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SALA ACCIDENTAL
Expediente No. 00-0833
Mediante escrito del 22 de septiembre de
1998, los abogados en ejercicio, Rodolfo Plaz Abreu, Alejandro Ramírez van der
Velde, Luis Ernesto Andueza Galeno y Elisa Carolina Sandía Zerpa, titulares de
las cédulas de identidad Nros. 3.967.035, 9.969.831, 6.900.983 y 10.333.120,
respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo los Nros. 12.870, 48.453, 28.680 y 47.492, respectivamente, en su condición
de apoderados judiciales de CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A., sociedad mercantil domiciliada en la
ciudad de Caracas, e inscrita ante el Registro Mercantil de
El 30 de septiembre de 1998, se dio
cuenta ante
Mediante diligencia del 11 de febrero de
1999, la apoderada judicial de las compañías recurrentes solicitó ante
El 18 de enero de 2000, el apoderado
judicial de la parte actora solicitó la reasignación de
Mediante Oficio No. TP-00-016 del 25 de
febrero de 2000, se remitió a esta Sala Constitucional el expediente, “conforme a las previsiones sobre competencia
contenidas en la nueva Constitución de
El 3 de marzo de 2000, se dio cuenta en
Sala y se designó Ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles.
Mediante diligencias del 17 y 21 de mayo
de 2000, los apoderados judiciales de las compañías recurrentes solicitaron a
esta Sala Constitucional que, “ante la
tardanza en la sustanciación del presente juicio, proceda… a ADMITIR EL JUICIO PRINCIPAL (esto
es la acción por inconstitucionalidad) y en ese mismo auto se pronuncie sobre
Mediante
decisión del 6 de marzo de 2001, esta Sala Constitucional, con Ponencia del
Magistrado Antonio García García, admitió el recurso de nulidad ejercido y
acordó parcialmente mandamiento de amparo constitucional a favor de las
accionantes. En consecuencia, ordenó “inaplicar respecto de las mismas el
Parágrafo Único del artículo 53 de
Mediante
escrito del 30 de abril de 2001, el ciudadano Marco Antonio Román Amoretti, en
su condición de mandatario del Municipio San Joaquín del Estado Carabobo,
solicitó ante esta Sala Constitucional que se declare sin lugar el recurso de
nulidad interpuesto. En la misma ocasión se dio cuenta en Sala.
El 29 de enero
de 2002, el apoderado judicial de las compañías recurrentes solicitó que se
librara el respectivo cartel de notificación, de conformidad con el artículo
116 de
El 17 de
diciembre de 2002, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación a los
fines de la continuación del procedimiento, de conformidad con los artículos
93, 94 y siguientes de Ley Orgánica de
El 28 de enero
de 2003, los apoderados judiciales de las compañías recurrentes consignaron el
respectivo escrito de informes.
Mediante auto
del 9 de enero de 2003,
El 8 de abril
de 2003, se dijo “vistos” en la presente causa.
El 17 de
octubre de 2005, el Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz se inhibió de conocer
la presente causa, de conformidad con el artículo 82, cardinal 9 del Código de
Procedimiento Civil. Dicha inhibición fue declarada con lugar mediante decisión
del 9 de febrero del mismo año.
El 9 de febrero de
2006, fue convocada la abogada Doctora Bettys Del
Valle Luna Aguilera, en su carácter de Cuarto Conjuez de esta Sala
Constitucional, a fin de constituir
El 24 de febrero de 2006, quedó constituida
El 11 de mayo
de 2006, el apoderado judicial de las compañías actoras ratificó su interés “en
que sea resuelta la presente causa”, por lo cual solicitó que se dictara
sentencia. En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala.
Mediante
decisión del 23 de mayo de 2006, esta Sala ordenó notificar a la parte
recurrente “para que exponga en un máximo de treinta (30) días… si
mantienen el interés en la impugnación” de los artículos contenidos en
El 1 de junio
de 2006, el apoderado judicial de la parte recurrente ratificó su interés “en
que sea resuelta la presente causa, manifestado mediante diligencia presentada
ante esta Sala en fecha 11 de mayo de
El 28 de junio
de 2006, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación “a los fines
de la decisión correspondiente”. Se designó Ponente al Magistrado Doctor
Arcadio Delgado Rosales.
I
ANTECEDENTES
Alegaron
los apoderados judiciales de las recurrentes, lo siguiente:
Que, el
25 de febrero de 1997,
Que una
vez revisados los documentos necesarios para la respectiva investigación
(libros contables, registro mercantil, declaraciones de impuesto sobre la renta
e impuesto de ventas al mayor, entre otros), “en el Acta Fiscal mencionada se formula a nuestra (su) representada (CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A.) un
reparo por concepto de Patente de Industria y Comercio y Multa supuestamente
causados y no cancelados, por cantidades respectivas de VEINTITRÉS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS
CUARENTA Y CINCO BOLÍVARES CON SESENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 23.476.945,64),
para los ejercicios fiscales comprendidos entre los años de 1992 y 1996, ambos
inclusive, y SEISCIENTOS SETENTA Y DOS
MILLONES CUARENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS TRECE BOLÍVARES CON VEINTITRÉS CÉNTIMOS
(Bs. 672.048.213,23)”.
