SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADA
PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Mediante escrito presentado por ante la Secretaría de
esta Sala, el 9 de septiembre de 2004, los abogados Antonio Canova González,
Victorino Márquez Ferrer y Erick Boscán Arrieta, inscritos en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo los números 45.088, 47.660 y 80.156,
respectivamente, en representación de la sociedad mercantil CERVECERÍA POLAR C.A. (anteriormente
denominada Cervecería Polar Los Cortijos C.A.), interpusieron
acción de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ordenanza sobre la Contribución
al Consumo de Cerveza en el Municipio Miranda del Estado Falcón, dictada
por el Concejo Municipal de dicho Municipio, publicada en la Gaceta Municipal,
edición extraordinaria del 15 de enero de 2004, reformada el 2 de julio de
2004, publicada en la
Gaceta Municipal, edición extraordinaria, de esa misma fecha.
El 21 de septiembre de 2004, se admitió el recurso y se ordenó citar por
oficio a los ciudadanos Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Miranda del
Estado Falcón, así como notificar al Fiscal General de la República. En
el mismo auto se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en
la prensa. Por cuanto también se solicitó la concesión de una medida cautelar,
se ordenó abrir cuaderno separado.
Efectuadas las notificaciones, publicado el cartel en prensa y
consignado un ejemplar de esa publicación en los autos, el Juzgado de
Sustanciación, por auto del 9 de junio de 2005 y conforme a la sentencia
1645/2005, ordenó pasar el expediente a la Sala para la relación de la causa, y la
celebración del acto de informes, en razón de que las partes no solicitaron la
apertura del lapso probatorio.
El 9 de junio de 2005, esta Sala recibió el expediente, fijó oportunidad
para el inicio de la relación y designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado
Rosales.
El 12 de julio de 2005, se celebró el acto de informes, con la
comparecencia de la parte actora y del Ministerio Público. Se dejó expresa
constancia en acta de la ausencia de la representación del Municipio autor de la Ordenanza recurrida. En
dicho acto, la representante del Ministerio Público, abogada Miriam Pineda de
Fariñas, consignó escrito contentivo de la opinión de ese órgano.
El 13 de octubre de 2005, se
reconstituyó la
Sala Constitucional por el nombramiento como primer suplente
de la Magistrada
Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien asume la ponencia y,
con tal carácter, la suscribe.
El 29 de septiembre de 2005, se dijo “Vistos”.
El 25 de octubre de 2005, la parte actora consignó escrito ratificando
su solicitud de anulación de la
Ordenanza recurrida.
Realizada la lectura
individual del expediente, esta Sala procede a dictar sentencia, previas las
siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTO DEL
RECURSO
La parte accionante
denunció que la Ordenanza
sobre la
Contribución al Consumo de Cerveza en el Municipio Miranda
del Estado Falcón, dictada por el Concejo Municipal de dicho Municipio el 15 de
enero de 2004 y reformada el 2 de julio de 2004, incurrió “en una franca y abierta usurpación de funciones de la potestad
tributaria exclusiva y excluyente del Poder Nacional en materia de licores,
prevista en el numeral 12 del artículo 156 de la Constitución.
(…)”.
En su libelo, la parte
actora reseñó los antecedentes principales del presente caso, para lo cual
expuso:
-
Que
el Concejo del Municipio Miranda del Estado Falcón aprobó el 15 de enero de
2004 una Ordenanza sobre la Contribución al Consumo de la Cerveza, publicada en la Gaceta Municipal
de esa misma fecha.
-
Que
esa Ordenanza creó un tributo –denominado contribución-
cuyo hecho generador es el consumo de
cerveza; asimismo, en esa Ordenanza se incluyeron las normas para su
recaudación, administración y disposición.
-
Que
posteriormente el Alcalde de ese Municipio dictó el Reglamento de la Ordenanza, mediante
Decreto Nº 71 del 17 de mayo de 2004, por el cual se establecieron “obligaciones adicionales para la
recaudación del ‘tributo’”.
