modo en que juzguen conveniente gestionar el gobierno y
la administración de sus competencias, pudiendo hacerlo por sí mismos
(directamente), por medio de organismos que dependan jerárquicamente de él
(indirectamente), o también mediante formas de descentralización funcional o de
servicios mediante la creación de empresas municipales (de capital público o
mixto) o por medio de terceros. Incluye la Ley [del Poder Público
Municipal] la facultad que tienen los
municipios de prestar los servicios públicos municipales mediante el régimen de
concesión (…)”. (Corchete de la Sala).
Que “(…) cualquiera
que sea la forma que elija un Municipio para la prestación de un servicio
público, es de su competencia exclusiva y excluyente, determinar el régimen
tarifario que vaya a aplicarse, siempre guardando las (sic)
debidos principios de proporcionalidad y justicia, pero asegurando que la
calidad del servicio se la óptima y la adecuada para las particularidades de
cada municipio (…)”.
Precisaron que los artículo 76 y 77 de la Ley de
Gestión Integral de Basura, “(…) respetaron
las competencias municipales y en perfecta coordinación con la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal y de la propia Constitución, le reconocen a los
Municipios la facultad de fijar las tarifas que deban ser cobradas por la
prestación del servicio de manejo de los residuos y desechos sólidos. Sin
embargo, en el siguiente artículo (78), el legislador nacional se extralimitó
en su función legislativa e invadió la competencia constitucional establecida a
los Municipios de gestionar directamente los servicios que son de su
competencia exclusiva (…)”.
Adujeron que dicho enunciado legal violó “(…) la competencia propia de los Municipios para
gestionar el servicio de aseo urbano constitucionalmente establecida por el
numeral 4 del artículo 178 de la Constitución Nacional. Esta competencia no
constituye una materia concurrente con el Poder Público Nacional, vale decir
Asamblea Nacional y, excedió sus atribuciones constitucionales invadiendo con
ello la esfera legislativa municipal (…)”.
Que “(…) la
Ley de Gestión Integral de Basura constituye una ley base común para todos los
Municipios del país y acertadamente señala las formas de coordinación entre las
distintas entidades político-territoriales. Sin embargo, al legislar de manera
general sobre la periodicidad con la que debe ser revisado el régimen
tarifario, usurpó las competencias
privativas de los Municipios. Son los Municipios quienes mediante
ordenanzas los que, atendiendo al servicio que se presta, sus costos, sus
propias particularidades y las necesidades específicas que se tengan, deben
establecer el régimen tarifario -como de hecho hoy lo hacen-, y también la periodicidad con la que este
régimen debe ser revisado (…)”.
Que “(…) resulta
absurdo, que siendo los Municipios los que tienen la facultad de legislar sobre
todo el régimen tarifario (…) el
Poder Público Nacional, mediante ley, haya excluido de ese régimen tarifario,
la oportunidad en que el mismo sea revisado (…)”.
Que “(…) resulta
evidente la usurpación de funciones en
la que incurrió la Asamblea Nacional al regular en el artículo 78 de la Ley de
Gestión Integral de Basura, la periodicidad con la cual debe revisarse el
régimen tarifario del servicio de aseo urbano domiciliario, competencia propia
de los Municipios, exclusiva y excluyente, junto a todo el régimen tarifario
(…)”.
Que solicitan la declaratoria de nulidad del artículo
78 de la Ley de Gestión Integral de Basura “(…) por haber la Asamblea Nacional incurrido en el vicio de usurpación de
funciones violando el artículo 178, numeral 4 de la Constitución que le da a
los Municipios la completa gestión del aseo
urbano y domiciliario, comprendidos los
servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos, régimen
que, en cumplimiento de la disposición constitucional, se encuentra
desarrollado por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la Ley Orgánica
del Ambiente y el resto de las disposiciones contenidas en la Ley de Gestión
Integral de Basura que no violan el texto constitucional (…)”.
Con fundamento en el artículo 26 de la Constitución
y el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
solicitaron que se decretara medida cautelar de suspensión de efectos del
artículo 78 de la Ley de Gestión Integral de Basura con base en que están dados
los extremos referidos a la presunción de buen derecho y al riesgo de que quede
ilusoria la ejecución del fallo para decretar la cautela.
Por último, los apoderados judiciales de la parte
actora solicitaron que se admitiera la pretensión de nulidad ejercida, se
declarara con lugar la medida preventiva solicitada y se declarara con lugar la
demanda al momento de resolver el fondo de la controversia.
II
DE LA COMPETENCIA
Con base en lo anterior, pasa esta Sala a
determinar su competencia para conocer la demanda de nulidad ejercida y, en tal
sentido, observa que según los artículos 334 y 336, numeral 1 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, corresponde a este
órgano jurisdiccional “(…) declarar la
nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley
de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución (…)”.
De igual forma, el artículo 25, numeral 1 de la Ley
Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
atribuye a esta Sala la competencia para conocer las demandas de nulidad
ejercidas contra las leyes nacionales, en los términos que se exponen a
continuación:
“Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia:
1.
Declarar la nulidad total o parcial de las leyes
nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan
con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(…)”.