Que
dicha sanción fue impuesta “de
conformidad con
Que,
concluido el sumario administrativo,
Contra
Contra
esta última Resolución, interpusieron el recurso jerárquico previsto en el
artículo 64 de la referida Ordenanza, en concordancia con el artículo 164 del
Código Orgánico Tributario, el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución
S/N del 30 de septiembre de 1997 y, en consecuencia, fue confirmado el reparo
formulado a Cervecería Polar del Centro, C.A., por concepto de patente de
industria y comercio “supuestamente
causados y no liquidados” para los ejercicios fiscales comprendidos entre
los años 1992 y 1996, ambos inclusive, así como los montos señalados en la
mencionada Resolución por concepto de multa impuesta, de conformidad con
El 31
de octubre de 1997, interpusieron ante el Juzgado Superior Primero de lo
Contencioso Tributario, recurso contencioso tributario contra
El 22 de septiembre de 1998, interpusieron
ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, recurso de nulidad por
inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo constitucional,“específicamente
contra el Artículo 51, referido a las sanciones; el Artículo 53 Parágrafo
Único, referido a la fórmula de cálculo prevista en los casos de imposición de
multa producto de una determinación tributaria oficiosa, y 57 eiusdem relativo a la cancelación de
la patente y clausura del establecimiento”. Asimismo, solicitaron medida
cautelar innominada relativa a la suspensión de los efectos del texto normativo
impugnado, mientras se decida el fondo del recurso de nulidad.
El 25 de febrero de 2000, se remitió a
esta Sala Constitucional el expediente, conforme a las previsiones sobre
competencia contenidas en
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
DE NULIDAD Y DEL AMPARO CONSTITUCIONAL
Alegaron los apoderados judiciales de las
recurrentes, lo siguiente:
Que de las normas
impugnadas contenidas en
(i) Constituye una violación a las limitaciones explícitas
al ejercicio del poder tributario de los Municipios, específicamente:
a. Las que se desprenden de los artículos 18, 31, 34 y 136,
ordinales 24° y 25° (sic), del Texto Constitucional -de 1961- referidas a la determinación de las fuentes
del poder tributario local, lo cual implica la transgresión de los principios
constitucionales contenidos en los artículos 117, 118 y 119 eiusdem.
b. Las derivadas de los intereses peculiares de la entidad y
las materias propias de la vida local, en atención a lo dispuesto en los
artículos 30 de
Que,
conjuntamente con la interposición del presente recurso de nulidad parcial por
razones de inconstitucionalidad y acción de amparo constitucional contra
Respecto del
amparo constitucional adujeron que, en el caso que nos ocupa, el acto
presuntamente generador de la lesión de los derechos fundamentales de sus
representadas lo constituye “la actuación
de
Que,
concluido el sumario administrativo,
Que
dicha Resolución que confirmó el reparo formulado contra una de sus
representadas, “constituye un acto
material en ejecución de una norma inconstitucional, como lo son los artículos”
impugnados, los cuales -adujeron- “violan
el derecho de nuestra (su) representada a dedicarse a la actividad lucrativa de
su preferencia… al derecho a su
propiedad y a la no confiscación… derechos
sobre los cuales existe inminencia de violación para ALIMENTOS HEINZ, C.A. y CANTERAS
CURA, C.A. en vista de la potencial ejecución de
Que “la violación al derecho constitucional a la
propiedad de nuestra (su) representada
se ve conculcado por el hecho de tener que cancelar una multa cuya imposición
tiene su base legal en una norma inconstitucional por invadir competencias que
son de la esfera del Poder Nacional, como lo es la relativa a la materia
sancionatoria, quedando vedado a los Municipios regular mediante sus leyes
locales, cualquier aspecto relacionado con ella”. Que, a tal efecto, el
artículo 136, cardinal 24 de
Que “esta reserva general, referida a la materia
sancionatoria, debe entenderse como una competencia exclusiva que abarca todo
lo relacionado a la legislación, reglamentación, ejecución, organización y
supervisión con exclusión de cualquier instancia o entidad pública de base
territorial, a las cuales por tal reserva, se encuentren impedidas de ejercer
cualquier tipo de regulación de naturaleza normativa o de control
administrativo”.
Que de
todo lo anterior, “debe concluirse lo
siguiente:
i) Que la atribución de competencia
efectuada en todo lo concerniente a la materia en comento es una asignación
exclusiva, absoluta en beneficio del Poder Nacional.
ii) Que la asignación
mediante la técnica de competencia exclusiva, impide a los Municipios y Estados
incidir o reglamentar la actividad sancionadora.
iii) Que tal prohibición
constituye una limitación explícita o directa al ejercicio del poder tributario
estadal o municipal, que se traduce, más bien en un deber de abstención o de no
intervención en los asuntos propios del Poder Nacional, como se desprende de
los artículos 18, ordinal 1º (sic) y 34 de
iv) Que cualquier acto
administrativo determinativo de tributos y sus accesorios y de sanciones
pecuniarias… por la explotación de actividades económicas
reservadas genérica o específicamente al poder nacional, no puede atribuírsele
la condición subjetiva pasiva, es decir, de sujeción al ejercicio del poder
tributario local por mandato constitucional, pues resulta contrario al bloque
de la constitucionalidad y legalidad y, por consiguiente írritas las
pretensiones recaudatorias de cualquier entidad pública de base territorial
distinta a
Que “la
materia sancionatoria no forma parte de los ingresos de los Municipios al no
estar contenidos dentro de los ingresos especiales de esta entidad
político-territorial enumerados taxativamente en el artículo 113 de
Que los
mencionados derechos constitucionales contenidos en los artículos 99 y 102 de
Que “de
proceder al pago de la multa impuesta, se produciría una innegable situación
confiscatoria, al efectuarse una traslación de propiedad sin basamento legal
válido y sin pago de justa indemnización, en este sentido, la confiscatoriedad
está necesariamente asociada a la merma de la propiedad de nuestra (su)
representada. Finalmente, la desproporción de la multa impuesta y de las
eventuales multas, pudieran causar además una disminución en el patrimonio de
nuestra representada de tal magnitud, que comprometería su liquidez y estado
financiero para seguirse dedicando a la actividad lucrativa de su preferencia”.
