SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N° 11-0800

 

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El 14 de junio de 2011, esta Sala Constitucional recibió proveniente del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, el oficio 000777 del 9 de junio hogaño, mediante el cual se remitió original del expediente 2011-0540 (nomenclatura de esa Sala) contentivo del juicio de nulidad intentado por los abogados Adriana Díaz M. y Alejandro Boscán, inscritos en el I.P.S.A. bajo los núms. 34.726 y 91.261, respectivamente, en su condición de representantes judiciales de URBANIZADORA NUEVA CASARAPA, C.A, inscrita ante el entonces Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda, el 10 de diciembre de 1992, bajo el núm. 27, todo 108-A Pro; contra el Decreto 7811 dictado el 16 de noviembre de 2010 por el ciudadano PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, publicado en Gaceta Oficial 39.553, de misma fecha, que decretó: “… Artículo 1°. Se ordena la adquisición forzosa de los bienes muebles e inmuebles y bienhechurías que constituyen el desarrollo urbanístico conocido como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, ubicado en el Sector El Fortín, Urbanización Nueva Casarapa, Guarenas, Estado Miranda, presuntamente ejecutado por la Sociedad Mercantil Urbanizadora Nueva Casarapa, C.A., identificada con el Registro de Información Fiscal N° J-30060247-8, los cuales se requieren para la ejecución de la obra CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN. La adquisición forzosa ordenada en el presente artículo comprende los lotes de terreno, edificios, maquinarias, materiales, equipos y vehículos. Así mismo, alcanza a cualesquiera otros bienes muebles o inmuebles, maquinarias, equipos industriales, y de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico conocido como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN …”.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la decisión dictada, el 1 de junio de 2011, por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, que declaró la incompetencia para conocer del referido recurso y declinó el conocimiento de la demanda en esta Sala Constitucional.

El 21 de junio de 2011, esta Sala dio cuenta del presente expediente y designó Ponente a la Magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el estudio del expediente, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO

El recurso de nulidad enunciado se interpuso en los términos que se expresan a continuación:

1. En primer orden, se identificó el recurso procesal y del acto objeto de impugnación:

“(…) acudimos de conformidad con lo establecido en el artículo 23, numeral 5, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con el objeto de interponer Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad con una solicitud urgente de suspensión de efectos contra el Decreto N° 7.811, dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 16 de noviembre de 2010, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.553, de fecha 16 de Noviembre de 2010., [sic] mediante el cual se ‘ordena la adquisición forzosa, de los bienes muebles e inmuebles y bienhechurías que constituyen el Desarrollo Urbanístico conocido como Conjunto Residencial el Fortín, ubicado en el sector el Fortín, Urbanización Nueva Casarapa, Guarenas, Estado Miranda, presuntamente ejecutado por Urbanizadora Nueva Casarapa C.A.”.

 

2. Posteriormente, se procedió a identificar el Decreto impugnado con sus respectivos considerandos:

Decreto N° 7.811                                                16 de noviembre de 2010

HUGO CHÁVEZ FRÍAS

Presidente de la República

 

Con el supremo compromiso y voluntad de lograr la mayor eficacia política y calidad revolucionaria en la construcción del socialismo bolivariano, la refundación de la nación venezolana, basado en principios humanistas, sustentado en las condiciones morales y éticas que persiguen el progreso de la patria y del colectivo, por mandato del pueblo y en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 2 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 82, 114 y 115 ejusdem; y los artículos 5 y 56 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social, el artículo 6 de la Ley para la Defensa de Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en concordancia con el artículo 3 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de la Vivienda y Hábitat, en Consejo de Ministros,

CONSIDERANDO

Que es un deber constitucional del Estado asegurar la efectividad del derecho a la seguridad social y a una vivienda y hábitat adecuado, propiciando y garantizando los medios para que las familias cuenten con mejores y más favorables condiciones para el financiamiento, construcción, adquisición o ampliación de sus viviendas,

CONSIDERANDO

Que la inclusión de este tipo de cláusulas, constituyen un acto jurídico y contrario a los principios previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, por cuanto ante la necesidad y aspiración de tener una vivienda propia, coloca a los Usuarios y Usuarias del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, a merced de la voluntad de los propietarios, quienes aprovechando su posición de dominio, fundada en una desigualdad social, proceden a adicional al precio de la venta, cantidades de dinero producto de su propia devaluación y retraso en la culminación de la obra,

CONSIDERANDO

Que el sector inmobiliario primario venezolano, presente desviaciones que atenta contra el derecho humano de los ciudadanos y ciudadanas a la seguridad social en el acceso a una vivienda y hábitat dignos, como son los retrasos injustificados en la culminación y entrega de las obras, por parte de los propietarios y la inclusión por parte de los mismos, de estipulaciones y cláusulas abusivas en los contratos relacionados con la adquisición de viviendas construidas, en construcción, por ser construidas o en proyecto, que contemplan el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y sumas adicionales de dinero sobre el precio de venta de dichos inmuebles, basados en la aplicación del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) o de cualquier otro mecanismo equivalente de corrección monetaria, ajuste por inflación o aumento de precio, los cuales proceden a adicionar el precio de venta,

DECRETA

Artículo 1°. Se ordena la adquisición forzosa de los bienes muebles e inmuebles y bienhechurías que constituyen el desarrollo urbanístico como, CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, ubicado en el sector EL Fortín, Urbanización Nueva Casarapa, Guarenas, Estado Miranda, presuntamente ejecutado por la Sociedad Mercantil Urbanizadora Nueva Casarapa, C.A., identificada con el Registro de Información Fiscal N° J-30060247-8, los cuales requieren para la ejecución de la obra CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN.

La adquisición forzosa ordenada en el presente artículo comprende los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos. Así mismo, alcanza a cualesquiera otros bienes muebles o inmuebles, maquinarias, equipos industriales, y de oficinas, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico conocido como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, ubicado en la locación descrita en el encabezado del presente artículo.

La obra CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN será ejecutada por el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA VIVIENDA Y HÁBITAT, quien estará encargado de manera directa o mediante la celebración de convenios interinstitucionales con otros órganos o entes de la Administración Pública o con las comunidades organizadas a través de las diferentes formas asociativas previstas en las leyes.

Los bienes objeto de adquisición forzosa conforme el presente Decreto serán destinados a la ejecución de la obra CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, la cual ‘tiene por finalidad la culminación de obras civiles y el otorgamiento de la propiedad de las viviendas unifamiliares que comprenden el urbanismo conocido como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, a los particulares que demostraren haber adquirido derechos sobre dichas viviendas unifamiliares y sobre una alícuota de las áreas comunes del urbanismo.

Artículo 2°. No serán objeto de la adquisición forzosa decretada en el presente, [sic] los derechos adquiridos total o parcialmente por particulares sobre las viviendas unifamiliares o lotes de terreno que forman parte del Desarrollo Urbanístico CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, con ocasión de la celebración de contratos u otros documentos, entre el productor inmobiliario y un adquiriente, que tengan por objeto actos o negocios jurídicos relacionados con la adquisición de una vivienda nueva y su hábitat, o de ciertos derechos por parte del adquiriente, que evidencien de alguna forma su intención de adquirir la vivienda nueva ofrecida por el productor inmobiliario, incluyendo las promesas unilaterales y bilaterales, opción de compra-venta, preventas y cualquier otra denominación, forma o modalidad dada por las partes.

Artículo 3°. Quedan excluidas de la ejecución del presente Decreto las viviendas unifamiliares cuyos adquirientes o beneficiarios hubiesen efectuado la protocolización del documento definitivo de compra-venta, a la fecha de publicación del presente Decreto en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

 

Artículo 4°. Se califica de urgente realización la ejecución del la obra CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, mediante la puesta en funcionamiento, uso y aprovechamiento de los bienes indicados en el artículo 1 del presente Decreto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social.

