sala
constitucional
Magistrado
Ponente: Héctor Peña Torrelles
En fecha 15 de febrero de 2000, la Sala Plena
de este Tribunal Supremo de Justicia, remitió a esta Sala Constitucional el
expediente contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida
por el abogado Jesús Maria Cordero
Giusti, titular de la cédula de identidad No. 656.034, procediendo en su
carácter de Procurador General del Estado Lara, según consta de nombramiento
publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Lara, No. 028, de fecha
15 de enero de 1996, facultado para este acto conforme al artículo 1º de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General del Estado Lara, contra “la Ley de
Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara”, sancionada en fecha 29 de diciembre
de 1994, y promulgada en fecha 25 de marzo de 1997 por el ciudadano Presidente
de la Asamblea Legislativa, ya que el entonces Gobernador de dicho Estado no la
promulgó oportunamente, por lo que fue publicada en la Gaceta Oficial del
Estado Lara Extraordinaria No. 320 de fecha 25 de marzo de 1997.
En
fecha 08 de marzo de 2000, se dio cuenta en esta Sala Constitucional, del
escrito y sus anexos, y se designó Ponente al Magistrado que con tal carácter
suscribe el presente fallo.
Efectuada la lectura individual del
expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones.
Antecedentes
En fecha 3 de febrero de 1999, se dio cuenta ante al Corte en Pleno del
escrito antes aludido junto con los anexos, y se acordó pasarlos al Juzgado de
Sustanciación.
En
fecha 18 de febrero de 1999, el Juzgado de Sustanciación admite la acción de
nulidad en cuanto ha lugar en derecho, por cuanto el recurrente de conformidad
con lo previsto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, solicitó que se dictara sentencia sin relación ni informes, por
tratarse de un asunto de mero derecho, remite las actuaciones a la Corte en
Pleno, a los fines de dictar la correspondiente decisión previa. En la misma
fecha el Juzgado de Sustanciación una vez visto el escrito presentado en fecha
26 de enero de 1999, por el Procurador General del Estado Lara, mediante la
cual solicitó que de conformidad con la “Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional (artículo 14); la Ley Orgánica de la
Procuraduría General
de la República (artículo 51 y 52) y la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público (artículo 33)”
se exonere del pago del arancel correspondiente, por cuanto efectivamente, las
disposiciones antes citadas, otorgan a los Estados los mismos privilegios y
prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República, exonerándoles de
impuestos y contribuciones, en razón de lo cual, el Juzgado ordenó librar los
correspondientes oficios de notificación ordenados también en el auto de
admisión del recurso de nulidad propuesto.
En
fecha 10 de marzo de 1999, conforme lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia el Juzgado ordenó notificar al Fiscal
General de la República de la demanda de nulidad por razones de
inconstitucionalidad interpuesta por el Procurador General del Estado Lara.
El
27 de abril de 1999, se dio cuenta ante la Corte en Pleno y se designó Ponente
al Magistrado Héctor Grisanti Luciani a los fines de decidir lo conducente
acerca de la solicitud de trámite sin relación ni informes, por ser el asunto
de mero derecho.
En
fecha 28 de septiembre de 1999, la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de
Justicia consideró procedente la declaratoria de mero derecho, mas no así la de
urgencia, la cual fue desestimada.
Alegatos del Recurrente
El Procurador General del
Estado Lara demandó la nulidad por inconstitucionalidad de la Ley de
Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara promulgada el 11 de marzo de 1997 por
el ciudadano Presidente de la Asamblea Legislativa, y publicada el 25 de marzo
de 1997, por considerar que infringió el ordinal 24 del artículo 136 de la
Constitución de 1961, y el artículo 2 de la Enmienda Constitucional No. 2,
(cuyos contenidos se mantiene incólumes en la vigente Constitución de 1999, en
el numeral 32 del artículo 156, y en los artículos 147, y 148 respectivamente),
incurriendo así en usurpación de funciones.
Señala que la ley impugnada establece en su artículo
1º, lo siguiente:
“El
objeto de la presente ley es el regular el régimen de jubilaciones y pensiones
de los funcionarios y empleados que laboren en la rama ejecutiva y legislativa
del Estado”;
En su artículo 2º se
preceptúa lo siguiente:
“Todos los funcionarios y empleados del Estado Lara, con su sueldo
fijo, gozarán del derecho de jubilación que señala esta ley, mediante el
cumplimiento de los requisitos que se establecen
y el tiempo de servicio que ella exija.
