SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado
Ponente: Héctor Peña Torrelles
En fecha 12 de mayo de 1999, el Gobernador del
Estado Guárico, ciudadano Eduardo Manuitt Carpio, venezolano,
mayor de edad, domiciliado en San Juan de los Morros, Estado Guárico, titular
de la cédula de identidad Nº 3.953.055, asistido por los abogados en ejercicio
Humberto Briceño León y María Fernanda Zajía, titulares de las cédulas de
identidad Nros. 3.967.563 y 6.822.699, respectivamente, e inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 13.946 y 32.501,
también respectivamente, ocurrió por ante la Sala Plena de la entonces Corte
Suprema de Justicia, de conformidad con lo previsto en el artículo 122 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con los artículos
88 eiusdem y 585 y 588 del Código de
Procedimiento Civil, a los fines de interponer en su carácter de Gobernador del
Estado Guárico y en nombre propio, una acción de nulidad por
inconstitucionalidad y medida cautelar innominada contra la Ley de Descentralización y Transferencia de
Recursos a los Municipios del Estado Guárico, que fue sancionada y
promulgada por la Asamblea Legislativa del Estado Guárico y publicada en la
Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56 Extraordinaria, de fecha 09 de
diciembre de 1996.
El 25 de mayo de 1999, se dio cuenta en la Corte Suprema de Justicia en
Pleno del escrito presentado y se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación a
los fines legales consiguientes.
Mediante auto del 27 de mayo de 1999, el
Juzgado de Sustanciación de la Corte Suprema de Justicia admitió en cuanto ha
lugar en derecho la acción interpuesta, ordenó la notificación por oficio del
Presidente de la Asamblea Legislativa del Estado Guárico y del Fiscal General
de la República, el emplazamiento a los interesados mediante cartel, y por
cuanto había sido solicitada una medida cautelar innominada de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, se
ordenó remitir las actuaciones a la Corte en Pleno a los fines de la correspondiente
decisión previa.
En fecha 15 de junio de 1999, los abogados en
ejercicio Alberto Baumeister Toledo, Armida Quintana Matos, Mariolga Quintero
Tirado, Pedro Nikken, Gerardo Fernández Villegas, Manuel Baumeister A.,
Caterina Balasso Tejera, Dolores Aguerrevere, María Alejandra Correa M., María
Alejandra Estévez F., Johnny Vásquez, Ramón Lafée y Ery Marcano, actuando con
el carácter de apoderados judiciales de los Municipios José Félix Rivas y José
Tadeo Monagas del Estado Guárico, ocurrieron por ante la Corte Suprema de
Justicia en Pleno “a los fines de
intervenir en el presente juicio con el objeto de sostener la
constitucionalidad de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a
los Municipios del Estado Guárico y hacer formal oposición a la demanda por
inconstitucionalidad de dicha ley” y “en
especial para OPONERNOS a la solicitud cautelar innominada solicitada en el
escrito de interposición de dicha acción”.
El 29 de junio de 1999, se dio cuenta ante la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y se designó ponente al Magistrado Héctor Paradisi León, a los fines de la
decisión correspondiente.
En fecha 20 de julio de 1999, la abogada María
Alejandra Correa M., ocurrió por ante la entonces Corte Suprema de Justicia en
Pleno a los efectos de consignar, para que fuesen agregadas a los autos y en
consecuencia apreciado su contenido a los fines del pronunciamiento cautelar,
copias fotostáticas de la Gaceta Oficial del Estado Aragua Nº 524,
Extraordinaria, de fecha 24 de abril de 1997, en la que aparece publicada la
Ley de Reforma a la Ley de Descentralización Administrativa, Delimitación y
Transferencia de Actividades, Servicios y Recursos del Estado Aragua, y la
Gaceta Oficial del Estado Carabobo Nº 738, Extraordinaria, donde fue publicada
la Ley de Relaciones Intergubernamentales y del Fondo de Financiamiento de la
Gestión Estado y Municipio.
El día 09 de febrero de 2000, se remitieron los
autos a esta Sala Constitucional, mediante auto de la secretaría del Tribunal
Supremo de Justicia en Pleno.
En fecha 21 de febrero del 2000, se designó
ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe y se ordenó notificar a los
interesados en el presente juicio.
Efectuada la lectura individual del expediente,
para decidir se hacen las siguientes consideraciones.
Alegatos
del accionante
Alegó el accionante en el caso de autos, que la
Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del
Estado Guárico, que fue sancionada y promulgada por la Asamblea Legislativa del
Estado Guárico y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56
Extraordinaria, de fecha 09 de diciembre de 1996, está viciada de
inconstitucionalidad por cuanto la misma fue dictada usurpando competencias
exclusivas del Poder Nacional e invadiendo las competencias que corresponden al
Gobernador del Estado como administrador de la hacienda pública estadal.
De forma preliminar a la exposición de las impugnaciones directas que
se realizó respecto de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos
a los Municipios del Estado Guárico, el accionante dedicó un capítulo a
describir los aspectos que estimó relevantes “sobre el contenido y objeto de la Ley impugnada”. En el referido
capítulo del escrito libelar el accionante analizó la normativa de la Ley
objeto de la impugnación en los siguientes términos:
El artículo 1 de la Ley impugnada dispone lo siguiente:
“Artículo 1º: La presente Ley tiene por objeto regularizar, orientar y establecer las condiciones mediante las cuales el Ejecutivo Regional descentralizará su acción administrativa transfiriendo competencias y los recursos financieros asociados a las mismas provenientes del Situado Constitucional a fin de hacer más eficiente los recursos establecidos para el Plan de Inversiones y Gastos de conformidad a lo previsto en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado para el ejercicio fiscal.”
Sobre el contenido del artículo, señaló que por
cuanto el objeto referido por la Ley es determinar la forma mediante la cual el
Ejecutivo del Estado Guárico descentralizará su acción administrativa y
transferirá recursos financieros que le corresponden por concepto del Situado
Constitucional que le es asignado anualmente de conformidad con el artículo 229
de la Constitución de 1961, el fin pretendido por dicha Ley es hacer más
eficiente el Plan de Inversión y Gastos previsto en la Ley de Presupuesto y
Gastos del Estado.
