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Magistrado Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
Exp. 13-0847
El 18 de septiembre de 2013, el abogado Walter Elías García S., inscrito en el Inpreabogado bajo el n.° 117.211, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano JESÚS ELOY ZABALA MATOS, titular de la cédula de identidad n.° V-5.014.175, interpuso ante esta Sala solicitud de revisión de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 20 de junio de 2011, que declaró con lugar el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Deportes (IND), contra la decisión dictada, el 13 de marzo de 2006, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual había declarado con lugar la querella funcionarial interpuesto por el hoy solicitante contra el mencionado Instituto, revocó dicha sentencia y, en su lugar, declaró inadmisible “el recurso contencioso administrativo funcionarial” interpuesto por haber operado la caducidad.
El 23 de septiembre de 2013, se dio cuenta en Sala del expediente contentivo de la solicitud de revisión, designándose como ponente al Magistrado Juan José Mendoza Jover, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El 17 de octubre de 2013, en virtud de la incorporación del Magistrado Suplente Luis Fernando Damiani Bustillos por el Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, tuvo lugar la reconstitución de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Juan José Mendoza Jover, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos.
Realizado el estudio del caso, pasa esta Sala a dictar sentencia, previo análisis de las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
El 17 de marzo de 2005, el ciudadano Jesús Eloy Zabala Matos, interpuso ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Región Capital, querella funcionarial contra el Instituto Nacional de Deportes.
El 13 de marzo de 2006, el mencionado Juzgado declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por el hoy solicitante, se ordenó al Instituto Nacional de Deportes, reconocer al ciudadano Jesús Eloy Zabala Matos, como personal adscrito a dicha Institución, que le otorguen todos los beneficios acordados a su personal regular, se ordenó al ente querellado tramitar y otorgar el ascenso del referido ciudadano para ocupar el cargo que le corresponde de acuerdo a las capacidades del funcionario.
Contra la decisión anteriormente mencionada, el apoderado judicial del Instituto Nacional de Deportes (I.N.D), ejerció recurso de apelación, el cual fue decidido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 20 de junio de 2011. En la referida decisión se declaró con lugar el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Deportes (I.N.D), se revocó la sentencia apelada y, en su lugar, declaró inadmisible la querella.
II
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL
En su solicitud de revisión constitucional, la parte recurrente expuso, entre otras cosas, lo siguiente:
Que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo violó sus derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva, acceso a la justicia, al trabajo, en virtud del erróneo análisis efectuado por el mencionado tribunal sobre la figura jurídica de la caducidad, cuyo lapso fue computado en contravención a los parámetros establecidos reiterada y sostenidamente por la doctrina de este Tribunal Supremo de Justicia, lo que conllevó a declarar inadmisibilidad de la querella funcionarial.
Que el hecho que dio lugar a la interposición del recurso referido no se materializó de manera inmediata, sino progresiva y sucesivamente por los hechos negativos y omisiones de la Administración, sin contar con que nunca fue notificado de acuerdo a las leyes.
Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo incurrió en errores grotescos en torno a la valoración de las pruebas documentales, ya que no fueron debidamente valoradas y apreciadas conforme a los principios de congruencia, exhaustividad y pro-actione, los cuales deben revestir todo pronunciamiento judicial, apartándose así el fallo en cuestión de los criterios establecidos por la Sala Constitucional en materia de caducidad.
Que, el 17 de marzo de 2005, interpuso querella funcionarial contra el mencionado Instituto, bajo el fundamento de que ostenta la condición de funcionario público, ejerciendo labores como entrenador deportivo en el Instituto Nacional del Deporte desde 1978.
Que, el 18 de febrero de 1998, se inició un proceso de descentralización y transferencia de competencias del cual fue excluido y que produjo su lesión desde el 15 de octubre de ese mismo año.
Que, en virtud de tal exclusión, el ente al cual le fueron transferidas y descentralizadas las competencias, y donde se supone debió haber sido incluido (Gobernación del Estado Nueva Esparta), ha certificado, desde el 20 de septiembre de 2001, que no existen registros del hoy solicitante en la Oficina de Archivo del Personal, señalando que no es empleado, ni obrero ni contratado de esa Gobernación.
Asimismo, señaló que tal circunstancia le ha producido a su representado un total estado de indefensión violentando sus derechos contractuales y nominales, sin que ninguno de los dos entes involucrados (Instituto Nacional del Deporte y la Gobernación del Estado Nueva Esparta), se haya ocupado de restituirlo en su cargo o le haya dado una respuesta oportuna ante su situación.