Artículo 5°. La Procuraduría General de la República tramitará el procedimiento de expropiación previsto en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social, hasta la efectiva transferencia a la República del derecho de propiedad de los bienes indicados en el artículo 1 del presente Decreto.

Artículo 6°. Los bienes expropiados pasarán libres de gravamen o limitación al patrimonio de la República, por órgano del ‘MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA VIVIENDA Y HÁBITAT’, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social, a tal efecto, deberán ser previamente reconocidos los derechos adquiridos por particulares sobre las viviendas unifamiliares del urbanismo conocido como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, y las alícuotas que correspondan sobre las áreas comunes del hábitat en el que se desarrolla.

Artículo 7°. Procédase a efectuar las gestiones, negociaciones totales y parciales, según el caso, para la adquisición los bienes [sic] señalados en el artículo 1 del presente Decreto, que sean necesarios para la ejecución de la referida obra, conforme a lo previsto en la Ley de Expropiaciones por Causa de Utilidad Pública o Social.

Artículo 8°. El ‘MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA VIVIENDA Y HÁBITAT’, a través de sus entes adscritos o mediante los convenios que a tal efecto suscriba, dará continuidad a la ejecución de las obras de construcción del Desarrollo Urbanístico, hasta su total culminación. Igualmente, podrá designar una Comisión de Seguimiento para la instrumentación de todas las actividades necesarias que culminen en la materialización definitiva de ésta.

Artículo 9°. En la ejecución de la obra, se respetarán los contratos celebrados bajo cualquier forma o modalidad, que tengan por objeto actos o negocios jurídicos relacionados con la adquisición de vivienda nueva en el Desarrollo Urbanístico conocidos como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, en virtud de lo cual, la ocupación y protocolización de las viviendas, serán otorgados a quienes adquirieron dichos derechos, una vez verificada la documentación correspondiente.

Artículo 10°. En ejecución del presente Decreto, los órganos responsables deberán velar por la observancia y respecto de los derechos laborales y de seguridad social de las trabajadoras y los trabajadores, cuyas actividades se vean afectadas por este Decreto. En consecuencia, corresponderá a la empresa afectada asumir todos los pasivos laborales que mantenga con sus asalariados.

Artículo 11°. El Vicepresidente Ejecutivo y los Ministros del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, para el Trabajo y Seguridad Social, de Planificación y Finanzas y de Comercio, quedan encargadas de la Ejecución del presente Decreto.

Artículo 12°. El presente Decreto entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

 

3. Con respecto a la normativa transcrita, denunciaron: “… el referido Decreto está viciado de nulidad absoluta, al incurrir en falso supuesto de derecho y de hecho; al incurrir en desviación de poder; al ser claramente desproporcionado e irracional; y al haber vulnerado los derechos fundamentales de propiedad y libertad económica de la Recurrente. Estos vicios afectan la validez y existencia del acto impugnado, como así solicitamos que sea declarado”.

4. Luego de señalar el cumplimiento de los presupuestos procesales respecto a la legitimación y la competencia “de la Sala Político Administrativa”; se procedió a denunciar los siguientes vicios:

4.1. Falso supuesto de derecho. Declaración de que la obra requiere indispensablemente la transferencia de los terrenos del recurrente.

 

4.1.1. Señalan que los artículos 5 y 7 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social establecen los requisitos a cumplir en un procedimiento expropiatorio. En los mismos se exige que efectuada la declaratoria de utilidad pública, el ente expropiante debe declarar “indispensablemente la transferencia total o parcial de la propiedad o derecho” (art. 7.2) luego de declarar la utilidad pública o interés social relacionada con la ejecución de una obra de tal interés. A su vez, indican que el artículo 3 eiusdem establece que “en la declaratoria de que la ejecución de una obra requiere la adquisición forzosa de la totalidad de un bien o varios bienes, o de parte de los mismos”.

4.1.2. Conforme a esas disposiciones, la Ley exige que el bien a expropiar sea realmente “indispensable” o necesario para cumplir con la obra de utilidad pública o social, por lo que el ente expropiante debe tomar la determinación antes que se asuma la decisión de ‘adquirir forzosamente’ un inmueble, representando un límite a la discrecionalidad que tiene el ente expropiante a la hora de terminar los bienes necesarios para ejecutar el fin de utilidad pública o social.

4.1.3. En virtud de lo expuesto, concluyeron:

En definitiva, en el presente caso no se han cumplido los requisitos exigidos en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, toda vez que no se ha determinado previamente, como lo confiesa el propio Decreto impugnado, si los inmuebles propiedad de la Recurrente son indispensables para ejecutar la obra, lo que determina que el Decreto incurre en el vicio de falso supuesto de derecho, al no cumplir con los requisitos necesarios para su formación, los cuales se encuentran previstos en la Constitución y la ley, razón por la cual el mismo está viciado de nulidad absoluta, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 (1) y (3) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

 

4.2. Falta de previsión presupuestaria para llevar adelante la expropiación de los terrenos propiedad de la recurrente.

4.2.1 Denuncian que el Decreto impugnado tampoco especificó la previsión presupuestaria para ejecutar el proyecto al no contar con la disponibilidad presupuestaria para hacerlo, existiendo un vicio de nulidad absoluta.

4.2.2. El expropiante afectó inmuebles sin tener fondos para ejecutar el proyecto. No existe en el presupuesto nacional actual una partida para la ejecución de la obra, demostrando la insuficiencia presupuestaria para afrontar un proceso expropiatorio de los inmuebles propiedad de la recurrente.

4.2.3. Al no contar previamente con los fondos públicos para iniciar un procedimiento expropiatorio, bajo el sistema presupuestario que rige su actuación acorde a las formas y procedimientos que otorga la ley nacional aplicable, se desvirtúa la finalidad de la institución expropiatoria, que es la de llevar a cabo una utilidad pública o social que requiere la colectividad.

4.2.4. Conforme a lo anterior, concluyeron que:

“… la falta de previsión presupuestaria demuestra también que se han incumplido los requisitos exigidos en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, que genera que el Decreto N° 7.811 incurra en el vicio de falso supuesto de derecho, al no cumplir con los requisitos necesarios para su formación, los cuales se encuentran previstos en la Constitución y la ley, razón por la cual el mismo está viciado de nulidad absoluta,  conforme a lo dispuesto en el artículo 19 (1) y (3) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

 

4.3 Falso supuesto de hecho

4.3.1. El Decreto expropiatorio impugnado incurre en una serie de apreciaciones erradas de los hechos y circunstancias relacionadas con el presente caso, generando el vicio de falso supuesto y afectado de nulidad absoluta el acto impugnado conforme a los ordinales 1° y 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

4.3.2. Que los terrenos afectados se encontraban en fase de ejecución de un proyecto para el desarrollo de viviendas con financiamiento exclusivo del sector privado, como se evidencia de los permisos otorgados por la Ingeniería Municipal y de los Contratos de Crédito a Constructor otorgados por la Instituciones Financieras.

