SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado
Ponente: Héctor Peña Torrelles
En fecha 9 de febrero del 2000, mediante oficio
de la misma fecha, la Sala Plena remitió a esta Sala Constitucional el
expediente contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad e
ilegalidad ejercida conjuntamente con acción de amparo constitucional, por los
abogados Sergio Osvaldo Campana Zerpa y
Marlon Gavironda, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 34.764 y
44.088, respectivamente, actuando como apoderados judiciales del Consorcio Ayari, inscrito su documento
constitutivo por ante el Registro Mercantil primero de la Circunscripción
Judicial del Estado Táchira, en fecha 22 de enero de 1997 anotado bajo el
No.10, Tomo 27-A, constituido por las empresas Maquinarias Miranda (Maquimirca), con domicilio en la ciudad
de San Cristóbal del Estado Táchira, e inscrita originalmente por ante el
Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, bajo el No. 36, Tomo 56-A, en fecha 22 de abril de 1974, y
posteriormente registrado por ante el Juzgado Primero de Primera Instancia en
lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en
fecha 25 de junio de 1974, bajo el No. 91-676, por cambio de domicilio para la
ciudad de San Cristóbal, y última modificación registrada por ante el Registro
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, bajo el No. 7,
Tomo 14-A, en fecha 29 de Junio de 1998; y Transporte
Rufino, S.A., (Transrusa), con domicilio en la ciudad de San Cristóbal
del Estado Táchira, registrada bajo el No. 33, Tomo 18-A, en fecha 11 de junio
de 1987, con última modificación de Estatutos Sociales registrada por ante el
precitado Registro Mercantil bajo el No. 35, Tomo 1-A, en fecha 09 de enero de
1997, en contra del Código 36.1 del Grupo 036 del clasificador de actividades del
anexo “A”, de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio
Bolívar, del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria
No. 012 del 30 de abril de 1999. En el mismo escrito, solicitaron
subsidiariamente medida cautelar innominada
de conformidad con lo previsto en el artículo 588 del Código de
Procedimiento Civil en concordancia con lo dispuesto en el artículo 88 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a los fines de que se ordenara la
suspensión, respecto a los accionantes, de los efectos de la Ordenanza
parcialmente impugnada.
En fecha 22 de febrero del mismo año, se dio
cuenta en esta Sala Constitucional del escrito y sus anexos, y se designó
Ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.
Efectuada la lectura individual del expediente,
para decidir se hacen las siguientes consideraciones.
Alegatos de los accionantes
Como vicios de inconstitucionalidad e
ilegalidad los accionantes señalaron que el Código 36.1 del Grupo 036 del
clasificador de actividades, contenido en la Ordenanza sobre Patente de
Industria y Comercio del Municipio Bolívar del Estado Táchira, objeto de la
presente impugnación, constituye una extralimitación del poder tributario local
en detrimento de las atribuciones del Poder Nacional, y en definitiva del
Estado Venezolano, el cual es el titular originario de ese poder. Señalan
asimismo, que las disposiciones contenidas en el clasificador de actividades de
la prenombrada Ordenanza violentan sus derechos constitucionales, por lo que se
cumplen los extremos previstos en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia para recurrir contra tales normas respecto del Consorcio Ayari, en su condición de
persona afectada, y de Maquinarias
Miranda, C.A. (Maquimarca), y Transporte
Rufino, S.A.. (Transrusa) afectados en sus derechos e intereses en
función de su participación directa en todos y cada uno de los derechos y
obligaciones del Consorcio Ayari,
afectado y lesionado por el acto de efectos generales (Ordenanza) emanado del
Concejo Municipal antes aludido.
La disposición objeto de la presente
impugnación es del tenor siguiente:
“(omissis...)
GRUPO
036
CODIGO
EMPRESAS PRIVADAS O
MINIMO MINIMO ALICUOTA
PUBLICAS QUE PRESTAN TRIBUTARIO
TRIBUTARIO
UN SERVICIO PUBLICO MENSUAL ANUAL
36.1 SERVICIOS PÚBLICOS 400.000,00 4.800.000 1%
PRESTADOS MEDIANTE
CONCESIONES DE VIAS
PUBLICAS OTORGADAS A
EMPRESAS PARTICULARES
O PUBLICAS; COMO
SOCIEDADES DE ECONOMIA
MIXTA, ES DECIR, MEDIANTE
SOCIEDAD MERCANTIL CUYO
CAPITAL PARCIALMENTE
PERTENEZCA A LA
ADMINISTRACIÓN TITULAR. (...)”
Consideran los accionantes, infringidas
las normas previstas en los artículos 18, 31 y 34 de la Constitución de 1961,
cuyos contenidos se encuentran ahora en los artículos 179 y 183 de la vigente
Constitución, los cuales están referidos a los ingresos municipales y las
prohibiciones tributarias a Estados y Municipios, alegando que, además de las
prohibiciones contenidas en los artículos señalados, la autonomía financiera
del Municipio está limitada por las competencias exclusivas que el
Constituyente asignó al Poder Nacional y a los Estados. De allí que, el
Municipio no pueda crear tributo alguno sobre las materias rentísticas
atribuidas al Poder Nacional. En el mismo sentido, señalan que el Código 36.1
del Grupo 036 del clasificador de actividades de la aludida Ordenanza sobre
Patente de Industria y Comercio, viola el régimen constitucional, al pechar con
dicho impuesto la actividad de “Servicios Públicos prestados mediante
concesiones de vías Públicas otorgadas a empresas particulares o públicas...”.