Que “el Poder Nacional, a pesar de detentar una
serie de competencias taxativamente enumeradas, no posee una autoridad
minuciosamente descrita, por lo cual se afirma que ostenta no sólo las
facultades que expresamente le son atribuidas, sino también los poderes que
sean necesarios para el ejercicio efectivo de dichas facultades”, por lo
que expusieron amplia “doctrina
constitucional denominada poderes implícitos”, la cual -adujeron- “fue acogida por el constituyente venezolano
en el numeral 25 del artículo 136, según el cual es competencia del Poder
Nacional todo aquello que ‘le corresponda por su índole o naturaleza’”. Que
dicha doctrina de poderes implícitos debe ser cuidadosamente interpretada, a
los fines de evitar una “fuerte
centralización”, por lo que señalaron que “la más autorizada doctrina patria ha señalado que para que una materia
sea considerada por su índole o naturaleza como atribuida al Poder Nacional, es
necesario que resulte afín y complementaria con alguna de las expresamente
asignadas por
Que “dentro de la lista de ingresos especiales
atribuidos de manera taxativa a los Municipios por
Respecto de la
autonomía financiera de los municipios, adujeron que éstos pueden crear sus
propios tributos “previstos en el
artículo 31 de
Que, además de
las limitaciones a las potestades tributarias de los Municipios contenidas
expresamente en
Que entre las más
importantes limitaciones explícitas de las potestades tributarias de los
Municipios, se encuentran las siguientes:
1. Las contenidas
en el artículo 31 de
2. Las
prohibiciones contenidas en el artículo 18 de
3. El principio
de territorialidad, “en virtud del cual
el ejercicio de las potestades locales se encuentra sujeta al ámbito espacial
sometido a la potestad del respectivo ente local”.
4. Las
limitaciones que derivan del principio de legalidad tributaria, “consagrado en el artículo 224 de
5. La limitación
del ámbito competencial del Municipio a los intereses peculiares de la entidad,
a las materias propias de la vida local y a los fines del sistema tributario.
6. Las
limitaciones “que deriven del principio de igualdad entre el Fisco
Local y los contribuyentes, en y ante la ley (ordenanza) creadora del tributo”.
Que, en el
presente caso, “las sanciones que
pretende aplicar
Que el referido
artículo 71 del Código Orgánico Tributario “se
aplica a todas las infracciones y sanciones tributarias con excepción de la
materia aduanera”. Que, aunque dicho artículo señala que el referido Código
es aplicable supletoriamente a la materia municipal y estadal, “ello no significa que tal supletoriedad se
extienda a todas las materias regidas” por el mismo y que, por tal motivo,
dicho artículo 71 prevé una excepción en lo que a las sanciones e infracciones
en materia tributaria se refiere. Que “el
Código Orgánico Tributario deroga todas las sanciones contenidas en las
ordenanzas municipales y sólo debe atenderse a las previstas en dicho Código”,
el cual prevé en sus artículos 103 y 108 las sanciones para la omisión e
incumplimiento de los deberes formales de los contribuyentes.
Que, conforme a
lo anterior, la sanción que debe aplicarse ante el incumplimiento de los
mencionados deberes “es la comprendida
entre 10 y 50 unidades tributarias, aplicando el valor de dicha unidad para la
fecha en que fue cometida la infracción y no por los montos ‘determinados en base al ciento cincuenta
por ciento (50%) (sic) y el cien por ciento (100%) de la patente causada en el
período fiscal”, como lo consagra el parágrafo único del artículo 53 de
Respecto de la
violación del derecho a la no confiscación, alegaron que una de las principales
limitaciones del poder tributario originario de los municipios, es la derivada
de los artículos 99 y 102 de
En este sentido,
afirmaron que establecer cuándo un tributo es confiscatorio o no, “es una cuestión que podría parecer difícil,
en virtud de que todo tributo (confiscatorio o no) implica el pago de
cantidades de dinero al sujeto activo del mismo, con fundamento en la función
social del derecho de propiedad que justifica ciertas limitaciones de dicho
derecho”, pero que “una cosa es que
la propiedad tenga una función social y otra muy diferente es que la propiedad
sea una función social”.