4.3.3. Que el Conjunto Residencial El Fortín está integrado por veinte (20) viviendas para un total de seiscientos cuarenta (640) apartamentos y fue proyectado para ser construido por etapas. Para el momento en que fue dictado el Decreto N° 7.811 objeto de impugnación, catorce (14) de los veinte (20 ) edificios se encontraban totalmente concluidos y contaban con la respectiva Certificación de Terminación de Obra (Habitabilidad), expedida por la Dirección de Ingeniería y Obras del Municipio Autónomo Plaza del Estado Miranda. Se habían protocolizado en la Oficina de Registro Público la venta de trescientos ochenta y nueve (389) apartamentos. Para esa misma fecha, el urbanismo se encontraba terminado en un cien por ciento (100%) y en los seis (6) edificios restantes, correspondientes a las etapas 8, 9 y 10 se habían concluido los trabajos de estructura, techos de madera, módulos de escalera y se contaba con los ascensores en obra para ser instalados.

4.3.4. Que la propia Autoridad incurrió en una actuación arbitraria que atente contra el desarrollo de la vivienda y de la zona, con la consecuente oferta inmobiliaria que necesita la comunidad, desvirtuando el supuesto fundamento que motivó el Decreto Expropiatorio, viciado de nulidad por falso supuesto de hecho.

4.3.5. Con base en lo anterior, concluyó:

De allí, que estamos en presencia de un claro faso supuesto de hecho que vicia de nulidad absoluta el acto recurrido, conforme a lo dispuesto en el artículo 19, numerales [sic] 1 y 3, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

 

4.4 El vicio de desviación de poder.

4.4.1 Sostienen que en el presente caso, el Decreto impugnado ha sido dictado como consecuencia de una desviación de poder al perseguir un fin distinto al previsto en el ordenamiento jurídico que regula la materia expropiatoria. Aunado a ello, denuncian que el acto impugnado utiliza una fundamentación que no se corresponde con la verdadera intención de la autoridad.

4.4.2. Que en el caso de análisis se ha desvirtuado la finalidad perseguida por la institución de la expropiación al no haberse actuado con la intención de llevar a cabo una obra de utilidad pública o sinal sino la de castigar sin fórmula de juicio un presunto delito no establecido en la ley penal: “[l]os señores Magistrados pueden comprobar esta afirmación con una simple lectura del Decreto N° 7.811, el cual comienza con una Declaración de Principios relativos al ‘…Supremo compromiso y voluntad de lograr la mayor eficacia política y calidad revolucionaria en la construcción del socialismo bolivariano, la refundación de la nación venezolana, basado en principios humanistas, sustentado en condiciones morales y éticas que persiguen el progreso de la patria y del colectivo, por mandato del pueblo…’, principios estos que no están contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

4.5. Usurpación de funciones.

En este punto indican, sin hacer referencia al caso concreto, los principios generales que rigen el principio de legalidad y reserva legal en materia penal, y la interpretación favorable de las mismas a favor del acusado cuando existan dudas en su aplicación, así como la prohibición de la analogía para establecer tipos y penas en el derecho penal.

4.6. Nulidad absoluta por falta de motivación.

4.6.1 Indican que el Decreto N° 7811 es un acto administrativo sancionador que supone la existencia previa de un procedimiento administrativo sancionatorio por lo cual era impretermitible su motivación para poder ejercer el derecho a la defensa. La carencia absoluta de motivos de dicho Decreto le produjo indefensión por desconocerse los supuestos fácticos y de derecho que se tuvieron para dictar la medida.

4.6.2. Que las medidas decretadas patentizan un evidente atropello, son arbitrarias, dictadas manu militari, sin explicación alguna y carentes de motivación, y, en consecuencia, nulas absolutamente.

4.6.3. Que el Decreto N° 7811 es inmotivado y carente de fundamento. Por consiguiente, vulnera la esfera de los derechos constitucionales de su representada a la tutela judicial efectiva, derecho a la defensa y garantía al debido proceso.

4.6.4. Que para la validez de la medida es necesario además de la facultad de sancionar, que no existe en el caso, que haya sido acreditada la comisión de un hecho punible, con la existencia de fundados elementos de convicción para estimar que la empresa fue autora o partícipe en su comisión, lo cual no ha ocurrido en el presente caso.

4.6.5. Como consecuencia necesaria de esa falta absoluta de fundamento es que el acto administrativo contenido en el Decreto debe revocarse por ausencia de motivación. La decisión debía haber expresado las razones de hecho y de derecho en que se basaba la adopción de la medida, en razón de lo establecido en la Legislación vigente, específicamente, debió expresar cuáles eran los hechos punibles cuya comisión podría ser atribuida a su representada y de qué elementos de hecho surgía la convicción, así como debió haber hecho mención de las circunstancias probadas cuya apreciación en el caso particular, condujeron a dictar el referido Decreto.

4.7. La violación del principio de proporcionalidad y razonabilidad de la actuación administrativa.

4.7.1. Denuncian que el Decreto impugnado vulnera abiertamente los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben informar la actuación de la Administración, conforme al artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que señala un poder discrecional de la Administración para valorar la pertinencia de la aplicación de una determinada norma que siempre debe estar ajustada a ciertos elementos indispensables como con la proporcionalidad y razonabilidad del acto, entendido como un nexo lógico y razonable entre la decisión administrativo y la realidad.

4.7.2. Que el Decreto impugnado no se ajusta a un fin constitucionalmente permitido. Es desproporcionado e irrazonable, no determinó los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, depósitos, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos, así como vehículos industriales y de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico. Tampoco se dio cumplimiento al procedimiento expropiatorio previsto en la Ley.

4.7.3. Que es el caso que el Ejecutivo obvia la normativa especial que rige dicha materia y hace caso omiso de las directrices o instrucciones que han servido de complemento a lo dispuesto en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y que se patentizan con casos como el de la Circular N° 21 de fecha 27 de octubre de 1977 suscrita por el Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República dirigida a todos los Ministerios pautando el procedimiento que debía seguirse en las afectaciones de inmuebles con fines expropiatorios.

4.7.4. Que en el caso de autos no se cumplieron los principios indispensables del proceder administrativo (proporcionalidad y razonabilidad): “…  el propio Decreto expropiatorio confiesa que un análisis si los medios utilizados para lograr el fin perseguido son proporcionales y por tanto adecuados para el logro de esa finalidad, y si existían otras alternativas menos gravosas para llevar a cabo el mismo”.

4.7.5. Con base en lo expuesto, se concluyó:

 

En fin, resulta evidente que, no es razonable. Se trata por tanto de una actuación que resulta no sólo contraria a derecho, sino a los más elementales principios de lógica y justicia social.

Esta arbitrariedad por irrazonable y desproporcionada vicia el Decreto impugnado de nulidad absoluta, conforme a lo dispuesto en los artículos 12 y 9.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así solicitamos muy respetuosamente sea declarado.

 

4.8. Violación del derecho de propiedad.

4.8.1. Denuncian la violación del derecho de propiedad por haber quedado demostrado que el Decreto impugnado ha incumplido con todos los requisitos exigidos por la Constitución y la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social para que proceda la expropiación.

4.8.2. Que “[a]l día de hoy, caso Seis (06) meses después de decretada la expropiación ilegal de los inmuebles propiedad de la Recurrente, no se ha iniciado ninguno de los trámites exigidos por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, para que se proceda al pago oportuno y justo del valor de los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, depósitos, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos; así como equipos industriales, y de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico. En suma, todas estas restricciones impuestas en forma ilegal e injustificada configuran una clara violación del derecho de propiedad de la Recurrente, lo que determina la nulidad absoluta del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 115 de la Constitución y 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

4.9. Violación al derecho de libertad económica.

4.9.1. En este punto indicaron lo siguiente:

 

En el presente caso, el Decreto vulnera el derecho de la Recurrente a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, ya que –como hemos visto- no se han cumplidos los elementos que necesariamente debe poseer una legítima limitación al ejercicio de la actividad económica.

