SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
En fecha 20 de
junio de 2000, los ciudadanos William Dávila Barrios, José Curiel Rodríguez,
Alberto Galíndez, Eduardo Lapi, Alfredo Laya, Eloy Gil, Iván Colmenares, Luis
Ernesto González, Sergio Omar Calderón, Bernabé Gutiérrez y Germán Valero, en
sus caracteres de Gobernador del Estado Mérida, Gobernador del
Estado Falcón, Gobernador del Estado Cojedes, Gobernador del Estado Yaracuy,
Gobernador del Estado Vargas, Gobernador del Estado Sucre, Gobernador del
Estado Portuguesa, Gobernador del Estado Trujillo, Gobernador del Estado
Táchira, Gobernador del Estado Amazonas y Gobernador del Estado Zulia,
respectivamente, asistidos por los abogados Freddy Zambrano Rincones; Elsa C.
Gámez de Martínez, Procuradora General del Estado Mérida; Marcos Rojas García,
Procurador General del Estado Falcón; Saudi Rodríguez Pérez, Procurador General
del Estado Yaracuy; José Ramón Solórzano, Procurador General del Estado Vargas;
Gerardo Patiño Vásquez, Procurador General del Estado Táchira; Adriano Ruíz
Guillén, Procurador General del Estado Zulia; y María Beatriz Martínez Riera,
Procuradora General del Estado Portuguesa; actuando en su carácter de
representantes judiciales de los mencionados Estados, así como en protección de
los intereses colectivos y difusos de los integrantes de las respectivas
comunidades estadales, interpusieron acción de amparo constitucional en contra
del comportamiento del ciudadano José A. Rojas Ramírez, en su carácter de Ministro
de Finanzas.
En la misma
fecha anterior, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado que
con tal carácter suscribe.
Por su parte, el
20 de junio, el abogado José Jesús Ilarraza Bermúdez, actuando en su carácter
de apoderado judicial del ciudadano Alexis Rosas, Gobernador del Estado Anzoátegui,
consignó diligencia mediante la cual se adhirió a la prenombrada acción de
amparo constitucional.
El 22 de junio
de 2000, la abogada Marisol Aguilarte Torres, en su condición de Sub
Procuradora General del Estado Anzoátegui, solicitó su adhesión en nombre y
representación del despacho que representa, para constituirse en litisconsorte
activo en la acción de amparo.
El 29 de junio
de 2000, el ciudadano Mario Antonio Urdaneta Inciarte, en su carácter de Alcalde
del Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia, igualmente
solicitó su adhesión a la acción de amparo, “a
objeto de que se ordene al ciudadano Ministro de Finanzas, el inmediato
restablecimiento de la situación jurídica infringida con la retención de los
recursos que pertenecen a los Municipios derivados del aumento de los precios
del petróleo y en tal sentido, pido a este Tribunal Supremo de la República, se
ordene la modificación del presupuesto nacional, previo el cumplimiento de las
formalidades de Ley y, en consecuencia, se efectúe el reajuste proporcional del
Situado Constitucional a que hubiere lugar, por concepto de ingresos ordinarios
adicionales derivados del aumento de los precios del petróleo...”.
Efectuada la lectura individual del
expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
En el escrito
contentivo de la presente acción, los presuntos agraviados fundamentaron su pretensión
de amparo constitucional en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que de
conformidad con el artículo 167, numerales 4 in fine y 6 de la Constitución
Nacional, y de acuerdo con los artículos 4, 5 y 25 del Decreto Ley que crea el
Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica, correspondería a los
Estados el cincuenta por ciento (50%) de los ingresos generados por exportación
de hidrocarburos y sus derivados que no deban transferirse al Fondo de
Inversión para la Estabilización Macroeconómica, y “no obstante el excedente del nivel promedio estimado en dicho Decreto
Ley, hasta la presente no se ha distribuido o transferido a los Estados la
porción correspondiente”.
Alegan los
accionantes que ha sido vulnerada la garantía de la autonomía estadal,
específicamente, la relativa a la autonomía financiera contemplada en los
artículos 159, numeral 3 del 164, numerales 4 y 6 del 167 de la Constitución de
1999, ya que la República es un Estado Federal, de conformidad con los
postulados de la vigente Constitución, y en tal sentido, ella reconoce la
división del poder político territorial en el artículo 136 de la Carta Magna, y
además, se recoge un sistema de descentralización política. De allí, que la
forma de Estado escogida garantiza la autonomía de los Estados al ser definidos
éstos como “entidades autónomas e iguales
en lo político con personalidad jurídica plena”, por lo que cada uno de
ellos tiene libre gestión de las materias de su competencia, lo cual se traduce
en la satisfacción del interés colectivo y en el bienestar de la comunidad. Por
ello, señalan que “para el efectivo
cumplimiento de estas competencias, la Constitución diseña un esquema
organizativo que garantiza autonomía política y administrativa a los Estados y
además un régimen de ingresos y recursos con la finalidad expresa en la
exposición de motivos del Texto Fundamental de otorgarles un adecuado
financiamiento a las ‘autonomías territoriales’”.
Estiman
igualmente vulnerada la “garantía de la
legalidad”, ya que los órganos del Poder Público están obligados a cumplir
la Constitución y las leyes, de conformidad con el artículo 137 de la vigente
Constitución. Es por ello, que la actitud del Ministro presuntamente
agraviante, al no transferir o entregar “los ingresos que constitucionalmente
pertenecen a los Estados” y la retención de los mismos, constituiría la citada
violación.
Por otra parte,
consideran vulnerados “los derechos
constitucionales de las comunidades de los Estados” por parte del Ministro
de Finanzas, ya que la ausencia de los recursos mínimos necesarios,
imposibilita el cumplimiento de las competencias Estadales “que atienden a los cometidos fundamentales del propio Estado y que se
invocan en la exposición de motivos del Texto Fundamental y atañen al compromiso
con el progreso integral que los venezolanos aspiran con el desarrollo humano
que permita una calidad de vida digna, aspectos que configuran el concepto de
Estado de justicia”. Señalan los accionantes, que entre tales derechos
colectivos que configuran la calidad de vida, y que se ven afectados por la
presunta omisión supuestamente lesiva, figuran la protección de la maternidad,
a la familia, a los ancianos y discapacitados y, específicamente, al menor
(artículos 75, 76, 80, 81 y 77, respectivamente, de la Constitución Nacional),
ello por cuanto las entidades federales detentan –en régimen de concurrencia–
la competencia para la prestación de dichos servicios, siendo que la ausencia
de recursos (por la supuesta omisión del Ministro de Finanzas) dificulta su
efectiva satisfacción.
En el mismo
sentido, señalan como infringidos los derechos a la educación, a la salud, a
una vivienda adecuada, a la seguridad, así como el derecho de los trabajadores
(estadales) a percibir su remuneración y las prestaciones sociales.
Es por todo lo
anterior, que los accionantes solicitan de esta Sala Constitucional “[q]ue ordene la modificación del
presupuesto nacional previo el cumplimiento de las formalidades de ley y, en
consecuencia, se efectúe el reajuste proporcional del Situado Constitucional a
que hubiere lugar, por concepto de ingresos ordinarios adicionales derivados
del aumento de los precios del petróleo en los términos narrados en esta
demanda”.
II
COMPETENCIA DE
LA SALA CONSTITUCIONAL
En
primer término, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre su competencia para
conocer de la presente acción, y a tal fin se observa que mediante sentencias
del 20 de enero del presente año (casos: Emery
Mata Millán y Domingo Ramírez Monja),
esta Sala Constitucional determinó el régimen competencial aplicable en materia
de amparo constitucional, a la luz de las disposiciones de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, estableciendo que corresponde a esta
Sala el conocimiento –en única instancia– de las acciones de amparo a que se
refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, incoadas contra los órganos y altos funcionarios a que se
refiere dicho artículo, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo
8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia y mediante
aplicación de los lapsos y formalidades previstos en la Ley, (...omissis...) de
la acción de amparo contra el hecho, acto u omisión emanados del Presidente de
la República, de los Ministros, del Consejo Supremo Electoral y demás
organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del
Procurador General de la República o del Contralor General de la República.”
De
conformidad con el artículo transcrito, siendo que la presente acción ha sido
incoada en contra del comportamiento del Ministro de Finanzas, reiterando el
criterio expuesto en los fallos mencionados, esta Sala es competente para
conocer el caso de autos. Así se declara.
III
LOS
ENTES COLECTIVOS
En
primer lugar, señalaron los accionantes que interpusieron la presente solicitud
de amparo constitucional actuando en su calidad de Jefes de Gobierno del
Ejecutivo Local, o de Administradores de la Hacienda Pública de las respectivas
entidades político-territoriales.
En
este sentido, los artículos 160 y 174 de la Constitución de la República,
efectivamente designan a los Gobernadores de Estado y Alcaldes de Municipio,
respectivamente, como Jefes de Gobierno y Administradores de la Hacienda
Pública de dichas entidades político-territoriales. Por tal motivo, resulta
evidente que son ellos quienes representan legítimamente a tales entes,
caracterizados por gozar de autonomía y personalidad jurídica.
Por
otra parte, debe esta Sala recordar que a pesar del proceso comicial celebrado
el 30 de julio del presente año, en el cual fueron electas las principales
autoridades públicas del país -entre ellas los Gobernadores de Estado y los
Alcaldes de Municipio-; y que en el referido proceso varias de esas autoridades
que concurrieron a esta Sala a interponer la presente solicitud de amparo, no
resultaron reelectas; siendo que ellas actuaron en la oportunidad de incoar la
acción en representación de tales personas jurídicas, y que las mismas no han
desistido de la acción, a pesar de los cambios habidos en la titularidad de los
respectivos cargos de Gobernadores y Alcaldes, la presente acción no decae por
la simple ocurrencia de tales cambios. Así las cosas, debe esta Sala
reconocerles el carácter con el que accionaron, por tanto, su legitimidad para
interponer en la fecha en que lo hicieron la presente acción de amparo, en su
condición de Jefes de Gobierno y Administradores de la Hacienda Pública de las
diversas entidades que representan o representaron, así como que la acción
sigue viva al no existir desistimiento por parte de las personas jurídicas que
la incoaron. Así se declara.
En segundo lugar, adujeron los
accionantes que acudían igualmente a esta Sala para solicitar la protección de
los derechos e intereses difusos de las comunidades que habitan en los
respectivos territorios bajo su gobierno. En este sentido, manifestaron que la
supuesta omisión del Ministerio de Finanzas, imposibilita el cumplimiento de
las competencias Estadales “que atienden
a los cometidos fundamentales del propio Estado y que se invocan en la
exposición de motivos del Texto Fundamental y atañen al compromiso con el
progreso integral que los venezolanos aspiran con el desarrollo humano que
permita una calidad de vida digna, aspectos que configuran el concepto de
Estado de justicia”. Es en esta medida, en la supuesta imposibilidad de
cumplimiento de las referidas competencias estadales, que –alegan los actores–
se ven afectadas las comunidades que ellos gobiernan, e incoan la acción en
representación de tales comunidades.