-
Que,
en defensa de sus derechos constitucionales, la ahora impugnante solicitó
mandamiento de amparo ante la jurisdicción ordinaria, de conformidad con el
artículo 3 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.
-
Que
el Tribunal de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas declaró
parcialmente con lugar la pretensión de amparo, por sentencia del 14 de junio
de 2004, ordenando “el restablecimiento
de la situación jurídica infringida”, si bien dispuso que “no podía anular la Ordenanza”.
-
Que
el Concejo del Municipio Miranda del Estado Falcón cometió “un fraude al mandato de amparo” y reformó la Ordenanza en cuestión, “estableciendo como agentes de retención del
tributo al consumo de cerveza, ya no a las distribuidoras que forman parte
estructural de nuestra representada, sino a los vendedores independientes,
autónomos y con personalidad jurídica distinta y separada (franquiciados) a
través de los cuales nuestra representada comercializa la cerveza y malta a los
centros de venta o expendio”.
-
Que,
por tanto, “quedaron intactas las normas
de la Ordenanza
que prevén la creación de un tributo al consumo de cerveza, en franca
usurpación de funciones de un ramo rentístico exclusivamente atribuido al Poder
Nacional por la
Constitución de la Republica”.
La parte accionante
fundamentó su pretensión anulatoria de la Ordenanza impugnada en lo siguiente:
-
Que
se violó el artículo 156, número 12 de la Constitución,
por cuanto esa disposición reserva al Poder Nacional el tributo al consumo de
bebidas alcohólicas.
-
Que
los Municipios, por mandato del artículo 183 de la Constitución,
están imposibilitados de gravar las materias rentísticas nacionales.
-
Que
existe un precedente judicial para este caso, contenido en la decisión dictada
por esta Sala Constitucional el 6 de julio de 2000 (caso: ”Cervecería Polar del Centro, C.A.”), donde se declaró con lugar la
acción de nulidad interpuesta contra la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico, del 22 de marzo de 1994, dictada por el Municipio
San Carlos del Estado Cojedes, a través de la cual se creó un tributo al
consumo de cerveza en la jurisdicción de dicho ente.
-
Que la obligación tributaria contenida en la Ordenanza es, además,
inconstitucional por “injustificada”, toda vez que “se está gravando
un mismo hecho dos veces, de manera autónoma por dos entidades publicas
diferentes, a pesar de la Constitución (sic) solo confiere potestad
tributaria al Poder Nacional”, con lo que se violarían también los derechos
de propiedad, principio de legalidad tributaria y de tributación según la
capacidad contributiva, a los que se refieren los artículos 115, 137, 316 y 317
del Texto Fundamental.
-
Que, por último, existe una disposición concreta de
la Ordenanza
(artículo 3) que “más que inconstitucional, que lo es claramente, (…)
resulta ser inmoral, desde cualquier perspectiva”, toda vez que en él se
dispone que el diez por ciento de los fondos recaudados por los agentes de
retención serán destinados a tales agentes como “incentivo”. En criterio
de los demandantes, ese diez por ciento de ingresos municipales no se dirige a “un
destino público” ni atiende “a la satisfacción del interés general”, sino
que constituye “‘aliciente’, acaso un burdo chantaje, para que los
distribuidores de cerveza se hagan cómplice y se presten de buena gana a cobrar
un tributo claramente inconstitucional”.
II
OPINION DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público
solicitó a esta Sala la estimación de la demanda, por considerar:
-
Que
los Municipios tienen asignados sus tributos en el artículo 179 de la Constitución y
no pueden, por disposición del artículo 183 eiusdem,
afectar los tributos nacionales.
-
Que,
en el caso de autos, la
Ordenanza impugnada viola la competencia tributaria del Poder
Nacional, toda vez que el impuesto sobre el “consumo
de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas” corresponde a la Republica, de
conformidad con el número 12 del artículo 156 de la Constitución.
-
Que,
en tal virtud, el Municipio Miranda del Estado Falcón incurrió en usurpación de
funciones, lo que acarrea la nulidad de la Ordenanza.