 

En efecto, la afectación arbitraria que actualmente recae sobre los inmuebles propiedad de la Recurrente, sumada a la imposibilidad de disponer de los mismos, le impiden seguir desarrollando las actividades económicas que en ellos se realizaba, con los trámites necesarios para continuar las obras que conforman el proyecto habitacional que fue aprobado por las autoridades competentes.

 

Ello constituye una flagrante violación del derecho de libertad económica de la Recurrente, lo que determina la nulidad absoluta del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 112 de la Constitución y 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

 

4.10. Violación al debido proceso.

Los fundamentos indicados fueron los siguientes:

Por su parte, el Decreto expropiatorio no se encuentra debidamente motivado; tampoco está provisto de la debida proporcionalidad y razonabilidad que deben guiar la actuación de la Administración; simplemente se trata de un acto inmotivado, arbitrario y caprichoso, que no cuenta con ninguna de las garantías que rodean el derecho de propiedad; lo cual ya fue previamente alegado y demostrado, para lo cual reproducimos lo antes expuestos.

 

Seguidamente, luego de publicado el Decreto expropiatorio, la Administración debía iniciar el trámite de adquisición de lo bienes por vía de arreglo amigable, conforme al artículo 22 de la Ley de Expropiación, haciéndolos valorar por peritos designados y notificando debidamente a los propietarios y todo aquél que posea algún derechos sobre dichos bienes. Este trámite esencial que debe ser realizado una vez publicado el Decreto –vale decir, inmediatamente- tampoco ha sido cubierto después de varios meses de haber afectado los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, depósitos, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos; así como equipos industriales, y  de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico.

 

Es decir, ni antes ni después de dictado el Decreto expropiatorio, la Administración expropiante ha iniciado alguno de los trámites exigidos por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Público o Social para que se proceda al pago oportuno y justo del valor de los inmuebles, mucho menos para ocupar previamente los terrenos. En este último caso, a casi Seis (06) meses de haberse dictado el Decreto y ocupados inconstitucional e ilegalmente los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, depósitos, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos; así como equipos industriales, y de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico, sigue sin iniciarse el respectivo procedimiento”.

 

Sin duda alguna se ha configurado una flagrante violación del derecho al debido proceso administrativo y judicial, en todos sus aspectos, colocando a la Recurrente en una total indefensión. Ello vicia de nulidad absoluta el Decreto impugnado de conformidad con los artículos 25 y 49 de la Constitución 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así solicitamos muy respetuosamente sea declarado.

 

5. Medida cautelar

Se solicitó la pretensión cautelar, en los siguientes términos:

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y visto que en cualquier estado y grado del proceso, las partes podrán solicitar y el Tribunal acordar, aún de oficio, las medidas cautelares que estimen pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocada y garantizar las resultas del juicio, solicitamos se acuerde en forma urgente una medida cautelar de suspensión provisional del Decreto N° 7.811 dictado por el Presidente de la República el 16 de Noviembre de 2.010 y publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana en la misma fecha, a fin de evitar que se sigan produciendo los graves daños que se le están generando a la Recurrente [sic] y evitar que se le produzcan otros de imposible reparación por la sentencia definitiva.

 

(…)

1.      El fumus bonis iuris

(…)

En efecto, hemos podido observar en el acto impugnado que se procedió a la afectación de los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, depósitos, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos; así como equipos industriales, y de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico, propiedad de la Recurrente, [sic] sin ni siquiera haber realizado los estudios necesarios a fin de determinar si los mismos eran indispensables para la ejecución de la supuesta obra de utilidad pública y representaban la mejor opción, y más aún, dicha afectación se realizó sin contar con la disponibilidad presupuestaria.

(…)

En suma, consideramos que ha quedado suficientemente demostrada la existencia, al menos, de una clara presunción de bien derecho, suficiente para decretar la medida de suspensión de efectos que aquí se solicita.

 

2.      El periculum in mora

(…)

Pues bien, el cumplimiento de este requisito es aún más evidente en el presente caso, toda vez que, en primer lugar, con el acto administrativo impugnado se le ha impedido a la Recurrente, [sic] en forma ilegítima, que continúen disponiendo de los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, depósitos, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos; así como equipos industriales, y de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico, de su propiedad objeto de expropiación, al punto de que se le impide el acceso a los mismos, a los fines de ejecutar las actividades que en ellos se realizaban y para continuar aquellas obras que ya se encontraban proyectadas y aprobadas.

(…)

Como puede apreciarse, para la Sala Constitucional resulta suficiente el riesgo de que se pueda disponer de un bien inmueble, sin haberse iniciado el procedimiento expropiatorio, para justificar la procedencia de una medida cautelar de suspensión de efectos. Esto es precisamente lo que se solicita en el presente caso.

Finalmente, no podemos dejar de señalar que la Sala Constitucional ha establecido, en criterios vinculantes, que el requisito del periculum in mora es determinable con la sola verificación de la presunción de bien derecho (analizado anteriormente), pues una presunción de buen derecho debe ser atendida en forma inmediata, ante el riesgo de causa un perjuicio irreparable en la definitiva.

3.      El periculun in Damni

Asimismo otro de los requisitos a ser considerados por el Juez, en ejercicio de su poder cautelar, es el peligro de que el proceso, en el cual se debate sobre la nulidad o no del Acto Administrativo de Efectos Particulares emanan de la Presidencia de la República en fecha 16 de Noviembre de 2010 e identificado con el número de Decreto 7.811, no resulte efectivo para la restitución de la situación jurídica infringida y que ello conlleve más lesiones en los derechos e intereses de nuestra representada.

En suma, el enorme perjuicio que se le está generando a la Recurrente, con la imposibilidad cierta de disponer de sus bienes sin haber obtenido una justa indemnización, son, sencillamente, de imposible reparación por cualquier sentencia definitiva favorable a sus intereses.

En tal virtud, solicitamos muy respetuosamente que, mientras se tramita y decida el presente procedimiento de nulidad, se acuerde en forma urgente una medida cautelar de suspensión provisional del Decreto N° 7.811 dictado por el Presidente de la República en fecha 16 de Noviembre de 2010 y publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.553 de la misma fecha, a fin de evitar que se sigan produciendo los graves daños que se le están generando a la Recurrente y evitar que se le produzcan otros de imposible reparación por la sentencia definitiva.

Concretamente, solicitamos que al dictarse la medida cautelar peticionada se notifique, de conformidad con lo indicado en el Artículo 11 de[l] Decreto N° 7.811 de fecha 16 de Noviembre de 2010, emanado del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, a la Vicepresidencia Ejecutiva de la República, el Ministerio del Poder Popular Para [sic] el Trabajo y la Seguridad Social, el Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas y el Ministerio del Poder Popular de Comercio, [sic] en la persona de los titulares de cada uno de los Despachos; a fin de que se abstenga de realizar cualquier actuación jurídica o material de ejecución del acto administrativo suspendido.

5.      Petitorio

Finalmente, se peticionó:

 

En base a los razonamientos anteriormente expuestos, solicitamos respetuosamente a esta honorable Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que:

1.      Admita el presente recurso contencioso administrativo de nulidad;

2.      Declare procedente la medida cautelar solicitada y en consecuencia, se acuerde la suspensión de efectos del Decreto No. 7.811, dictado por el Presidente de la República en fecha 16 de noviembre de 2010, publicado en la gaceta [sic] Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.553 de fecha 16 de noviembre de 2010.

3.      Declare con lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, y en consecuencia se declara la nulidad de[l] acto administrativo impugnado, esto es, el Decreto No. 7.811, dictado por el Presidente de la República en fecha 16 de noviembre de 2010, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.553 de fecha 16 de noviembre de 2010.