En
este orden de ideas, respecto de la interposición de acciones invocando la
protección de derechos e intereses difusos y colectivos, esta Sala asentó
criterio mediante decisión del 30 de junio de 2000 (caso: Defensoría del Pueblo vs. Comisión
Legislativa Nacional) y expresó lo siguiente:
“Conforme a
lo explicado, las acciones en general por derechos e intereses difusos o
colectivos pueden ser intentadas por cualquier persona, natural o jurídica,
venezolana o extranjera domiciliada en el país, que mediante el ejercicio de
esta acción, accede a la justicia. El Estado venezolano, como tal, carece de
ella, ya que tiene mecanismos y otras vías para lograr el cese de las lesiones
a esos derechos e intereses, sobre todo por la vía administrativa, pero la
población en general está legitimada para incoarlas, en la forma que explica
este fallo, y ellas pueden ser interpuestas por la Defensora del Pueblo, ya que
según el artículo 280 de la Carta Fundamental, la Defensoría del Pueblo tiene a
su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los intereses legítimos,
colectivos y difusos de los ciudadanos. A juicio de esta Sala, la norma
señalada no es excluyente y no prohíbe a los ciudadanos el acceso a la justicia
en defensa de los derechos e intereses difusos y colectivos, ya que el artículo
26 de la vigente Constitución consagra el acceso a la justicia a toda persona,
por lo que también los particulares pueden accionar, a menos que la ley les
niegue la acción. Dentro de la estructura del Estado, y al no tener atribuidas
tales funciones, sólo la Defensoría del Pueblo (en cualquiera de sus ámbitos:
nacional, estadal, municipal o especial) puede proteger a las personas en
materia de intereses colectivos o difusos, no teniendo tal atribución (ni la
acción), ni el Ministerio Público (excepto que la ley se la atribuya), ni los
Alcaldes, ni los Síndicos Municipales, a menos que la ley se las otorgue”.
En
consecuencia, no pueden los Estados y los Municipios incoar acciones por
derechos e intereses difusos y colectivos, a menos que la ley expresamente las
conceda, y así se declara.
Los
derechos e intereses difusos y colectivos persiguen mantener en toda la
población o en sectores de ella, una aceptable calidad de vida, en aquellas
materias cuya prestación general e indeterminada de tal calidad de vida
corresponde al Estado o a los particulares. Se trata de derechos e intereses
colectivos que pueden coincidir con derechos e intereses individuales, pero que
conforme al artículo 26 de la Constitución vigente pueden ser accionados por
cualquier persona que invoque un derecho o interés compartido con la ciudadanía
en general o con un sector de ella, y que teme o ha sufrido, como parte
integrante de esa colectividad, una lesión en su calidad de vida, a menos que
la ley le niegue la acción.
Ahora bien, correspondiendo al Estado venezolano mantener
las condiciones aceptables de calidad de la vida, no pueden sus
componentes solicitar de él dicha
prestación; por ello, dentro de la estructura del Estado, el único organismo
que de pleno derecho puede incoar tales acciones es la Defensoría del Pueblo,
ya que representa al pueblo y no al Estado Venezolano, al igual que otros entes
públicos a quienes la ley , por iguales razones de representatividad,
expresamente otorgue tales acciones.
Así
como existen derechos e intereses difusos y colectivos, diferentes a los
derechos individuales, y que pueden ser ejercidos por personas naturales o
jurídicas, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha otorgado
derechos a entes colectivos sin personalidad jurídica distintos a las
contemplados en el artículo 139 del Código de Procedimiento Civil; derechos
que, a diferencia de los difusos o colectivos stricto sensu, no persiguen mantener o mejorar la calidad de la vida,
sino proteger bienes públicos o colectivos que no pertenecen a una sola persona
o que no pueden ser disfrutados por un solo individuo, derechos que resultan
puntuales, como serían –por ejemplo- los derechos de las minorías étnicas a
mantener su diversidad cultural, lenguaje, etc., (artículo 121 de la vigente
Constitución). Se trata de derechos, por lo regular específicos, como lo son
los derechos a participar en determinadas actividades, otorgados al pueblo, a
la ciudadanía, a la comunidad y otros entes semejantes, y que constituyen otra
categoría de derechos colectivos diversos a los difusos y colectivos estrictos.
¿Pueden
los gobernadores y alcaldes representar a las comunidades y pobladores de su
demarcación político-territorial, y por lo tanto, ejercer a nombre de esos
ciudadanos, estos derechos colectivos que la Constitución o la Ley otorgan a
esos entes sin personalidad jurídica, como el pueblo, o la sociedad, o las
comunidades?.
Mientras la ley no
los determine, y les dé contenido que permita diferenciarlos nítidamente a los
efectos del ejercicio de estos derechos, pueblo, comunidad, grupo, sociedad
civil, sociedad civil organizada, etc, forman entes colectivos que hasta
podrían ser idénticos, pero que para ejercer los derechos colectivos que la
Constitución y las leyes pudieran atribuirles, se hace impretermitible para
esta Sala determinar quien puede obrar legítimamente en su nombre, sobre todo
por la tendencia que existe en el foro, de que estos entes cuyos directivos o
representantes no son producto de elecciones o de un régimen legal que permita
determinarlos, puedan ser representados por personas que obran en desmedro de
otras que si son producto de la soberanía popular o de un consenso mayoritario.
Podría fundirse
a todos estos entes bajo la denominación de sociedad civil, término ambiguo, de
difícil conceptualización, según la tesis que sobre ella se tenga (diferentes
opiniones sobre ella se pueden obtener de autores como Hegel, Antonio Gramsci,
Tönnies, Bobbio, Tocqueville, Durkheim, Touraine, Putnam, Salamón y Anheier y
otros), pero se requiere para el ejercicio de la acción en defensa de los
derechos colectivos, al menos mientras las leyes no aporten mayor orientación y
en base a la normativa constitucional, formar un perfil general que permita
conocer quién es su legítimo representante, bien de la sociedad civil, o de
posibles sectores de ella (como la comunidad o los grupos), sobre todo porque
los accionantes en esta causa dicen obrar en nombre de los derechos
constitucionales de las comunidades de los Estados.
Con el fin de
establecer quién representará a esos entes colectivos, la Sala apunta:
La vigente Constitución se refiere a
diversos entes colectivos sin personalidad jurídica. A algunos de ellos otorga
expresamente derechos, mientras que en otros casos, les da atribuciones y
garantías que podrían generar según la corriente de pensamiento que impere en
un momento dado, los llamados impropiamente derechos morales, que mas bien deben
llamarse derechos no enunciados (es decir, derechos no reconocidos ni tutelados
por leyes positivas, pero sí admitidos conforme, no a un derecho natural o
suprapositivo, sino según la tradición de cultura proferida por las
Declaraciones de Derechos Humanos, y ratificados por los miembros de las
Naciones Unidas y otros organismos internacionales, tal como los conceptúa el
Magistrado José Manuel Delgado Ocando).
No establece la Constitución,
criterios para definir con precisión a cada uno de estos entes, o para que
puedan ser considerados como un todo identificable que tiene derechos, deberes
y obligaciones, pero así como la Constitución otorga derechos personales e
individuales, ella enviste expresamente
de derechos que no son personales a los siguientes entes colectivos:
1.- A la comunidad organizada
(artículo 84), a participar en la toma de decisiones en las instituciones
públicas de salud.
2.- Al pueblo venezolano (artículos
99 y 347), el derecho a los valores de la cultura.
3.- A la comunidad (artículo 118),
el derecho para desarrollar asociaciones de carácter social y participativa.
4.- A los pueblos indígenas
(artículos 121, 123 y 125), el derecho de mantener su identidad étnica y
cultural, a mantener sus propias prácticas económicas y a la participación
política.
Se trata de entes diferenciados, que
las leyes y la sociología jurídica irán conceptualizando, pero que son
titulares de derechos colectivos por mandato expreso de la Constitución en los
casos señalados.
Por otra parte, la Constitución
otorga a algunos de esos entes ciertas garantías, tal es el caso de la
establecida en el artículo 59 (a favor de la comunidad organizada); la del
artículo 124 (para los pueblos indígenas); la del artículo 21 numeral 2, y la
de los artículos 75 y 111 (a favor de los grupos, familias y deportistas); así
como la del artículo 102 (para la sociedad).
Así
mismo, el Texto Fundamental llama a los entes antes enumerados y a otros, a
diversas consultas, representaciones y participaciones, tal como ocurre -sin
tratarse de una enumeración exhaustiva- en los siguientes artículos:
1.-
A la sociedad organizada (artículos 182, 185 y 211).
2.-
Al pueblo venezolano (artículos 62, 70, 347 y Disposición Final Única).
3.-
A la comunidad (artículos 184 numerales 2, 4 y 7, y 264).
4.-
A los pueblos y comunidades indígenas (artículos 119, 120 y 166).
5.-
A la sociedad civil (artículos 206, 296 y 326).
6.- A la sociedad en general
(artículos 79, 80, 81, 102, 127, 270, 279 y 295).
7.- A las familias (artículos 78, 79,
80, 81 y 102).
8.- A las comunidades organizadas
(artículos 166 y 184).
De la enumeración anterior, se
colige que la Constitución de 1999 ordena al Estado, otorgar garantías y
participaciones, así como consultar a los diversos entes colectivos antes
referidos, sin reconocerles en muchos casos, expresamente derechos a dichos
entes, pero podría pensarse que tales mandamientos responden a exigencias
morales de justicia (sobre todo siendo el Estado Venezolano, un Estado Social
de Derecho y de Justicia, de acuerdo al Preámbulo de la Constitución de 1999 y
al artículo 2 de la misma Constitución), por lo que estos mandamientos
constitucionales dirigidos al Estado podrían generar los llamados “derechos
morales” exigibles al Estado, tal como los vislumbra Ronald Dworkin (Los
Derechos en serio. Editorial Ariel. Barcelona 1984), y Nicolás López Calera
(¿Hay Derechos Colectivos?. Editorial Ariel. Barcelona España 2000. p. 95 quien
cita a Dworkin), que para esta Sala constituyen los derechos no enunciados.
Este tipo de derechos están en cierta forma reconocidos en la vigente
Constitución en su artículo 22 al proteger los derechos inherentes a la persona
humana así no consten como derechos jurídicos o legales (fundados o nacidos de
las leyes que los tipifican), es decir, que no aparecen expresamente en las
leyes positivas, pero no por ello dejan de tener carácter positivo en la medida
en que el Estado sea capaz de garantizarlos, cuando la sociedad los reconoce
dentro de la tradición cultural fundada en las Declaraciones de Derechos
Humanos. Este reconocimiento constitucional, suscita la pregunta de si los
derechos no enunciados sólo se refieren a estos indeterminados derechos humanos
(inherentes a la persona humana), o si ellos pueden existir con una cobertura
más amplia, en nombre del valor justicia, aunque no se encuentren reconocidos y
tutelados en leyes positivas, pero cuya existencia se justifica, ante
determinadas exigencias de justicia no previstas en las leyes y que darían
lugar a derechos subjetivos no reconocidos expresamente en las leyes positivas,
pero que responden a las nuevas tendencias provenientes del desarrollo moral,
político, económico, cultural y tecnológico, o a la vigencia histórica de la
universalidad etnológica y antropológica de dichos derechos (como bien lo
reconoce el Magistrado Delgado Ocando); y que hasta que la Ley no los incorpore
expresamente, se discute si tienen carácter prepositivo. Se trata de dilucidar
sí derechos que no nacen de la ley pueden ser ejercidos. Si debido a la
necesidad de justicia, patrimonio moral del Estado conforme al artículo 1° de
la Constitución de 1999, puede exigírsele prestaciones en general ante el
desarrollo de situaciones injustas.