Que “un impuesto es de naturaleza confiscatoria
cuando no permite al contribuyente (sujeto pasivo del tributo) obtener un
margen de ganancia ‘justo o razonable’, libre o neto de impuesto”, lo que
-a su decir- justifica la moderna tesis del control del impuesto confiscatorio,
conforme a la cual a través de los artículos 99, 101 y 102 de
Que “cualquier tributo que su proporción no
permita el normal desenvolvimiento de las actividades lucrativas del
contribuyente, estaría viciado por inconstitucionalidad por ser conculcatorio
del derecho constitucional al libre desenvolvimiento de actividades lucrativas
y, consecuencialmente… afectado de
nulidad en virtud del artículo 46 de
Que, en el
presente caso, la violación al principio de no confiscatoriedad no se configura
del establecimiento del impuesto de patente de industria y comercio individualmente
considerado, cuya procedencia -señalaron- no es discutible, sino por el efecto
sancionador vinculado a obligaciones relacionadas con dicho impuesto, toda vez
que la multa prevista -entre el 50 y 100%- resulta por sí misma confiscatoria,
al reducir sustancialmente el margen de ganancia o utilidad de la actividad
desarrollada por las compañías recurrentes.
De igual forma
expusieron amplia doctrina sobre el derecho penal tributario, a los fines de
demostrar que la actividad sancionadora que realiza la administración como
consecuencia de infracciones por parte de los contribuyentes con ocasión del
incumplimiento de una obligación tributaria, debe encuadrarse dentro del
denominado Derecho Tributario Sancionador o Derecho Penal Tributario.
Al respecto,
señalaron que existen distintas posiciones doctrinales: 1. la que ubica al derecho penal tributario como una rama del
derecho público; 2. la tesis que
señala que dicho derecho es una parte más del Derecho Tributario; 3. los que sostienen que el Derecho
Penal Tributario es parte integrante del Derecho Penal Común; 4. los que fraccionan el ilícito fiscal
en dos categorías: delitos tributarios y sanciones administrativas; y 5. la tesis que coloca al Derecho Penal
Tributario dentro del campo más amplio del Derecho Administrativo Sancionador.
Iguales
consideraciones expusieron respecto de la naturaleza de las normas
sancionatorias dentro del Derecho Administrativo, ya que -adujeron- para un
sector de la doctrina el Derecho Sancionatorio es una rama del Derecho Penal,
mientras que para otro sector se trata de una rama del Derecho Administrativo.
Que la tesis más aceptada es la que propugna la autonomía del derecho
sancionador como una categoría genérica que comprende el ius puniendi, basada en
la diferenciación de la infracción penal respecto de la administrativa.
Que todas estas
tesis “conducen forzosamente a tener que
admitir… la aplicación de los
principios del derecho penal al campo de las sanciones administrativas o, en
nuestro (su) caso, a las sanciones
tributarias”. Que la visión tradicional relativa a que el principio de
legalidad de los delitos y penas no tiene aplicación en el campo de las
sanciones de carácter administrativo, ha sido superada y se ha dado paso “al reconocimiento de la necesidad de ajustar
la actividad represiva de
Que,
definitivamente, se está ante un problema de interpretación “que consiste… en armonizar la noción de autonomía municipal, materializada en los
artículos 29, ordinal 3° (sic) y 31,
ordinal 4° (sic) de
Que “las garantías establecidas en los artículos
60, numeral 2° (sic) y 69 de
Que el parágrafo
único del artículo 53 de
Que sus
representadas no pretenden “crear un
vacío normativo que impida al Municipio San Joaquín sancionar a aquellos
contribuyentes que no den cumplimiento a la obligación tributaria, por no presentar
las declaraciones del movimiento económico, ya que ello dejaría prácticamente
desarmada a dicha entidad para recaudar
En tal sentido,
señalaron que “si bien las entidades
municipales no pueden crear normas que repriman el incumplimiento de la
obligación tributaria sustancial, por revestir éstas un carácter penal (y ser,
por ende, reserva del Poder Nacional), ello no autoriza a pensar que los
Municipios no tengan a su alcance otros medios para sancionar a los contribuyentes
infractores, por el contrario, existe un instrumento normativo” que permite
imponer dichas sanciones, cual es, el Código Orgánico Tributario, el cual en su
título III consagra todo lo relativo a la “tipificación
de infracciones tributarias con sus correspondientes sanciones”.
Que se destaca “la infracción denominada ‘Contravención’
contemplada en el artículo 97 del Código Orgánico Tributario”, relativa a
la sanción con multa de un décimo hasta dos veces el monto del tributo omitido,
para aquellos contribuyentes que por acción u omisión que no constituya ninguna
de las otras infracciones tipificadas en dicho Código, “cause una disminución ilegítima de ingresos tributarios”. Que dicha
figura llamada “contravención” podría servir “como instrumento a los Municipios para sancionar los incumplimientos de
la obligación tributaria”.
En virtud de todos los argumentos
anteriormente aducidos, solicitaron a
“1) Declare CON LUGAR el amparo solicitado y en consecuencia la
suspensión de los efectos de la sanción contenida en
2) Declare CON LUGAR la
medida cautelar solicitada conjuntamente con el presente recurso de nulidad por
inconstitucionalidad contra
3) ANULE la
norma contenida en los Artículos 51, 53, Parágrafo Único y 57 de
Finalmente solicitaron que,
subsidiariamente a la acción de amparo ejercida y de considerarse improcedente,
se “declare la suspensión de la
aplicación de
Al respecto,
entre otros argumentos, afirmaron que en caso de que el Municipio San Joaquín
del Estado Carabobo emita “actos administrativos tributarios de efectos
particulares fundamentados en
III
DE
Esta Sala,
mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001, admitió “la acción de nulidad parcial por razones de
inconstitucionalidad” interpuesta
conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional”, ejercida
por Cervecería Polar del Centro, C.A., Alimentos Heinz, C.A. y Canteras Cura,
C.A. contra la ya identificada Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio.