II

DE LA DECISIÓN DICTADA POR EL JUZGADO DE SUSTANCIACIÓN DE LA SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA

El Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia acordó la declinatoria de la causa con base en las siguientes consideraciones:

Recibido el presente expediente de la Sala; y, habiéndose dado cuenta en fecha 24 de mayo de 2011, este Juzgado para decidir acerca de su admisibilidad, observa:

Mediante escrito presentado en fecha 12 de mayo abril de 2011, los abogados Adriana Díaz M. y Alejandro Boscán, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 34.726 y 91.261, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados de la URBANIZADORA NUEVA CASARAPA, C.A., ejercieron acción  de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra el Decreto N° 7.811, de fecha16 de noviembre de 2010, dictado por el ciudadano PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.553, de esa misma fecha, por el cual, entre otros aspectos, se decretó que “…Artículo 1°. Se ordena la adquisición forzosa de los bienes muebles e inmuebles y bienhechurías que constituyen el desarrollo urbanístico conocido como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, ubicado en el Sector El Fortín, Urbanización Nueva Casarapa, Guarenas, Estado Miranda, presuntamente ejecutado por la Sociedad Mercantil Urbanizadora Nueva Casarapa, C.A., identificada con el Registro de Información Fiscal N° J-30060247-8, los cuales se requieren para la ejecución de la obra CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN. La adquisición forzosa ordenada en el presente artículo comprende los lotes de terreno, edificios para viviendas, áreas comunes, almacenes, depósitos, oficinas, maquinarias, materiales, equipos y vehículos. Así mismo, alcanza a cualesquiera otros bienes muebles o inmuebles, maquinarias, equipos industriales, y de oficina, implementos de trabajo y otros materiales dispuestos para la construcción del desarrollo urbanístico conocido como CONJUNTO RESIDENCIAL EL FORTÍN, ubicado en la locación descrita en el encabezado del presente artículo…” (folio 76 vto. del expediente. Resaltado del texto).

 

Ahora bien, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en decisión Nº 00708, publicada en fecha 18 de junio de 2008, estableció lo siguiente:

 

Por su parte, el artículo 334 eiusdem, dispone:

“Artículo 334.- …(omissis)…

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella.”

 Asimismo, el artículo 5, numeral 9, primer aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

“Artículo 5.- Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(omissis)…

9.- Declarar la nulidad total o parcial de los actos dictados por cualquier órgano en ejercicio del Poder Público, en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando colidan con ésta y que no sean reputables como actos de rango legal;

…(omissis)…

El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.

Ahora bien, sobre este particular (la impugnación de actos dictados en ejecución directa de la Constitución), la Sala Constitucional, mediante sentencia número 2748 del 20 de diciembre de 2001, caso: “Javier Elechiguerra Naranjo”, indicó lo siguiente:

‘El artículo 334 de la vigente Constitución, establece que corresponde exclusivamente a esta Sala, como jurisdicción constitucional, ‘declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley’. Es decir que sólo esta Sala tiene jurisdicción para conocer de los recursos de inconstitucionalidad que se interpongan contra leyes o actos de los poderes públicos que se dicten en ejecución directa de la Constitución o que tengan rango de ley.  Por su parte, el numeral 4 del artículo 336 eiusdem, atribuye a esta Sala la función de declarar la nulidad total o parcial de los actos de cualquiera de los órganos de la Administración, dictados en ejercicio del Poder Público ‘en ejecución directa e inmediata de la Constitución’. No define la norma fundamental lo que debe entenderse por acto del Poder Público dictado en ejecución inmediata y directa de la Constitución, lo cual resulta determinante a objeto de establecer la competencia exclusiva de la Sala, conforme al señalado artículo 334.

 Corresponde entonces  determinar el sentido que debe darse a la expresión ‘acto dictado en ejercicio del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución’, es decir, cuál es el contenido del concepto ‘directo e inmediato’ en el contexto de las normas constitucionales.

 El artículo 334 citado atribuye a esta Sala el monopolio jurisdiccional para declarar la nulidad por  inconstitucionalidad de las leyes y ‘demás’ actos dictados en ejercicio del Poder Público por los poderes constituidos ‘en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley’. El artículo 336 eiusdem, en su numeral 4, atribuye a esta Sala, la competencia para declarar la nulidad por inconstitucionalidad de los actos dictados en ejercicio del Poder Público y en ejecución inmediata y directa de la Constitución, por cualquier órgano estatal distinto al Poder Ejecutivo Nacional; en su numeral 3, le atribuye competencia para declarar la nulidad por inconstitucionalidad de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional (con excepción de los reglamentos cuya nulidad le compete a la Sala Político Administrativa conforme al numeral 5 del artículo 266 eiusdem); y en su numeral 2, atribuye a esta Sala la competencia para declarar la nulidad por inconstitucionalidad de los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución por los cuerpos deliberantes de los estados y municipios, tales como constituciones y leyes estadales y ordenanzas municipales pero sin excluir otros actos  de igual rango, es decir que tal como dijo esta Sala en su sentencia de 27 de enero de 2000 (Caso: Milagros Gómez y otros) ‘el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control’ y exige que dichas actuaciones sean dictadas en ejecución directa de normas constitucionales, lo que, en criterio de esta Sala significa  que la competencia para ejecutar dichos actos esté de tal manera, clara e indubitable, atribuida por la Constitución al órgano ejecutante que no requiera de una ley habilitante que regule su ejercicio y que, la misma Constitución no lo reserve (su ejercicio) a la creación de una ley  por el Poder Legislativo.

 …(omissis)… 

Puede afirmarse, que la calificación de acto dictado en ejecución directa de la Constitución, está referida a la forma de cómo un determinado acto jurídico se articula con las normas constitucionales, es decir si su ejecución obedece en primer término a una disposición legal que regula su práctica o si deriva directamente de una norma constitucional que no requiere de ley alguna que regule el ejercicio del derecho o de la atribución que fundamenta el acto. Es un hecho bastante generalizado que los derechos fundamentales y la normativa que se refiere a la creación de órganos  de los poderes públicos y su habilitación, en la mayoría de las constituciones vigentes en distintos países, son considerados de aplicación inmediata y directa.”

En el caso concreto, resulta esencial destacar que la pretensión de la parte actora está dirigida -entre otros aspectos- a obtener la nulidad del acto de designación de la ciudadana Socorro Elizabeth Hernández como Ministra del Poder Popular para las Telecomunicaciones, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.843 del 4 de enero de 2008, dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela en ejecución inmediata y directa del numeral 3 artículo 236 de la Constitución, acto éste que ha sido considerado tanto por la doctrina como por la jurisprudencia de este Máximo Tribunal como un acto de gobierno.

 “En efecto, la Sala Constitucional en sentencia Nº 1122 del 8 de junio de 2006, caso CONINDUSTRIA, ha señalado respecto a tales actos lo siguiente:

“…los actos de gobierno son aquellos que constituyen materialización del poder de dirección política del Estado, pues es sabido que el Ejecutivo Nacional reúne una doble condición: la de Gobierno y la de Administración. En razón de su actividad de Gobierno puede dictar actos que encuentran su cobertura inmediata en la Constitución (nombrar ministros, dirigir relaciones internacionales de la República, conceder indultos, decretar el estado de excepción, por citar los casos más conocidos y relevantes). Como Administración, el Ejecutivo emite reglamentos (en ejecución de la ley o incluso en ausencia de la ley, siempre que no se trate de materia de reserva legal) o actos particulares.”