Autores como José García Añón (“Los
Derechos Humanos como Derechos Morales: Aproximación a unas Teorías con
problemas de concepto, fundamento y validez”. Monografía publicada en Derechos
Humanos. Concepto, fundamento, sujetos. Editorial Tecnos, Madrid 1992), define
a los derechos morales como “...aquellas exigencias éticas, bienes, valores,
razones o principios de especial importancia de los que gozan todos los seres
humanos por el solo hecho de serlo, de tal forma que pueden suponer una
exigencia o demanda frente al resto de la sociedad; y tienen la pretensión de
ser incorporados al ordenamiento jurídico como derechos jurídico-positivos si
no estuvieran ya en él”.
Conforme estas premisas, ellos están
limitados (los “derechos morales o no enunciados”) sólo a los derechos humanos,
idea que también comparte López Calera (ob. cit.pp. 112-113) y que para
Venezuela se desprende del artículo 22 de nuestro Texto Constitucional.
Pero hay quien incluye entre estos
derechos no enunciados, que nacen por razones de tradición de cultura y que se
convierten en prescripciones, debido a su valor, todo lo necesario para la
protección de las necesidades humanas básicas (con lo que van más allá de los derechos generalmente reconocidos), por
lo que también podrían considerarse derechos inherentes al ser humano, la
existencia de entes colectivos que se ocupen de los derechos humanos, al ser
necesario como una cuestión de justicia exigible por el resto de la sociedad o
de la comunidad, la protección en extenso de bienes o necesidades básicas o
fundamentales del ser humano (formas básicas de realización del ser
humano).
Por ello, López Calera (ob. cit.
p.113), expresa: “Hay condiciones necesarias, fundamentales y sine qua non para la existencia y
desarrollo de la comunidad humana, cuya negación puede ser entendida como la
muerte, el asesinato no ya del propio ente colectivo, sino de los mismos
individuos”, lo que habilita a los grupos, comunidades y otros entes a reclamar
derechos fundamentales no establecidos en ninguna ley, como lo podrían ser,
según los casos, un derecho al respeto de la seguridad nacional, o de hablar en
lenguaje propio, o a la autodeterminación.
Los derechos no enunciados
entendidos, como exigencias subjetivas de justicia no reconocidos en las leyes,
y no como pretensiones morales, vendrían a referirse a unas mínimas exigencias
importantes para la sobrevivencia física de los hombres y para su convivencia
pacífica, lo que podría justificar derechos no enunciados de los entes
colectivos, ya que si a éstos la Constitución y las leyes, les otorgan
derechos, garantías, consultas, participaciones y coberturas indeterminadas en
beneficio del ser humano, es porque existe un deber ético del Estado hacía el
colectivo, y cuando surja una necesidad de justicia para quienes quieren gozar
de tales deberes éticos o de justicia y no puedan hacerlo personalmente,
vendrían a ser sustituidos por los entes colectivos, que tengan atribuidos
derechos y participaciones en las áreas de los derechos humanos.
La
teoría de los derechos no enunciados (“morales”) y su alcance no ha sido
desarrollada aún en el país, pero la existencia del artículo 22 de la
Constitución de 1999 enunciando los derechos inherentes a las personas, así
ellos no figuren en las leyes, (norma que ya aparecía en el artículo 50 de la
Constitución de 1961), abre la puerta a su incorporación, o al menos a su
discusión efectiva en el ámbito jurídico nacional. Su desarrollo es posible
debido a la constitucionalización de la
justicia (cuyos efectos en esta materia tal vez podrían ir mas allá de los
derechos humanos), que se funda no sólo en los principios constitucionales
(Preámbulo de la Carta Fundamental y en los artículos 1 y 2 de la
Constitución), y que ve en la justicia, como señala Gustavo Zagrebelsky (El Derecho Dúctil. Edit. Trotta. Madrid.
1995), una oposición a la fuerza disgregadora de los derechos individuales y la reducción del
positivismo jurídico decimonónico, creando -como dice Zagrebelsky (ob.
cit. p.94)- una distinción, que puede convertirse en contraposición, entre
intereses individuales e intereses generales cualitativamente distintos de la
pura y simple suma de los individuales.
“La voluntad de los particulares,
orientados a la consecución de sus intereses y protegida por el derecho,
resulta una idea extraña a las Constituciones del Siglo XX, cuyo valor es la
justicia” (Zagrebelsky. ob.cit.p.98). Esto no sólo reduce la
influencia de la autonomía de la voluntad que reconocen muchas leyes, y
supedita la ficción a la realidad, sino que abre la puerta a lo colectivo sobre
lo individual. Esta es una de las proyecciones naturales del Estado de
Justicia.
Las
normas jurídicas en un Estado de
Justicia no pueden ser ni expresión de
intereses de partes (individuales y anticolectivas), ni concepciones de formulaciones universales
e inmutables que alguien pueda imponer y los demás acatar, fosilizando así a la
sociedad, a la economía y creando monstruosos mecanismos de poder mediante un
instrumento que es la ley. Vendrían a ser los entes colectivos, como expresión
de la sociedad, los guardianes del Estado de Justicia, mas que los
particulares, y ello justifica que dichos entes puedan ejercer acciones
tendientes al reconocimiento y declaración de derechos no enunciados, por lo
que la existencia de éstos está unida a la de los entes colectivos.
En
los estados de justicia, los principios de libertad y justicia entran en
contacto con los casos reales de la vida y deben guiar la aplicación que de la
ley hacen los jueces, cuya función es distinta a la de los sentenciadores que
actúan como simples portadores de la ley.
Entonces,
la posibilidad de tuición de los intereses colectivos, por razones de justicia,
y su concretización mediante entes colectivos, hace necesario, con mayor razón, determinar quienes pueden representar a
los entes colectivos, si es que a ellos
puede corresponder el ejercicio de derechos “morales” o no enunciados y
pretenden hacerlo, como parece ser la tendencia que se reconoce en el país con
la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, y en particular la remisión que a derechos no positivos, hace el
artículo 22 comentado.
Por todo ello, estos entes requieren
de conceptualizaciones legales, previa contribución de la sociología jurídica,
y corresponde a la Asamblea Nacional definirlos legalmente, regularlos conforme
al espíritu constitucional, así como señalar quienes los representan. Pero
mientras ello sucede, esta Sala, tomando en cuenta las disposiciones
constitucionales, puede someramente delinearlos, a fin de resolver el problema
de su legitimación, que les permitirá actuar en juicio, y rechazar a quienes
ilegítimamente pretenden representarlos.
Los entes colectivos tienen un
denominador común: los bienes que persiguen no están sujetos al control de cualquier
individuo, y en base a la letra de nuestra Carta Fundamental, y como antes se
apuntó en este fallo, ellos son (sin pretender ser exhaustivos):
A) El pueblo venezolano, entendido éste como
el conjunto de personas que habitan en el país, o en una región o lugar del
mismo, inmersos dentro de una cultura, lenguaje y costumbres comunes, y donde
la mayoría goza de una misma nacionalidad.
B) La sociedad civil, la cual puede ser
conceptualizada mediante normas constitucionales que permiten identificar sus
características, identificación que para esta Sala es impretermitible hacer,
con el fin del ejercicio legítimo de los derechos que pueden hacer valer los
entes colectivos. Se trata de un término ambiguo, con un contenido etéreo, que
puede ser utilizado con fines muy distintos a los que tenía en cuenta el
Constituyente al considerarla; ya que como dice Klaus Meschkat (Una Crítica a
la ideología de la “sociedad civil”. En la obra “Sociedad Civil en América
Latina”. Editorial Nueva Sociedad. Caracas, 1999, p.39):
“Hoy en día
es casi imposible escuchar un discurso sobre problemas políticos sin que se
mencione varias veces la palabra ‘sociedad civil’, ya sea en una conferencia de
alto nivel de un politólogo muy erudito, ya sea en la presentación poco
elaborada de los propósitos de cualquier ONG en cualquier parte del mundo, no
importando que esta ONG que reclama su contribución a la ‘sociedad civil’
dependa totalmente de dineros estatales, directamente o por intermedio de una
Fundación extranjera que se financia en un 100% del erario público. La
‘sociedad civil’ como meta deseable figura tanto en las publicaciones del Banco
Mundial como en las acusaciones del Gobierno de Estados Unidos contra Cuba,
pero también en los planteamientos de algunos líderes cubanos que hablan de una
‘sociedad civil socialista’. Entre los adherentes al concepto figura el
subcomandante Marcos, quien se refiere con frecuencia a la ‘sociedad civil’,
especialmente cuando reclama el apoyo de todo México al movimiento zapatista.
Parece sorprendente que voceros de
posiciones políticas tan diversas, incluso opuestos, puedan emplear la misma
palabra, siempre en un sentido positivo, en sus respectivos discursos.
Ciertamente, la ‘sociedad civil’ es más reciente, y parece pertinente recordar
en qué contexto fue introducida esta noción en el debate político y científico
hace décadas, dejando para otros expositores los estudios filosóficos sobre las
diferentes connotaciones en distintos idiomas, y sin entrar en el mundo de la
filosofía política de Antonio Gramsci”.
Mientras
que Luis Salazar C., en su monografía “El concepto de sociedad civil (usos y
abusos) (En Sociedad Civil en América Latina. ob.cit. P.27), ahonda en los
peligros que conlleva la falta de precisión de un tema tan ambiguo como el de
la sociedad civil, y en efecto señaló:
“La
intensidad y globalidad de los flujos
informativos ha coadyuvado a la transformación contemporánea de nuestro
planeta, pero supone enormes desafíos
en lo que respecta a la calidad y
objetividad de dicha información. Tanto más para países con grandes rezagos
culturales y educativos y carentes de tradiciones cívicas arraigadas. El
amarillismo, el simplismo maniqueo, la búsqueda insaciable de chivos
expiatorios para los problemas, la
desmemoria y la falta de reglas que obliguen a los propios medios a rendir
cuentas de sus acciones, todo ello impide contentarse con una versión idílica
de poderes fuertemente comercializados que con gran facilidad pueden
constituirse en artífices de una
democracia reducida al espectáculo degradante de una lucha sin cuartel entre
personajes de pacotilla.
La configuración de una sociedad civil
digna de ese nombre parece requerir
entonces enormes dosis de responsabilidad cívica de las organizaciones
intermedias, así como de contextos y reglas que al menos limiten las
oportunidades de corrupción, manipulación y perversión política o antipolítica
de las mismas. De ahí que en sociedades en las que los sistemas autoritarios
han promovido una cultura de desprecio a la legalidad y a la responsabilidad
cívica, una cultura de la discrecionalidad y de la impunidad, la emergencia de
una multiplicidad de organizaciones sociales no siempre signifique avances en
el sentido de una sociedad civil democrática sino, con frecuencia, la
proliferación de “señores de la guerra” y de mafias dispuestas a aprovechar la
descomposición de las viejas instituciones
estatales”.
De allí el interés de la Sala en
delinearla, a los efectos de determinar quien la legitima en juicio.