A tal efecto señalan lo dispuesto en el artículo 136 ordinal 8 de la derogada
Constitución de 1961, la cual se refería a las Competencias del Poder Nacional
que disponía:
“La organización, recaudación y control de los impuestos a la renta, al capital y a las sucesiones y donaciones; de las contribuciones que gravan la importación, las de registro y timbre fiscal y las que recaigan sobre la producción y consumo de bienes que total o parcialmente la ley, reserva al Poder Nacional, tales como las de alcohol, licores, cigarrillos, fósforos y salinas; las de minas e hidrocarburos y los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidos a los Estados y a los Municipios, que con carácter de contribuciones nacionales creare la ley”.
El contenido de la norma que
antecede permanece en el artículo 156, numeral 12, de la Constitución de 1999,
la cual reza:
“Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(...)
12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas; de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios; de los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco; y de los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución o por la ley.”
Alegan los accionantes que, el impuesto sobre patente de industria y
comercio es un tributo eminentemente territorial, que se causa por la
realización de actividades de naturaleza industrial o comercial en la
jurisdicción en la cual el Municipio tiene atribuido el poder y la competencia
tributaria, siempre y cuando el contribuyente opere o posea un establecimiento
de industria o comercio en o desde el cual se realizan actividades industriales
o comerciales, situado en la referida jurisdicción; que en dicho impuesto el
hecho imponible es el ejercicio de una actividad comercio-industrial dentro de
los límites territoriales o geográficos establecidos en la correspondiente Ley
de División Político Territorial del Municipio, de conformidad con lo
establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Por otro lado, los accionantes señalan que la
norma distributiva de competencias entre los niveles que integran el Poder
Público, se encuentra consagrada y desarrollada en el artículo 33 de la Ley
Orgánica de la Administración Central de 1995 (actualmente derogada por el
Decreto Nº 369 con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central
del 15-10-1999) que establece:
“Corresponde al
Ministerio de Transporte y Comunicaciones, la planificación y la realización de
las actividades del Ejecutivo Nacional en los sectores de transporte y comunicaciones, y en
particular, las siguientes actividades:
1º El planeamiento, los estudios, los
proyectos, la construcción y el mantenimiento de carreteras y vías de
transporte terrestre, urbanas, interurbanas y rurales así como de sus áreas
verdes.
(omissis)
3º La prestación de los
servicios de transporte terrestre..
(omissis)
7º La
formulación de normas técnicas para la construcción y mantenimiento de las
obras de infraestructura vial..
(omissis)
9º La
fijación de tarifas y fletes sobre los servicios especificados en este
artículo”.
En
este sentido, señalan también, que la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en
Gaceta Oficial No. 4.153, extraordinario del 28 de diciembre de 1989, en su
artículo 11, ordinal 3º, establece:
“A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo
dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estados la
competencia exclusiva en las siguientes materias:
(omissis..)
3º La conservación, administración y
aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios”.
A este
respecto, exponen que, si bien la mencionada transferencia no implica la pérdida
total de competencia del nivel central respecto de la vialidad, ya que éste
mantiene su rol de ente rector en la materia, obviamente la conservación,
administración y aprovechamiento de las carreteras, cumplidos los requisitos de
ley, corresponde en forma exclusiva a los Estados, por lo que con la
descentralización y la transferencia de competencia, el Poder Ejecutivo
transfirió a los Estados lo que constitucionalmente le correspondía.
Algunos Estados, entre ellos el Estado
Táchira, promulgaron su propia ley en esta materia a los fines de dar
cumplimiento con aquélla. Así, en fecha 08 de agosto de 1996, se dictó la Ley
de Conservación, Administración y Aprovechamiento de la Vialidad del Estado
Táchira, (la cual cursa en el folio 192 del expediente). Además, señalan los
accionantes que esta Ley prevé la posibilidad de otorgar por concesión la
conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y
autopistas que se encuentran en el Estado Táchira. De manera que, siendo la
actividad de concesiones viales una materia exclusiva del Poder Público
Nacional, no pueden los Municipios pechar con ningún tipo de impuestos tal
actividad sin que necesariamente, el Municipio, con esta actuación, pretenda
omitir gravemente sus propias limitaciones constitucionales.
Finalmente, por lo que respecta a la acción de
nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad solicitan se anule por
inconstitucional, el Código 36.1 del clasificador correspondiente al Grupo 036,
de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio dictada en fecha 30 de
abril de 1999.
Como fundamento de la solicitud cautelar de
amparo alegan los accionantes, la violación de los artículos 96 (libertad
económica), 99 (derecho a la propiedad), la garantía de la reserva legal,
prevista en el artículo 136, ordinal 24 (competencias atribuidas al Poder
Nacional), todos de la derogada Constitución de 1961, y que hoy se encuentran
en los artículos 112, 115 y 156 de la
Constitución de 1999.