III
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
En vista de que se ha
impugnado una Ordenanza municipal y que esta Sala ha reconocido el rango legal
de las mismas, se acepta la competencia para conocer del presente recurso, de
conformidad con lo dispuesto en el número 2 del artículo 336 de la Constitución
de la
República. Así se declara, y se pasa a decidir de la manera
siguiente:
1. Sobre el fondo de la demanda:
Las Ordenanzas tienen
rango legal, como lo ha sostenido esta Sala, por lo que son textos apropiados
para crear tributos, siempre que sean de aquellos constitucionalmente
entregados a los Municipios. No existe, por tanto, poder ilimitado a favor de
ninguna entidad territorial para crear los tributos que estime necesarios. La Constitución
es la fuente y a la vez el marco de su poder.
La Ordenanza impugnada creó un tributo al que
calificó como contribución. Es sabido
que son tres las categorías en que los tributos han sido clasificados
tradicionalmente: impuestos, tasas y contribuciones especiales. En Venezuela,
por expresa disposición constitucional, todos están sometidos al principio de
legalidad, por lo que sólo pueden crearse por ley. No se aceptan, pues, las
tesis flexibilizadoras que se proponen extraer de ese principio ciertos casos,
como el de las tasas.
Las contribuciones especiales son tributos que se generan por la
realización de una actividad estatal que beneficia de modo continuo –incluso
permanente- al particular, como sucede en el caso en que la actuación pública
aumenta el valor de los bienes privados.
En materia de
contribuciones especiales, la actual Constitución difiere de la anterior. En la
de 1961 se permitía a los Municipios, sin precisar, crear contribuciones
especiales que estuvieran previstas por ley (artículo 31, ordinal 6º), mientras
que en la de 1999 se especifica que esa contribución será “sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de
intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de
ordenación urbanística” (artículo 179, número 2).
Bajo la vigencia de la Constitución
de 1961 dos leyes nacionales dispusieron contribuciones especiales a favor de
los Municipios: una por mejoras sobre los inmuebles urbanos, contenida en la Ley Orgánica
de Régimen Municipal (y antes en la
Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social),
y una por mayor valor de las propiedades, establecida en la Ley Orgánica
de Ordenación del Territorio.
La Constitución vigente, como se ha visto, se
refiere sólo a la contribución por plusvalía, repitiendo más o menos las mismas
palabras de la última ley mencionada, si bien la reciente Ley Orgánica del
Poder Público Municipal incluyó también la contribución por mejoras, junto a la
de “plusvalía de
propiedades inmuebles causada por cambios de uso o de intensidad en el
aprovechamiento”
(artículo 181).
Ningún municipio puede
crear contribuciones especiales distintas, pues incurriría con ello en
inconstitucionalidad. Ahora bien, resulta para esta Sala evidente el error en
que incurrió el legislador local en el caso de autos, al crear una contribución que tiene su causa en el
consumo de cerveza, pues en realidad con ese nombre está creando un impuesto
(idéntico error, pero referido a una “contribución”
para sostener el Cuerpo de Bomberos fue observado por esta Sala en el caso
decidido bajo el Nº 2571 del 11 de noviembre de 2004, caso: “Ordenanza de Bomberos del Municipio Miranda
del Estado Zulia”).
La verdadera naturaleza
de la contribución al consumo de
cerveza es la de un impuesto. Así,
aunque es sabido que nuestra legislación carece de una definición de impuesto
como figura tributaria, es pacíficamente concebido como aquel tributo que se
exige por causas que son independientes de cualquier actividad desarrollada por
el Estado. De este modo, existen tributos que obedecen a una actividad estatal
(tasas y contribuciones especiales), junto a otros en los que el hecho
generador es una actuación o situación del obligado que se considera apta para
exigirle contribuir para el financiamiento del Estado.
Esta Sala, en concreto,
se ha basado en anterior oportunidad (para el caso de las tasas: sentencia Nº
2166 del 14 de septiembre de 2004, caso: “Jairo
José Aranguren contra Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y
Notariado”) en el modelo de Código Orgánico Tributario para la América Latina.