Los Legisladores que
integran la Asamblea Legislativa del Estado Lara, gozarán del derecho a
jubilación de los requisitos que en ella se exigen”.
En su artículo 3º, se
determina la forma en que puede ser acordada la jubilación de los Legisladores
e igualmente se precisa que la referida jubilación puede ser obtenida por los
que hayan:
“ejercido en los cargos en los órganos de representación popular de la República, el Estado, los Municipios y las Parroquias durante dieciocho (18) años o más y tengan una edad superior a los cuarenta y cinco años (45) años, serán jubilados con el cien por ciento (100%) del último sueldo devengado” .
Indica el Procurador General del Estado Lara que en los ordinales 2 y 3
del referido artículo se reitera, como requisito para la jubilación, el que los
legisladores hayan cumplido las mencionadas funciones o cargos por un lapso
entre doce y hasta dieciocho años y tener una edad superior a cuarenta y cinco
años, siendo el monto de la jubilación, en estos casos, del 85% y 65% del
último sueldo devengado.
En este orden de ideas, alegó el prenombrado funcionario para sostener
su pedimento, que la Ley de Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara no sólo es
una ley inconstitucional, sino que introduce en su texto situaciones
“perversas” y de inusitada gravedad para el patrimonio del Estado, ya que en
primer lugar, dicha ley fija como tiempo laboral apto para acordarla el que
haya transcurrido entre veinte (20) a treinta (30) años sin consideración a la
edad del beneficiario (artículo 6º), lo que ha generado una proliferación de
jubilaciones a temprana edad; en segundo lugar, los montos de las jubilaciones
van desde un 85% del sueldo a un 100% cuando el período laboral es de 20 a 25
años o de 30 o más años, según la previsión del citado artículo 6º. En tercer
lugar, alega que no se exigía a los futuros beneficiarios ninguna clase de
cotización y que fue en la ley vigente donde se creó el Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara, remitiéndose al
reglamento tanto su estructura como sus atribuciones; y en vista de la
inexistencia de tal reglamento, ha recaído sobre el fisco regional todo el peso
de las jubilaciones acordadas. En este sentido, continúa el recurrente alegando
que los requisitos mínimos establecidos en la referida ley para la procedencia
de la jubilación de los legisladores, está en contradicción con lo preceptuado
en el artículo 7º de la “Ley Orgánica
sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades
Federales y Municipales” que exige, como requisito mínimo, el que los
legisladores hayan cumplido, en el ejercicio de sus funciones, por lo menos
cuatro (04) períodos, que como puede observarse también, la edad requerida a los legisladores se limita a que sea
superior a 45 años, cuando la “Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y
Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los
Municipios” exige 60 años para los hombres y 55 para las mujeres. Señala
que, todo esto introduce elementos de ilegalidad a la Ley impugnada, ya que se
coloca a los sujetos pasivos de dicha ley, en la disyuntiva de determinar cuál
de las disposiciones legales se debe aplicar para la solución de cada caso
concreto.
Por otra parte, alegó el
Procurador General del Estado Lara, que el artículo 94 de la Constitución de
1961, preceptúa:
“En forma progresiva se desarrollará un
sistema de seguridad social tendente a proteger a todos los habitantes de la
República contra infortunios del trabajo, enfermedad, invalidez, vejez, muerte,
desempleo y cualesquiera otros riesgos que puedan ser objeto de previsión
social, así como contra las cargas derivadas de la vida familiar.
Quienes carezcan de medios económicos y no estén en
condiciones de procurárselos tendrán derecho a la asistencia social mientras sean incorporados al sistema de
seguridad social”.
Argumenta, que esta previsión
constitucional sobre el desarrollo de un sistema de seguridad social, se
dejó a la competencia del Poder Nacional, lo cual está previsto en el ordinal
24 del artículo 136 de la Constitución de 1961 (numeral 32 de la Constitución
de 1999).