Para fundamentar dichas violaciones señalan que:
“La función social que debe cumplir la propiedad y a la cual debe tender el ejercicio de actividades lucrativas, debe ser entendida como el límite al ejercicio de este derecho. Que la propiedad y la realización de actividades lucrativas sólo pueden ser limitadas por razones sociales, pero no son una función social en sí mismas.
En el caso concreto, se trata de un cuerpo normativo (Ordenanza de Impuesto de Patente de Industria y Comercio) que limita el ejercicio de actividades lucrativas y conculca el derecho de propiedad de personas que no están sujetas, de acuerdo a la distribución vertical de competencias tributarias constitucionales del Poder Público Nacional, al poder tributario del Municipio del cual emana dicho cuerpo normativo, en detrimento de las competencias atribuidas por la Constitución Nacional, y de la garantía de la reserva legal, al imponer gravámenes que usurpan funciones del Poder Público Nacional, y que alteran las condiciones en las que debe desenvolverse la actividad productiva y de intermediación.”
Narran los apoderados de los presuntos agraviados que el Consorcio Ayari no ejerce ni la
industria ni el comercio, sino que realiza una actividad que si bien pudiera
ser lucrativa, al no estar enmarcada dentro del rango de industria o comercio,
escapa a la posibilidad del establecimiento de impuesto alguno por parte del
Municipio, ya que la actividad de dicho consorcio consiste, en que por
delegación de la Gobernación del Estado Táchira, y del Instituto Autónomo de
Vialidad del Táchira, conocido como I.V.T, para la conservación, administración
y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas asignadas por el
contrato de concesión, siendo que estos últimos actúan a su vez por la cesión
de competencia y descentralización del Poder Público Nacional, y mal podía
entenderse, cuando la misma Ordenanza reconoce que se trata de la prestación de
un servicio público, que ésta sea una actividad de comercio o industria,
actividades que sí estaban sometidas a las fuentes del poder tributario local
conforme al artículo 31 de Constitución de 1961. Por todo lo antes expuesto los
accionantes denuncian la violación del derecho a la propiedad y la libertad
económica del Consorcio Ayari, para
dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia sin más limitaciones que
las impuestas por las leyes, al pretender no sólo crear un impuesto sobre
actividades que no son ni de industria ni comercio, sino que además esto
conllevaría obligaciones inherentes a esta violación como pudiera ser, la
obligación de obtener patente de industria y comercio, con lo cual se estaría
induciendo al Consorcio Ayari a
admitir y consentir un hecho inconstitucional; teniendo que, por lo tanto,
registrarse como contribuyente por ante la Oficina de Hacienda Municipal; y a
presentar los libros y registros de dicha empresa cada vez que los funcionarios
Municipales lo requieran. Alegan que de
no consentir en lo que el Municipio pretende, existe la amenaza cierta, real,
inminente y realizable del cierre del peaje, es decir, de la vía de comunicación,
con lo que se le impediría al Consorcio
Ayari ejercer la actividad lucrativa de su preferencia, y que además, se
estarían confiscando sus bienes.
Para fundamentar tal amenaza, aluden a sendas comunicaciones enviadas
al referido Consorcio, de fecha
27 de julio de 1998 y 13 de agosto de 1999, respectivamente, las cuales
transcriben marcadas “A” y “B”:
A)
“San Antonio, 27 de julio de 1998.
Años 187º y 138º
Señores:
CONSORCIO AYARI.
Su despacho.-
Favor presentarse en esta Oficina, para tratar lo concerniente a la solicitud de Patente de Industria y Comercio que deben hacer Ustedes, para el funcionamiento del peaje “PORTAL DE LA CAMPAÑA ADMIRABLE”....
B) “Señores:
CONSORCIO AYARI
SU DESPACHO.
ESTIMADOS SEÑORES (SIC):
LA PRESENTE ES CON LA FINALIDAD DE PARTICIPARLE,
QUE EN VIRTUD DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA REFORMA DE LA ORDENANZA DE PATENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO A PARTIR DEL DIA 30/06/99, Y LUEGO DE REVISADO EL
CALSIFICADOR DE ACTIVIDADES IDENTIFICADO COMO ANEXO “A” DE ESTA ORDENANZA,
SE DETERMINÓ (SIC) QUE SU EMPRESA DEDICADA A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS, SE
ENCUENTRA INCLUIDA EN EL GRUPO 36, CODIGO 36.1, EN TAL SENTIDO ESTA
ADMINISTRACIÓN POR MANDATO DE LA ORDENANZA LE INFORMA QUE DEBE CUMPLIR CON EL
PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO PARA OBTENER LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE
CONFORMIDAD CON LOS ARTÍCULOS 19, 23 Y
24 DE LA ORDENANZA EJUSDEM (SIC).
EL INCUMPLIMIENTO A ESTA NORMATIVA DARÁ LUGAR A LAS SANCIONES ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 111 DE LA RESPECTIVAS (SIC) ORDENANZA.