Afirmó que a los efectos de dar cumplimiento a
las metas propuestas mediante la Ley de Descentralización y Transferencia de
Recursos a los Municipios del Estado Guárico, se estableció en el artículo 2 eiusdem lo siguiente:
“Artículo 2º: El Ejecutivo Regional y la Asamblea Legislativa propondrán y aprobarán respectivamente, para cada ejercicio fiscal en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado una partida de recursos financieros a fin de dar cumplimiento a las competencias transferidas, objeto de regulación mediante esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: En el ejercicio de las competencias concurrentes podrán ser transferidos a los Municipios las actividades y servicios señalados en el artículo 4 de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.”
Estimó el accionante que la norma precedentemente transcrita, establece la obligación para los poderes ejecutivos y legislativos del Estado Guárico de crear en la Ley del Presupuesto Anual una partida que será cubierta mediante ingresos provenientes del Situado Constitucional, con la finalidad de proporcionar a los municipios los recursos financieros necesarios para cumplir a cabalidad con los requerimientos económicos propios de la ejecución de las competencias transferidas.
Asimismo, en el artículo 3 del referido
instrumento normativo, se establecieron tanto el régimen de administración de
los recursos provenientes del Situado Constitucional, así como los criterios en
función de los cuales serán distribuidos tales recursos entre los municipios.
El texto del aludido artículo 3 es el siguiente:
“Artículo 3º: Los recursos establecidos según las competencias transferidas serán administradas coordinadamente entre el Ejecutivo Regional y las Alcaldías, la asignación que corresponde a cada Municipio será de acuerdo al criterio que establece la Ley Orgánica de Régimen Municipal, para la distribución del Situado Municipal.”
Al respecto, el accionante resaltó el hecho que
la distribución de los montos a transferir deberá hacerse de la misma manera
que se efectúa la asignación del Situado Municipal.
Como consecuencia de la normativa anteriormente
transcrita el actor afirmó que “ciertamente,
la Ley Impugnada (i) no descentraliza competencias del Estado Guárico a sus
Municipios; (ii) no transfiere a estos últimos tampoco determinados servicios
que son o eran prestados por la entidad federal y que son también de su
competencia conforme a la Constitución y al artículo 4 de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, y finalmente, (iii) ni siquiera establece la forma en que podría
descentralizarse cualquiera de las competencias o servicios antes referidos”.
Asimismo refirió que la Ley impugnada aumenta
el límite mínimo que por concepto de Situado Municipal prevé el artículo 14 de
la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, aumentándolo en un monto mínimo del quince por
ciento (15 %) del Situado Constitucional del Estado; el cual según el aumenta
aún más según lo que dispone el artículo 7 eiusdem
en los siguientes términos:
“Artículo 7º: El Ejecutivo Regional incluirá en el Presupuesto una partida equivalente al dos por ciento (2%) del Situado Constitucional e incrementará un (1) punto anual hasta llegar a una máximo del cinco por ciento (5%) para firmar convenios de inversión que beneficiarán a los diferentes Municipios del Estado, los cuales serán financiados conjuntamente con entes del Ejecutivo Nacional y Organismos Internacionales.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los recursos del presente artículo serán administrados por el Ejecutivo Regional a través de la Secretaría correspondiente.”
Señaló que de conformidad con lo previsto en la
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias
del Poder Público, según la cual el Gobierno Regional tiene que entregar el
diecinueve por ciento (19%) del Situado Constitucional, y adicionalmente según
lo dispuesto en los artículo 5 y 7 de la Ley Impugnada debe otorgarle otro
diecinueve por ciento (19%), de donde el Estado Guárico está obligado a
transferir a los Municipios “aproximadamente
el treinta y ocho por ciento (38%) del principal ingreso que recibe”,
reiterando una vez más, que en dicha Ley no se prevé descentralización alguna
de sus competencias exclusivas, ni establece mecanismo alguno para transferir
con carácter permanente un servicio a los Municipios en cuya competencia
concurran la República, los Estados y los Municipios. Por el contrario, afirmó
que “lo único que existen son
convenciones sobre los montos a transferir a los Municipios por concepto de
obras de infraestructura que éstos realizan dentro del marco de su propia
competencia”, pues tales previsiones han sido incluidas en la Ley de
Presupuesto Anual en la partida creada de conformidad con el artículo 2º, sin
que existiese ningún convenio donde se transfiera la prestación de algún
servicio de la competencia concurrente del Estado Guárico y sus Municipios.
Señaló que tal situación se evidencia de la
redacción del artículo 4 de la Ley de Descentralización y Transferencia de
Recursos a los Municipios del Estado Guárico, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 4º: Cada año durante el mes de Julio los Alcaldes presentaran al Ejecutivo Regional un listado de las competencias que puedan ser transferidas e incluidas dentro del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Ejercicio Fiscal siguientes, previamente aprobado en su respectiva Cámara Municipal, requisito éste sin el cual no se tomará en cuenta la propuesta del Alcalde.
El Ejecutivo Regional, analizados los programas propuestos y verificados los montos y las diversas categorías presupuestarias, a la que se refiere el artículo 2º de esta Ley.”
Una vez expuesta la situación establecida por
la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del
Estado Guárico, el accionante alegó que la misma está viciada de
inconstitucionalidad por cuanto fue dictada por la Asamblea Legislativa del
Estado Guárico usurpando competencias exclusivas del Poder Nacional e
invadiendo las competencias que corresponden al Gobernador del Estado como
administrador de la hacienda pública estadal, en los siguientes términos:
Usurpación
de las competencias exclusivas del Poder Nacional de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 229 de la Constitución de 1961:
Afirmó el accionante, que la República de
Venezuela, es un Estado Federal en los términos consagrados por la
Constitución, esto es, que supone la existencia de distintos niveles de
gobierno, separados en distintos niveles político territoriales de gobierno con
mayor o menor autonomía según la distribución de poderes realizada en la
Federación; señalando al efecto, que por cuanto en la Constitución de la
República de Venezuela quedó reservada al Poder Nacional “toda materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o
que le corresponda por su índole o naturaleza”, debe concluirse en
consecuencia que en Venezuela está consagrado lo que en la doctrina comparada
ha dado en llamarse el principio de
supremacía del Poder Nacional sobre el poder de los Estados y Municipios;
el cual pretende garantizar “la necesaria
cohesión y coordinación entre los distintos niveles del Poder Público que haga
posible en nuestra experiencia constitucional el mantenimiento de la República”.