En él se define al impuesto como el “tributo cuya obligación tiene como hecho
generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al
contribuyente” (artículo 15).
De
ese modo, lo que establece la
Ordenanza impugnada es, sin dudas, un impuesto, concretamente
uno de los llamados impuestos específicos al consumo de bienes. De hecho, en un
caso similar así lo decidió esta Sala (sentencia Nº 670 del 6 de julio del
2000; caso: “Cervecería Polar del Centro, C.A. contra Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico del Municipio San Carlos
Estado Cojedes”):
“Asimismo, debe advertir esta Sala que el tributo
establecido no es, como expresamente lo sostiene la Ordenanza sobre
Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, una contribución
sino un impuesto.
En efecto, la clasificación tradicional de los
tributos, los divide en impuestos, tasas y contribuciones especiales;
diferenciándose los impuestos por una parte, de las tasas y contribuciones por
la otra, en el hecho de que en la configuración del hecho imponible para el
caso de las tasas y las contribuciones especiales, atiende necesariamente a la
realización de una actividad estatal que incide directamente sobre el sujeto
pasivo del tributo, siendo que en el caso de los impuestos tal actividad
estatal específica, se encuentra ausente dentro de la configuración del hecho
imponible.
Así, el término tasas, desde el punto de vista
tributario, se refiere a aquellos tributos cuyo hecho imponible radica en la
utilización de un servicio público, un bien del dominio público o que esté
relacionado con una actividad estatal que beneficie de modo particular al
sujeto pasivo de la obligación tributaria. Este sería el caso de las tasas
aeroportuarias o por la utilización de un parque nacional.
Por su parte, las contribuciones especiales, son
aquellos tributos en los que el sujeto pasivo de la obligación tributaria, lo
es en virtud de una actividad previa de la administración, que suponga para
este un beneficio o un aumento en el valor de sus bienes (vgr. la realización
de obras públicas o el establecimiento de servicios públicos).
Finalmente, dentro de la tipología de los tributos, se
encuentran la denominación de impuestos, que suponen un aporte que realizan los
particulares con el objeto de colaborar en la realización de los fines del
Estado en razón de su capacidad económica, sin que se encuentre presente una
contraprestación específica y directa, aún cuando el mismo siempre se verá
beneficiado de manera indirecta.
En virtud de todo lo anterior, debe concluirse que la
naturaleza del tributo consagrado en la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico, es la de un impuesto indirecto de monto fijo,
pues no se requiere de su cálculo mediante el establecimiento de una base
imponible y una alícuota específica, sino que el pago de la obligación
tributaria, que se traslada bajo la figura de agentes de retención a los
distribuidores al mayor, es en razón de un bolívar (Bs. 1,00) por cerveza con
contenido alcohólico, bien sea en botella o en cualquier otra presentación”.
Idénticas
consideraciones se aplican al caso de autos. Resta, en todo caso, determinar si
el impuesto al consumo de cerveza del Municipio Miranda del Estado Falcón es
constitucional, sobre lo cual se observa:
La Constitución es clara al atribuir el impuesto al
consumo de bebidas alcohólicas al Poder Nacional, tal como han alegado tanto la
parte actora como la representación del Ministerio Público. De este modo, el
artículo 156 del Texto Fundamental dispone:
“Es de la competencia del Poder
Público Nacional:
(…)
12. La creación, organización, recaudación,
administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones,
donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado,
los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de
bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores,
alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del
tabaco, y de los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y
Municipios por esta Constitución o por la ley.
(…)” (Resaltado de la Sala).
No es necesario
extenderse en consideraciones ante norma tan clara: se trata de un impuesto
reservado constitucionalmente al Poder Nacional, por lo que escapa del poder de
Estados y Municipios. Según se ha dicho –aplicable no sólo a la materia
tributaria, pero donde reviste especial trascendencia-: la Constitución
es a la vez la fuente y el límite del poder.