Asimismo, en la
referida decisión se acordó
parcialmente mandamiento de amparo constitucional a favor de los accionantes,
en el sentido de inaplicar respecto de los mismos el Parágrafo Único del
artículo 53 de
Ahora bien, en la citada decisión esta Sala delimitó su competencia para
conocer del presente recurso de nulidad por inconstitucional, de conformidad
con el último aparte del artículo 334 de
IV
DE
LOS ALEGATOS DEL MANDATARIO DEL MUNICIPIO SAN JOAQUÍN DEL ESTADO CARABOBO
Adujo el mandatario de la municipalidad de San
Joaquín del Estado Carabobo, que “la
potestad Tributaria es un poder consustancial a la esencia misma del Estado, y
se dice que tiene su causa inmediata y directa en la propia Constitución
Nacional, la cual atribuye potestad tributaria no sólo al Poder Nacional, sino
también se la confiere a entes territoriales menores, vale decir, a los Estados
y Municipios”.
Que
Que “el
principio de legalidad de los Tributos comprende que el poder legislativo es el
único que puede crear Tributos; por lo cual el poder Ejecutivo está vedado de
crear Tributos; en los Municipios es al CONSEJO los (sic) únicos facultados para reglamentar las
facultades tributarias que le consagra la constitución (sic) a los Municipios. En ejercicio de ese
derecho el CONSEJO DE (sic) SAN
JOAQUÍN aprobó una ORDENANZA SOBRE PATENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO”.
Que, respecto del alegato esgrimido por los recurrentes
relativo a que dicho Municipio invade la esfera de competencias del Poder
Público Nacional, “específicamente la
establecida en el numeral 2 del artículo 156 de
Respecto del alegato esgrimido por las recurrentes
relativo a la violación de su derecho constitucional que consagra la libertad
económica, adujo que “el CONSTITUYENTISTA
consagra la libertad económica, empero, nos dice que ella está sujeta a las
previsiones que establezca al constitución (sic) y las que establezcan las leyes. Es obvio que la ordenanza impugnada no
violenta el principio de la actividad económica, sino, que la regula y
establece las condiciones para ejercerla… y nos informa que la personas (sic) que no acaten dichas normas
regulatorias serán sancionadas”.
Que “si el
ente administrativo no establece las sanciones al ilícito administrativo, ello
conllevaría a que el particular infrinja las normas y crease un caos en el ente
local, con merma de los recursos que necesita el municipio para cumplir su fin
de asegurar… la convivencia social
pacífica cónsona con la dignidad humana”, por lo cual hizo referencia a la
decisión dictada por
Respecto de la violación del derecho a la
propiedad denunciado por las recurrentes, señaló que “huelga a manifestar (sic) que
dicha garantía no tiene carácter absoluto, sino, relativo”. Asimismo,
respecto del derecho a la no confiscación también denunciado, alegó que “una meridiana lectura del artículo 51 y 57
de
En relación al artículo 53, parágrafo único de
Que, en la primera hipótesis, “existe una evidente intención de no poner en
conocimiento al ACREEDOR FISCAL de la existencia y la obligación de pagar un
TRIBUTO, en la segunda no existe tal intención… pues consiste en las maniobras que hace el contribuyente a los fines
que el acreedor no se pueda enterar del real tributo que debe pagar, para lo
cual usa como medios la información de datos falsos”. Que, por tanto, se
debe partir del principio “que el ente
público está facultado para dictar la ordenanza y establecer la sanciones
(sic) que el ilícito administrativo
conllevaría”.
Que “cuando
un particular en uso de su libertad comete un ilícito administrativo sabe de
antemano que dicha conducta acarrea una sanción, que repercutirá en la esfera
de su patrimonio; por lo cual cuando el contribuyente en ejercicio de su
libertad expone a su patrimonio a un (sic) disminución por un hecho ilícito, no incurre el ente administrativo en
una confiscación de la propiedad ni en violación del derecho de propiedad;
porque colegir ello, sería conllevar a la deducción que en las obligaciones
privadas si una de las partes incurre en un hecho ilícito no puede la otra
contraparte exigirle la reparación o el pago de las cláusulas penales
establecidas, porque ello, conllevaría a la confiscación de su patrimonio o
violación del derecho de propiedad”.
Que “es
potestativo del órgano legislativo tomar la referencia para establecer el
cuanto de la multa, tal es así que el legislador nacional, en el CÓDIGO
ORGÁNICO TRIBUTARIO, fija como parámetro de la sanción una multa que oscila
entre el doble o el quíntuplo de lo evadido, es decir, que si la evasión fiscal
es el veinte por ciento la multa podría oscilar entre el cuarenta por ciento de
lo evadido hasta el cien por ciento de lo evadido… por lo cual al establecer el legislador local una multa que oscila entre
el 50% al 100% de lo que debe pagar por concepto de tributo sólo está
ejerciendo en forma racional su potestad sancionatoria; ello, no conlleva al
pago de doble tributo, dado que la sanción no tiene el carácter de tributo,
sino, de pena por la infracción de una norma tributaria”.