Señala asimismo, que dicha situación se
relaciona con el caso de autos, por
cuanto –a su decir- la Asamblea Legislativa del Estado Guárico estableció una
suerte de “Situado Constitucional” mediante la Ley impugnada, sin poseer la
competencia para transferir de manera fija y permanente a los Municipios un
porcentaje del Situado Constitucional que le corresponde al Estado Guárico,
aumentando en consecuencia la participación de los Municipios en los ingresos
ordinarios de la referida entidad prevista en el artículo 14 de la Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público.
Afirmó al respecto que de conformidad con el
artículo 17 de la Constitución de 1961, se establecieron entre las competencias
de los Estados, la de administrar sus bienes y la inversión del situado
constitucional y el resto de sus ingresos, con estricta sujeción a lo dispuesto
en los artículos 229 y 235 eiusdem.
Señaló, que de conformidad con lo dispuesto en el aludido artículo dicha competencia
estadal estaba limitada por lo dispuesto en los artículo 229 y 235
constitucionales.
Destacó del referido artículo 229
constitucional lo siguiente:
“Artículo 229: En la Ley de Presupuesto se
incluirá anualmente, con el nombre de situado, una partida que se distribuirá
entre los Estados, el Distrito Federal y los Territorios Federales en la forma
siguiente: (…) La ley orgánica
respectiva determinará la participación que corresponda a las entidades
municipales en el situado.
La ley podrá dictar normas para coordinar la inversión del situado con planes administrativos desarrollados por el Poder Nacional y fijar los límites a los emolumentos que devenguen los funcionarios y empleados de las entidades federales y municipales.
En el caso de disminución de los ingresos, que imponga un reajuste del Presupuesto, el situado se reajustará proporcionalmente.” (Destacado del accionante).
Señaló que de conformidad con el artículo parcialmente transcrito, el
Poder Nacional puede dictar mediante actos de rango legal normas que sirvan
para limitar la potestad de los Estados de disponer libremente de los fondos
que por concepto de Situado Constitucional le son concedidos, lo cual, en su
opinión no es más que un clara manifestación del principio de supremacía del Poder
Nacional, mediante el cual se garantiza cierta armonía entre los distintos
niveles político territoriales del Poder Público.
Asimismo, señaló que “debe
advertirse la consideración que para el caso particular que nos ocupa comporta
el mencionado artículo de la Constitución, el cual dispone que ‘la ley orgánica respectiva
determinará la participación que corresponda a las entidades municipales en el
situado’. De acuerdo a ello,
corresponde al Poder Nacional en forma exclusiva el establecer el porcentaje del
Situado Constitucional que debe ser asignado en forma obligatoria por una
entidad federal a los Municipios que la componen y la forma como debe ser éste
distribuido.”
Señaló igualmente que el
mandato constitucional ha sido acatado por el legislador, el cual en el
artículo 14 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público señala los siguiente:
“Artículo 14: En las Leyes de Presupuesto de los Estados se incorporará una partida destinada a las Municipalidades y denominada Situado Municipal, que para 1990 será de diez por ciento (10%) del total de los ingresos ordinarios estimados de la Entidad Federal. Tal porcentaje se incrementará en un uno por ciento (1%) hasta alcanzar veinte por ciento (20%).
El Situado Municipal se distribuirá entre los Municipios de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.”
En consecuencia, afirmó el accionante que con la referida Ley se ha
aumentado de forma desproporcionada la participación de los Municipios en el
Situado Constitucional, impidiendo que el Ejecutivo regional disponga de los
fondos sobre los cuales tiene derecho a decidir sus destinos, invirtiéndolos en
fines que si bien no tienen que ver con los Municipios, también benefician a la
colectividad.
En consecuencia, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la referida Ley, por cuanto la misma
violó los artículos 117 y 229 de la Constitución de 1961, al usurpar funciones
del Poder Nacional.
Invasión de competencias que
corresponden al Gobernador del Estado como Administrador de la hacienda pública
estadal.
Asimismo, para el caso de que se considerase que los Estados pueden
traspasar libremente y sin límites a los Municipios los recursos que reciben de
la República por concepto de Situado Constitucional, señaló que es al
Gobernador del Estado, y no a la Asamblea Legislativa, a quien le compete fijar
y determinar tales porcentajes de participación, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 21 de la Constitución de 1961, que disponía lo
siguiente:
“Artículo 21: El gobierno y la administración de cada Estado corresponden a un Gobernador, quien además de Jefe del Ejecutivo del Estado es agente del Ejecutivo Nacional en su respectiva circunscripción.”
Afirma que en total sintonía con la previsión Constitucional
transcrita, la Constitución del Estado Guárico, señala en el ordinal 8º del
artículo 86 que corresponde al Gobernador de dicha entidad administrar la
Hacienda Pública del Estado, la cual, según dispone el artículo 105 eiusdem, comprende al Situado
Constitucional. De donde, -en su opinión- por cuanto le compete al Gobernador
del Estado la distribución de los recursos provenientes del Situado
Constitucional tomando en cuenta las necesidades y prioridades regionales y
locales, lo cual realiza mediante la formulación del Proyecto de Presupuesto
que propone al Poder Legislativo, al cual corresponde la aprobación o
desaprobación del mismo, la Ley impugnada constituye una intromisión en las
competencias del Ejecutivo Regional, ya que la Asamblea Legislativa del Estado
sólo tiene facultades de control posterior y nunca la posibilidad de determinar
ex ante la forma en que dichos
recursos deben distribuirse.
En consecuencia, sostiene el accionante que “si al Poder Legislativo le compete la revisión y control del
Presupuesto del Estado, no puede pretender obrar como co-administrador o
sustituir al Ejecutivo en el ejercicio de las funciones que le corresponden
como administrador de la Hacienda Pública Estatal.”
Asimismo, invoca el precedente jurisprudencial sentado por la entonces
Corte Suprema de Justicia en Pleno, en el caso Andrés Velásquez vs. Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, del 16 de diciembre de 1991, donde se
señaló que al Poder Legislativo sólo le corresponde autorizar el proyecto de
presupuesto presentado, sancionándolo, quedándole vedado en consecuencia
efectuar modificaciones sustanciales al mismo, entendiendo por modificaciones
sustanciales “todo considerable aumento o
disminución de los ingresos y egresos”; y señaló que mediante la Ley
impugnada, la Asamblea Legislativa del Estado Lara, produjo un considerable
aumento de los egresos del presupuesto estadal al prever el traspaso de los
recursos que pertenecen al Estado por vía de situado constitucional. En virtud
de las anteriores consideraciones, solicitó a esta Sala fuese expresamente
declarado que la Asamblea Legislativa ha extralimitado las funciones de control
que tiene constitucionalmente atribuidas.