En
el caso concreto de un impuesto municipal al consumo de cerveza, ya esta Sala
ha tenido ocasión de pronunciarse sobre su inconstitucionalidad. Se trata del
citado fallo del 6 de julio de 2000, referido a una Ordenanza que gravaba el
consumo de cerveza en el Municipio San Carlos del Estado Cojedes, en el que se
sostuvo:
“Así las cosas, se observa que a
través del establecimiento de la contribución por consumo de cerveza con
contenido alcohólico, el Municipio San Carlos del Estado Cojedes, ha
establecido un tributo que grava (…)
justamente el consumo de una bebida alcohólica, en el caso concreto de
cerveza con contenido alcohólico. En efecto, en el diseño de este tributo, el
hecho cuya realización da lugar al nacimiento de la obligación tributaria, es
la venta que los distribuidores al mayor hacen a expendedores al detal o a
consumidores que adquieran los productos de estos distribuidores al mayor para
su consumo propio.
De lo anterior, resulta patente para
esta Sala que el hecho imponible del tributo consagrado en la Ordenanza sobre
Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, es sin duda
alguna el consumo, aún cuando, como se señalara anteriormente, el hecho
imponible se verifica cuando es realizada la venta del producto (cerveza con
contenido alcohólico). Afirma esta Sala que el hecho imponible es el consumo y
no las ventas, pues la razón por la cual el legislador municipal estableció
como hecho generador del nacimiento de la obligación el momento en que los
distribuidores al mayor vendían el producto (al igual que ocurre a nivel
nacional en el caso de la Ley
de Impuesto al Valor Agregado), se funda en un criterio de operatividad, que
adopta la presunción de que aquella persona que adquiera un bien del comercio
lo hace para su consumo; esto, debido a la gran dificultad que supondría para
la administración tributaria municipal, determinar el momento en que en
definitiva la persona consume el producto adquirido de una relación comercial,
que en el caso de autos, sería el momento en que el consumidor final bebiese
efectivamente el contenido de la botella o lata de cerveza.
(…)
Ahora bien, realizadas las anteriores
consideraciones pasa esta Sala a determinar en razón del ramo rentístico
pechado por la Ordenanza
sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, si era
competencia del Municipio, en virtud de su autonomía normativa y financiera, el
establecimiento de un impuesto al consumo de alcohol.
Dispone la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela en su artículo 168, que la autonomía del Municipio comprende la
elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia, y la
creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Por lo que respecta a los
ingresos que pueden percibir los entes político territoriales menores, según lo
dispone la
Constitución de 1999, en su artículo 179, son los siguientes:
1. Aquellos
que provengan de su patrimonio, como sería el caso del producto de sus ejidos y
otros bienes.
2. Las
tasas por el uso de sus bienes o servicios; por licencias o autorizaciones; así
como los impuestos sobre actividades económicas, tales como las actividades de
industria, comercio, servicios, y otras similares, respetando las limitaciones
establecidas en la
Carta Constitucional; los impuestos sobre inmuebles urbanos,
vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y
publicidad comercial; y finalmente, las contribuciones especiales derivadas de
las plusvalías ocurridas en las propiedades de los particulares, como
consecuencia de cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se
vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
3. El impuesto sobre predios rurales,
la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios
nacionales o estadales, según sea establecido por las leyes que los creen.
4. Los derivados del situado
constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales.
5. El producto de las multas y
sanciones en el ámbito de sus competencias.
6. Cualquier otro ingreso
atribuido por la ley.