Conforme a todo lo expuesto, visto que se ha solicitado la nulidad del acto de designación de la ciudadana Socorro Elizabeth Hernández como Ministra del Poder Popular para las Telecomunicaciones, dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala debe declararse incompetente para conocer del caso con fundamento en lo establecido en el artículo 334 de la Carta Magna, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 numeral 9, primer aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia, declinar su conocimiento en la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal. Así se declara”. (Resaltado del Juzgado) 

Visto lo anterior, constata este Juzgado, que en el presente  caso  se ha interpuesto recurso de nulidad contra el Decreto N° 7.811, de fecha16 de noviembre de 2010, dictado por el ciudadano PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.553, de esa misma fecha, en ejercicio de la atribución conferida en el numeral 2 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 82, 114 y 115 eiusdem, cuyo conocimiento —conforme al criterio jurisprudencial transcrito— corresponde a la Sala Constitucional de este Tribunal  Supremo de Justicia, lo que obliga a este Juzgado de Sustanciación, a declarar la incompetencia de esta Sala Político Administrativa, y así se decide.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Esta Sala para decidir, observa:

Los términos en que se ejerce la pretensión se circunscriben a solicitar la impugnación del Decreto N° 7811, dictado, el 16 de noviembre de 2010, por el Presidente de la República.

El Decreto en cuestión fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de la misma fecha núm. 39.553. El mismo se encuentra referido a “… la adquisición forzosa de los bienes muebles e inmuebles y bienhechurías que constituyen el desarrollo urbanístico conocido como Conjunto Residencial El Fortín”.

 Tal como fue expuesto por los demandantes en el escrito libelar referido en el capítulo anterior de este fallo y concatenado con la publicación en la Gaceta Oficial que contiene del mencionado instrumento, dicho acto fue dictado en ejecución de las siguientes disposiciones:

“… en ejercicio de las atribuciones que confiere el numeral 2 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 82, 114 y 115 ejusdem (sic); y los artículos 5 y 56 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, el artículo 6 para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en concordancia con el artículo 3 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de la Vivienda y Hábitat …”.

En lo que a rango constitucional se refiere, las mencionadas disposiciones constitucionales (artículos 236.2, 82, 114, 115) prevén y confieren la acción de gobierno del Ejecutivo Nacional, el derecho a la vivienda y obligación del Estado en llevar a cabo su cometido, la proscripción de los ilícitos económicos así como del derecho de propiedad y sus limitaciones.

Si bien las normas anteriores representan la más alta investidura de las funciones del Estado, las mismas se encuentran invocadas como principios constitucionales que sirven en la dirección fundamental de los fines del acto que se cuestiona. Sin embargo, lejos de dar entendimiento a que dicho instrumento ha sido dictado en ejecución directa de las previsiones mencionadas, entendidas como principios, el mismo en realidad se circunscribe a llevar a cabo el cometimiento de los fines previstos en el ordenamiento legal, específicamente, en aquellos contemplados en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, de cuyo contenido y de manera concatenada con la ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestaciones de la Vivienda y Hábitat.

Las disposiciones mencionadas fungen en realidad en la naturaleza jurídica del objeto cuya impugnación se persigue, entendida como un verdadero acto administrativo dictada en ejecución de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social, con el objeto de ordenar la adquisición forzosa de bienes (in)muebles y bienhechurías que conforman el denominado “Conjunto Residencial El Fortín”, por lo que debe entenderse que se está en presencia de un acto dictado por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de su función de policía administrativa y no en franco ejercicio de la función de Gobierno, traducida en actos de ejecución directa de la Constitución, y destinados a la dirección político del Estado, en los términos expuestos por esta Sala Constitucional en su decisión 1815 del 24 de agosto de 2004 (caso: Hermann Escarrá), cuando se expuso que:

En Venezuela la existencia de los actos de gobierno no es discutida: son todos aquellos en los que se manifiesta la dirección política del Estado por parte del Presidente de la República, haciendo para ello uso de poderes que le otorga directamente el Texto Fundamental. Tampoco es discutido el control judicial sobre esos actos, y de hecho el Máximo Tribunal ha conocido de demandas dirigidas contra uno de los actos en los que el Jefe del Estado y del Gobierno da muestras de la considerable amplitud de sus poderes: la limitación de los derechos o de las garantías constitucionales, a través de decretos de suspensión de garantías.

Sería un despropósito, y así lo entiende esta Sala, que los actos del Presidente de la República queden excluidos del control, si ellos causan efectos jurídicos. De esta manera, los actos de gobierno no son sólo actos políticos; son más que eso: son jurídicos también.

 

Asimismo, en un caso análogo al de autos (s. S.C. núm. 1122 del 08 de junio de 2006; caso: CONINDUSTRIA), se expuso que la simple invocación de los fundamentos normativos no son únicos ni suficientes para condicionar la verdadera naturaleza del acto impugnado, debiendo adentrarse dentro del ejercicio de la función en que se dicta y de la completa consideración del régimen normativa general, para determinar su fundamentación, contenido y fines, concatenados con los principios y reglas del ordenamiento constitucional, legal, e inclusive, de rango sublegal:

La Sala observa que el rango legal de un acto estatal no deriva del hecho de que su autor invoque normas constitucionales como fundamento de su competencia, sino de que efectivamente el acto de que se trate sea ejecución directa e inmediata de la Carta Magna.

 

Los actos de rango legal pertenecen generalmente a la esfera de los órganos parlamentarios, independientemente del nivel territorial. El Poder Ejecutivo –y de allí su nombre- dicta actos de rango sub-legal, es decir, de ejecución de las leyes. Tales actos son calificados como actos administrativos, si bien existe la tendencia a limitar esa denominación a los actos particulares (aquellos con destinatarios determinados), reservando la denominación de reglamentos para los de contenido normativo.

 

Ahora bien, el Ejecutivo Nacional tiene la potestad para dictar también actos de rango legal, ya sea en ejercicio de la función de gobierno (actos de gobierno) o bien en ejercicio excepcional de función legislativa (decretos legislativos, dictados previa Ley Habilitante). En el caso de autos no se está en presencia de uno ni otro supuesto. No se trata, así, ni de un acto de gobierno ni de un Decreto Legislativo.

 

En efecto, los actos de gobierno son aquellos que constituyen materialización del poder de dirección política del Estado, pues es sabido que el Ejecutivo Nacional reúne una doble condición: la de Gobierno y la de Administración. En razón de su actividad de Gobierno puede dictar actos que encuentran su cobertura inmediata en la Constitución (nombrar ministros, dirigir relaciones internacionales de la República, conceder indultos, decretar el estado de excepción, por citar los casos más conocidos y relevantes). Como Administración, el Ejecutivo emite reglamentos (en ejecución de la ley o incluso en ausencia de la ley, siempre que no se trate de materia de reserva legal) o actos particulares.

 

En el caso de autos, está claro que el Decreto impugnado no constituye un acto de gobierno, pues el poder para dictarlo no deriva del Texto Fundamental y no se dictó en ejercicio de la función de gobierno, sino de la función administrativa. Está consciente la Sala que una de las disposiciones constitucionales que ha invocado el Ejecutivo Nacional para dictar el Decreto impugnado es el número 2 del artículo 236, que le faculta para dirigir la acción del Gobierno. Sin embargo, no es una acción de gobierno la emisión de normas, salvo que la propia Constitución las autorice expresamente, como ocurre con la regulación dictada para regir durante la vigencia de un estado de excepción.