A
ese fin pasa la Sala a analizar el artículo 326 de la vigente Constitución, el
cual reza:
“Artículo
326: La seguridad de la Nación se fundamenta en la corresponsabilidad entre el
Estado y la sociedad civil, para dar cumplimiento a los principios de independencia,
democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y
conservación ambiental y afirmación de los derechos humanos, así como en la
satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas de los
venezolanos y venezolanas, sobre las bases de un desarrollo sustentable y
productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. El principio de la
corresponsabilidad se ejerce sobre los ámbitos económico, social, político,
cultural, geográfico, ambiental y militar”.
De ese texto se colige:
1) Que la sociedad civil es
diferente al Estado y a los entes que lo componen (Estados, Municipios,
Institutos Autónomos, Fundaciones Públicas, Sociedades con capital de los
Poderes Públicos, etc). En consecuencia, el Estado no puede formar parte, bajo
ninguna forma directa o indirecta, de la sociedad civil. Fundaciones,
Asociaciones, Sociedades o grupos, totalmente financiados por el Estado, así
sean de carácter privado, no pueden
representarla, a menos que demuestren que en su dirección y actividades no tiene ninguna influencia el Estado.
2) Que estando el Estado conformado
por ciudadanos que pertenecen a fuerzas políticas, la sociedad civil tiene que
ser diferente a esas fuerzas, cuyos exponentes son los partidos o grupos políticos.
Consecuencia de ello, es que las organizaciones políticas no conforman la
sociedad civil, sino la sociedad política cuyos espacios están delimitados por
la Constitución y las leyes. Por lo tanto, todo tipo de participación partidista en personas jurídicas,
desnaturaliza su condición de organizaciones representativas de la sociedad
civil.
La sociedad civil la forman los
organismos e instituciones netamente privados, mientras que la sociedad
política es el dominio directo que se expresa en el Estado y en el gobierno
jurídico, en el cual contribuyen los partidos en un régimen democrático.
En el papel de trabajo “Sobre la
Sociedad Civil”, el cual conoce esta Sala, el Magistrado José Manuel Delgado
Ocando, ahonda en la distinción, cuando expone:
“Por eso, aunque la sociedad civil pueda
ser minoritaria, sus representantes se comportan eficazmente a través de las instituciones
y los mass media, y la sociedad política tiene que tomarla en cuenta, por
mandato de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien el principio democrático de la
mayoría habilita a ésta como titular del gobierno del Estado. A la sociedad
civil, por tanto, le incumbe el derecho de participar en las decisiones
políticas, pero dicha participación es diferente tanto de la intervención para
formar la voluntad del Estado (hecho electoral), como de la función pública que
el Estado cumple a través de sus órganos (ejercicio del poder público). La
democracia representativa debe resolver esta tensión, pues no es frecuente que,
en el sistema democrático, la sociedad civil se debilite políticamente hasta el
punto de entrar en conflicto abierto con la sociedad política, como ocurre en
el caso de cambios sociales y políticos de cierta magnitud. Advierte la Sala
que la representación por la que la sociedad política actúa (la sociedad
política opera por obra de los poderes públicos, especialmente de la Asamblea
Nacional) produce una verdadera delegación de la voluntad mayoritaria de la
sociedad en general, y, gracias a esta delegación, dicha voluntad resulta
gobernante, como dice Burdeau, lo que hace, las mas veces, superflua o
redundante la participación política de la mayoría, por lo menos en la forma en
que es practicada por la sociedad civil (ONG y OSC). Participación de la sociedad
política, representación, delegación y régimen de la nación son categorías
políticas que expresan los modos de incidencia de la voluntad popular en el
funcionamiento del Estado de derecho y de justicia, pero los reclamos de
participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía (artículo
70 de la Constitución vigente, por ejemplo) son asumidos, con el apoyo de las
instituciones y los mass media, por quienes disienten de la
representación y delegación surgidas de la voluntad política expresada
electoralmente. En suma, la sociedad civil es una organización de derecho
privado y la sociedad política la organización de derecho público a quien la
sociedad, como un todo, confía el ejercicio del poder del Estado, conforme a la
Constitución. La sociedad política se legitima por medio de los mecanismos de
representación y delegación (basados en la legitimidad por consenso, la cual es
explicada en la filosofía política de Occidente por la idea de un pacto
racionalmente motivado, a través de una voluntad discursiva que se expresa por
vía electoral); y la sociedad civil se justifica por medio de la participación
política cooperadora del ejercicio del poder público, pese a su carácter
privado”.
3) Que la sociedad civil, tomada en
cuenta por el Constituyente, es la sociedad civil venezolana, y de allí el
principio de corresponsabilidad general con el Estado, y el particular que ella
ejerce sobre los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico,
ambiental y militar. Resultado de este carácter nacional es que quienes la
representan no pueden ser extranjeros, ni organismos dirigidos, afiliados,
subsidiados, financiados o sostenidos directa o indirectamente, por Estados, o
movimientos o grupos influenciados por esos Estados; ni por asociaciones,
grupos, o movimientos transnacionales o mundiales, que persigan fines políticos
o económicos, en beneficio propio.
Reconocer
derechos colectivos a grupos o entes extranjeros o influenciados por ellos,
para que actúen a nombre de la sociedad civil nacional, es permitir que
minorías étnicas o extranjeras, intervengan en la vida del Estado en defensa de
sus propios intereses y no en la seguridad de la Nación, intereses que pueden
ser nocivos para el país, y que pueden desembocar en movimientos separatistas,
minorías agresivas o conflictivas, etc., que hasta podrían fundarse en derechos
colectivos como el de autodeterminación de los pueblos.
Crear una lucha interna (así sea
solapada), por demás incontrolable entre sociedad extranjerizante y globalizada
y sociedad nacional, no está entre los fundamentos constitucionales que
corresponden a la Nación, consagrados en el artículo 1º de la vigente
Constitución (independencia, soberanía, integridad territorial y
autodeterminación), de allí la reafirmación de la idea que la sociedad civil
contemplada en la Constitución de 1999, es la venezolana.
No escapa a la Sala, que hay
organizaciones en el país que reciben ayuda económica de organismos
internacionales, producto de colectas provenientes de la solidaridad humana, o
que son contratadas desde el exterior para realizar estudios. Por recibir tales
ayudas o realizar tales estudios, estas organizaciones constituidas en
Venezuela no dejan de ser nacionales, y mientras sus personeros nacionales
tengan autonomía de control y dirección de los entes, esta Sala podría
considerarlas legítimas representantes de la sociedad civil en los términos de
este fallo.
Tampoco escapa a esta Sala que
existe una sociedad civil internacional, como lo reconocen las “Directrices
para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las
Actividades de la OEA”, dictadas a raíz de la Resolución 1707 (XXX-0/00) de 5
de junio de 2000 de la Organización de los Estados Americanos, producto de la
Asamblea de Windsor, Canadá, y que regula la participación de la sociedad civil
internacional en asuntos internacionales. Ello apuntala el criterio de esta
Sala referido a que la sociedad civil que contempla la Constitución, es la
nacional, diferenciada de la internacional.
4) Cuando la Constitución de 1999
sectoriza a la sociedad civil, al prever que ella esté conformada por diversas
organizaciones, reconoce una realidad de la cual ya se había dado cuenta Will
Kymlicka en su obra “Ciudadanía Multicultural. Una teoría liberal de los
derechos de las Minorías” (Editorial Paídos, Barcelona España, 1996), cual es
que los diversos grupos de esa sociedad ante una representación política
insuficiente, que para Venezuela la reconoce la misma Constitución, como
resultado de la problemática de cada sector que conforma la sociedad, necesita
una representación propia y específica, que a veces, además, coincide con zonas
geográficas. De allí que la sociedad, no puede ser representada por grupos u
organizaciones, según las materias de que se trate, de una sola región del
país, como lo serían las de la capital de la República. Por ello, se hace
necesario que la ley dé orden en este sentido. La sociedad civil, según las
materias en que debe actuar, sólo puede ser representada por los sectores nacionales
o locales, identificados según la materia y región.
Esta composición sectorizada de la
sociedad civil, permite distinguir “sociedades civiles” nacionales, regionales,
estadales, municipales, vecinales, locales, así como sociedad civil obrera, profesional,
etc., ya que a veces un tema concreto es lo importante a los fines de la
consulta, o la participación, o el ejercicio del derecho. Cuando la materia en
la que es llamada a participar o a ejercer ese derecho, es de carácter
nacional, atinente al país (como la integración del Consejo Nacional Electoral
prevista en el artículo 296 de la Constitución de 1999, por ejemplo), sus
representantes son organizaciones de carácter nacional que tengan por objeto el
ejercicio de los derechos políticos a nivel nacional.
Consecuencia de lo señalado es que
la sociedad civil nacional, es la corresponsable en Venezuela, en el
cumplimiento de los principios a que se refiere el artículo 326 eiusdem, y no pueden ser sus voceros,
para el ejercicio de los derechos generales que la Constitución o la Ley le
otorga, entes locales sin proyección nacional, a menos que su participación
esté prevenida localmente, o que la corresponsabilidad, por diversos motivos,
sea atribuida a sectores económicos, regionales, etc.
5) Debido a lo etéreo que resulta el
concepto de sociedad civil, ella tiene que estar conformada por actores
sociales organizados en forma democrática, los cuales por interpretación del
artículo 293 de la Constitución de 1999, que señala que los procesos electorales
de las organizaciones de la sociedad civil, los puede dirigir el Consejo
Nacional Electoral, tienen que ser organismos con funcionamiento democrático,
con un número de miembros que permita elecciones, por lo que la sociedad civil
no puede estar representada por individualidades, por mas notables que sean,
por autopostulados, por grupúsculos sin personalidad jurídica y organizaciones
semejantes. Si bien es cierto que la sociedad civil y otros entes, carecen de
personalidad jurídica, sus actores sociales deben tenerla, como resultado del
artículo 293 eiusdem. Ahora bien, no toda organización no
gubernamental (ONG), por el hecho de serlo puede ser representante de la
sociedad civil, ni pertenece a ella. Sus finalidades pueden ser inocuas en
relación a las áreas de participación que les señala la Constitución y las
leyes.
La necesidad de una vida democrática
y la designación de sus directivos mediante elecciones, asambleas, etc, conduce
a que los actores sociales con poder
representativo, sean personas jurídicas. La ley deberá señalar las condiciones
de estas personas jurídicas para ser tenidas por tales representantes, lo que
incluye un registro de ellas. Mientras esto sucede la legitimación en juicio
corresponde a personas jurídicas con un grupo representativo de personas
naturales, ya que a juicio de esta Sala
un universo de varios miembros, permite la discusión de ideas y la toma
de decisiones con discusión previa, así como la elección de un representante
que es mas legítimo que la autorepresentación que se atribuye una persona.
6) Los actores sociales que
conforman la sociedad civil son organizaciones no gubernamentales de la más
diversa índole, pero sus voceros no pueden ser ni militares activos, ni
religiosos. Si los militares en servicio activo y quienes no son de estado
seglar, tienen limitaciones para ejercer cargos como los de gobernadores
(artículo 160 de la Constitución), de alcaldes (artículo 174 eiusdem), de Presidente de la República
(artículo 227 de la vigente Constitución); de jueces (artículo 11 de la Ley de
Carrera Judicial); o para ejercer la abogacía (artículo 12 de la Ley de
Abogados); y otras leyes limitan su acceso a cargos representativos, mal pueden
representar a la sociedad civil.