Solicitó igualmente el accionante que de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil se le acordara una
medida cautelar innominada, por las siguientes razones:
Señaló que de acuerdo con la Ley impugnada el Poder Ejecutivo del
Estado Guárico para el año 1999, estaba obligado a traspasar a los Municipios
que lo conforman la suma de nueve mil seiscientos cincuenta y ocho millones
seiscientos noventa y cuatro mil cuarenta bolívares (Bs. 9.658.694.040.oo),
provenientes del Situado Constitucional que correspondía al Estado según el artículo
228 de la Constitución de 1961, y es adicional al monto que por concepto de
Situado Municipal le corresponde a los Municipios.
Afirma que los Municipios han comenzado a dictar acuerdos para exigir
al Ejecutivo Regional el traspaso inmediato de los recursos previsto en la Ley
de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado
Guárico. En efecto, el Concejo Municipal del Municipio Infante del Estado
Guárico dictó en fecha 13 de abril de 1999, el Acuerdo 028-99 (“Cumplimiento de
la Ley TEM”), el cual fue publicado en la Gaceta Municipal Nº 026 de la misma
fecha y en el Diario La Antena del Valle de la Pascua, en su edición del 07 de
mayo de 1999, mediante la cual se exige al Gobernador el referido traspaso de
recursos. Asimismo, el Alcalde del Municipio Juan Germán Roscio del Estado
Guárico interpuso en fecha 11 de mayo de 1999, una acción de amparo
constitucional por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con
el objeto de obligar al Ejecutivo Regional a efectuar el traspaso de recursos
establecido en la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los
Municipios del Estado Guárico.
Así las cosas, señaló que en el caso de autos, el fumus boni iuris se evidencia claramente en los argumentos de hecho
y de derecho precedentemente expuestos, mientras que el periculum in mora se desprende del hecho de que de llevarse a cabo
el traspaso de los recursos establecido en la Ley impugnada, quedaría ilusoria
la ejecución del fallo si esta fuese favorable porque se materializaría un daño
concreto, por cuanto sería imposible la recuperación de tales recursos. Por
otra parte, indicó que este traspaso implicaría el desprendimiento de
cuantiosos montos necesarios para cumplir a la cabalidad los cometidos que
constitucionalmente le corresponden al Estado, por cuanto del Situado
Constitucional que corresponde al Estado Guárico se destina aproximadamente un
sesenta y dos por ciento (62%) al pago de la nómina del personal de la
administración pública estatal, y según la transferencia que debe hacerse por
concepto de Situado Municipal, sumada a obligación de transferencia de recursos
dispuesta por la Ley impugnada, tendría que traspasar a los Municipios el
treinta y ocho por ciento (38%) restante del Situado Constitucional, quedando
en consecuencia desprovista de los fondos necesarios para efectuar los gastos
de inversión que demanda el propio Estado.
Finalmente, el contenido del petitorio del referido escrito fue en el
siguiente sentido:
“Por las razones antes expuestas solicito a esta digna Corte Suprema de Justicia en Pleno que declare la nulidad de la LEY DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO GUÁRICO, sancionada por la Asamblea Legislativa del Estado Guárico el 27 de noviembre de 1996 y promulgada el 9 de diciembre de 1996, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56, Extraordinaria, el 9 de diciembre de 1996. Igualmente, conforme a los dispuesto en los artículos 585 y 588 del CPC, solicito sea decretada por esta Corte una medida cautelar innominada mediante la cual se suspenda la obligación del Gobernador del Estado Guárico de transferir a los Municipios los recursos previstos en la Ley impugnada.”
Alegatos de los opositores
a la medida cautelar
Los apoderados judiciales de los Municipios José Félix Ribas y José
Tadeo Monagas del Estado Guárico, ocurrieron en el presente juicio a los fines
de sostener la constitucionalidad de la Ley de Descentralización y Transferencia
de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, y para oponerse a la medida
cautelar innominada solicitada por el actor; lo cual realizaron en los
siguientes términos:
Por lo que atañe al vicio de usurpación
de funciones alegado por el accionante, señalaron que “el Estado Guárico” no ha invadido la esfera de competencias del
Poder Nacional, sino que, por el contrario, al dictar la Ley de
Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado
Guárico, ejerció una de las competencias atribuidas expresamente a los Estados
por el artículo 17 de la Constitución de 1961, a saber, “la administración de sus bienes y la inversión del situado
constitucional y demás ingresos que le correspondan, con sujeción a lo
dispuesto en los artículos 229 y 235 de esta Constitución”. Indicaron que
la interpretación realizada por el accionante respecto de la norma prevista en
el artículo 229 de la Constitución de 1961, es errada, por cuanto el simple
hecho de que dicho artículo disponga que “la
ley orgánica respectiva determinará la participación que corresponda a las
entidades municipales”, no autoriza concluir que dicha competencia
corresponde al Poder Nacional, pues tal interpretación contraría los principios
constitucionales de separación y distribución de poderes, así como el principio
de autonomía de las distintas personas político territoriales. Asimismo,
consideraron que dicha referencia no implica necesariamente una ley orgánica
nacional, sino que perfectamente podría realizarse mediante una ley orgánica
estadal. Además, no puede tratarse de una única ley, por cuanto a nivel
nacional dicha materia está regulada tanto en la Ley Orgánica de Régimen
Municipal como en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público.
Afirmaron que la autonomía de las entidades constituye un principio y
una garantía de rango constitucional dentro de la organización del Estado
Venezolano, que implica “la facultad de
autogobierno, autorregulación de las materias en relación a las cuales se les
atribuye competencia y la autoadministración de sus recursos, cualquiera sea su
fuente de ingreso”.