Por lo anteriormente expuesto, solicitó que se
declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto contra
V
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
Establecida como ha
sido la competencia de esta Sala para el conocimiento de la presente causa,
mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001, visto que la misma, en
dicho fallo decidió el amparo cautelar ejercido conjuntamente con el recurso de
nulidad que nos ocupa, el cual fue declarado parcialmente con lugar y,
efectuada la consignación de los respectivos informes en el caso de autos, así
como la manifestación de interés por parte de las recurrentes dentro del lapso
establecido por esta Sala, una vez que se dijo “vistos”, la misma pasa a dictar su decisión de fondo en los
siguientes términos:
Sin entrar a exponer
la amplia doctrina aducida por las recurrentes, éstas, entre otros argumentos,
alegaron lo siguiente:
Que “no se desprende ni de
Que dicha invasión de
competencia, constituye una violación a las limitaciones explícitas del poder
tributario de los municipios, específicamente las contenidas en los artículos
18, 31, 34 y 136 de
Que la sanción
contenida en
Que “de proceder al pago de la multa impuesta, se
produciría una innegable situación confiscatoria, al efectuarse una traslación
de propiedad sin basamento legal válido y sin pago de justa indemnización… y que la desproporción de la multa impuesta
y de las eventuales multas, pudieran causar además una disminución en el
patrimonio de nuestra (su) representada
de tal magnitud, que comprometería su liquidez y estado financiero para
seguirse dedicando a la actividad lucrativa de su preferencia”.
Que el pago de todo
tributo implica el pago de cantidades de dinero al sujeto activo, con
fundamento en la función social del derecho de propiedad, pero que “una cosa es que la propiedad tenga una
función social y otra muy diferente es que la propiedad sea una función social”.
Que “un impuesto es de naturaleza
confiscatoria cuando no permite al contribuyente… obtener un margen de ganancia ‘justo o razonable”, y que la
potestad tributaria que rebasa los límites del sometimiento de la propiedad a
las contribuciones que respecto de ella establece
Que lo discutido no es
la procedencia del impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, sino el
efecto sancionador, ya que la multa contenida en el parágrafo único del artículo
53 de
Respecto de la
autonomía financiera de los municipios, adujeron que si bien éstos pueden crear
sus propios tributos, de conformidad con el artículo 31 de
Luego de exponer una
extensa doctrina sobre el derecho penal tributario, señalaron que el
incumplimiento de la obligación tributaria material constituye una infracción
de naturaleza penal, por cuanto causa una lesión a los intereses patrimoniales
del Fisco. Que por lo tanto, “visto que
el artículo 136, numeral 24 de
En este contexto
El argumento central
del caso que nos ocupa, versa sobre la supuesta invasión de las competencias
del Poder Nacional en virtud del establecimiento de las sanciones previstas en
Al respecto, estima
esta Sala que, en principio, resultaría menester determinar la naturaleza
jurídica de dicho derecho sancionador, a los fines de constatar si éste, tal
como alegan las recurrentes, forma parte del derecho penal y, por consiguiente,
constituye competencia exclusiva del Poder Nacional.
La discusión sobre la
autonomía del derecho sancionador con relación a su ubicación frente a las
otras ramas del derecho, ha sido uno de los temas en los que, doctrinalmente,
no ha habido un consenso determinante; en todo caso, bien la tesis que reconoce
al derecho sancionador administrativo o tributario como parte del derecho
penal, o la que afirma la autonomía de dicho derecho, ambas coinciden en que se
trata de una forma de manifestación del poder del Estado para castigar
conductas antijurídicas.
En tal sentido, se ha
planteado que las diferencias entre una u otra disciplina derivan, de forma
exclusiva, de la política legislativa que el Poder Estatal asuma en un momento
dado, dependiendo de la rama del Poder que ejerza el referido ius puniendi. De tal modo, que si la
conducta antijurídica a sancionar debe ser castigada por el Poder Judicial o
por los órganos del Poder Ejecutivo, se estará en presencia de una potestad del
Derecho Penal, o del Derecho Administrativo o Tributario Sancionador,
respectivamente.
El planteamiento
anterior ha sido objeto de múltiples desacuerdos, por cuanto, entre otros
motivos, sólo se observa el órgano destinado a sancionar la conducta
antijurídica, sin tomar en cuenta la posible injerencia de competencias que un
momento dado puedan asumir uno u otro Poder, siendo que el Poder Judicial,
eventualmente, podría ejercer potestades administrativas sin apartarse de su
función jurisdiccional.
Ante lo impreciso de
las afirmaciones explanadas sobre la naturaleza jurídica del Derecho
Sancionador, esta Sala mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001
(caso: Cervecería Polar del Centro C.A. y otros), dictada con ocasión de la
admisión del presente recurso de nulidad y que declaró parcialmente con lugar
el amparo cautelar, estableció que de existir diferencias entre las mencionadas
disciplinas, éstas sólo serían relevantes en cuanto se refieren a su sustrato
material, por lo cual resaltó la necesidad de analizar la finalidad de las
mismas,“pues las diferencias que pudiesen
existir en ese orden, serán las que permitan establecer los parámetros de
interpretación de tales ramas del derecho”.
Al respecto, en la
citada decisión del 6 de marzo de 2001, esta Sala estableció lo siguiente:
“Del
criterio anteriormente expuesto, se evidencia que el criterio sostenido por la
jurisprudencia patria asume la tesis de la dualidad del ejercicio del ius puniendi del Estado,
estableciendo como elemento diferenciador el telos perseguido por una u otra manifestación de la potestad
punitiva.