7) Ahora bien, la sociedad civil,
para cumplir sus cometidos tiene que estar organizada, y por ello sociedad
civil organizada, término utilizado en los artículos 182, 185 y 211 de la
Constitución vigente, no es sino una expresión sinónima de sociedad civil, la
cual a la vez atiende a un concepto diferente al de sociedad en general (como
sucede cuando la Carta Fundamental utiliza genéricamente esa voz), y que es un
término abstracto para lograr la participación social en diversos ámbitos,
distintos a los del artículo 326 citado, y cumplir así con el protagonismo
social, al cual se refiere el Preámbulo de la Constitución. (En los artículos
62, 79, 80, 81, 102 y 127 de la vigente Constitución, por ejemplo, se señalan a
la sociedad en forma genérica).
8) La sociedad civil es
corresponsable de la seguridad de la Nación, y debe ser vigilante de los
principios constitucionales, y del desarrollo sustentable, así como de la
aplicación de tales principios constitucionales en los ámbitos económico,
social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar, lo que significa
que los actores sociales u organizaciones de diversa índole que conforman a la
sociedad civil, deben tener por objeto los ámbitos de ejercicio de la
corresponsabilidad, y ser ellos, dentro de los límites constitucionales y
legales, los representantes de la sociedad; de allí que el artículo 182 eiusdem coloque a las organizaciones
vecinales dentro de la sociedad organizada, por su referencia en los señalados
ámbitos.
Ahora bien, del transcrito artículo
326 de la vigente Constitución, se evidencia que la sociedad civil no es un
ente opuesto al Estado o a la sociedad política, sino diferente, y que para
nuestro Constituyente, ella no es un representante del mercado, ni su enemigo.
Sus fines, conforme a la Constitución, son la colaboración con el Estado en una
forma distinta, aun no percibida, de la conducción del Estado y de la Política.
Basta recordar lo que expone Luis Salazar C. (ob.cit. p. 28), cuando señala:
“...Por el
contrario, esa sociedad civil solo podrá desarrollarse y consolidarse en la
medida en que se superen positivamente las tradiciones particularistas, y
excluyentes y depredadoras que abruman a buena parte de las organizaciones
sociales existentes, y en la medida en que se configuren otras tradiciones
ligadas a la corresponsabilidad y la reciprocidad públicas. Sólo entonces
podremos liberarnos de las confusiones y manipulaciones de los que abusando del
ideal de la sociedad civil pretenden aparecer como sus “representantes” por el
solo hecho de no pertenecer a ningún partido ni a ninguna institución
gubernamental. Hablar ‘en nombre de la sociedad civil’ es tan falaz como hablar
en nombre del pueblo y de las clases populares sin tomarse la molestia de
indicar el origen de tamaña pretensión”.
En criterio de esta Sala, no está
demás recordar la idea contenida en la obra “Justicia y Gobernabilidad.
Venezuela: una reforma judicial en marcha” (PNUD. Nueva Sociedad 1998.p.125),
según la cual:
“Desde el
Estado, la objeción que se suele hacer a la sociedad civil es que ejerce la
crítica pero no tiene en cuenta las dificultades y los costos que ciertas
políticas implican. Las ONG, por su parte manifiestan que los organismos del
Estado no las convocan para discutir las grandes políticas públicas. Ambos
reclamos tienen su parte de razón. Pero una cosa es resaltante: las
organizaciones de la sociedad civil no deben suplir las falencias del Estado,
porque eso significaría suplirlo en su responsabilidad ante la sociedad”.
9) Resultado de lo anterior es que
la sociedad civil, como la conceptúa Juan Carlos Portantiero (La sociedad civil
en América Latina: entre autonomía y Centralización. Editorial Nueva Sociedad,
1995, p. 36), es una esfera organizada de la vida social en la que actores
colectivos expresan intereses y valores dentro de un marco legal, y efectúan
demandas al Estado, definidas como fines públicos. Su destino es influir en el
Estado para obtener cambios beneficiosos para toda la sociedad o la nación, de
allí, su corresponsabilidad en la seguridad de ésta.
La transparencia de estos actores
sociales requiere que ellos no persigan fines de lucro, que no suplanten al
ciudadano por el consumidor; o que no persigan adoctrinamientos políticos,
religiosos o de cualquier índole. De allí que hay quienes consideran que los
actores sociales, componentes de la sociedad civil, forman parte de redes no
lucrativas, y del derecho no lucrativo. (A ese efecto puede consultarse “El
Polo Asociativo y la Sociedad Civil. Editorial Arte. Caracas, 1997).
Las diversas iglesias pueden crear
actores sociales, siempre que su función no sea el adoctrinamiento religioso
sino coadyuvar con el Estado a los fines del artículo 326 citado. Igualmente,
los actores sociales pueden ser gremiales, sindicales, sociedades, fundaciones,
asociaciones no gubernamentales, confederaciones de entes, incluso
representantes de grupos económicos netamente nacionales que no persigan
distorsiones de mercado o económicas (sin fines de lucro), mediante su
participación como entes colectivos.
Tal como se desprende del artículo 326
de la vigente Constitución, la sociedad civil que requiere de regulación legal,
es un intermediario entre el ciudadano y el Estado, y por ello la sociedad
civil conformada por actores sociales que se encuentran en un mismo plano
(redes horizontales), debe ser preferida a la formada por organizaciones
cupulares o verticales, donde lo que impera es la orden que viene de la
dirección principal, tal como sucede con Federaciones, en contraposición con
sus miembros.
Está consciente la Sala, de que
grupos dominantes, que persiguen intereses propios, puedan tratar de
distorsionar los fines de la sociedad civil, pero será la Ley la que oriente la
conformación y el accionar de esta sociedad, que no debe representar la
hegemonía de nadie y que se caracteriza por lo jurídico. Es más, su
conformación, necesariamente provendrá de leyes diversas, tal como se desprende
del artículo 211 de la vigente Constitución, el cual prevé que en el Reglamento
de la Asamblea Nacional se establecerán los términos para la elección de los
representantes de la sociedad organizada.
10) La sociedad civil, conforme a lo
expuesto está conformada por instituciones u organizaciones con personalidad
jurídica, las cuales serán reguladas de acuerdo a los requisitos que imponga la
ley.
Las “Directrices para la
Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de
la OEA”, a que antes se hizo mención, estableció en el punto 6-e que la
solicitud de participación en las actividades de la OEA, por las organizaciones
de la sociedad civil, debe ser acompañada por el Acta Constitutiva y Estatutos
de la organización, así como la mención de la misión institucional (áreas de
trabajo), lo que apuntala lo antes señalado en este fallo.
Sin embargo, la ley pudiera crear
otros medios organizativos, ya que es el esquema de organización democrática lo
importante, aun sobre la personalidad jurídica.
C) En cuanto al término comunidad,
recogido por la Carta Fundamental en sus artículos 84, 120, 166, 184, 264 y
326, y salvo que ellos se remitan a la comunidad nacional, como lo hace el
artículo 326 citado, la voz identifica a grupos restringidos de personas que
habitan sectores del territorio y que a su vez pueden considerarse como
elementos de la sociedad general, o coincidir a veces con la sociedad civil en
particular.
La comunidad para expresarse, al
igual que la sociedad civil, requiere de grupos organizados, de allí que el
artículo 184 de la Constitución, equipare a comunidad con grupos de vecinos
organizados y con organizaciones no gubernamentales, que por tratarse de
organizaciones, son personas jurídicas estructuradas para obtener determinados
logros.
D) La Constitución también se
refiere a la familia y a los grupos, los cuales son conjuntos de personas más
concretos cuantitativamente, y por tanto no deben confundirse con grupos
mayores, como la sociedad, la comunidad, etc.
Resulta imprecisa la Carta
Fundamental, al utilizar las voces sociedad, sociedad civil, sociedad
organizada, comunidad y comunidad organizada, y conforme al espacio en que van
a actuar, las comunidades, la sociedad, la sociedad organizada, etc., pueden
devenir de manera intercambiable en sociedad general o en sociedad civil, o los
organismos de ésta podrán obrar como sociedad general, comunidad, etc., quedando
al juez determinar mediante la interpretación cuál es el ente ante el cual se
encuentra.
IV
LEGITIMACIÓN
DE LOS ENTES COLECTIVOS
Visto lo anterior, y como ya se ha
señalado se hace impretermitible para esta Sala determinar quién puede ejercer
los derechos colectivos que corresponden a los entes colectivos sin
personalidad jurídica, diferentes a los contemplados en el artículo 139 del
Código de Procedimiento Civil.
Con relación a los derechos
subjetivos individuales y los de los entes con personalidad jurídica, es fácil
determinar quien es la persona legitimada para ejercer estos derechos. En
cuanto a los representantes de las personas jurídicas, las leyes establecen
quienes lo serán, por lo que los ciudadanos que pueden obrar por ellos pueden
ser determinados.
La situación de los entes sin
personalidad jurídica es distinta, ya que la sociedad civil, la comunidad, la
familia, la etnia -por ejemplo- está conformada por un conjunto de individuos a
veces con intereses opuestos, o que teniendo netas concurrentes desean
concretarlas de manera diferente, e indudablemente los derechos de los entes
colectivos sin personalidad jurídica no pueden ser utilizados por uno de los
componentes del conjunto, si los otros no están de acuerdo.
No ocurre así con los derechos o
intereses difusos o colectivos propiamente dichos, ya que ellos persiguen
mantener la calidad de la vida, lo que interesa a todas las personas de un
conglomerado (incluyendo al juez), así no lo entiendan, o así haya grupos que
no les interese la mejoría de dicha calidad. La protección del medio ambiente,
es un bien que puede ser ignorado por unos, o discutido por los que se
aprovechan de él, pero el Juez que conozca de las acciones protectivas, no
necesitará para juzgar los daños al ambiente, determinar si existe o no
oposición por parte de los miembros del conglomerado social, para proceder a
sentenciar en contra de los transgresores, bastándole constatar el daño que se
causa a la colectividad, así ésta no lo acepte. Por ello, en sentencias de 30
de junio de 2000 (caso Defensoría del Pueblo), la Sala estableció, que mientras
no existan leyes que los limiten, las acciones por derechos e intereses difusos
o colectivos, dirigidos los primeros a proteger la calidad de la vida, podrán
no sólo ser incoadas por organismos públicos o privados, sino por los
particulares, como consecuencia del derecho de acceso a la justicia que el
artículo 26 de la vigente Constitución consagra, ya que a través de tales
derechos, se persigue el beneficio común.
Pero
el supuesto no es igual con los derechos colectivos diferentes a los difusos
que la Constitución y las leyes otorgan a los entes colectivos sin personalidad
jurídica (tales como los expresados en los artículos 84, 99, 118, 121, 123, 125
y 347), ya que ellos son mucho más puntuales, más concretos, por lo que el juez
es (en abstracto) ajeno a ellos, no se encuentra tocado por los daños o
desmejoras posibles a la calidad de la vida. Su situación es parecida a la que
tiene con relación a los derechos colectivos estrictos, visto que él no
pertenece al gremio, colectividad específica, etc, que ejerce el derecho. Pero
mientras estos derechos colectivos estrictos son ejercidos por personas que
tienen un nexo y un interés definido con el sujeto colectivo, el cual es
cualitativamente identificable por la actividad semejante que realiza (donde
surge el conflicto), estos otros sujetos colectivos son indefinidos, en ellos
la voluntad individual no vale por sí sola. Los fines y los intereses en juego
exceden de los de cada individuo.