Así las cosas, debe pronunciarse esta Sala sobre el
alcance de la autonomía municipal. Sobre este particular, la entonces Corte
Suprema de Justicia en Sala Plena, en sentencia del 13 de noviembre de 1989,
caso Herberto Contreras Cuenca, señaló
lo siguiente:
“‘La Constitución confiere autonomía normativa
limitada a las Municipalidades, entendida ella no como el poder soberano de
darse su propia ley y disponer de su existencia, que sólo le corresponde a la República de Venezuela, sino como el poder
derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a
integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de su competencia
local, incluso con respecto a aquellas que son de la reserva legal;
circunstancia ésta que ha dado lugar a que la jurisprudencia de este Supremo
Tribunal haya otorgado carácter de "leyes locales" a las ordenanzas
municipales. En cuanto al valor normativo de esas fuentes de derecho emanadas
de los Municipios, en algunos casos se equiparan a la Ley Nacional,
supuestos en los cuales se da una relación de competencia, mientras que en
otros deben subordinase a las leyes nacionales y estadales, supuestos en los
cuales se da una relación de jerarquía normativa, todo ello según lo
predispuesto en el texto constitucional.
La Constitución atribuye autonomía financiera
y tributaria a los Municipios dentro de los parámetros estrictamente
señalados en su artículo 31, con las limitaciones y prohibiciones prescritas en
los artículos 18, 34 y 136 del mismo texto constitucional, derivadas de las
competencias del Poder Nacional, a fin de garantizar la autosuficiencia
económica de las entidades locales. No obstante, la Constitución
sujeta a la Ley
nacional y a las leyes estadales, el aporte que reciben las Municipalidades,
por intermedio de los Estados, del Poder Nacional, al cual se denomina Situado
Constitucional. Por lo que respecta a los límites de la autonomía tributaria
municipal, su ejercicio debe supeditarse a los principios de la legislación
reglamentaria de las garantías constitucionales, que corresponden al Poder
Nacional, ya que la legalidad tributaria es una garantía ligada al surgimiento
mismo del Estado de Derecho."
Reiterando el
criterio sentado en la referida sentencia, estima esta Sala Constitucional de
este Tribunal Supremo de Justicia, que en el ordenamiento constitucional que
entró en vigencia como consecuencia de promulgación de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, se mantienen los límites
de la autonomía tributaria municipal a que dicha decisión alude, siendo los
mismos, aquellos que se deriven de las competencias que en materia tributaria
ostentan las otras personas político territoriales que conforman el modelo
federal del Estado Venezolano.
En consecuencia,
debe determinarse si en el caso de autos, el Concejo Municipal del Municipio
San Carlos del Estado Cojedes al dictar la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico, se mantuvo dentro de los límites que la
propia Constitución establece, o si por el contrario los transgredió usurpando
funciones del nivel estadal o nacional de gobierno.
Al
respecto, el numeral 12 del artículo 156 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, dispone textualmente lo
siguiente:
“Artículo
156: Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(…)
12.
La creación, organización, recaudación, administración y control de los
impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos,
el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas; de los
gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios; de los
impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies
alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco; y de los demás
impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta
Constitución o por la ley.
(…)”
(Subrayado de la Sala).
De la norma transcrita, se evidencia de forma palmaria
la abierta y flagrante inconstitucionalidad en que ha incurrido el Municipio
San Carlos del Estado Cojedes al promulgar la Ordenanza sobre
Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, puesto que tanto
el Constituyente de 1999, como el Constituyente de 1961 –al establecer en el
ordinal 8º del artículo 136, que era competencia exclusiva del Poder Nacional
el establecimiento de los impuestos que recayesen sobre la producción y consumo
de bienes tales como alcoholes y licores-, había dejado fuera del ámbito de las
potestades tributarias del Poder Municipal el establecimiento de tributos sobre
el consumo de bebidas con contenido alcohólico”.
Las consideraciones del fallo parcialmente transcrito son del todo trasladables al caso de autos, por lo que se
hace obligatorio para la Sala
anular el texto íntegro de la
Ordenanza sobre
la Contribución
al Consumo de Cerveza en el Municipio Miranda del Estado
Falcón, sin necesidad de entrar en consideraciones sobre sus diferentes
disposiciones. De este modo, siendo que no es posible constitucionalmente crear
un impuesto local por consumo de cerveza, son igualmente contrarias a la Carta Magna todas las
normas sobre tal tributo contenidas en esa Ordenanza. Así se declara.