Así
las cosas, observa esta Sala que según el criterio establecido, la potestad
punitiva del Estado corresponde al campo de estudio y aplicación del Derecho
Penal, cuando la conducta antijurídica haya sido catalogada como tal, siendo
necesario castigar dichas conductas a los efectos de mantener la paz social,
como única herramienta para la consecución del bien común. Es justamente por
esta razón que el castigo tradicionalmente y generalmente aplicado es la pena
de privación de libertad.
De
otra parte, el objeto de estudio y aplicación del Derecho Administrativo
Sancionador, es el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos
del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de
hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido
conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad
pública.
Esto
es así, debido a la necesidad de
De
lo anterior, estima esta Sala… que siendo el derecho sancionador sustantiva y
adjetivamente, una parte especial del derecho administrativo, debe presumirse
que el órgano competente para establecer el régimen sancionatorio relacionado
con una específica actividad estatal (vgr.
Patentes de Industria y Comercio), será
aquél que ostente la competencia para legislar sobre dicha materia.
(negritas propias).
A tal efecto, se observa que los
municipios ostentaban de conformidad con
De tal manera
que, conforme al citado fallo transcrito parcialmente, el derecho sancionador
constituye una parte especial del derecho administrativo; no obstante, el
órgano competente para establecer el régimen sancionatorio en una determinada
actividad estatal, “será aquél que
ostente la competencia para legislar sobre dicha materia”.
Con fundamento en
la anterior afirmación, cónsona con la jurisprudencia establecida al respecto
por esta Sala, corresponde determinar si los municipios tienen competencia para
legislar en la materia que nos ocupa, a los fines de verificar si -como afirman
las recurrentes- hubo una invasión de las competencias asignadas exclusivamente
al Poder Nacional en materia sancionatoria. En tal sentido, no puede
En el Estado
de Derecho resulta imprescindible el principio de legalidad como venia para que
las distintas ramas y órganos del Poder Público puedan ejercer sus distintas
potestades conferidas, justamente, en virtud de dicha legalidad. Por tanto,
dado el origen legal de las potestades, éstas sólo son delegables mediante ley
permisiva, es decir, su encomienda y ejercicio proceden directamente del
ordenamiento jurídico.
Definidas las
potestades por el ordenamiento jurídico, emerge la competencia como la medida
de la potestad que corresponde ejercer a cada ente. En tal sentido, y según el
cuerpo normativo de donde emane la competencia, éstas pueden ser originarias y
derivadas, siendo las primeras aquellas que provienen directamente de
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, concretamente las competencias
tributarias, los artículos 168 y 179 de
“Los
Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional,
gozan de personalidad jurídica y autonomía
dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía
municipal comprende:
1.
La
elección de sus autoridades.
2.
La gestión de las materias de su
competencia.
3.
La creación, recaudación e inversión de
sus ingresos.”
(Subrayado propio).
Por su parte, el artículo 179 eiusdem
(artículo 31 de
“Los
Municipios tendrán los siguientes ingresos:
…
omissis
2. Las tasas por el uso de sus bienes o
servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los
impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de
índole similar, con las limitaciones establecidos en esta Constitución; los
impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y
apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial
sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de
intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de
ordenación urbanística… (omissis).
4.
El
producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, y las demás que les sean atribuidas”. (Subrayado
de
De las
disposiciones constitucionales parcialmente transcritas se evidencia que no
sólo se contemplan en ambas Constituciones la autonomía de los municipios
respecto de la recaudación, creación e inversión de sus ingresos, dentro de los
cuales se incluyen los impuestos sobre actividades económicas de industria,
comercio, servicios, o de índole similar, en términos análogos; sino que se
encuentran dentro de los ingresos municipales el producto de las multas,
estableciéndose en la nueva Carta de 1999 una redacción más amplia al aludir al
“producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias
y las demás que le sean atribuidas” (subrayado de este fallo).
En
consecuencia de lo precedentemente expuesto, se concluye que los artículos de
Con fundamento
en las citadas disposiciones constitucionales y conforme con los argumentos
expuestos, relativos a la legalidad y potestades de los municipios, se colige
con indiscutible claridad, que la competencia tributaria de los municipios en
materia de industria y comercio -que es el tema que nos ocupa- resulta
originaria, habida cuenta que la misma es otorgada a dichos entes territoriales
directamente por
En el presente
caso, conforme con lo expuesto anteriormente, el Municipio San Joaquín del
Estado Carabobo sí tenía una potestad tributaria originaria, lo cual también se
colige del objeto de las sanciones establecidas en
Así las cosas,
establecida como ha sido la competencia originaria del Municipio San Joaquín
del Estado Carabobo para legislar en materia de Patente de Industria y
Comercio, cuya consecuencia no es otra que su competencia para establecer un
régimen sancionatorio tendente a asegurar y hacer efectiva la recaudación de
sus ingresos otorgados directamente por
Respecto de la denuncia
formulada por las recurrentes relativa a la violación de sus derechos
constitucionales referidos a la propiedad, a la libertad de dedicarse a la
actividad lucrativa de su preferencia y a la prohibición de confiscación, por
cuanto -a su decir- el pago de la multa impuesta contenida en el parágrafo
único del artículo 53 de
“La
capacidad contributiva consiste en la aptitud para soportar cargas tributarias
en la medida económica y real que fácticamente le viene dada a un sujeto frente
a su propia situación fiscal en un período determinado, medida con base en la
cual aportan la contribución debida al Estado. En otras palabras, el principio
de capacidad contributiva obliga al legislador a estructurar un sistema
tributario en el que la participación del ciudadano en el sostenimiento del
gasto público se realice de acuerdo con sus posibilidades económicas,
concebidas como titularidad de un patrimonio, percepción de una renta o tráfico
de bienes.