 

El Decreto Nº 4348 no es tampoco un Decreto Legislativo, pues no se basa en Ley Habilitante. La Ley Habilitante, como se sabe, es el instrumento que permite al Ejecutivo Nacional regular materias que son de reserva legal y, por tanto, elevar el rango del decreto que se dicte con fundamento en tal habilitación. Con los Decretos Legislativos, el Constituyente ha permitido que la reserva parlamentaria sea matizada, dejando al Ejecutivo la posibilidad de incidir en aspectos que en principio le están vedados. Por ello, los Decretos Legislativos son necesariamente actos de rango legal, en la medida en que versan sobre materias reservadas a la ley.

 

Como se observa, el Decreto impugnado es un acto normativo dictado por el Ejecutivo Nacional en aparente ejercicio de poderes de reglamentación, típicamente administrativo. De hecho, uno de los preceptos invocados como fundamento del Decreto Nº 4248 es el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, que le concede amplias facultades de reglamentación en materia laboral. La parte demandante le resta importancia a esa disposición, cuando en realidad la tiene. Por supuesto, será en el análisis que se haga respecto del fondo de la demanda cuando se determine si ese poder de reglamentación podía alcanzar la regulación contenida en el referido Decreto.

 

La accionante ha errado, pues, en la calificación del rango del acto impugnado, en virtud de haber puesto el énfasis en la competencia que el Ejecutivo Nacional invoca como fundamento de su Decreto, cuando lo que debió fue determinar si el contenido del acto y la función ejercida a través de éste le permitía pensar que se trataba de una ejecución directa e inmediata del Texto Constitucional. Es evidente que no es el autor del acto quien puede a su voluntad cambiar su rango. En el caso de los Decretos, su rango legal derivará de que efectivamente se esté en presencia de una competencia fijada constitucionalmente, cuyo ejercicio no requiera de acto de rango intermedio, como sería una ley.

 

En el fondo, lo que ha planteado la parte accionante es que el Decreto Nº 4248 invoca normas constitucionales como parte de su fundamento jurídico, cuando ninguna de dichas normas cubre la competencia para dictarlo. Ahora bien, ello se traduce necesariamente en un vicio de incompetencia, el cual corresponde plantearlo ante el órgano judicial que corresponda, que no es esta Sala Constitucional, sino la Sala Político-Administrativa.

 

Por tanto, esta Sala Constitucional es incompetente para conocer del presente recurso, el cual corresponde a la Sala Político-Administrativa de este Tribual Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 266.5 de la Constitución. Así se declara.

La mera invocación del artículo 236.2 como un principio constitucional no condiciona la autentica naturaleza del acto cuestionado, de evidente contenido administrativo en los términos de la adquisición forzosa previstos en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, razón por la cual, al estarse en presente de un acto administrativo, esta Sala no tiene competencia para el conocimiento de la presente impugnación.

Aunado a ello, debe indicarse que la referida Gaceta Oficial (núm. 39553 del 16.11.2010), contiene una serie de actos de adquisición forzosa, todos dictados con fundamentos en los artículos 5 y 56 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (G.O. núm. 37.475 del 1 de julio de 2.002), los cuales, consisten:

Artículo 5. El Decreto de Expropiación consiste en la declaración de que la ejecución de una obra requiere la adquisición forzosa de la totalidad de un bien o varios bienes, o de parte de los mismos. Dicha declaración le corresponderá en el orden nacional, al Presidente de la República, en el orden estadal al Gobernador, y en los Municipios a los Alcaldes. El Decreto de Expropiación requerirá la previa declaratoria de utilidad pública de conformidad con los artículos 13 y 14 de esta Ley.

Artículo 56. Cuando la obra sea de utilidad pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de esta Ley y la autoridad a quien competa su ejecución la califique de urgente realización, deberá hacer valorar el bien por una Comisión de Avalúos designada, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 ejusdem a los fines de la ocupación previa, la cual será acordada por el tribunal a quien corresponda conocer del juicio de expropiación, después de introducida la demanda respectiva y siempre que el expropiarte consigne la cantidad en que hubiere sido justipreciado el bien. El resultado de esa valoración no será impugnable por ninguna de les panes, y sólo servirá para que el tribunal de la causa, decrete la ocupación previa del bien y se garantice el pago al expropiado.

Antes de procederse a la ocupación previa, el Juez de la causa, efectuará la correspondiente notificación al propietario y a los ocupantes, si los hubiere.

 

Vencido el lapso de comparecencia previsto en el artículo 27 de esta Ley, sin que se haya formulado oposición justificada, el propietario podrá convenir con el avalúo realizado. El Juez dará por consumado el acto, y se procederá como sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada. El acto por el cual el propietario conviene en el avalúo es irrevocable, aun antes de la homologación del tribunal.

Lo anterior se infiere que la modalidad mediante la cual el Poder Ejecutivo emite sus manifestaciones de voluntad en cumplimiento de la mencionada ley es a través de Decretos, los cuales en este caso comportan el nivel de actos administrativos de rango sublegal, conforme lo disponen los artículos 14 al 17 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En este punto, resulta necesario hacer referencia a las normas atributivas de competencia que le corresponde a esta Sala en materia de impugnación de actos jurídicos:

Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

1.       Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República.

2.       Declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los estados y municipios que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República y que colidan con ella.

3.       Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley que sean dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con la Constitución de la República.

4.       Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República, dictados por cualquier otro órgano estadal en ejercicio del Poder Público, cuando colidan con ésta.

Por su parte, el artículo 26.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia también dispone lo siguiente:

Artículo 26. Son competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia:

5. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los ministros o ministras del Poder Popular, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional, cuyo conocimiento no estuviere atribuido a otro órgano de la Jurisdicción Administrativa en razón de la materia.

Aunado a ello, de la transcripción del libelo de demanda se observa netamente denuncias relacionadas con los vicios del acto administrativo, razón por la cual, esta Sala, considerando todos los elementos expuestos, determina que carece de competencia y no acepta la misma para el conocimiento de esta demanda, por lo que estima conducente remitir nuevamente las actuaciones a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal. Así se decide.

Finalmente, esta Sala merece realizar especiales consideraciones con respecto a la declinatoria efectuada por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa. La decisión dictada, el 1 de junio de 2011, por parte del referido Juzgado no concedió oportunidad alguna para el ejercicio del recurso de apelación que tenían los recurrentes con respecto a la posibilidad de cuestionar ante la propia Sala Político Administrativa el elemento de su competencia para la tramitación de esta demanda, toda vez que dicha decisión no previó la posibilidad de su recurribilidad y remitió directamente las actuaciones a esta Sala mediante oficio del 9 de junio de 2011.

A este respecto, esta Sala ratifica con carácter vinculante la decisión núm. 1891 del 26 de octubre de 2006 (caso: María Josefina Walter Valecillos y Fermín Toro Jiménez) mediante la cual se determinó en un supuesto similar, que el control de las decisiones que dicten los Juzgados de Sustanciación que nieguen la competencia de una determinada Sala pueden ser objeto de apelación. En ese caso es de obligatoriedad conceder a la parte la oportunidad para ejercer el recurso de apelación, ante la respectiva Salas debiendo tramitarse en los términos previstos en dicha decisión:

El Juzgado de Sustanciación remitió el presente expediente a la Sala, a fin de determinar la competencia para conocer de la demanda, por entender que, en caso de dudas, al menos durante la vigencia de la hoy derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no correspondía a ese Juzgado resolver sobre ese asunto.

 

Al respecto se observa:

 

El Juzgado de Sustanciación es un órgano constitutivo en algunos tribunales colegiados, como es el caso de las Salas Plena, Constitucional o Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal o de las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Su misión, como lo revela su propia denominación, consiste en llevar a cabo la tramitación procedimental –la sustanciación- de las causas.