PARTICIPACIÓN QUE LE HAGO PAR SU DEBIDO CONOCIMIENTO Y DEMÁS FINES LEGALES CONSIGUIENTES.”(subrayado de los accionantes)
Señalan que el artículo 109 de la impugnada Ordenanza de Patente
de Industria y Comercio, incluido en el Título primero “DE LAS SANCIONES”,
dispone:
“ Artículo 109.- SIN PERJUICIO DE LO ESTABLECIDO EN OTRAS DISPOSICIONES, LAS CONTRAVENCIONES A ESTA ORDENANZA SERÁN SANCIONADAS CON :
1.- MULTAS.
2.- SUSPENSIÓN (SIC) DE LA LICENCIA CON CIERRE TEMPORAL DEL ESTABLECIMIENTO.
3.-CANCELACIÓN DE LA LICENCIA Y CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO.
4.-PARALIZACIÓN DE
CUALQUIER ACTIVIDAD EJERCIDA EN JURISDICCIÓN DE ESTE MUNICIPIO QUE REPRESENTE
LUCRO PARA EL CONTRIBUYENTE.
LA APLICACIÓN DE ESTAS SANCIONES Y SU CUMPLIMIENTO, EN NINGÚN CASO DISPENSA AL CONTRIBUYENTE (SIC) DEL PAGO DE LOS TRIBUTOS ADEUDADOS Y DE LOS INTERESES MORATORIOS Y RECARGOS A QUE HUBIESE (sic) LUGAR”.(subrayados y mayúsculas de los accionantes).
Con vista a lo anterior, señalan que existe una grave violación actual
de los derechos constitucionales del Consorcio
Ayari con daños inminentes y por demás irreparables, puesto que el
Municipio Bolívar del Estado Táchira puede presionar mediante multa y el cierre
de una actividad de utilidad pública Estadal, como lo califica la Ley
de Conservación, Administración y Aprovechamiento de la Vialidad del Estado
Táchira, con el consecuente peligro de cierre del peaje, lo que ocasionaría un
grave daño al patrimonio del Estado, ya que los recursos que se generan diariamente
allí, se dirigen, como se dice en el contrato administrativo de concesión (que
se acompaña junto al presente recurso) a un fideicomiso establecido para un
plan de inversión de mantenimiento de las carreteras correspondientes al peaje,
y que además se atentaría contra la ejecución de los planes de mantenimiento
vial que existen en tal carretera. Solicitan se declare con lugar la acción de
amparo y se decrete la suspensión previa con urgencia, respecto a los presuntos
agraviados, de los efectos de la clasificación del Código 36.1 correspondiente
al Grupo 036, de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio, dictada en
fecha 30 de abril de 1999, por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del
Estado Táchira.
Finalmente, solicitan los accionantes de manera subsidiaria a la acción
de amparo constitucional, se decrete medida cautelar innominada de acuerdo con
el parágrafo primero del artículo 588 del Código de procedimiento Civil, mediante la cual se ordene la suspensión de
los efectos de la Ordenanza parcialmente impugnada con respecto a los presuntos
agraviados, hasta que se produzca la decisión definitiva sobre el fondo de la
presente causa. Para fundamentar dicha solicitud alegan que existe la
presunción de buen derecho fumus bonis
iuris en virtud de la abierta
contrariedad de la Ordenanza impugnada con la distribución de competencias
contenida en la propia Constitución, ya que se observa una invasión por parte
del Municipio Bolívar del Estado Táchira de las competencias reservadas al Poder
Nacional, de acuerdo a lo establecido en los artículos 136, ordinales 8º, 20º y
21º de la Constitución de 1961, lo cual alegan, constituye elemento suficiente
para presumir la procedencia de la acción intentada, al ser manifiesta la
ilegitimidad de los actos impugnados; y
el periculum in mora, peligro de que
la ejecución del fallo definitivo quede ilusoria, o de que se puedan causar, en
virtud del acto impugnado, daños de difícil o imposible reparación por la
definitiva a la parte impugnante, ya que de continuar la aplicación de dicha
Ordenanza a los presuntos agraviados, se estaría sometiendo a un deterioro
profundo y paulatino de su patrimonio, y que además también subyace la amenaza
de la imposición de la multa que prevé dicha Ordenanza, y el cierre del peaje.
Punto Previo: del Procedimiento
De los términos del escrito que da inicio a las
presentes actuaciones, observa esta Sala, que la acción planteada en autos es
una acción de nulidad por inconstitucionalidad, ejercida conjuntamente con
acción de amparo constitucional y de manera subsidiaria medida cautelar
innominada en contra de lo dispuesto en el Código 36.1 del Grupo 036 del
clasificador de actividades del anexo “A”, de la Ordenanza sobre Patente de
Industria y Comercio del Concejo Municipal del Municipio Bolívar, del Estado
Táchira, publicada en Gaceta Municipal Extraordinaria Número 012 del 30 de
abril de 1999.
Al respecto, esta Sala Constitucional, en sentencia No. 88 del 14 de
marzo de 2000, se pronunció acerca del procedimiento que ha de seguirse en los
casos de ejercicio de acciones de nulidad de actos normativos, conjuntamente
con amparo constitucional, con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Al respecto, señaló el
referido fallo:
“1. Una vez recibida en esta Sala la acción de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar de amparo, el Juzgado de Sustanciación de la Sala, decidirá mediante auto sobre la admisibilidad de la acción principal, a menos que por la urgencia del caso la Sala decida pronunciarse sobre la admisión de la misma, supuesto en que también la Sala se pronunciará sobre el amparo ejercido conjuntamente con la acción de nulidad.