2. Sobre los efectos de la
decisión en el tiempo:
La parte final del número 7 del
artículo 5 de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia permite a la Sala fijar los efectos en el
tiempo de sus fallos anulatorios de Ordenanzas (“La sentencia que declare la nulidad
total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela y en la
Gaceta Oficial Estadal o Municipal que corresponda,
determinando expresamente sus efectos en el tiempo”), lo que puede
hacer de manera retroactiva o sólo prospectiva, según las circunstancias del
caso y los intereses afectados.
Esta Sala ha citado con insistencia
el precedente sentado en el caso de la Ordenanza que gravaba el consumo de cerveza en el
Municipio San Carlos del Estado Cojedes. En esa ocasión la Sala fijó efectos
retroactivos a la decisión, de la siguiente manera:
“De conformidad con
la potestad atribuida a este Tribunal Supremo de Justicia en el artículo 131 de
la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, pasa esta Sala Constitucional a fijar los efectos de esta
sentencia en el tiempo. A tal efecto, se observa que la ordenanza impugnada
–tal como se declaró precedentemente- estaba viciada desde su publicación, por
haberse dictado en una abierta usurpación de funciones del Poder Nacional.
Asimismo, es evidente, que a través de la misma se estableció un tributo
dirigido, por cuanto el sujeto pasivo de la obligación tributaria eran las
contadas empresas cerveceras que tienen presencia en el país. Así las cosas,
estima esta Sala Constitucional que actuaciones como la desplegada por el
Concejo Municipal del Municipio San Carlos del Estado Cojedes atentan contra el
desarrollo económico del país, ya que las mismas afectan la seguridad jurídica
e inciden directa e ilegítimamente en la esfera patrimonial de inversionistas
nacionales y extranjeros, cuyo ejercicio de actividades económicas contribuye
al progreso del país generando fuentes
de empleo y riqueza, realidades éstas, a las que los distintos Poderes de la
estructura constitucional venezolana deben favorecer.
Por las razones
precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional fija los efectos de esta
decisión en el tiempo de forma ex tunc, es decir, desde el mismo momento en que
fue publicada la Ordenanza
impugnada. Así se declara”.
Como
se ha visto, no sólo la Sala
cuenta con el poder para fijar, en cada caso, si los efectos de sus fallos
anulatorios tendrán carácter retroactivo, sino que lo hizo en el caso concreto
de una Ordenanza de contenido casi idéntico a la de autos.
En
el presente caso, y al ratificar la
Sala las consideraciones emitidas en la referida oportunidad
para fijar los efectos del fallo, fija los efectos de esta decisión en el
tiempo de forma ex tunc, es decir, desde el mismo momento en que fue
publicada la ordenanza impugnada. Así se declara.
Por
último, en vista de que no se trata del primer caso en el que un Municipio ha
invado la esfera del Poder Nacional respecto del impuesto al consumo de bebidas
alcohólicas, la Sala
se ve compelida a formular una exhortación a los Concejos Municipales del país.
Esta
Sala, por ejemplo, al reparar en la reiterada sanción de leyes estadales y
ordenanzas municipales reguladoras de la materia de seguridad social, que se
encuentra claramente reservada al Poder Nacional, sostuvo:
“El control concentrado de constitucionalidad de los
actos de rango legal no puede servir sólo para depurar el ordenamiento
jurídico, sino que también debe ser medio para prevenir la repetición de
vicios. La publicación de los fallos anulatorios, por tanto, tiene dos razones:
una, que la colectividad sepa de la desaparición de la norma, al igual que se
hizo cuando fue dictada; dos, que se conozca el criterio judicial para evitar
incurrir en idénticos errores.
Ya los Consejos Legislativos y Concejos Municipales
están al tanto de la apreciación que ha hecho este Máximo Tribunal acerca de la
evidente inconstitucionalidad en que se incurre cuando actos distintos a la ley
nacional regulan la materia de la seguridad social” (sentencia Nº 3072 del º4
de noviembre de 2003, caso: “Fiscal General de la Republica contra Ley de
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Portuguesa”).