Esta
capacidad contributiva, alude, por una parte, a la aptitud para concurrir con
los gastos públicos y, por otra, a la capacidad económica de los contribuyentes
como medida concreta de distribución de las cargas tributarias”… (omissis).
De tal modo
que la capacidad contributiva refiere, por un lado, a la aptitud de los
contribuyentes para participar en los gastos públicos y, a su vez, refiere a la
capacidad económica de los contribuyentes como la medida en la distribución de
las cargas tributarias, habida cuenta que la existencia de todo tributo obedece
per se a la presencia de una
determinada capacidad contributiva.
En cuanto a la
no confiscatoriedad del tributo, esta Sala en la citada decisión, estableció
que la misma se configura cuando la tributación que se impuso resulta excesiva
y desproporcionada respecto de la capacidad contributiva, caso en el cual ello
significaría asumir por parte del Estado una parte esencial de la renta o del
patrimonio gravado, sin ningún tipo de compensación.
Respecto del
derecho de propiedad,
“Por su parte, este derecho a la propiedad si bien es un derecho individual, el mismo queda sujeto a ciertas limitaciones impuestas por el propio texto constitucional en atención a fines relativos a la función social, la utilidad pública y el interés general, restricciones estas que deben entenderse respetando el propio derecho constitucional, sin vaciarlo de contenido”.
Ahora bien, alegan las recurrentes que de proceder al pago de la multa
impuesta, ello “comprometería su liquidez y estado financiero para seguirse dedicando a
la actividad lucrativa de su preferencia”. Al respecto, analizadas las
actas que conforman el expediente, esta Sala no observa que las recurrentes
hayan consignado pruebas que conlleven a la misma a verificar que,
efectivamente, su capacidad contributiva se vea afectada de tal forma que quede
comprometido su estado financiero, así como la imposibilidad para continuar
dedicándose a la actividad lucrativa de su preferencia.
Asimismo, estima
“El efecto confiscatorio es, quizás, uno de los vicios de más difícil
delimitación en la dinámica de la actuación tributaria de los Poderes Públicos,
entre otras razones, por cuanto existe la posibilidad de que un tributo
aisladamente concebido no constituya per
se un acto confiscatorio; ahora bien, no puede olvidar esta Sala que la
capacidad contributiva del contribuyente es una sola y esta capacidad puede
verse afectada por una pluralidad de tributos establecidos por los diferentes
niveles de gobierno del sistema federal venezolano. La situación anteriomente
descrita, hace que en la mayoría de los casos, para la comprobación de la
violación a la garantía de no confiscación se requiera de una importante y
necesaria actividad probatoria por parte de los accionantes”…(omissis).
En el mismo contexto de la
necesidad de la actividad probatoria para demostrar la violación del derecho a
lo confiscación, se pronunció esta Sala en su decisión No. 1886 del 2 de
septiembre de 2003 (caso: J.B.S.
Publicidad, C.A.), en la cual estableció lo siguiente:
“Ahora bien, respecto a
la no confiscatoriedad del tributo previsto en el Texto Constitucional,
considera
Ahora, luego de un análisis
realizado de las actas que conforman el expediente,
Así las cosas, conforme con el criterio
expuesto por esta Sala en las citadas decisiones, la misma estima que la
denuncia formulada por las recurrentes relativa a la violación de su derecho a
la propiedad, a la libertad de dedicarse a la actividad lucrativa de su
preferencia y a la prohibición de confiscación, en virtud de la multa impuesta,
resulta improcedente, pues tal como se señaló, no fueron aportadas a los autos
las pruebas necesarias tendentes a demostrar a esta Sala que el pago de la
multa impuesta por concepto de Patente de Industria y Comercio, pudiera
ocasionar una disminución de tal magnitud en el patrimonio de las recurrentes
que se vea comprometida su liquidez y estado financiero. Así se decide.
Por todos los argumentos expuestos a lo largo del presente fallo, esta
Sala declara sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad
interpuesto por Cervecería Polar del Centro, C.A. Alimentos Heinz, C.A. y
Canteras Cura, C.A. contra
Respecto de la medida cautelar innominada
solicitada por las recurrentes, relativa a la suspensión “de los efectos del Texto Normativo impugnado mientras se decida el
fondo del asunto”, esta Sala, mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo
de 2001, emitió su pronunciamiento respecto de la medida cautelar solicitada,
negándola.
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de
1. SIN LUGAR el recurso de nulidad
por inconstitucionalidad interpuesto conjuntamente con amparo
constitucional por CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A., ALIMENTOS HEINZ, C.A. y CANTERAS CURA, C.A. contra
2. Se deja SIN EFECTO la decisión dictada por esta Sala No. 307 del 6 de marzo
de 2001, la cual declaró PARCIALMENTE
CON LUGAR el amparo constitucional interpuesto conjuntamente con el
presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de
Luisa Estella Morales Lamuño
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Conjuez
Francisco Antonio Carrasquero López
Magistrado
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Magistrado
Carmen Zuleta de Merchán
Magistrada
Arcadio Delgado Rosales
Magistrado-Ponente
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. 00-0833
ADR.