En el caso bajo examen, se demandó la nulidad del
artículo 78 de la Ley de Gestión Integral de Basura, dictada por la Asamblea
Nacional y publicada en la Gaceta Oficial N° 6.017 Extraordinario, de fecha 30
de diciembre de 2010, por lo que este órgano jurisdiccional resulta competente
para conocer la pretensión ejercida. Así se declara.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia, la Sala pasa a
pronunciarse sobre la demanda de nulidad ejercida y, en ese sentido, observa
que de una revisión exhaustiva de las actas que conforman el expediente, se evidencia
que la parte actora ejerció la pretensión de nulidad en fecha 1° de octubre de
2019, sin que hasta la presente fecha haya impulsado la admisión de la causa,
evidenciándose una inactividad procesal por más de un (1) año, lo que obliga a
este órgano jurisdiccional a efectuar algunas consideraciones sobre las
consecuencias de tal proceder.
Según el artículo 26 de la Constitución, toda
persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia
para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos y difusos, a
la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión
correspondiente. Dicho acceso, se hace efectivo mediante el ejercicio de la
“acción”, con la cual se pone en movimiento a la jurisdicción para que el juez
declare cuál es la voluntad abstracta de ley aplicable al caso sometido a su
conocimiento, lo que ocurre después de la admisión de la pretensión y la
sustanciación del procedimiento correspondiente.
En anteriores oportunidades, la Sala ha señalado
que el interés procesal es un requisito para el ejercicio de la pretensión que
ha de manifestarse en la interposición de la demanda y que debe mantenerse a lo
largo del proceso, ya que la pérdida de interés procesal se traduce en el
decaimiento de la acción. De esta forma, ante la comprobación de esa falta de
interés, la extinción de la acción puede declararse de oficio, ya que no habría
ninguna razón para que exista una causa judicial en la cual el actor ya no
posee interés en que se declare el Derecho a una situación jurídica específica.
En tal
sentido, la Sala ha establecido que la presunción de pérdida del interés
procesal, puede darse en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la
demanda o después de que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el
resto de los casos, es decir, entre la admisión y la oportunidad en que se dice
“vistos” y comienza el lapso de
decisión de la causa, la inactividad produce la perención de la instancia. En este sentido, se pronunció este órgano
jurisdiccional en sentencia N° 2.673 del 14 de diciembre de 2001, al señalar lo
siguiente:
“(…) En tal sentido,
tomando en cuenta la circunstancia de que el interés procesal subyace en la
pretensión inicial del actor y debe subsistir en el curso del proceso, la Sala
consideró que la inactividad que denota desinterés procesal, el cual se
manifiesta por la falta de aspiración en que se le sentencie, surgía en dos
oportunidades procesales:
a) Cuando habiéndose interpuesto la acción, sin que
el juez haya admitido o negado la demanda, se deja inactivo el juicio, por un
tiempo suficiente que hace presumir al juez que el actor realmente no tiene
interés procesal, que no tiene interés en que se le administre justicia, debido
a que deja de instar al tribunal a tal fin.
b) Cuando
la causa se paraliza en estado de sentencia, lo cual no produce la perención,
pero si ella rebasa los términos de prescripción del derecho objeto de la
pretensión, sin que el actor pida o busque que se sentencie, lo que clara y
objetivamente surge es una pérdida del interés en la sentencia, en que se
componga el proceso, en que se declare el derecho deducido (…)”. (Negrillas añadidas).
El referido
criterio, según el cual debe declararse la pérdida del interés procesal por
abandono del trámite, aun estando la causa en estado de sentencia, si se
verifica la inactividad de la parte actora y la falta de impulso procesal de la
misma por más de un (1) año, ha sido ratificado por esta Sala Constitucional en
sentencias números 132/2012; 972/2012; 212/2013; 1483/2013; 1086/2014;
996/2016; 0617/2021; 0263/2022; 0491/2022 y 0863/2022, entre otras.
En el caso bajo examen, se observa que la parte
actora se limitó a ejercer la demanda de nulidad sin impulsar la causa para su
admisión. En consecuencia, vista la ausencia de manifestación de interés por
parte del actor, resulta forzoso para la Sala declarar la pérdida de interés
procesal y, en consecuencia, el abandono del trámite, no apreciándose ninguna
razón de orden público para sustanciar de oficio la presente demanda de
nulidad. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA
para conocer la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida
por las sociedades mercantiles INVERSIONES
FOSPUCA IRIBARREN, C.A., FOSPUCA JIMÉNEZ, C.A., INVERSIONES FOSPUCA CHACAO, C.A., INVERSIONES FOSPUCA BARUTA, C.A., e INVERSIONES FOSPUCA EL HATILLO, C.A., contra el artículo 78 de la
Ley de Gestión Integral de Basura.
2.- La PÉRDIDA
DE INTERÉS PROCESAL y el ABANDONO
DEL TRÁMITE en la pretensión de nulidad interpuesta.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase
lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30
días del mes de mayo de dos mil veintitrés (2023). Años: 213º de la Independencia y 164º
de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ
ALVARADO
La Vicepresidenta,
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
Los Magistrados,
LUIS FERNANDO DAMIANI
BUSTILLOS
Ponente
TANIA D’AMELIO CARDIET
MICHEL ADRIANA VELÁSQUEZ GRILLET
El Secretario,
CARLOS ARTURO GARCÍA USECHE
19-0547
LFDB