En consecuencia, estimaron que la mención de la sujeción por parte del
Estado a lo dispuesto en los artículos 229 y 235 de la Constitución de 1961, en
cuanto a la inversión del Situado Constitucional, puede en forma alguna
interpretarse como pretende el impugnante, esto es, como excluyente de la
posibilidad de los Estados de decidir la inversión que del mismo quieran hacer;
pues tal situación implicaría vaciar de contenido la atribución expresa de
competencia constitucional a los Estados, en relación a los ingresos que
reciban por concepto del situado constitucional. Razón por la cual, señalaron
que “más allá de la regulación que pueda
estar contenida en disposiciones nacionales sobre la participación de los
Municipios en el situado constitucional, esa normativa no puede excluir la
competencia constitucional expresa de los Estados para decidir ‘la inversión
del situado constitucional’ (artículo 17, ordinal 3º) siempre que ello se haga
de manera coherente con lo dispuesto en la Constitución y en las leyes, siendo,
precisamente en ese sentido que debe interpretarse los dispuesto en el citado
ordinal 3º del artículo 17.”
Por lo que respecta al vicio denunciado respecto a la invasión por
parte de la Asamblea Legislativa del Estado Guárico de competencias propias del
Ejecutivo Regional, afirmaron los opositores que “lejos de invadir las competencias del ejecutivo regional, la Asamblea
Legislativa reconoce y ratifica en su articulado que es el Ejecutivo Regional,
a quien compete el gobierno y administración de la hacienda pública estada.”.
Por el contrario, sostienen que lo que realizó la Asamblea Legislativa al
dictar la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios
del Estado Guárico, fue establecer las bases y condiciones mediante las cuales
el Ejecutivo Regional descentralizará su acción administrativa.
Como consecuencia de lo anterior, solicitaron fuese declarada sin lugar
la medida cautelar solicitada, por cuanto, el accionante en ningún momento
probó la existencia del fumus boni iuris,
pues alegó que el mismo se desprendía de los alegatos propuestas respecto
de la nulidad de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los
Municipios del Estado Guárico, y debido a que a través de la misma se pretende
liberar al Gobierno Estadal de la obligación de entregar a los Municipios los
recursos que legalmente le corresponden, se constata que, en consecuencia, el
daño se revertiría contra los entes locales, pues tampoco podrían recuperar, de
ser negada la nulidad solicitada, los recursos dejados de percibir por cuanto
en el propio escrito libelar se señala que se pretende invertir tales recursos
para los cometidos que constitucionalmente corresponde al Estado.
Así, en opinión de los apoderados actores de los Municipios José Félix
Ribas y José Tadeo Monagas del Estado Guárico, después de que este Alto
Tribunal realice una ponderación de los intereses involucrados en el juicio de
autos, debe llegarse a la conclusión de que la medida cautelar debe declararse
sin lugar.
De la competencia para
conocer de la presente acción
Tal como se desprende de las actas procesales
que constan en el expediente, la acción que ocupa a esta Sala en esta
oportunidad fue interpuesta por ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, de donde fueron remitidos los
autos a esta Sala Constitucional. En consecuencia debe esta Sala, previo a
cualquier otro pronunciamiento, determinar su competencia para conocer de la
presente acción; y al efecto observa:
La acción popular de inconstitucionalidad interpuesta en autos contra
la Ley de Descentralización y
Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, era, para el momento de su interposición, esto es de conformidad con la
Constitución de 1961, competencia de la Corte Suprema de Justicia en Pleno.
Así, durante la vigencia de dicha Constitución, el conocimiento
correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, a tenor de lo
dispuesto en el artículo 215, ordinal 4° de la derogada Constitución, en
concordancia con el artículo 216 eiusdem,
y de acuerdo con los artículos 42, ordinal 3° y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Al respecto, cabe señalar que el avance
más significativo en cuanto al control jurisdiccional en la recientemente
promulgada Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha sido la
definitiva delimitación de la jurisdicción constitucional. Al efecto, la Constitución
en el Título VIII: "De la Protección de la Constitución", donde se
establecen los mecanismos para la preservación del régimen recientemente
constituido, así como las normas de los "Estados de Excepción", se
delimitaron también las competencias de esta Sala Constitucional como último
intérprete de la Constitución.
Observa esta Sala que de conformidad con el último aparte del artículo
334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “Corresponde exclusivamente a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción
constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos
que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución o que tenga rango de Ley”.
La exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 en materia de
inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución
directa e inmediata de la Constitución.
De lo anterior emerge, de forma indubitable, que el criterio acogido
por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional,
atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que
dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el
cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un
Estado de Derecho contemporáneo.
En el caso de autos, la Ley impugnada en autos ha sido dictada en
ejecución de la potestad conferida a las Asambleas Legislativas Estadales en el
ordinal 1º del artículo 20 de la Constitución de 1961, similar al numeral 1 del
artículo 161 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para
dictar leyes estadales.
Por lo cual, según dispone el numeral 2 del artículo 336 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde dispone que es
competencia de la Sala Constitucional “declarar
la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de
las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los
Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución y que colidan con ésta”, considera esta Sala Constitucional
que ha operado una incompetencia sobrevenida respecto de la Sala Plena, por
cuanto en razón del rango del acto atacado, y de conformidad con lo dispuesto
en el aludido numeral 2 del artículo 336 de la Constitución de 1999, es esta
Sala Constitucional el tribunal competente para conocer y decidir de la acción
propuesta en autos. Así se declara.
Punto
previo
En fecha 27 de mayo de 1999, el Juzgado de
Sustanciación de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, admitió la
acción de nulidad propuesta en autos; sin embargo, a los efectos de la
subsiguiente tramitación del presente proceso judicial así como los
pronunciamientos cautelares y definitivos que se emitan, debe esta Sala, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia que exige que en el escrito libelar se indiquen con toda
precisión “las disposiciones
constitucionales o legales que cuya violación se denuncie”, determinar si
las normas infringidas de la Constitución de 1961 han sido recogidas por el
Constituyente de 1999, con el objeto de circunscribir el ámbito interpretativo
del presente fallo.
El thema
decidendum en el caso que ocupa a la Sala en esta oportunidad, versa
principalmente varios asuntos de naturaleza constitucional, a saber, la
descentralización, la inversión de los ingresos de las personas político
territoriales, la transferencia a otros entidades públicas de los recursos
provenientes de tales ingresos y coordinación e interrelación de las
competencias constitucionalmente atribuidas a las distintas personas públicas
en dicha materia.
Ahora bien, a diferencia de lo ocurrido en el
caso Ley de Liquidación y Supresión del
Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), decidido cautelarmente por
esta Sala en fecha 25 de abril del 2000, las normas de la Constitución de 1961
involucradas en el presente caso, no han sido reproducidas de forma casi
idéntica en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sin
embargo, tales materias también han sido objeto de regulación en la
recientemente promulgada Carta Magna.