2. En caso de que estime inadmisible la acción de principal, se dará por concluido el juicio y se ordenará el archivo del expediente.
3. Para el supuesto que se admita la acción de nulidad, en el mismo auto se ordenará abrir cuaderno separado en cual se designará Ponente, a los efectos de decidir sobre el amparo constitucional.
4. El procedimiento de nulidad continuará su trámite por ante el Juzgado de Sustanciación, y la Sala decidirá sobre la procedencia o no del amparo constitucional. En el caso que se acuerde el amparo se le notificará de dicha decisión al presunto agraviante, para que, si lo estima pertinente, formule oposición contra la medida acordada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su notificación, supuesto en el cual se convocará para una audiencia oral y pública que se efectuará en el tercer (3º) día siguiente a la formulación de la oposición, a fin de que las partes expongan sus alegatos. En el auto en el que se fije la celebración de la audiencia oral y pública, se ordenará la notificación del Ministerio Público.
5. Una vez concluido el debate oral, la Sala en el mismo día deliberará, y podrá:
a) Pronunciarse inmediatamente sobre la oposición, en cuyo caso se expondrá de forma oral los términos de la decisión, la cual deberá ser publicada íntegramente dentro de los cinco (5) días siguientes a la audiencia en la cual se dictó aquella.
b) Diferir la audiencia oral por un lapso que en ningún momento será mayor de cuarenta y ocho (48) horas por estimar que es necesario la presentación o evacuación de alguna prueba que sea fundamental para decidir el caso, o a petición de alguna de las partes o del Ministerio Público. 6. La decisión recaída sobre el amparo constitucional en nada afecta la tramitación de la causa principal.”
Ahora bien, en el caso de autos, habiéndose designado
ponente y por razones de economía procesal, la Sala pasa a decidir por sí misma
sobre la admisión de la acción principal, previa la determinación de la
competencia, para luego, pronunciarse sobre el amparo constitucional.
De la Competencia
En el presente caso, ha sido ejercido un
recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad
conjuntamente con amparo constitucional en contra lo previsto en el Código 36.1
del Grupo 036 del clasificador de actividades del anexo “A”, de la Ordenanza
sobre Patente de industria y Comercio del Concejo Municipal del Municipio
Bolívar, del Estado Táchira de fecha 30 de abril de 1999.
Observa esta Sala que, durante la vigencia de
la Constitución de 1961, correspondía a la Sala Plena de la extinta Corte
Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 215,
ordinal 4º, y 216 eiusdem, en
concordancia con lo previsto en los artículos 42, ordinal 4º, 43 y 112 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la
nulidad total o parcial de las ordenanzas municipales y demás actos de los
cuerpos deliberantes de los Municipios que colidieren con la Constitución.
Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de
la Constitución de 1999, se observa que tal competencia atribuida anteriormente
a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 2 del
artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala
Constitucional, “Declarar la nulidad
total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas
municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y
Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que
colidan con ella.” (subrayado de la Sala).
En razón a lo anterior, esta sala observa que
en el caso planteado, los abogados accionantes interpusieron recurso de nulidad
por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de
amparo constitucional y de manera subsidiaria medida cautelar innominada
prevista en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, en contra del
Código 36.1 del Grupo 036 del clasificador de actividades del anexo “A”, de la
Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Concejo Municipal del
Municipio Bolívar, del Estado Táchira. En consecuencia, esta Sala resulta
competente para conocer del caso de autos. Así se decide.
De la Admisibilidad del Recurso
de Nulidad por razones de Inconstitucionalidad
En
relación al recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto
por los abogados Sergio Osvaldo Campana
Zerpa y Marlon Gavironda, esta Sala pasa a pronunciarse sobre su
admisibilidad, y a tales efectos observa que el mismo cumple con las exigencias
previstas en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, ya que en el escrito se indica con precisión las normas del acto que
se impugnan, el cual, en el caso de autos es el Código 36.1 del Grupo 036 del
clasificador de actividades del anexo “A”, de la Ordenanza sobre Patente de
Industria y Comercio del Concejo Municipal del Municipio Bolívar, del Estado
Táchira de fecha 30 de abril de 1999. Asimismo, observa que se han indicado las
disposiciones constitucionales supuestamente violadas, las cuales son las
previstas en los artículos 31, 34, 18, 136, 96 y 99 de la Constitución de 1961,
que se refieren a los ingresos de los Municipios, la limitación en la creación
de tributos a los Estados y Municipios, las competencias del Poder Nacional,
derecho a la libertad económica y derecho a la propiedad. Cabe señalar que si
bien la Constitución de 1961 ha sido derogada en virtud de la aprobación de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, los derechos y
principios constitucionales contenidos en el texto de dicha Constitución y
presuntamente lesionados por la Ordenanza impugnada, subsisten en la nueva
Constitución de 1999, manteniéndose, por lo tanto, en su esencia, en los
artículos 179, 183, 156, 112 y 115 respectivamente, por lo cual los vicios de
inconstitucionalidad denunciados -de ser procedentes-, también lo serían
respecto de la Carta Magna vigente. Asimismo, se encuentran explanadas
satisfactoriamente las razones de hecho y de derecho que sirven de fundamento
al recurso planteado.