De igual modo, el apoderado judicial del solicitante señaló que, según el criterio aplicado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la actuación que dio lugar al hecho lesivo que originó la interposición de la querella fue la inclusión en el proceso de transferencia que tuvo lugar el 07 de marzo de 2001, del cual, a su decir nunca fue notificado del acto.
Igualmente, señaló que no se trataba de un acto único, sino de la falta de ejecución de la transferencia como tal, materializada en una cadena continua y sucesiva de omisiones y pronunciamientos negativos.
En tal sentido, la parte solicitante señaló que:
(…) el hecho lesivo no puede en el caso bajo análisis ser considerado jamás como un único y aislado hecho, y sin embargo, según el errado criterio de la Corte éste se ejecutó y tuvo lugar únicamente el 7 de marzo de 2001 sin tomar en consideración si quiera (sic) su falta de notificación, cuando, por el contrario, tal formalidad, imprescindible para el inicio del cómputo de la lapso de caducidad, no se produjo; ni siquiera aquel que tuvo lugar en el año 1998, el cual se encontraba viciado por no tener fecha ni siquiera, haciendo nugatoria la oportunidad para el ejercicio de los recursos pertinentes (…).
Finalmente, el abogado Walter Elías García S., actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Jesús Eloy Zabala Matos, solicitó que la presente revisión sea declarada ha lugar, se anule el fallo objeto de la misma y se ordene la reposición de la causa al estado que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resuelva el recurso de apelación conforme al criterio sostenido por esta Sala Constitucional.
III
DE LA SENTENCIA OBJETO DE LA REVISIÓN
El 20 de junio de 2011, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Deportes (IND), contra la decisión dictada, el 13 de marzo de 2006, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual había declarado con lugar la querella funcionarial interpuesta por el hoy solicitante contra el mencionado Instituto, revocó dicha sentencia y, en su lugar, declaró inadmisible el “recurso” interpuesto por haber operado la caducidad. Dicha decisión se fundamentó en lo siguiente:
Precisado lo anterior, esta Corte debe pronunciarse respecto a la caducidad de la acción alegada, para lo cual se observa:
En materia contencioso-funcionarial, cuando el funcionario o ex funcionario considerase que la actuación de la Administración Pública lesionó sus derechos o intereses, puede proponer previo el cumplimiento de ciertas formalidades legales recurso ante el correspondiente Órgano Jurisdiccional; el cual por tratarse de una materia especial, se le denomina querella. La interposición de esta querella es motivada por un “hecho” que no necesariamente consiste en la emanación de un acto administrativo que posiblemente perjudica la esfera jurídica del funcionario.
Este “hecho” que ocasiona o motiva la interposición de la querella o recurso contencioso administrativo funcionarial es el que debe tomarse en cuenta a los efectos del cómputo del lapso de caducidad, al cual hace referencia el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual dispone lo siguiente:
“…ARTÍCULO 94. Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto…”.
La disposición antes transcrita, establece un lapso de caducidad, lo cual indica, necesariamente, que estamos en presencia de un lapso que no admite paralización, detención, interrupción, ni suspensión de la causa, sino que el mismo transcurre fatalmente y su vencimiento, por tanto, ocasiona la extinción de la acción mediante la cual se pretende hacer valer éste, por ende, la acción ha de ser interpuesta antes de su vencimiento.
Entonces, para determinar la caducidad de una acción (querella), siguiendo las pautas establecidas en la norma comentada, es necesario establecer, en primer término, cuál es el hecho que dio lugar a la interposición de la querella; y en segundo lugar, una vez determinado lo anterior, imprescindible es establecer cuando se produjo ese hecho.
Aunado a lo anterior, se observa que con referencia a la caducidad, el legislador ha previsto dicha institución por razones de seguridad jurídica, estableciendo un límite temporal para hacer valer derechos y acciones, y que la falta de ejercicio de la acción dentro del lapso creado por mandato legal, implica su extinción.
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 727 de fecha 08 de abril de 2003, (caso: Osmar Enrique Gómez Denis), sostuvo lo siguiente:
“…De lo anterior, se desprende, claramente, que lo que está sometido a la revisión constitucional de esta Sala para su final pronunciamiento unificador guarda relación con el lapso de caducidad.
Dicho lapso, sin duda alguna, es un aspecto de gran importancia dentro del proceso, dado su contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático.
En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento, de esa forma, de que tras el transcurso del lapso que preceptúa la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le proporcione; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente, incidiría negativamente en la seguridad jurídica.
El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución…”. (Resaltado de esta Corte).
Tal criterio ha sido ratificado mediante sentencia Nº 1738 de fecha 09 de octubre de 2006, caso: (Lourdes Josefina Hidalgo), dictada por esa misma Sala.