En efecto de un análisis comparativo entre la
regulación establecida en al derogada Constitución de 1961 y la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, se observa claramente que aún cuando
respecto de la regulación de la materia debatida en autos, han operado ciertas
modificaciones, la misma continúa siendo objeto del marco constitucional de la
República. Así de la confrontación entre la aludida regulación en ambos
regímenes constitucionales pueden observarse los siguientes aspectos:
Tanto en la Constitución de 1961 como en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la división vertical del
Poder Público, se presenta en tres distintos estratos, a saber, República,
Estados y Municipios, asimismo, en una y otra Constitución los Estados y
Municipios, se dividen horizontalmente en dos poderes como los son el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo. Sin embargo, el fuero competencial de dichas
personas ha tenido ciertos cambios que importa señalar de forma general y
analizar en lo tocante a la controversia surgida en autos.
Así, en la Constitución de 1961 era competencia
de los Estados como personas político territoriales las contenidas en el
artículo 17 que señalaba lo siguiente:
“Artículo 17. Es de la competencia de cada Estado:
1º La organización de sus poderes públicos, en conformidad con esta Constitución;
2º La organización de sus Municipios y demás entidades locales, y su división político territorial, en conformidad con esta Constitución y las leyes nacionales;
3º La administración de sus bienes y la inversión del situado
constitucional y demás ingresos que le correspondan, con sujeción a lo
dispuesto en los artículos 229 y 235 de esta Constitución;
4º El uso del crédito público, con las limitaciones y requisitos que establezcan las leyes nacionales;
5º La organización de la policía urbana y rural y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal;
6º Las materias que le sean atribuidas de acuerdo con el artículo 137;
7º Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal.” (Destacado de la Sala)
Dentro de la división horizontal de los
Estados, los Poderes Ejecutivo y Legislativo tenían sus competencias bien
definidas; en efecto las competencias del Poder Legislativo Estadal, el cual
era ejercido por la Asamblea Legislativa de cada Estado que tenía las
siguientes competencias:
“Artículo 20. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa:
1º Legislar sobre las materias de la competencia estadal;
2º Aprobar o improbar anualmente la gestión del Gobernador, en la sesión especial que al efecto se convoque;
3º Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado. El total de gastos autorizados por la Ley de Presupuesto no podrá exceder en ningún caso de la estimación de los ingresos del respectivo período hecha por el Gobernador en el proyecto presentado a la Asamblea Legislativa;
4º Las demás que le atribuyan las leyes.” (Destacado de la Sala)
Por su parte las competencias del Poder
Ejecutivo, ejercido por el Gobernador del Estado, fueron establecidas por el
legislador de 1961 en el artículo 23 de la Constitución, que dispone lo
siguiente:
“Artículo 23. Son atribuciones y deberes del Gobernador:
1º Cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes y ejecutar y hacer ejecutar las órdenes y resoluciones que reciba del Ejecutivo Nacional;
2º Nombrar y remover los funcionarios y empleados de su dependencia, cuya designación no estuviere atribuida a otra autoridad, sin perjuicio de lo que dispongan las leyes sobre carrera administrativa;
3º Presentar a la Asamblea Legislativa un informe de su administración durante el año inmediatamente anterior;
4º Presentar a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley de Presupuesto.” (Destacado de la Sala)
La aludida regulación encuentra ciertas
modificaciones en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La
primera de ellas versa sobre el órgano que ejerce el Poder Legislativo Estadal.
El artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
señala que el poder legislativo se ejercerá por un Consejo Legislativo y
determina sus conformación y competencias en los siguientes términos:
“Artículo 162. El Poder Legislativo se ejercerá en cada Estado por un Consejo Legislativo conformado por un número no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y de los Municipios. El Consejo Legislativo tendrá las atribuciones siguientes:
1. Legislar
sobre las materias de la competencia estadal.
2. Sancionar
la Ley de Presupuesto del Estado.
3. Las demás que le establezcan esta Constitución y la ley.
Los requisitos para ser integrante del Consejo Legislativo, la obligación de rendición anual de cuentas y la inmunidad en su jurisdicción territorial, se regirán por las normas que esta Constitución establece para los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional, en cuanto le sean aplicables. Los legisladores y legisladoras estadales serán elegidos o elegidas por un período de cuatro años pudiendo ser reelegidos o reelegidas por dos períodos consecutivos como máximo. La ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo.” (Destacado de la Sala)
Asimismo, regula las competencias estadales de la forma que de seguidas
se transcribe:
“Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados:
1. Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución.
2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley.
3. La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus
recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones
especiales del Poder Nacional, así como de aquellos que se les asignen como
participación en los tributos nacionales.
4. La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.
5. El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.
6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal conforme a la legislación nacional aplicable.
7. La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.
8. La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales;
9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales;
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales; así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.
11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal.” (Destacado de la Sala)
Por otra parte, el Constituyente de 1999, determinó claramente cuáles
serían los ingresos de los Estados. En efecto, el artículo 167 dispone los
siguiente:
“Artículo 167. Son ingresos de los Estados:
1. Los procedentes de su patrimonio y de la administración de sus bienes.
2. Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean atribuidas.
3. El producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales.
4. Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional. El situado es una partida equivalente a un máximo del veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuirá entre los Estados y el Distrito Capital en la forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades.
En cada ejercicio fiscal,
los Estados destinarán a la inversión un mínimo del cincuenta por ciento del
monto que les corresponda por concepto de situado. A los Municipios de cada Estado les corresponderá, en cada ejercicio
fiscal, una participación no menor del veinte por ciento del situado y de los
demás ingresos ordinarios del respectivo Estado.
En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajuste proporcional del situado.
La ley establecerá los principios, normas y procedimientos que
propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los recursos provenientes
del situado constitucional y de la participación municipal en el mismo.
5. Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales
Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podrán compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad interterritorial. El porcentaje del ingreso nacional ordinario estimado que se destine al situado constitucional, no será menor al quince por ciento del ingreso ordinario estimado, para lo cual se tendrá en cuenta la situación y sostenibilidad financiera de la Hacienda Pública Nacional, sin menoscabo de la capacidad de las administraciones estadales para atender adecuadamente los servicios de su competencia.
6. Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley.” (Destacado de la Sala)
En consecuencia, por cuanto –como se dijo- en
la nueva regulación constitucional el Constituyente de 1999, al igual que el
Constituyente de 1961, se dedicó en su labor a establecer un marco jurídico que
regulara las actividades involucradas en la presente acción de nulidad, a
saber, la descentralización de competencias, la transferencia de servicios, el
régimen de ingresos y competencias de los entes político territoriales,
considera esta Sala, que por cuanto únicamente de la contrastación entre la
norma impugnada y el Texto Constitucional puede evidenciarse si los vicios que
se le alegaban a la misma persisten en la nueva regulación, debe continuarse el
trámite de la presente acción, sin perjuicio de que una vez analizado el caso
pueda evidenciarse que ha operado una inadmisibilidad sobrevenida. Así se
declara.
A tal efecto se observa que la causa se
encontraba en la fase procesal de pronunciarse sobre la medida cautelar
solicitada por la parte actora, por lo que pasa esta Sala Constitucional a
pronunciarse sobre tal aspecto.
Motivación para decidir
Para decidir sobre la medida cautelar innominada, se observa lo
siguiente:
El accionante en el caso de autos ha solicitado que a través de una
medida cautelar innominada se suspenda la obligación del Gobernador del Estado
Guárico de transferir a los Municipios los recursos previstos en la Ley de
Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado
Guárico.
Al respecto, el ciudadano Eduardo
Manuitt Carpio señaló en su solicitud cautelar que su procedencia se
desprende por lo que atañe al requisito del fumus
boni iuris de los alegatos de hecho y derecho expuestos a lo largo del
escrito libelar en el sentido de que la Ley de Descentralización y
Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico dictada por la
Asamblea Legislativa de dicho Estado es –a su decir- nula, por cuanto la misma
fue dictada en abierta usurpación de las funciones propias del Poder Nacional,
así como invadiendo las competencias del Gobernador del Estado como
administrador de la Hacienda Pública Estadal; mientras que el periculum in mora se desprendería del
hecho de que de llevarse a cabo el traspaso de los recursos establecido en la
Ley impugnada, quedaría ilusoria la ejecución del fallo si éste fuese favorable
por cuanto se materializaría un daño concreto al ser imposible la recuperación
de tales recursos, y se dejaría al Estado desprovisto de los fondos necesarios
para efectuar los gastos de inversión que demanda su esfera de obligaciones y
competencias.
Por otro lado, los apoderados judiciales de los Municipios José Félix
Ribas y José Tadeo Monagas del Estado Guárico, quienes acudieron al presente
juicio con el objeto de sostener la constitucionalidad de la Ley impugnada y de
oponerse a la medida cautelar solicitada, argumentaron que dicha medida
cautelar debía ser declarada sin lugar, por cuanto a través de la misma se
pretende liberar al Gobierno Estadal de la obligación de entregar a los
Municipios los recursos que legalmente le corresponden, lo cual –en su opinión-
se revertiría contra los entes locales, pues tampoco podrían recuperar, de ser
negada la nulidad solicitada, los recursos dejados de percibir por cuanto en el
propio escrito libelar se señala que se pretende invertir tales recursos para
los cometidos que constitucionalmente corresponde al Estado; razón por la cual
estiman que después de realizar una ponderación de intereses, debe llegarse a
la conclusión de que quien sufriría en realidad el daño serían los entes
locales.
Ahora bien, observa este sentenciador que la solicitud cautelar que
ocupa a la Sala en esta oportunidad, fue presentada por ante la entonces Corte
Suprema de Justicia en Pleno el 12 de mayo de 1999, lo cual implica que a la
fecha de la presente sentencia, el presunto daño temido e irreparable por la
sentencia definitiva que se dictara en el presente juicio ya se habría
consolidado, por cuanto la transferencia de recursos a que se refiere la
controversia de autos debe estimarse en la Ley de Presupuesto del Estado
Guárico.
A todo evento, cabe recordar que, salvo por el caso de las leyes de
vigencia temporal (como sería el caso de una Ley de Presupuesto), las leyes
mantienen su vigencia hasta tanto no sean abrogadas o derogadas por una ley
posterior. De donde, el presunto daño irreparable por la definitiva que temía
el accionante a la fecha del 12 de mayo de 1999 y que como se dijo ha sido
consolidado, podría concretarse una vez más con ocasión de la Ley de
Presupuesto que deberá regir para el año de 2001.
En efecto, tal como lo dispone la Constitución del Estado Guárico,
publicada en la Gaceta Oficial Nº 08 de dicho Estado, de fecha 12 de octubre de
1990, el Gobernador del Estado debe presentar a la Asamblea Legislativa del
Estado Guárico el Proyecto de Presupuesto. La Constitución Estadal establece
esta responsabilidad en los siguientes términos:
“Artículo 86. Son atribuciones y deberes del Gobernador del Estado:
(…)
7º Comparecer anualmente a la Asamblea Legislativa, dentro de los diez (10) primeros días del segundo lapso del período de sesiones ordinarias, a presentar el Proyecto de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos para su consideración y sanción.
(…)”.
La determinación de los lapsos de los períodos de sesiones ordinarias
fue previsto igualmente en dicha Constitución en el artículo 38 eiusdem. En efecto, el referido artículo
señala lo siguiente:
“Artículo 38. Las Sesiones Ordinarias de la Asamblea Legislativa del Estado Guárico comenzarán sin previa convocatoria, el 23 de Enero de cada año, a las diez (10 a.m.) de la mañana, o en la fecha posterior más inmediata y durarán ciento veinte (120) días. Dichas sesiones se reanudarán cada año el Primero de Septiembre y durarán noventa (90) días continuos. En todo caso, la Asamblea Legislativa, con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, podrá prorrogar estos lapsos cuando ello fuere necesario para el despacho de las materias pendientes.”
Así las cosas, queda evidenciado que las razones por las cuales fue
solicitada la medida en primer término, se encontrarían una vez más vigentes,
pues, dentro de los diez (10) primeros días del mes de septiembre del año en
curso (2000), el Gobernador del Estado Guárico deberá presentar al Poder
Legislativo Estadal el Proyecto de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos
Públicos para el ejercicio fiscal correspondiente al año 2001.