Por ultimo, se encuentran satisfechos los
requisitos contenidos en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia. En consecuencia, con base en lo anterior, esta Sala Constitucional
admite el recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.
Motivación para decidir el Amparo
Para decidir esta Sala Observa:
El artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, establece lo siguiente:
“También es procedente la acción de amparo, cuando la violación o
amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución.
En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta
deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el juez informará a la
Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión.
La acción de amparo también podrá ejercerse conjuntamente con la acción
popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales
normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente
para la protección constitucional, podrá suspender la situación jurídica
concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad”.
Ha sostenido este Alto Tribunal en fallos
anteriores que el objeto de control del amparo que tiene naturaleza “cautelar”
en juicios como el de autos, consiste en el acto de aplicación de una norma que
colida con la Constitución, o la amenaza de que ésta se pueda materializar,
causando una violación de los derechos constitucionales del accionante.
La norma impugnada dispone que el impuesto
establecido en la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio, recae entre
otras, en las siguientes actividades: (Código 36.1) “servicios públicos prestados mediante concesiones de vías públicas
otorgadas a las empresas particulares o públicas; o como sociedades de economía
mixta, es decir, mediante sociedad mercantil cuyo capital parcialmente
pertenezca a la administración titular.”
En
el caso de autos, observa la Sala que los accionantes se basan en la amenaza de
violación que produce la norma contra la que intentan la acción principal, y
siendo así, que cuando la misma se aplique se concretaría la violación de sus
derechos constitucionales referidos a la libertad económica y el derecho de
propiedad, en el sentido que, de no pagar la patente de industria y comercio
existe la amenaza de que se le apliquen las sanciones previstas en dicha
Ordenanza, como es la imposición de multas y el cierre del peaje, con el
consecuente abandono y deterioro de las obras de vialidad pública. Asimismo,
estiman lesionada la garantía constitucional a la reserva legal según la cual
los derechos previstos en la Constitución, sólo podrán ser limitados por la
ley.
Visto
lo anterior, esta Sala Constitucional pasa hacer un análisis de las denuncias
para verificar si existe la presunción grave de lesión o amenaza de violación
de los referidos derechos, y en tal sentido observa:
En
primer lugar, expresan los accionantes que el derecho establecido en los
artículos 96 de la derogada Constitución de 1961 (artículo 112 de la
Constitución vigente), referente a la libertad económica ha sido violado al
pretender el Municipio no sólo crear un impuesto sobre actividades que no son
ni de industria ni comercio, sino que además dicho impuesto conllevaría a
cumplir una serie de obligaciones inherentes a dicha violación entre las
cuales estaría, la necesidad de obtener
licencia de industria y comercio, con lo cual se estaría obligando al Consorcio Ayari a admitir y consentir
un hecho inconstitucional al registrarse como contribuyente por ante la Oficina
de Hacienda Municipal. Alegan además, que de no consentir en lo que el
Municipio pretende, existe la amenaza cierta, real, inminente y realizable del
cierre del peaje, es decir de la vía de comunicación con lo que se impediría al
Consorcio Ayari ejercer la
actividad lucrativa de su preferencia, confiscándose además sus bienes.
El
artículo 96 de la Constitución de 1961 disponía:
Artículo 96: “Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa
de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución
y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras de
interés social.
La ley dictará normas para impedir la usura, la indebida elevación de
los precios y, en general las maniobras abusivas encaminadas a obstruir a
restringir la libertad económica”.
Actualmente el derecho a la libertad económica
está previsto en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, que señala:
Artículo 112: “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la
actividad económica de su preferencia si más limitaciones que las previstas en
esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo
humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social.
El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa
distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que
satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa,
comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para
planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral
del país.”
De las normas antes transcritas se puede
colegir, que las mismas consagran la libertad económica no en términos
absolutos, sino permitiendo que mediante la ley se dispongan limitaciones. Sin
embargo, debe destacarse que ello no implica ejercicio alguno de poderes
discrecionales por parte del legislador, el cual, no podrá incurrir en
arbitrariedades y pretender calificar por ejemplo, como “razones de interés
social” limitaciones a la libertad económica que resulten contrarias a los principios
de justicia social, ya que, si bien la capacidad del Estado de limitar la
libertad económica es flexible, dicha flexibilidad existe mientras ese derecho
no se desnaturalice. En este mismo sentido debe entenderse que cuando la norma
transcrita se refiere a las limitaciones a dicho derecho, y señala sólo “las previstas en esta Constitución y las que
establezcan las leyes...” no puede interpretarse que la Constitución
establezca garantías cuya vigencia pueda ser determinada soberanamente por el
legislador ya que todos los derechos subjetivos previstos en la Constitución
son eficaces por sí mismos, con independencia de la remisión legal a la que
pueda aludir la Constitución. Lo que la Ley Fundamental ofrece es un “estatuto completo de la libertad, efectivo
por sí mismo, no necesitando de ningún complemento para ser operativo
inmediatamente” (E. García de Enterría,
citado por Linares Benzo, Gustavo, en su ponencia “Lo que la Libertad Económica
saca del Juego” en el IV Congreso Venezolano de Derecho Constitucional).