Indica el referido funcionario, que en fecha 18 de junio de 1986 se
publicó en Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3.850 la “Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los
Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados
y Municipios” que se encuentra vigente,
y que viene a cumplir la función, según criterio dominante, de la Ley
Orgánica a que hace mención el artículo 2 de la Enmienda No. 2 de la
Constitución de 1961, pues ella regula el derecho a la jubilación y pensión de
los funcionarios y empleados públicos de la Administración Pública Nacional,
Estadal y Municipal. Que de las transcripciones de las normas constitucionales
y legales que se han hecho, se reafirma la competencia nacional en materia de
jubilaciones y pensiones, que como se sabe, forman parte de los principios
sobre previsión y seguridad social, lo cual es reserva del Poder Público
Nacional.
Finalmente, advierte el
referido Procurador que en
ninguna disposición de la Constitución del Estado Lara se faculta a la Asamblea
Legislativa para legislar sobre materia de previsión social, lo que resulta
acorde con las limitaciones que el parlamento regional tiene sobre esa materia,
razón que obliga a concluir que cuando los legisladores regionales promulgaron
la Ley de Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara, invadieron competencias del
Poder Público Nacional y se extralimitaron en sus facultades constitucionales y
legales, y en este sentido también violaron el artículo 17 de la Constitución
de 1961 (que se desarrolla en el artículo 164 de la Constitución de 1999), porque entre las competencias atribuidas a
cada Estado no está la de legislar sobre la materia contenida en la ley
impugnada.
De la Competencia
En el presente caso, se ha
ejercido acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, contra la Ley
de Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara, promulgada el 11 de marzo de 1997
y publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria No. 320 de fecha 25 de marzo de
1997.
Observa esta Sala que,
durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Corte en
Pleno de la extinta Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 215, ordinal 4º y 216 eiusdem, en concordancia con lo previsto en los artículos 42,
ordinal 3º, 43 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la
competencia para declarar la nulidad total o parcial de las leyes estadales y
demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios que
colidieren con la Constitución.
Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de
la Constitución de 1999, se observa que tal competencia atribuida anteriormente
a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 2 del
artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala
Constitucional, “Declarar la nulidad
total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las
ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados
y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y
que colidan con ella.”(subrayado de la Sala).
En razón a lo anterior, esta Sala observa que
en el caso planteado, el abogado accionante interpuso recurso de nulidad por
razones de inconstitucionalidad de la Ley de Jubilaciones y Pensiones del Estado
Lara. En consecuencia, esta Sala resulta competente para conocer del caso de
autos. Así se decide.
Motivación para Decidir
Las disposiciones previstas en el artículo 156, numerales 22 y 32, de la
Constitución de 1999 establecen que:
“Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
22. El régimen y organización del sistema de
seguridad social.
(...)
32. La legislación en materia... (omissis)...
del trabajo, previsión y seguridad
sociales;...”
Asimismo, la norma contenida en el artículo
187, numeral 1, eiusdem, dispone que:
“Artículo 187.
Corresponde a la Asamblea Nacional:
1. Legislar en las materias de la competencia
nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.
(...)”
De acuerdo con las citadas disposiciones
constitucionales, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional,
le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad
social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre
esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados
públicos, sean estos funcionarios de carrera
o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo,
Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y
seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene
potestad genérica de legislar por disposición expresa de las normas señaladas.
Por otro lado, el artículo 147 de la Carta
Magna, en su tercer aparte reza:
“Artículo
147. Para la ocupación de cargos
públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos
estén previstos en el presupuesto correspondiente.
Las escalas de salarios en la Administración
Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.,
La ley orgánica podrá establecer límites
razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y
funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.
La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios
públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales”.( resaltado y subrayado de la Sala)
De allí que,
con la disposición descrita el Constituyente reafirma su intención de unificar
el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de
la Administración Nacional, sino a las demás personas públicas territoriales,
como los Estados y los Municipios.
Por otra parte, estima esta Sala necesario puntualizar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no está dentro de las atribuciones del Consejo Legislativo (Asamblea Legislativa en la Constitución de 1961) legislar en materia de Seguridad Social, en este orden, dispone la aludida norma que:
Artículo 162:“ El Poder Legislativo
se ejercerá en cada Estado por un Consejo Legislativo conformado por un número
no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la
población del Estado y de los Municipios. El Concejo Legislativo tendrá las
atribuciones siguientes:
1.Legislar sobre las materias de la competencia
estadal.
2.Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.
3.Las demás que establezcan esta Constitución y
la Ley.
(omissis)...”