En fallo más reciente,
las Sala exhortó expresamente a los Consejos Legislativos y Concejos
Municipales a derogar normas sobre cuyo contenido existe pronunciamiento
expreso acerca de su inconstitucionalidad, así como a no dictarlas en lo
sucesivo. Al efecto se ha sostenido:
“Asimismo,
esta Sala estima necesario exhortar a los Consejos Legislativos estadales y a
los Concejos Municipales a derogar cualquier disposición de contenido similar a
las que han sido anuladas por este fallo. Estima la Sala que el control
concentrado de constitucionalidad de los actos de rango legal no puede servir
sólo para depurar el ordenamiento jurídico, sino que también debe ser medio
para prevenir la repetición de vicios. La publicación de los fallos
anulatorios, por tanto, tiene dos razones: una, que la colectividad sepa de la
desaparición de la norma, al igual que se hizo cuando fue dictada; dos, que se
conozca el criterio judicial para evitar incurrir en idénticos errores.
Por ello, se exhorta a todos los Consejos Legislativos
estadales y Concejos Municipales a derogar sus normas sobre esa materia, sin
esperar a que sean impugnadas, así como a no legislar esos aspectos en lo
sucesivo. Así se exhorta” (sentencia Nº 130 del 1 de febrero de 2006, caso:
“Gertrud Frías Penso y Nelson Adonis León contra Código de las Fuerzas Armadas
Policiales del Estado Yaracuy)”.
La Sala reitera su posición acerca de la
conveniencia de esta clase de exhortos, los cuales sirven para procurar la
tutela constitucional, a la vez que respetan la autonomía de los entes
político-territoriales, así como el principio dispositivo en la actuación
judicial. La misión de esta Sala no puede ser sólo anular normas, sino servir
de guía para la prevención de violaciones al Texto Fundamental.
Por ello, se exhorta a
todos los Concejos Municipales del país a derogar las normas que creen
impuestos al consumo específico de bebidas alcohólicas, sin esperar a que sean
impugnadas, así como a no legislar esos aspectos en abierta contradicción con
la doctrina de esta Sala. Así se exhorta.
IV
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de nulidad
interpuesto por la sociedad mercantil CERVECERÍA POLAR C.A. contra la Ordenanza sobre la Contribución
al Consumo de Cerveza en el Municipio Miranda del Estado Falcón, dictada
por el Concejo Municipal de dicho Municipio, publicada en la Gaceta Municipal,
edición extraordinaria del 15 de enero de 2004, reformada el 2 de julio de
2004, publicada en la
Gaceta Municipal, edición extraordinaria, de esa misma fecha.
En consecuencia:
PRIMERO: SE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD
de la Ordenanza
en su totalidad.
SEGUNDO: SE ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial del
Municipio Miranda del Estado Falcón y en la Gaceta Oficial de la República, en
cuyos sumarios se indicará lo siguiente: “Sentencia
de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula la Oordenanza sobre la
Contribución al Consumo de Cerveza en el Municipio Miranda
del Estado Falcón.”.
TERCERO: SE FIJAN LOS EFECTOS del presente fallo, de forma ex
tunc, es decir, desde el momento en que fue publicada la ordenanza sobre la
contribución al consumo de cerveza en el Municipio Miranda del Estado Falcón.
CUARTO: SE EXHORTA a todos los Concejos Municipales del país a derogar las
normas que creen impuestos al consumo específico de bebidas alcohólicas, sin
esperar a que sean impugnadas, así como a no legislar esos aspectos en abierta
contradicción con la doctrina de esta Sala.
QUINTO: Se ordena publicar esta decisión en la página web del
Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de los justiciables
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada,
firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia,
en Sala Constitucional, en Caracas, a los
09 días del mes de mayo del año dos mil seis (2006). Años: 196°
de la Independencia
y 147° de la
Federación.
La Presidenta,
Luisa EstelLa Morales Lamuño
El
Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Luis V. Velázquez Alvaray
Francisco A. Carrasquero López
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Ponente
El
Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.- 04-2503
CZdeM/asa.