En consecuencia, una vez esbozado lo anterior, para determinar si en el
presente caso existen amenazas de violación a tal garantía se debe analizar si
la limitación por medio del tributo, impuesta por el Órgano Municipal estaba o
no contemplada en la Constitución o la Ley. Para ello es necesario analizar la
competencia y potestad tributaria Municipal, si existen límites a la misma, y
examinar así, si el tributo a que se refiere la Ordenanza impugnada encuadra
dentro de alguna de las ramas impositivas atribuidas a los Municipios en la
Carta Magna. Al respecto se observa, que el artículo 178 de la Constitución de
1999 establece:
Artículo 178: “Son de
la Competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la
gestión de las materias que le asignen esta Constitución y las leyes
nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y
promoción del desarrollo
económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos
domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria
con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de
conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la
promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las
condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas: .......(Omissis)
Las actuaciones que corresponden al
Municipio en la materia de su competencia no menoscaban las competencias
nacionales o estadales que se definan en la ley conforme a esta Constitución. (resaltado de la Sala).
De este artículo se desprende que, los
Municipios tienen una amplia competencia para atender los problemas locales,
pudiendo, por lo tanto, adoptar cualquier medida administrativa -respetando la
competencia de otros niveles del Poder Público- para satisfacer los servicios
públicos municipales. Ahora bien, en el ámbito normativo, en lo que concierne a
la regulación de aspectos tributarios, esa potestad de actuación está
restringida.
Por otro lado, se observa que tanto el artículo
31 de la derogada Constitución de 1961 como el 179 de la Constitución vigente
mencionan a las patentes de industria y comercio como ingresos municipales:
Artículo 31 de la Constitución de 1961:
“Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
1º. El producto de sus ejidos y bienes propios
2º. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios.
3º. Las patentes sobre industria, comercio
y vehículos, y los impuestos sobre inmuebles sobre urbanos y espectáculos
públicos;
4º. Las multas que impongan las autoridades
municipales, y las demás que legalmente les sean atribuidas;
5º. Las subvenciones estadales o nacionales y los donativos; y
6º. Los demás impuestos, tasas y contribuciones
especiales que crearen de conformidad con la ley”.
Artículo 179 de la Constitución de 1999:
“Los Municipios tendrán los siguientes
ingresos:
1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el
producto de sus ejidos y bienes.
2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios;
las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos
sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole
similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los
impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y
apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial
sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de
intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de
ordenación urbanística.
3. El impuesto territorial rural o sobre
predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos
tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos
tributos.
4. Los derivados del situados constitucional y
otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales.
5. El producto de las multas y sanciones en el
ámbito de sus competencias y las demás que le sean atribuidas.
6. Los demás que determine la Ley.” (subrayados de la Sala).
En este mismo orden de ideas, debe destacarse
que el ámbito de las actividades comerciales e industriales que pueden ser
gravadas por los Municipios no es ilimitado sino que debe respetar las
competencias estadales y nacionales. En este sentido, debe observarse lo establecido en el artículo 18 de la
derogada Constitución de 1961 (artículo 183 de la Constitución vigente) que establece las limitaciones a la potestad tributaria a Estados y
Municipios, que reza:
Artículo 18 de la Constitución de 1961:
“Los Estados no podrán:
1º. Crear aduanas ni impuestos de importación,
de exportación o de tránsito sobre bienes extranjeros o nacionales, o sobre las
demás materias rentísticas de la competencia nacional o municipal;
2º. Gravar bienes de consumo antes de que
entren en circulación dentro de su territorio,
3º. Prohibir el consumo de bienes producidos
fuera de su territorio, ni grabarlos en forma diferente a los producidos en él,
4º. Crear impuestos sobre el ganado en pie o
sobre sus productos o sub productos.”
Artículo 183 de la Constitución de
1999:
“Los Estados
y Municipios no podrán:
1.Crear aduanas ni impuestos de importación, de
exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las
demás materias rentísticas de la competencia nacional.
2.Gravar bienes de consumo antes de que entren
en circulación dentro de su territorio.
3.Prohibir el consumo de bienes producidos
fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en él.
Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la
agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma
y medida que lo permita la ley nacional.”
Conforme a las normas antes transcritas, interpreta esta Sala
Constitucional, que de acuerdo con la Constitución vigente, los Municipios
pueden organizar sus rentas pero con las restricciones enumeradas en el
artículo 183, el cual prohíbe a los Estados y Municipios, crear impuestos sobre
materias rentísticas reservadas al Poder Nacional. Asimismo aunque existe la
posibilidad de extensión por vía legal de la potestad tributaria municipal,
esta vía también encuentra límites como es la no invasión de la potestad
tributaria de otros niveles del Poder Público particularmente el nacional.
Por otra parte, el artículo 164 de la
Constitución vigente establece como competencia de los Estados en sus
numerales 9 y 10 lo siguiente:
Artículo 164: “Es de la
competencia exclusiva de los Estados:
(omissis)
9. La ejecución, conservación administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales.
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.