En efecto, tal como lo señalan las
disposiciones precedentes, dentro de las atribuciones que posee el Consejo
Legislativo está la de legislar sólo sobre las materias de la competencia
estadal; por lo que está impedido hacerlo en materia de jubilaciones y
pensiones de los empleados públicos pertenecientes a los Estados, pues -como se
dijo- tal potestad le está conferida en forma expresa al Poder Nacional. De tal
manera pues, que dentro de los asuntos sobre los cuales puede legislar el
Consejo Legislativo no se encuentra la de previsión y seguridad social.
En el caso de autos se ha demandado la nulidad
por inconstitucionalidad la “Ley de Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara”,
sancionada por el Presidente de la Asamblea Legislativa de dicho Estado, es
decir, que el órgano legislativo estadal dictó una Ley sobre uno de los
aspectos de la materia de previsión y seguridad social, cuya potestad genérica
de legislar corresponde de manera expresa al Poder Legislativo Nacional, tanto
en la Constitución de 1961 como en la de 1999, resultando en consecuencia, que
la Asamblea Legislativa del Estado Lara invadió el ámbito de competencias del
Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una usurpación de funciones, lo
que lleva a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a
declarar la inconstitucionalidad de la citada ley estadal y así se declara.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se debe
determinar los efectos en el tiempo de las decisiones anulatorias de normas. En
este sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que
en tales casos, debe entenderse que produce sus efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado. Así, en reciente sentencia con
ocasión de decidir la solicitud de ejecución de un fallo que no había fijado
los efectos en el tiempo de una sentencia anulatoria, se indicó:
“Ha sido señalado precedentemente que la sentencia anulatoria extinguió la norma por considerarla viciada, sin limitar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los efectos de la anulación en el tiempo, en razón de lo cual, este efecto es ex tunc, es decir hacia el pasado; opera desde el momento mismo en que la norma fue dictada” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 11 de noviembre de 1999, caso Policarpo Rodríguez).
En el
caso antes citado, si bien se dio efecto ex tunc al fallo anulatorio, la
sentencia fijó los términos de la ejecución, es decir, los parámetros y el
tiempo mediante los cuales los afectados por la norma anulada podían ejercer
sus derechos.
En el caso de autos, esta Sala por razones de
seguridad jurídica, para evitar un desequilibrio en la estructura de la
administración pública estadal y la preservación de los intereses generales,
así como en resguardo de los derechos de los beneficiados por la ley Estadal,
fija los efectos ex nunc, es decir, a
partir de la publicación de este
fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional.
A tenor de lo dispuesto en los artículos 119 y
120 se ordena la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela.
Las declaratorias que anteceden no prejuzgan
sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores
estadales al haber dictado una ley en flagrante usurpación de funciones del
poder Legislativo Nacional.
Decisión
En virtud de las consideraciones expuestas, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República
y por autoridad de la ley declara Con Lugar la acción de nulidad por
inconstitucionalidad interpuesta por el
abogado Jesús Cordero Giusti,
en su condición de Procurador General del Estado Lara, contra la Ley de
Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara, sancionada por la Asamblea
Legislativa del mencionado Estado el 29 de diciembre de 1994, promulgada el 25
de marzo de 1997 y publicada en Gaceta Oficial del Estado Lara Extraordinaria
No. 320 de la misma fecha. En consecuencia queda ANULADA la Ley de Jubilaciones
y Pensiones del Estado Lara.
Se fijan los efectos de este fallo, a partir de la publicación del mismo
por la Secretaría de esta Sala. En consecuencia, se dejan a salvo las
jubilaciones y pensiones concedidas bajo la vigencia de esta Ley antes de esta
fecha.
Se ordena la publicación del texto íntegro de este fallo en la Gaceta
Oficial del Estado Lara.
Conforme a lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, se ordena publicar de inmediato el presente
fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con
precisión en el sumario, del siguiente título “Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Que anula la ley de jubilaciones y pensiones del estado lara,
publicada en la Gaceta Oficial del estado lara Nº. 320 del 25 de marzo de 1997”.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 11 días del mes de MAYO del año 2000. Años: 190° de la
Independencia y 141° de la Federación.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El
Vice-Presidente,
Jesús Eduardo Cabrera
Romero
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Ponente
José M. Delgado
Ocando
Moisés A.
Troconis V.
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/ep
Exp. N°: 00-0859,