El fundamento teleológico de las medidas cautelares, reside, tal como
señalara el Tribunal de Justicia de Luxemburgo, siguiendo la doctrina de Chiovenda, (Sentencia del 19 de junio
de 1990, caso Factortame) en el
principio de que “la necesidad de
servirse del proceso para obtener la razón no debe volverse en contra de quien
tiene la razón”. En tales términos, la potestad general cautelar del juez,
parte integrante del derecho a la tutela judicial efectiva, se presenta como un
instrumento para evitar justamente que el necesario transcurso del tiempo que
implican los procedimientos de conocimiento completo, opera en contra de la
efectiva tutela judicial de los ciudadanos en la defensa de sus derechos e
intereses.
Al respecto, se ha pronunciado Piero
Calmandrei, en su Obra “Providencias
Cautelares”, en la que señaló lo siguiente:
“Hay, pues, en las providencias cautelares, más que la finalidad de actuar el derecho, la finalidad inmediata de asegurar la eficacia práctica de la providencia definitiva que servirá a su vez para actuar el derecho. La tutela cautelar es, en relación al derecho sustancial, una tutela mediata: más que a hacer justicia contribuye a garantizar el eficaz funcionamiento de la justicia. Si todas las providencias jurisdiccionales son un instrumento del derecho sustancial que se actúa a través de ellas, en las providencias cautelares se encuentra una instrumentalidad cualificada, o sea elevada, por así decirlo, a cuadrado; son, en efecto, de una manera inevitable, un medio predispuesto para el mejor éxito de la providencia definitiva, que a su vez es un medio para la actuación del derecho; esto es, son, en relación a la finalidad última de la función jurisdiccional, instrumento del instrumento” (P. Calamandrei, Providencias Cautelares, Buenos Aires, Ed. Bibliográfica Argentina, 1984, p. 45).
De las anteriores consideraciones pueden desprenderse como
características fundamentales de las medidas cautelares la instrumentalidad, la accesoriedad,
la provisionalidad y la urgencia. Existen por supuesto, otras
importantes características de esta institución como lo son su mutabilidad en cuanto cambien la
situaciones fácticas, y la esperable homogeneidad con el fallo definitivo.
El carácter instrumental se relaciona directamente con los caracteres
de la urgencia y provisionalidad; esto es así, por cuanto la decisión
interlocutoria y cautelar no es más que un instrumento provisional para
asegurar de forma urgente la ejecutabilidad de un fallo definitivo, frente a
los posibles daños irreversibles que podrían producirse por el necesario
transcurso del tiempo hasta tanto se dicte tal decisión.
Por lo que respecta al caso concreto, observa esta Sala que el presunto
daño que se le causaría al ciudadano Eduardo Manuitt Carpio, se desprende de la
obligatoriedad de contar con la transferencia de recursos prevista en la Ley
impugnada, dentro del Proyecto de Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos
Públicos para el ejercicio fiscal del año 2001, que según dispone la
Constitución del Estado Guárico, deberá presentar dentro de los diez (10)
primeros días del mes de septiembre del 2000.
De allí que, sería posible que la presunta amenaza de daño renaciera
respecto del impugnante, si no obtuviese una oportuna protección con
anterioridad a la aludida fecha. Sobre este particular, observa esta Sala que
el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo
siguiente:
“Artículo 135. A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.
Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.
La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley. “
La ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, ha dispuesto la
posibilidad de que de oficio, cuando la Sala estime de urgencia la tramitación
de algún asunto, podrá reducir los lapsos procesales, a los efectos de emitir
una sentencia definitiva con la prontitud requerida para solventar de forma permanente
la controversia planteada, esto es, mediante una decisión con carácter de cosa
juzgada formal y material.
Define el legislador como asuntos de carácter urgente “los
conflictos que se susciten entre
funcionarios u órganos del Poder Público”. En el presente caso las partes
encontradas como consecuencia de la aplicación de la Ley de Descentralización y
Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, son el gobierno
estadal y los gobiernos locales, por lo cual, aun cuando en el caso de autos no
se encuentra esta Sala frente a un conflicto institucional o de autoridad sino
ante una acción popular de inconstitucionalidad de una ley regional, a los
efectos de solventar rápidamente dicha controversia a favor de la normalidad
institucional de la vida de los entes político territoriales involucrados,
acuerda tramitar de forma urgente el presente asunto y en consecuencia se
ordena reducir los lapsos procesales a la mitad de los establecidos en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para la tramitación del presente
proceso de nulidad de actos de efectos generales. Así se decide.
Establecidos como han sido los lapsos de tramitación del presente
proceso de nulidad, resulta irrelevante para esta Sala pronunciarse respecto de
la tutela cautelar solicitada por cuanto la presente causa se decidirá con
anterioridad a la fecha en la cual el Gobernador del Estado Guárico tendrá que
presentar al Consejo Legislativo de dicho Estado el Proyecto de Ley de
Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos para el ejercicio fiscal del año
2001. En consecuencia, se declara inadmisible la medida cautelar innominada
solicitada en autos. Así se decide.
Decisión
Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley:
1.- Se declara Urgente la tramitación del presente
juicio de nulidad por razones de inconstitucionalidad, interpuesta por el
Gobernador del Estado Guárico, ciudadano Eduardo Manuitt Carpio, asistido por los abogados en ejercicio Humberto Briceño León y María
Fernanda Zajía, contra la Ley de
Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado
Guárico, que fue sancionada y promulgada por la Asamblea Legislativa del
Estado Guárico y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56
Extraordinaria, de fecha 09 de diciembre de 1996; y en consecuencia, se reducen
los lapsos en los términos expuestos en el presente fallo.
2.- Se declara Improcedente la medida cautelar solicitada
por el accionante.
3.- Emplácese a los interesados mediante cartel el cual será publicado
por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a expensas del recurrente, en uno
de los medios impresos de mayor circulación nacional para que concurran a darse
por citados, a partir de la fecha de su publicación hasta la oportunidad que
tenga lugar el acto de informes en el presente juicio, de conformidad con lo
establecido en el auto de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, de
fecha 27 de mayo de 1999.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase
lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho
de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los
11 días del mes de Mayo del año 2000.
Años: 190° de la Independencia y 141° de la Federación.
El
Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vice-Presidente,
Jesús
Eduardo Cabrera
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Ponente
José M. Delgado Ocando
Moisés
A. Troconis V.
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/icc
Exp. N°: 00-0695, SENTENCIA 355 DEL 10-5-00