En este contexto, se observa que el carácter de orden público de los lapsos procesales como el de caducidad, reconocido por la doctrina y la jurisprudencia nacional, y que fue ratificado en la sentencia parcialmente transcrita, permiten que en cualquier grado y estado de la causa el Juez pueda declarar la inadmisibilidad de las acciones o querellas interpuestas, cuando se ha omitido el estudio de una condición inexorable para su admisión, pues ello constituye la salvaguarda de la seguridad jurídica y de los más elementales principios constitucionales como el derecho a la defensa, al debido proceso y del cumplimiento de formalidades esenciales.
Precisado lo anterior, advierte esta Corte que en el caso de autos el querellante señaló expresamente en su escrito libelar que “…el Instituto Nacional de Deportes ‘…el día 7 de marzo de 2001, mediante Memorando Nº 337, mediante (sic) su Directora de Personal informa sobre el pago del Fideicomiso de Prestaciones Sociales y me incluye en el mismo como ‘personal transferido’…”.
Ello así, es precisamente la inclusión del querellante como personal transferido por el tantas veces mencionado convenio -hecho evidenciado en el Memorando N° 337 antes señalado, tal como se desprende de los argumentos expuestos en el escrito libelar- el motivo que da lugar a la interposición del presente recurso contencioso administrativo de nulidad y en consecuencia, la circunstancia que debe ser tomada en cuenta a los fines de la valoración de la caducidad.
Asimismo queda evidenciado que la parte recurrente ejerció el recurso contencioso administrativo funcionarial en fecha 17 de marzo de 2005, por lo tanto considera este Órgano Jurisdiccional que transcurrió con creces el lapso de seis (6) meses previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, que disponía la parte actora para su ejercicio, considerando la fecha del acto que dio lugar al recurso ejercido, esto es, el 7 de marzo de 2001, lo que ocasiona la caducidad de la acción. Así se decide.
Con fundamento en las consideraciones anteriores esta Corte declara Con Lugar el recurso de apelación ejercido por la parte recurrida; asimismo, se Revoca la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 13 de marzo de 2006 y se declara Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
IV
DE LA COMPETENCIA
El artículo 336, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, le atribuye a esta Sala Constitucional la potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República, en los términos establecidos por la Ley Orgánica respectiva”.
Tal potestad de revisión de decisiones definitivamente firmes, abarca fallos que hayan sido expedidos tanto por las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia, conforme al artículo 25, numeral 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como por los demás tribunales de la República, de acuerdo al artículo 25, numeral 10 “eiusdem”, pues la intención final es que la Sala Constitucional ejerza su atribución de máximo intérprete de la Constitución, según lo que establece el artículo 335 del Texto Fundamental.
Ahora, por cuanto fue propuesta ante esta Sala la solicitud de revisión de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala se declara competente para conocer de dicha solicitud. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia, esta Sala pasa pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente solicitud, y, a tal efecto, observa lo siguiente:
La presente solicitud de revisión fue interpuesta por el abogado Walter Elías García S., actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Jesús Eloy Zabala Matos, de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 20 de junio de 2011, que declaró con lugar el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Deportes (IND), contra la decisión dictada, el 13 de marzo de 2006, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual había declarado con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el hoy solicitante contra el mencionado Instituto, revocó dicha sentencia y, en su lugar, declaró inadmisible el recurso interpuesto.
Al respecto, el solicitante alegó la violación de sus derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y al trabajo, en virtud del erróneo análisis efectuado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su sentencia del 20 de junio de 2011, sobre la figura jurídica de la caducidad, cuyo lapso fue computado, a su decir, en contravención a los parámetros establecidos por esta Sala, al haber determinado que el hecho generador que ocasiona la presunta violación de sus derechos constitucionales, y por ende la interposición de la querella funcionarial, fue un memorando de fecha 07 de marzo de 2001, al cual hace referencia la parte querellante, hoy solicitante, en el libelo de la demanda y en donde señala que la directora del Instituto Nacional del Deporte informa sobre el pago de prestaciones y sobre su inclusión en el grupo del personal transferido a la Gobernación del Estado Nueva Esparta.
En este sentido, la Corte señaló lo siguiente:
En este contexto, se observa que el carácter de orden público de los lapsos procesales como el de caducidad, reconocido por la doctrina y la jurisprudencia nacional, y que fue ratificado en la sentencia parcialmente transcrita, permiten que en cualquier grado y estado de la causa el Juez pueda declarar la inadmisibilidad de las acciones o querellas interpuestas, cuando se ha omitido el estudio de una condición inexorable para su admisión, pues ello constituye la salvaguarda de la seguridad jurídica y de los más elementales principios constitucionales como el derecho a la defensa, al debido proceso y del cumplimiento de formalidades esenciales.