Estos entes colectivos sin
personalidad jurídica, tienen que ser representados por alguna persona, pero el
conglomerado que forma parte del ente puede tener contradicciones internas,
hasta el punto que no exista ningún tipo de acuerdo. De allí, que lo
primordial, ante tal panorama, es reconocer quién representa a la sociedad
civil, a la comunidad, a la familia, al grupo, es decir, identificar por boca
de quien se van a expresar.
Corresponde a la ley hacer tal
señalamiento, pero como los derechos constitucionales no pueden quedar
suspendidos en su ejercicio, esperando a que se dicten o no las leyes, mientras
tal concreción legal no se produzca, esta Sala debe hacerla a los fines de dar
curso a las acciones que intenten dichos entes. Cuando, por ejemplo, el
artículo 121 de la vigente Constitución expresa: “Los pueblos indígenas tienen
el derecho a mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural,
cosmovisión, valores, espiritualidad y sus lugares sagrados y de culto”, la pregunta
que surge es ¿Quién representa a los pueblos indígenas, y como se adquiere tal
representación?.
Cuando el artículo 211 de la
Constitución de 1999, ordena a la Asamblea oír la opinión de la sociedad
organizada, ¿cómo se determina, a esos fines, que es la sociedad organizada?.
La sociedad civil, la comunidad no
es la gente que acude a un espectáculo público con el fin de disfrutarlo, no es
tampoco un conglomerado que tome decisiones unánimes, ni es posible pensar en
un acuerdo interno total, y lo más grave es que no se pueden identificar sus
voceros, ya que todo individuo como persona física forma parte del ente titular
del derecho, y como opina López Calera (ob. cit.p.119), “no tiene sentido
hablar de un sujeto individual que tenga un derecho colectivo” de este tipo. Es
más, López Calera (ob.cit.) alerta sobre la gravedad del problema de la
representación de los entes colectivos, cuando señala:
“Históricamente los males más graves de
la humanidad quizá hayan venido preferentemente de la absolutización de
derechos individuales, de individuos concretos que han exaltado sus derechos y
han llegado a disponer del destino, y hasta de las conciencias de los demás.
Esa hipocresía es todavía enorme. Además, ese individualismo feroz y
paradójicamente antindividualista se esconde bajo las vestimentas de entes
colectivos que no son tales, sino simples disfraces de la prepotencia (de los
derechos individuales exaltados) de unos cuantos individuos.
De allí que
es función de la ley, y mientras ella no lo disponga, de los tribunales
constitucionales separar lo colectivo legítimo, de lo ilegítimo”.
Ahora bien, las personas jurídicas
con personalidad jurídica, tienen órganos que se conforman por elecciones internas, y que -según las leyes
o contratos que los rigen- toman decisiones por mayoría de votos en Asambleas u
otras formas de expresión social, lo que permite que esa mayoría marque la
opinión del ente colectivo, tal como acontece -por ejemplo- cuando un Sindicato
decide ir a una huelga, previa consulta
con los afiliados.
Un ejemplo de lo
anterior, lo trae la Ley de Protección del Niño y del Adolescente donde está
prevista la constitución de los llamados Consejos de Derechos del Niño y del
Adolescente, que según lo dispuesto en su artículo 133 “son órganos de naturaleza
pública, deliberativa, consultiva y contralora que, con representación
paritaria de entes del sector público y de la sociedad se encargan, de acuerdo
a su competencia geográfica, de velar por el cumplimiento de los derechos
difusos y colectivos de los niños y adolescentes, consagrados en esta Ley”.
Asimismo, se establece en dicha Ley lo relativo a la representación de la
sociedad civil, cuando en su artículo 141, dispone que “Los representantes de
la sociedad serán elegidos en foro propio, guardando una proporción que
garantice la presencia de representantes de organizaciones privadas o mixtas de
atención directa a niños y adolescentes, así como de particulares y
responsables de entidades o programas dedicados a la protección, promoción,
investigación o defensa de los derechos y garantías de los niños y
adolescentes. La sociedad puede igualmente elegir como sus representantes a
personas que provengan de otros sectores”.
En consecuencia, la legitimación de
los entes colectivos debe surgir de la representatividad que ostentan de la
sociedad, comunidad, grupos, etc.
V
CARENCIA DE
LEGITIMIDAD EN LOS ACTORES
La
Defensoría del Pueblo tiene atribuido en los artículos 280 y 281 de la vigente Constitución,
la protección de los derechos e intereses difusos y colectivos, que son
diferentes a los que pretenden ejercer los accionantes autónomamente como
representantes de sus comunidades; y además el numeral 6 del artículo 281 eiusdem, la convierte en tutor de un
ente colectivo sin personalidad jurídica, cual es el público consumidor y
usuario; mientras que el numeral 8 del mismo artículo le asigna la
representación de los pueblos indígenas, legitimándola para intentar las
acciones necesarias para la garantía y efectiva protección de sus derechos.
Fuera
de las atribuciones señaladas, el texto constitucional no otorga otras a la
Defensoría del Pueblo, en representación de entes colectivos sin personalidad
jurídica, por ello, la representación de la sociedad civil, la comunidad o el
pueblo, cuando la Constitución o las leyes otorguen derechos a esos entes
colectivos, no le corresponde a la Defensoría del Pueblo, a menos que una ley
disponga lo contrario.
Tampoco
corresponde al Ministerio Público la representación de los entes colectivos de
que trata esta sentencia, a menos que la Ley expresamente así lo señale, o que
actúe como representante de la sociedad, como ocurre en los procesos civiles
donde se ordena su citación o notificación. Observa esta Sala que, entre los
deberes y atribuciones expresadas en el artículo 11 de la Ley Orgánica del
Ministerio Público no aparece la representación de los entes colectivos a que
se refieren las disposiciones constitucionales antes citadas; y tampoco aparece
entre los deberes y atribuciones, contenidos en el artículo 34 eiusdem,
a pesar de que en el ordinal 1° de dicha norma se le atribuye promover la
acción de la justicia en todo lo que concierne al interés público y a lo
establecido en las leyes, pero es necesario, tal como lo dice el aludido
ordinal 1° que la ley establezca la actuación, lo que no sucede en relación con
los derechos de los entes colectivos sin personalidad jurídica, motivo por lo
cual tampoco puede considerarse al Ministerio Público como representante nato
de dichos entes, y así se decide.
Resultado
de lo anterior, y hasta que la Ley no determine cómo se estructurará la
representación en juicio de los entes colectivos sin personalidad jurídica (tal
como lo hace la Constitución –artículos 185 o 206 por ejemplo- al remitir a
futuras leyes los mecanismos de participación ciudadana de estos entes), ella
corresponderá a una pluralidad de organizaciones con personalidad jurídica,
cuyo objeto esté destinado a actuar en el sector de la vida donde se requiere
la actividad del ente colectivo, y que –a juicio del Tribunal- constituyan una
muestra cuantitativamente importante del sector. Ello tiene que ser así, desde
el momento en que las Asociaciones que actúan como actores sociales pueden ser sujetos
de clasificación por sectores, hasta el punto que la obra “El Polo Asociativo y
la Sociedad Civil”, realizada por CISOR para SOCSAL, AC Y CDR, antes
mencionada, clasifica a las Asociaciones en diecinueve sectores según los
diferentes objetivos.
Los representantes
no pueden ser personas naturales que obren en nombre propio, ni grupúsculos que
representen una ínfima parte de los componentes del sector (lo cual se
determinará por aplicación de máximas de experiencia); ni organizaciones con
menores pretensiones existenciales.
Esto
último significa, que un club de melómanos o de tejedores carece de la
legitimación necesaria, no sólo para obrar en asuntos extraños al sector que es
su objeto, sino en materias transcendentes para la vida del país. Por ello, en
el proceso de amparo seguido por COFAVIC y Queremos Elegir contra el Consejo
Nacional Electoral, esta Sala no admitió como tercerista a una asociación cuyo
objeto era evitar el robo de vehículos.
Las
organizaciones que actúan como actores sociales, no defienden intereses
privados ni particulares, sino que persiguen la solución permanente de
problemas nacionales o locales, lo que significa que su objeto es
trascendental, no temporal o reñido con la solución de problemas sociales o de
interés general o público. Ellas funcionan, para tener un espacio participativo
en la solución de problemas comunes, para los cuales se organizan. Por ello,
hay quienes consideran que los sindicatos, gremios y asociaciones que defiendan
intereses particulares no forman parte de la sociedad civil, ni menos pueden
representarla, tal como lo hace Nuria Cunill Grau (Repensando lo Público a
través de la Sociedad. Editorial Nueva Sociedad. Venezuela, 1997. p.63).
Por
otra parte, la necesidad de que estos representantes tengan autenticidad como
tales, y no actúen por intereses encubiertos, es una preocupación
internacional, lo que obliga a esta Sala a exigir requisitos extras a quienes
quieran obrar por los entes colectivos. Así, siguiendo las pautas que señalan
las Directrices para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad
Civil en las Actividades de la OEA, antes mencionada, para darle cabida a estos
representantes hay que tener en cuenta que la estructura de financiamiento sea
transparente y que concedan un nivel de independencia a la organización
(Directriz 8-d). Igualmente, hay que ponderar los años de existencia como
actores sociales, prefiriendo a aquellos de dilatada actuación, antes que los
que se constituyan para de inmediato
participar.
El que
los entes colectivos (consumidores, grupos, etc.,) sean organizaciones, con
miras específicas hacía sectores de la vida, se deduce de los artículos 182 y
184 de la Constitución de 1999, los cuales se refieren a la sociedad o a la
comunidad organizada, así como a las organizaciones, grupos vecinales
organizados, a quienes según su capacidad para prestarlos, se les pueden
transferir servicios.
Estos
entes emergentes a veces pretenden ser representados por personas que asumen un
liderazgo real o ficticio. Estos líderes que quieren enervar la voluntad
colectiva, por lo general se apoyan en campañas de prensa, en matrices de
opinión creadas por los medios de comunicación, pero que en la realidad a nadie
representan. De allí que la legitimación activa de estos entes, sólo la puedan
tener personas naturales a quienes democráticamente, un grupo importante de
organizaciones los haya electo para ello, a menos que el sector sea escuálido
en este tipo de organizaciones.
El que
la comunidad (y por tanto la sociedad, grupos, etc.) actué a través de entes
organizados, es reconocido por la propia Constitución en el numeral 2 del
artículo 184, cuando prevé que ellos participen por medio de las asociaciones
vecinales (regidas por la Ley Orgánica de Régimen Municipal) y de las
organizaciones no gubernamentales, las cuales requieren personalidad jurídica,
a fin de que exista autenticidad sobre su organización y sus formas de obrar.
Es la
democracia en la nominación de los representantes la clave para conocer qué
personas naturales van a llevar la voz de las organizaciones (el numeral 6 del
artículo 293 de la vigente Constitución, que atribuye al Poder Electoral la
organización de procesos electorales de los componentes de la sociedad civil,
así lo denota).