 

En el caso del Máximo Tribunal –y transitoriamente, a falta de ley especial, en las Cortes de lo Contencioso Administrativo- su regulación figura en los párrafos tercero a quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que disponen:

‘En la misma audiencia en que se dé cuenta de la demanda, recurso o solicitud, el Presidente de la Sala dispondrá su remisión al Juzgado de Sustanciación junto con los anexos correspondientes.

El Juzgado de Sustanciación decidirá acerca de la admisión o inadmisibilidad de la demanda o recurso, mediante auto motivado, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo del expediente. Del auto por el cual se declare inadmisible la demanda, recurso o solicitud, podrá apelarse por ante la Sala respectiva, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes.

Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada’.

 

En esos párrafos se establece la primera tarea del Juzgado de Sustanciación: la admisión de las demandas y solicitudes, si bien en ciertos casos –cuando exista petición de pronunciamiento previo, especialmente de requerirse tutela cautelar- la admisión corresponde directamente a la Sala, tal como ha sido decidido en la sentencia Nº 1795 del 19 de julio de 2005, a fin de garantizar las exigencias de celeridad de todo proceso judicial.

Cuando una demanda se presenta sin solicitud alguna que requiera un pronunciamiento previo de la Sala, su admisión corresponde exclusivamente al Juzgado de Sustanciación. En todo caso, para la fecha de interposición de la demanda de autos, la competencia para admitirla era siempre del referido Juzgado, pues –según se ha reseñado- el cambio de criterio de esta Sala operó a partir de ese fallo del 19 de julio de 2005.

Pese a su importancia, hoy día innegable en todo proceso judicial, lo cierto es que durante mucho tiempo nuestro ordenamiento jurídico no previó la existencia de un auto de admisión de la demanda. Fue en el ámbito contencioso-administrativo donde por primera vez, en Venezuela, se contempló un pronunciamiento al inicio del proceso, que diera lugar a la posterior tramitación de la causa. Luego, en el Código de Procedimiento Civil de 1986, se incorporó una disposición expresa acerca de la admisión de las demandas, pero es de reconocer que los autos correspondientes venían siendo una práctica forense, incluso ante el silencio del Código de 1916.

Esa práctica y su posterior consagración legal obedecen a una necesidad procesal, pues la admisión de una demanda constituye un importante momento: aquel que precisamente permite dar inicio al procedimiento y llevarlo hasta su fin. Para admitir el caso a trámite es fundamental verificar el cumplimiento de los llamados presupuestos procesales, entre los que figura la competencia. Sin poder para decidir la controversia concreta planteada al juez se hace imperioso remitir el caso a quien corresponda, sin perjuicio de que el juez incompetente realice ciertos actos o adopte ciertas medidas que deben aceptarse como válidas.  Ahora, apartando esos casos de excepción (que existen para evitar mayores perjuicios derivados de la proposición de la demanda ante un tribunal sin competencia para decidir el fondo de la controversia), el principio general es que el juez debe revisar su propia competencia antes de ordenar la tramitación de la causa.

De este modo, el órgano que admite una demanda –en este caso, el Juzgado de Sustanciación- debe atender a los extremos que establece la ley –en este caso, el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia-; pero también a cualquiera que sea un presupuesto procesal, entendido como aquel requisito necesario para que pueda constituirse válidamente una relación procesal que conduzca a un fallo judicial sobre el fondo del caso. La admisión no es, pues, un simple acto de recepción de un escrito, sino una verdadera revisión de los presupuestos sin los cuales no sería posible instaurar el proceso de que se trate.

Cuando el Juzgado de Sustanciación niega la admisión de una demanda, cabe para el afectado el recurso de apelación, a fin de evitar el archivo de su expediente. De no apelar, la decisión adquiere firmeza y se archivarán los autos. Debe advertirse, sin embargo, que cuando el tribunal resulta incompetente para conocer del recurso propuesto no debe negarse su admisión, con el consiguiente archivo del caso, sino ordenar su remisión al tribunal que sí tenga la competencia legal. Así, pese a que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia incluye a la incompetencia como causal de inadmisibilidad, no debe considerarse como tal, pues ello representaría grave perjuicio al accionante (ver, en ese sentido, sentencia de esta Sala Nº 97/2005).

Si el Juzgado de Sustanciación entiende que hay incompetencia así debe declararlo expresamente y, al igual que en el caso en que se inadmita la demanda y se ordene el archivo del expediente, el demandante tiene la posibilidad de apelar de dicha decisión. En caso de apelar, el caso se elevará al Pleno de la Sala, de la Corte, y/o del órgano que corresponda; de no apelar, el auto de remisión adquirirá firmeza y deberá enviarse el expediente al tribunal que se haya juzgado como competente.

Por lo expuesto, el Juzgado de Sustanciación tiene la facultad legal para resolver por sí mismo los problemas de competencia respecto de las demandas o solicitudes que se presenten ante el Tribunal, sea este Máximo Tribunal o las Cortes de lo Contencioso Administrativo o, en general, cualquier órgano judicial en el que la ley haya entregado la decisión sobre la admisión en un órgano de esa naturaleza.

En el caso de autos, el Juzgado de Sustanciación ordenó pasar el expediente a la Sala por existir dudas sobre la competencia de ésta, con base en el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para entonces, dejando que fuese la Sala la que resolviese el asunto. Debe advertirse, en todo caso, que ese artículo ordenaba remitir el recurso a la Corte en Pleno y no a una Sala. La desaparición de esa Corte y la asunción de buena parte de su poder por esta Sala Constitucional, le aconsejó entender que era directamente esta Sala la que debía resolver la duda.

En la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia no existe disposición similar, por lo que siempre deberá el Juzgado de Sustanciación resolver sobre todo lo relacionado con los presupuestos procesales y los requisitos de admisibilidad, adoptando decisión expresa al respecto. De haber disconformidad con la decisión, el interesado tiene a su alcance el mecanismo de la apelación. De no apelar, el auto correspondiente quedará firme, sea que ordene remitir la demanda a otro tribunal o el archivo del caso. Así se declara.

Sin embargo, por cuanto para la fecha de la remisión del presente caso a la Sala estaba vigente el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sumado a razones de celeridad y economía procesal, la Sala resolverá directamente sobre su competencia y sobre la admisión de la demanda. Así de decide.

 

Debe advertirse que el referido precedente, dictado durante la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, sigue siendo aplicable actualmente por cuanto ni la Ley que rige actualmente las funciones de este Alto Tribunal y ni la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa contienen disposiciones expresas o contrarias a lo previsto en el referida jurisprudencia constitucional. Siendo así, se apercibe al Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa para que proceda a cumplir con el referido criterio, concediendo la oportunidad correspondiente a las partes para que puedan controlar las decisiones en las cuales se declare la incompetencia de la Sala Político Administrativa. Así se establece.

IV

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara que NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA formulada por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa para el conocimiento del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación judicial de URBANIZADORA NUEVA CASARAPA, C.A., contra el Decreto Presidencial núm. 7.811, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.553 del 16 de noviembre de 2010; en consecuencia, REMITE las actuaciones de la presente causa al referido Juzgado a los fines de la tramitación correspondiente a la presente demanda.  

La Presidenta,

 

 

 

 

 

 

Luisa EstelLa Morales Lamuño

 

 Vicepresidente,            

 

 

 

 

 

 

Francisco A. Carrasquero López

 

Los Magistrados,

 

 

 

 

 

 

 

MarcoS Tulio Dugarte Padrón

 

 

 

 

 

 

                                                                       CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

                                                                        Ponente

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

 

 

 

 

 

 

JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

 

 

 

 

 

 

GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO

 

El Secretario,

 

 

 

 

 

 

José Leonardo Requena Cabello

 

 

Exp.- 11-0800

CZdM/