Precisado lo anterior, advierte esta Corte que en el caso de autos el querellante señaló expresamente en su escrito libelar que “…el Instituto Nacional de Deportes ‘…el día 7 de marzo de 2001, mediante Memorando Nº 337, mediante (sic) su Directora de Personal informa sobre el pago del Fideicomiso de Prestaciones Sociales y me incluye en el mismo como ‘personal transferido’…”.
Ello así, es precisamente la inclusión del querellante como personal transferido por el tantas veces mencionado convenio -hecho evidenciado en el Memorando N° 337 antes señalado, tal como se desprende de los argumentos expuestos en el escrito libelar- el motivo que da lugar a la interposición del presente recurso contencioso administrativo de nulidad y en consecuencia, la circunstancia que debe ser tomada en cuenta a los fines de la valoración de la caducidad.
Asimismo queda evidenciado que la parte recurrente ejerció el recurso contencioso administrativo funcionarial en fecha 17 de marzo de 2005, por lo tanto considera este Órgano Jurisdiccional que transcurrió con creces el lapso de seis (6) meses previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, que disponía la parte actora para su ejercicio, considerando la fecha del acto que dio lugar al recurso ejercido, esto es, el 7 de marzo de 2001, lo que ocasiona la caducidad de la acción. Así se decide.
Con fundamento en las consideraciones anteriores esta Corte declara Con Lugar el recurso de apelación ejercido por la parte recurrida; asimismo, se Revoca la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 13 de marzo de 2006 y se declara Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
De esta manera, para la formulación del pronunciamiento que corresponde a la solicitud de revisión de autos, la Sala requiere verificar algunos elementos que sirvieron de fundamento a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que expidió el fallo objeto de la pretensión y de los alegatos que esgrimió el solicitante en su querella.
Asimismo, por cuanto no fueron acompañadas a la solicitud de revisión copia certificada de las actuaciones de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano Jesús Eloy Zabala Matos contra el Instituto Nacional del Deporte y el expediente administrativo que permitan a la Sala determinar la veracidad de los hechos expuestos por el solicitante y hacer un pronunciamiento sobre la admisibilidad y procedencia de la solicitud de revisión, esta Sala estima oportuno, previa a la emisión del fallo correspondiente, requerir la información que sea necesaria para la resolución del caso sometido a su conocimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 145 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Por tales motivos, esta Sala, previo al pronunciamiento respectivo de la presente solicitud de revisión, y en aras de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos constitucionales de ambas partes, acuerda oficiar a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para que, dentro del lapso de cinco (05) días siguientes a que conste en el expediente la notificación que se realice, envíe copia certificada del expediente judicial contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el solicitante contra el Instituto Nacional del Deporte y correspondiente al n.° 2006-000600 y del expediente administrativo; y, en caso de que el mismo haya sido remitido al archivo judicial, realice las gestiones pertinentes a los fines de recabar la información solicitada y la remita a esta Sala dentro del lapso mencionado.
Igualmente, se advierte que el incumplimiento de la orden será sancionada con la multa establecida en el artículo 122 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuyo tenor prevé lo siguiente:
Artículo 122. Las Salas del Tribunal Supremo de Justicia sancionarán con multa equivalente hasta doscientas unidades tributarias (200 U.T.) a las personas, funcionarios o funcionarias que no acataren sus órdenes o decisiones, o no le suministraren oportunamente las informaciones, datos o expedientes que solicitare de ellos, sin perjuicio de las sanciones penales, civiles, administrativas o disciplinarias a que hubiere lugar.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, ACUERDA oficiar a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para que, dentro del lapso de cinco (05) días siguientes a que conste en el expediente la notificación que se realice, envíe copia certificada del expediente judicial contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el solicitante contra el Instituto Nacional del Deporte y correspondiente al n.° 2006-000600 y del expediente administrativo; y, en caso de que el mismo haya sido remitido al archivo judicial, realice las gestiones pertinentes a los fines de recabar la información solicitada y la remita a esta Sala dentro del lapso de quince (15) días contados a partir de su notificación.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de noviembre de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
Gladys María Gutiérrez Alvarado
El Vicepresidente,
Juan José Mendoza Jover
Ponente
Los Magistrados,
Luisa Estella Morales Lamuño
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
Luis Fernando Damiani Bustillos
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. N.° 13-0847
JJMJ