Así
como la democracia participativa que instaura la Constitución, no puede quedar
limitada, burlándose las disposiciones que ordenan convocar o participar a los
entes colectivos, igualmente éstos no pueden quedar representados por personas
que carecen del respaldo mayoritario de las organizaciones que conforman la
sociedad civil, la comunidad o el grupo. Corresponderá al Juez, mientras la ley
no lo determine, verificar la forma de nominación de los representantes, como
paso previo a permitir, como tales, su actuación en juicio.
Consecuencia
de lo anterior, es que los entes colectivos sin personalidad jurídica no pueden
ser representados ni por los Gobernadores de los Estados, ni por los Alcaldes,
ya que ambos funcionarios tienen señaladas en la Constitución sus atribuciones.
Corresponde al Gobernador el gobierno y administración de cada Estado, lo que
involucra la representación del Estado, que es una entidad autónoma, con
personalidad jurídica plena, conforme a los artículos 159 y 160 de la
Constitución de 1999; mientras que a los Alcaldes corresponde el gobierno y
administración del Municipio, el cual también goza de personalidad jurídica
(artículos 167 y 168 eiusdem), siendo
la función municipal como la estadal, ocuparse de la administración de sus
bienes y servicios, poderes y competencias, entre las cuales no está prevenida
la representación de los entes colectivos sin personalidad jurídica que se
encuentran en sus territorios.
En la
Constitución vigente se prevé la participación de la sociedad civil (artículo
206); de la sociedad organizada (artículos 182 y 185) de acuerdo con la ley,
así como el derecho de palabra por representantes (artículo 211). Igualmente,
se toma en cuenta la participación de: las vecindades (artículo 184, numeral
6); barrios (artículo 184 numeral 6); grupos vecinales organizados (artículo
184); organizaciones vecinales y otros de la sociedad organizada (artículo 182)
(luego es lo mismo organización vecinal y sociedad organizada); iniciativa
vecinal o comunitaria (artículo 173); población (consultas) (artículos 171 y 181);
participación ciudadana (artículos 168 y 173); comunidad organizada (artículo
166); participación de la comunidad (artículo 178); comunidades (artículo 184
numerales 4, 6 y 7), y comunidad indígena (artículo 181).
A pesar de tener
personalidad jurídica, entre los cometidos constitucionales de los Estados y de
los Municipios no se encuentra ejercer los derechos de los entes colectivos que
existen o funcionen dentro de sus demarcaciones político-territoriales, y ello
es debido a que la Constitución quiere que dichos entes estén como tales,
separados del Poder Público, así interactuen con él en muchas áreas, como lo
previenen los artículos 184, 206, 211 o 326 de la Constitución de 1999, por
ejemplo. La corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad, o entre los
Municipios y las comunidades, hace nacer en esos entes sin personalidad
jurídica, una serie de derechos cívicos destinados a que el Poder Público
cumpla con sus deberes y obligaciones, y estas acciones de cumplimiento, de
preservar, o de restablecimiento de situaciones jurídicas, pueden ser contra
los Poderes Públicos, por lo que mal pueden ellos demandarse a sí mismos en
nombre de quienes pueden exigirles la corresponsabilidad sobre los ámbitos
señalados –por ejemplo- en el artículo 326 de la Constitución de 1999.
VI
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
Desestimada como fue la cualidad de
los actores para interponer la presente acción de amparo en protección de los
derechos e intereses difusos y colectivos de las comunidades regionales, así como
en representación de los otros derechos de los entes colectivos, debe esta Sala
analizar las infracciones denunciadas por los accionantes en su calidad de
representantes de los entes político-territoriales cuya titularidad detentaban
al momento de accionar, primordialmente destinados a la protección
institucional de los mismos. En efecto, los presuntos agraviados fundamentan el
ejercicio de la presente acción de amparo en la vulneración del principio de autonomía del que gozan, de conformidad
con el Texto Fundamental, los Estados y Municipios como entes
político-territoriales.
La cuestión
jurídico-constitucional más importante que plantea este caso, junto a la de los
intereses colectivos en general y la posibilidad de que los Gobernadores, al
invocarlos, representen a la población de sus Estados en una acción de amparo,
radica en el ámbito de aplicación del derecho al amparo consagrado en el
artículo 27 de la Constitución, cuyo tenor es el siguiente:
Artículo
27. Toda persona tiene el derecho a ser amparada por los tribunales en el goce
y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aún de aquellos
inherentes a la persona humana que no figuren expresamente en la Constitución o
en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. (Omissis).”
Aparte de
ciertos derechos fundamentales de los habitantes de las respectivas entidades
federales, los Gobernadores accionantes ejercen el amparo para proteger la
autonomía política y sobre todo financiera que la Constitución asegura a los
Estados, la cual se vería vulnerada ante la negativa del Gobierno Nacional
(Ministro de Finanzas) de distribuir los recursos que les corresponden por
concepto de reajuste del situado (artículo 167, numeral 4, de la Constitución)
y con base en la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización
Macroeconómica.
Ello plantea la
interrogante de si el amparo puede ser empleado para proteger potestades o
competencias de entes públicos y, en el caso de autos, de personas
político-territoriales. Siguiendo al constitucionalista Jesús María Casal en
conceptos vertidos en una obra aún inédita que la Sala conoce, se observa:
“La adecuada
respuesta de esta cuestión exige partir, en primer lugar, de la significación
que el amparo ha tenido en el constitucionalismo venezolano y de su actual
consagración constitucional y, en segundo lugar, del alcance que ha de
atribuirse a esa institución procesal a la luz de los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos”.
En cuanto a lo
primero, importa subrayar que, desde sus orígenes, el amparo ha estado ligado a
la defensa de los derechos esenciales de la persona. Al respecto, es pertinente
recordar que el 18 de junio de 1945 los Senadores Mario Briceño Iragorri,
Manuel E. Egaña y Luis Loreto presentaron ante la Cámara Alta un Proyecto de
Ley de Amparo Personal (Recurso de Habeas
Corpus), tendiente a hacer efectiva la garantía de la libertad personal
consagrada en el artículo 32, ordinal 17º, de la Constitución de 1945. Para
justificarlo, los proyectistas adujeron que:
“Mientras
que para la defensa de los bienes materiales las leyes civiles estatuyen
recursos eficaces y violentos como los interdictos posesorios, en orden a la
libertad individual no se han desenvuelto los medios de hacer efectiva la
garantía constitucional, muchas veces expuesta al capricho de las autoridades
policiales” (Agudo Freytes, Esteban, Estado
actual de la acción de amparo en Venezuela, Caracas, Poseidón, 1979, p.
23).
El proyecto no recibió
la sanción esperada, pero el tema se replanteó de manera más ambiciosa en la
Asamblea Nacional Constituyente de 1946-47. Angel Francisco Brice recomendó
entonces que se consagrara el juicio de amparo, pues:
“con éste se persigue la dignificación del
ser humano porque tiende en derechura a mantenerle intangibles esos derechos
que el individualismo llegó a considerar innatos y aún anteriores y superiores
al Estado, porque el Estado no los concede sino que los reconoce y protege como
existentes antes que él” (Ibídem, p.
24).
También Luis
Loreto opinó que no bastaba con consagrar el habeas corpus, debiendo establecerse el derecho de amparo (Ibídem, p. 31). No obstante, se adoptó
la figura del habeas corpus, que por
primera vez recibía regulación constitucional (artículo 32 de la Constitución de 1947). Su finalidad era la protección de la
libertad personal.
La Constitución
de 1961 da un paso más, y contempla el juicio de amparo en su artículo 49, como
un instrumento de protección judicial de los “derechos y garantías que la
Constitución establece”. La redacción
del precepto, puesto en concordancia
con el siguiente (artículo 50), evidenciaba su orientación humanista:
“Los Tribunales ampararán a todo
habitante de la República en el goce y ejercicio de los derechos y garantías
que la Constitución establece, en conformidad con la ley.
El procedimiento será breve y sumario y
el juez competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación
jurídica infringida”.
Por
su parte, el artículo 50 disponía:
“La enumeración
de los derechos y garantías contenida en esta Constitución no debe entenderse
como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ella.
La
falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los
mismos”.
Con fundamento
en estos preceptos, la doctrina constitucional reconoció tempranamente la
posibilidad de ejercer el amparo para la defensa de los derechos de la persona,
a pesar de que no había sido dictada la ley que regulase la competencia y el
procedimiento respectivo (Oropeza, Ambrosio. La Nueva Constitución Venezolana (1961), Caracas, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, 1986;
p. 246-reimpresión de la edición de 1969).
Tras algunas
vacilaciones iniciales, la institución se robustece, gracias al impulso de la
jurisprudencia, cuyos aportes vendrían a ser recogidos luego en la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (1988). Durante su
desarrollo, siempre se perfiló como un mecanismo de defensa de los derechos
fundamentales de la persona.
Una vez que la
institución estaba consolidada como un medio de tutela judicial reforzada de
los derechos y garantías constitucionales, algunos propusieron su extensión a la
protección de las potestades o competencias de entes públicos, especialmente de
las personas político-territoriales. Sin embargo, esta ampliación del objeto
tutelado por el amparo fue rechazada por la extinta Corte Suprema de Justicia,
en Pleno, mediante sentencia del 2 de octubre de 1997, la cual resolvió el
amparo incoado, conjuntamente con una acción de inconstitucionalidad, contra la
Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las
Entidades Federales y Municipales. En
ese amparo se planteaba que la autonomía municipal y las potestades que llevaba
aparejadas debían considerarse incluidas en el concepto de “garantía
constitucional” y, con ello, en el ámbito de aplicación del amparo
constitucional.
En dicha
sentencia la extinta Corte Suprema de Justicia, con ponencia de la Dra.
Hildegard Rondón de Sansó, declaró que:
“...los entes territoriales como personas
jurídicas pueden ser sujetos activos de la acción de amparo; pero sólo respecto
a la tutela de los derechos y garantías constitucionales entendidos estos
últimos en su sentido estricto, ha de excluírsele como una vía para la tutela
de sus potestades y competencias, así como para dirimir los conflictos que
puedan plantearse entre tales entes entre sí o con otros organismos del poder
público.
...En el caso
de los entes territoriales, la Constitución les otorga varios recursos
destinados específicamente a impedir el desconocimiento y usurpación de los
fines que le han sido asignados y de
las potestades que constitucionalmente le competen...”.
Esta concepción
del amparo ha quedado en lo fundamental plasmada en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Incluso, podría afirmarse que en la vigente
Constitución la vinculación del amparo con la persona y sus derechos esenciales
se ha profundizado.
Ciertamente, el
artículo 27 de la Constitución reconoce a toda persona (natural o jurídica) el
derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los
derechos y garantías constitucionales, “aun de aquellos inherentes a la persona
que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos....”.
Obsérvese que el
elemento que permite incluir a ciertas facultades subjetivas dentro del ámbito
de tutela del amparo, es su condición de “inherentes a la persona”, lo cual se
ve confirmado por la referencia a los instrumentos internacionales sobre
“derechos humanos”.
Por si quedara
alguna duda, la Exposición de Motivos de la Constitución señala que el amparo:
“se reconoce como una garantía-derecho constitucional, cuya
finalidad es la tutela judicial reforzada de los derechos humanos, aun de
aquellos inherentes a la persona humana que no figuren expresamente en la
Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos”.