En este mismo sentido, la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público en su artículo 11
establece: “A fin de promover la
descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137
de la Constitución, se transfiere a los estados la competencia exclusiva en las
siguientes materias:
(Omissis...)
3º
La conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y
autopistas en sus territorios.”
De un examen preliminar de la normativa
precedentemente transcrita, observa esta Sala que existen elementos de que el
alcance de las competencias tributarias municipales ha sido desbordado por el
Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Táchira, al incluir dentro
de las actividades gravables, a servicios públicos prestados mediante
concesiones de vías públicas, que de acuerdo con la Constitución de 1999 no son
de la competencia municipal.
Aunado a lo anterior debe esta Sala hacer
referencia a sendas comunicaciones enviadas al Consorcio Ayari , de fecha 27 de julio de 1998 y 13 de agosto
de 1999 respectivamente, las cuales cursan en folios 38, 39 y 40 del
expediente, y que fueron transcritas precedentemente, lo cual constituye una
amenaza real de la aplicación de las consecuencias que se derivan del no
cumplimiento del dispositivo impugnado.
Por
todo
lo anterior, estima esta Sala Constitucional que se da la presunción de buen
derecho, así como el periculum in mora, ya que existe la
amenaza cierta, real, inminente y realizable del cierre del peaje de no
proceder los accionantes al pago de la patente de industria y comercio, por lo
que existe la presunción de la violación por parte de la Ordenanza impugnada
del derecho constitucional a la libertad económica, lo cual lleva a la
convicción de que debe ser acordada la inaplicación a los accionantes de la
normativa en cuestión por darse el supuesto previsto en el artículo 3 de la ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
Finalmente, los accionantes han solicitado de manera subsidiaria,
medida cautelar innominada prevista en el parágrafo primero del artículo 588
del Código de Procedimiento Civil, y en tal sentido, pide, se ordene la
suspensión respecto de las presuntas agraviadas, de la Ordenanza parcialmente
impugnada.
Al respecto esta Sala observa que se ha intentado la acción de amparo
conjuntamente con la acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad,
siendo aquella acción de eminente naturaleza “cautelar”, la cual ya fue
declarada con lugar, por lo cual considera inoficioso pronunciarse sobre la
medida cautelar innominada solicitada, por cuanto ya se ha acordado lo que se
pretendía con esta medida. Así se decide.
Decisión
En vista de las consideraciones antes expuestas,
esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
1)
Se ADMITE la acción de nulidad por
inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesta contra el Código 36.1,
correspondiente al Grupo 036 del clasificador de actividades económicas del
anexo “A” de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio
Bolívar del Estado Táchira, aprobada por el Concejo Municipal de dicho
Municipio en fecha 22 de Abril de 1999 y publicada en Gaceta Municipal
Extraordinaria Número 012 el 30 de abril de 1999. En consecuencia, de
conformidad con lo previsto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, se ordena notificar al Presidente del Concejo Municipal
del Municipio Bolívar, del Estado Táchira y al Fiscal General de la República.
Igualmente se ordena la notificación del Síndico Procurador Municipal. A tales
fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del recurso de
nulidad y de la documentación pertinente acompañada al mismo. Igualmente,
emplácese a los interesados mediante cartel el cual será publicado por el
Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a expensas del recurrente, en uno de los
medios impresos de mayor circulación nacional y uno local para que concurran a
darse por citados, a partir de la fecha de su publicación hasta la oportunidad
que tenga lugar el acto de informes en el presente juicio.
2)
CON LUGAR el amparo constitucional solicitado.
En consecuencia, se ordena no aplicar a los accionantes Consorcio Ayari (Maquinarias Miranda, C.A. y Transporte Rufino,
S.A.,) el Código 36.1 que contiene la actividad a ser gravada,
correspondiente al Grupo 036 del clasificador de las actividades económicas del
anexo “A”, de la Ordenanza Municipal del Municipio Bolívar del Estado Táchira,
publicada en Gaceta Municipal Extraordinaria Número 012 el 30 de abril de 1999,
desde la fecha de publicación del presente fallo y por todo el tiempo que dure
la tramitación de la acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad.
Por tanto,
se ordena al Concejo Municipal del Municipio Bolívar, del Estado Táchira, se
abstenga de cobrar la patente de industria y comercio al Consorcio Ayari, hasta tanto se decida la presente acción de
nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad.
Se hace del conocimiento del Presidente del
Concejo Municipal del Municipio Bolívar que, si lo estima pertinente, puede
formular oposición contra el mandamiento de amparo acordado, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su notificación, supuesto en el cual la
Secretaría de esta sala convocará para una audiencia oral y pública que se
efectuará en el tercer (3º) día siguiente a la formulación de la oposición, a
fin de que las partes expongan sus alegatos.
Se advierte que el presente mandamiento de amparo
debe ser acatado inmediatamente por todas las autoridades de la República, so
pena de incurrir en desobediencia a la autoridad.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los
4 días del mes de Mayo del año 2000. Años: 190° de la Independencia y
141° de la Federación.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El
Vice-Presidente,
Jesús Eduardo Cabrera
Romero
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Ponente
José M. Delgado Ocando
Moisés A. Troconis V.
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/ep
Exp. N°: 00-0736,
SENTENCIA 329 DEL 4/5/00