Esta íntima
vinculación entre el amparo y los derechos fundamentales la pone igualmente de
manifiesto el último párrafo del artículo 27, según el cual el ejercicio del
derecho al amparo no puede ser afectado por la declaratoria de un estado de
excepción o por la restricción de garantías constitucionales. El Constituyente
quiso dejar claro que incluso durante situaciones de emergencia, en las que
pueden resultar necesarias restricciones extraordinarias al ejercicio de las
garantías o derechos constitucionales, conserva el amparo plena vigencia, como
instrumento imprescindible para medir la necesidad y proporcionalidad de la
actuación de las autoridades (En igual sentido cfr. la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos OC-8/87, del 30 de enero de 1987, El
Habeas Corpus bajo suspensión de garantías).
Esos principios
inspiran también la decisión de esta Sala en la que se introducen correctivos
al procedimiento de amparo contemplado en la Ley de la materia, en virtud de la
fuerza normativa de la Constitución y de la oralidad ahora exigida por el
citado artículo 27. La singular
celeridad y simplicidad del proceso de amparo está también al servicio de la
persona humana y de los derechos que la Constitución protege con toda firmeza.
Esta conclusión
es confirmada por lo dispuesto en los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos, ya que tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos
(artículo 8), como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(artículo 2.3) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 25),
consagran el derecho de toda persona a un recurso efectivo ante las instancias
nacionales a fin de que se le ampare frente a posibles violaciones de sus
derechos humanos. Así, el artículo 8 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone:
“Toda persona
tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes,
que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitución o por la Ley”.
Desde esta
óptica, el artículo 27 de nuestra Constitución es un desarrollo de ese derecho
de validez universal, el cual, al igual que los demás derechos proclamados en
esa Declaración, se basa “en el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de
los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”
(Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos).
Por tanto, el
objeto del amparo es la tutela judicial reforzada de los derechos y garantías constitucionales,
lo cual comprende los derechos enunciados por la Constitución, algunos de los
cuales se encuentran fuera de su Título III (vid., por ejemplo, los artículos 143, 260 y 317 de la
Constitución), así como los consagrados en tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por la República, y cualquier otro que sea
inherente a la persona humana.
Lo dicho no
implica restringir la noción de derechos o garantías constitucionales a los
derechos de las personas naturales, pues también las personas jurídicas son
titulares de derechos fundamentales. Incluso las personas jurídicas de Derecho
Público pueden ostentar algunos de esos derechos.
Pero lo hasta
ahora expuesto sí permite concluir que entes político-territoriales como los
Estados o Municipios, sólo han de acudir al amparo para defender los derechos o
libertades de los que puedan ser titulares, como el derecho al debido proceso,
o el derecho a la igualdad, o a la irretroactividad de la ley. En cambio, no
pueden accionar en amparo para tutelar la autonomía que la Constitución les
reconoce o las potestades y competencias que aquélla comporta.
La autonomía de
un ente público únicamente goza de la protección del amparo cuando la
Constitución la reconoce como concreción de un derecho fundamental de
trasfondo, como ocurre con la autonomía universitaria respecto del derecho a la
educación (artículo 109 de la Constitución).
En el caso de
autos, los accionantes no invocan un derecho constitucional de los Estados que
hubiese sido vulnerado, sino la autonomía que la Constitución les asegura y,
particularmente, “la garantía de la
autonomía financiera que se contempla en los artículos 159, 164, ordinal 3º,
167, ordinales 4º y 6º, de la Constitución” (cursivas de la Sala).
Sin
embargo, bajo el concepto de garantía
constitucional no pueden subsumirse contenidos completamente ajenos al elenco
de libertades públicas constitucionalmente protegidas, como se pretende, ya que
la garantía se encuentra estrechamente relacionada con el derecho. La garantía
puede ser entendida como la recepción constitucional del derecho o como los
mecanismos existentes para su protección. Tanto en uno como en otro sentido la
garantía es consustancial al derecho, por lo que no cabe emplear el concepto de
garantía para ensanchar el ámbito tutelado por el amparo, incluyendo en el
mismo toda potestad o competencia constitucionalmente garantizada. Ello
conduciría a una desnaturalización del amparo, que perdería su especificidad y
devendría en un medio de protección de toda la Constitución.
En consecuencia,
el amparo interpuesto debe ser declarado –in limine litis- improcedente,
y así se decide.
Sin embargo,
ello no significa que la pretensión planteada por los Gobernadores accionantes
no pueda ser canalizada por otras vías procesales. Ellos podrían interponer un
recurso de abstención o carencia, de acuerdo con el artículo 42, numeral 23 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, o plantear un conflicto entre
autoridades. En el presente caso, la controversia existente entre los
Gobernadores y el Ejecutivo Nacional linda entre la figura de los conflictos
administrativos, prevista en el numeral 4 del artículo 266, y la de los
conflictos constitucionales, contemplada en el numeral 9 del artículo 336 de la
Constitución. Si se estima que, como
pareciera, dicha controversia versa fundamentalmente sobre el incumplimiento
por parte del Ejecutivo Nacional de su deber de repartir el situado a los
Estados en los términos prescritos por la Constitución, el conflicto sería
constitucional y su conocimiento correspondería a la Sala Constitucional.
DECISIÓN
Por las razones precedentemente
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, declara
IMPROCEDENTE
la acción de amparo incoada en el caso de autos.
Publíquese y regístrese.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, a los 21 días del mes de NOVIEMBRE de dos mil
(2000). Años: 190° de la Independencia y 141° de la Federación.
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El
Vicepresidente-Ponente, Jesús Eduardo Cabrera Romero |
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Los
Magistrados, |
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Héctor Peña Torrelles |
José Manuel Delgado Ocando |
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Moisés A. Troconis Villareal |
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El
Secretario, José Leonardo Requena Cabello |
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Exp. 00-1901
JECR/
El Magistrado Héctor Peña Torrelles, reitera -a
través del presente voto particular- el
criterio expuesto en las decisiones dictadas el 20 de enero de 2000 (Casos: Domingo Ramírez Monja; y Emery Mata Millán), por considerar que
esta Sala no debió asumir el conocimiento de todos los amparos intentados
contra los Altos funcionarios que se mencionan en el artículo 8 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino únicamente
cuando las actuaciones de aquéllos fuesen análogas a las previstas en el
artículo 336 de la Constitución, esto es, cuando se trate de actos dictados en
ejecución directa e inmediata de la Constitución u omisiones de las medidas
indispensables para garantizar el cumplimiento de la misma. Este razonamiento
coincide tanto con la previsión contenida en el referido artículo 8, como con
la intención del Constituyente que, al establecer las competencias de esta
Sala, asumió como criterio el rango de las actuaciones objeto de control de
constitucionalidad. En consecuencia, debió permanecer tal competencia entre las
diferentes Salas del Tribunal Supremo de Justicia, atendiendo a las distintas
materias que conocen cada una de ellas, correspondiendo a la Sala
Constitucional el conocimiento de las acciones de amparo interpuestas contra
las actuaciones de los sujetos a los que alude el artículo 8, en ejecución directa
de la Constitución.
Así, al cuestionarse en el presente caso, la presunta
omisión por parte del Ministro de Finanzas, al no transferir a los Estados
miembros de la Federación, el cincuenta por ciento (50%) de los ingresos
generados por exportación de hidrocarburos y sus derivados que no deban
tranferirse al Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica, de
conformidad con el Decreto Ley que crea dicho Fondo, considera el Magistrado
disidente que, tal omisión no deviene de la ejecución directa de la
Constitución, sino más bien por el incumplimiento de una Ley.
Por las razones anteriores, a juicio del disidente, la Sala
Constitucional no debió conocer del amparo de autos, ya que la omisión
denunciada como lesiva no encuadra dentro de los criterios aludidos supra. Por
lo tanto, se debió declinar la competencia en la Sala Político-Administrativa
de este Tribunal Supremo de Justicia, ya que es la Sala afín con la relación
jurídica dentro de la cual se suscitó la pretendida violación de derechos
constitucionales.
No
obstante las consideraciones expuestas en cuanto a la incompetencia de esta
Sala para conocer del caso planteado, estima el disidente que en el fallo que
antecede, se declaró la improcedencia de la acción, en virtud de que los
accionantes no ostentaban la legitimación requerida para accionar en el
presente caso, pues, no invocaron un derecho constitucional del cual fuesen
titulares, sino la violación de derechos que son inherentes a las personas
naturales, cuya representación no les corresponde.
Ahora
bien, a juicio del disidente, tal declaratoria no estuvo fundamentada en una
cuestión de fondo sobre el mérito de la causa, sino sobre un elemento esencial
previo para la revisión de los derechos denunciados, como lo es la
legitimación, por lo que, no resulta correcto que la decisión que recayó sobre
el caso, fuera la de improcedencia, sino que se debió declararse en todo caso
su inadmisiblidad.
Por
las razones anteriores, estima el disidente que, esta Sala Constitucional no debió declarar improcedente la acción
sino en todo caso declarar su inadmisibilidad.
Queda
así expresado el criterio del Magistrado disidente.
En
Caracas, fecha ut-supra.
El
Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vice-Presidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Disidente
José M. Delgado Ocando
Moisés A. Troconis Villarreal
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/ypm
Exp.
N° 00-1901
Quien suscribe,
Magistrado Moisés A. Troconis Villarreal, visto el tenor de la sentencia que
antecede, salva su voto en los términos siguientes:
I. Según la
Sala, cuando la acción de amparo constitucional es manifiestamente
improcedente, puede ser desestimada de plano, sin necesidad de tramitar el
respectivo proceso.
II. A juicio
de quien suscribe, el proceso de amparo constitucional se halla regido también
por los principios de igualdad ante la ley, defensa y contradictorio, de modo
que el juicio sobre el fundamento de la pretensión de amparo y, por tanto,
sobre su procedencia, no puede pronunciarse sin el trámite previo de un proceso
en el cual tanto el accionante como su contraparte tengan la posibilidad de
hacer efectivos los citados principios.
La exigencia que
antecede se hace aún mayor si se considera que, en la nueva Constitución de la
República (artículo 27), fue suprimida la sumariedad del procedimiento
correspondiente a la acción de amparo constitucional.
Por otra parte,
vista la amplitud de la garantía constitucional de acceso a la Jurisdicción, la
posibilidad de desestimar in limine litis
el fundamento de la pretensión de amparo constitucional impone la
existencia de una disposición normativa que la autorice; sin embargo, no existe
una disposición semejante.
Finalmente, el
juzgamiento in limine litis de la
Sala, por recaer sobre el mérito, se halla provisto de la autoridad de la cosa
juzgada y, en consecuencia, sin el trámite previo del proceso correspondiente,
la decisión se hará inmutable y el presunto ilícito constitucional no podrá ser
juzgado de nuevo, con el consiguiente perjuicio para la víctima de la presunta
lesión.
III. Por las
razones expuestas, quien suscribe disiente respetuosamente de la tesis que
sostiene la Sala, vista su incompatibilidad con la orientación del orden
constitucional e internacional en materia de derechos fundamentales de alcance
procesal.
El
Presidente,
IVÁN
RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO
CABRERA
Magistrados:
HECTOR PEÑA
TORRELLES JOSÉ M. DELGADO OCANDO
MOISÉS A. TROCONIS VILLARREAL
Magistrado
- Disidente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
MATV/sn.-
Exp. Nº 00.1901.-