SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: FRANCISCO
ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
El 13 de noviembre de 2007, la abogada ADRIANA VIGILANZA GARCÍA, titular de la cédula de identidad Nº
6.554.297 e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº
23.901, actuando en su propio nombre y asistiendo a los ciudadanos VANESA SÁNCHEZ, FRANCO CASELLA, RICARDO
BENAÍM, ALONSO DOMÍNGUEZ, ADA RAFFALLI, PEDRO MONTOYA, FRANCISCO JAVIER SOTELDO
USECHE, PAUL ESCOVAR, ROBERTO CASANOVA, IVÁN GUILLERMO BARRIOS, LUIS PENZINI
FLEURY, JUAN MANUEL SANTANA, CARLOS VECCHIO, MARÍA DE OTEYZA, RODRIGO AYALA,
GUSTAVO MÁRQUEZ, TADEO ARRIECHE, LUCÍA SAMBRANO, VLADIMIRO MUJICA, ANÍBAL RUIZ,
ANDRÉS COVA, ENRIQUE COLMENARES FINOL y ANTONIO VARELA, titulares de las cédulas de identidad números 17.643.695,
10.483.798, 3.188.993, 10.800.878, 4.521.511, 3.935.113, 5.374.028, 3.588.220,
6.359.286, 4.268.593, 1.863.974, 13.557.323, 6.633.107, 3.664.317, 4.083.754,
5.533.617, 12.626.714, 11.741.990, 4.280.789, 6.464.417, 3.751.312, 1.556.712 y
2.886.474, respectivamente, interpusieron ante esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, acción de nulidad, por razones
inconstitucionalidad, contra la Reforma Constitucional
sancionada por la
Asamblea Nacional el 2 de noviembre de 2007, basada en la
iniciativa del Presidente de la República, ejercido conjuntamente con acción de
nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra la Resolución Nº
071102-2862, dictada por el Consejo Nacional Electoral el 2 de noviembre de
2007, por medio de la cual se convocó a la realización del Referendo
Aprobatorio de la
Reforma Constitucional para el 2 de diciembre de 2007.
El 15 de noviembre de 2007, se dio cuenta en Sala y se
designó ponente al Magistrado doctor FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ, quien, con tal carácter, suscribe la presente
decisión.
Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala pasa a decidir,
previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA SOLICITUD DE NULIDAD
Los accionantes fundamentaron la acción de nulidad ejercida sobre la base
de los alegatos que se resumen a continuación:
Que la normativa
contenida en la
Reforma Constitucional aprobada por la Asamblea Nacional
da al traste con los principios fundamentales contemplados en la Constitución
vigente.
Que el cambio en la
distribución vertical del Poder Público y en las relaciones políticas entre
ciudadanos y autoridades, implica la transformación del Estado, por lo que su
determinación debe hacerse por parte del Poder Constituyente, a través de una
Asamblea Nacional Constituyente, y no mediante el procedimiento de Reforma
Constitucional.
Que plantear la
reelección indefinida del Presidente de la República, así como la designación por parte de
éste, de las autoridades de las nuevas entidades territoriales, introduce
cambios en la forma de Gobierno prevista en el artículo 6 de la Constitución
vigente y, con ello, se altera su estructura fundamental.
Que condicionar el
ejercicio de los medios de participación y protagonismo del Pueblo a la “construcción del socialismo”, deja a un
lado el valor fundamental del pluralismo político acogido en el artículo 6 de la Constitución
vigente, por cuanto no le da cabida a la participación para introducir
cualquier otra ideología política diferente al socialismo.
Que la Reforma Constitucional
aprobada por la
Asamblea Nacional elimina la propiedad privada como derecho
fundamental.
Que la Reforma Constitucional
aprobada por la
Asamblea Nacional viola el principio de la progresividad en
el goce y ejercicio de los derechos humanos, al eliminar el derecho a la
información y al debido proceso en los estados de excepción, además de
otorgarle carácter indefinido a los mismos. Igualmente, elimina la
representación de la sociedad civil en el Comité de Evaluaciones para designar a
los integrantes del Poder Ciudadano y se resta poder al Pueblo al aumentar el
porcentaje requerido para la solicitud de convocatoria de los referendos
constitucionales.
Que la Reforma Constitucional
sancionada por la
Asamblea Nacional constituye una vía de hecho, por cuanto no
fue seguido el procedimiento previsto en la Constitución
vigente para que se produjera dicha reforma.
Que el proyecto de
Reforma Constitucional resultaba improponible, por haber sido presentado el
último día del primer período de sesiones ordinarias de la Asamblea Nacional,
por lo que no se dio dentro del plazo que contempla el artículo 343 de la
propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que los 36 artículos
y las 14 disposiciones transitorias añadidas por la Asamblea Nacional
no fueron objeto de las tres discusiones que exige el artículo 343 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
Con fundamento en lo anterior, solicitaron que se declare la nulidad de la Reforma Constitucional
sancionada, el 2 de noviembre de 2007, por la Asamblea Nacional,
así como la nulidad de la Resolución Nº 071102-2862, dictada, en la misma
fecha, por el Consejo Nacional Electoral. Adicionalmente, como medida cautelar
innominada, requirieron que se posponga la ejecución del Referendo Aprobatorio
de la Reforma
Constitucional convocado por el Consejo Nacional Electoral
para el 2 de diciembre del año en curso, hasta tanto sea decidido el fondo de
la presente acción.
II
DE
LA IMPROPONIBILIDAD
Del análisis del escrito presentado por los accionantes, esta Sala
Constitucional observa que la acción incoada pretende que esta Sala declare la
nulidad de la decisión dictada, el 2 de noviembre de 2007, por la Asamblea Nacional,
mediante la cual sancionó la Reforma Constitucional tramitada a iniciativa del
Presidente de la
República, así como de la Resolución Nº
071102-2862, dictada, en la misma fecha, por el Consejo Nacional Electoral, por
medio de la cual se convocó a la realización del Referendo Aprobatorio de la Reforma Constitucional
para el 2 de diciembre de 2007, por resultar contraria a lo previsto en los
artículos 342 y 343 de la Constitución, al contener propuestas que
modifican la estructura y principios fundamentales del Texto Constitucional,
así como por no haberse seguido
el procedimiento constitucionalmente previsto a tal efecto, ya que el proyecto
fue discutido en un período de sesiones distinto a aquel en el cual fue
presentado, y por no haber sido objeto de las tres discusiones que exige la
normativa constitucional, las disposiciones añadidas por la Asamblea Nacional.
Con respecto a la pretensión incoada, es menester advertir que, acerca
del carácter de acto de trámite que poseen los pronunciamientos o decisiones de
la Asamblea Nacional
con ocasión de la tramitación de la
Reforma de la Constitución, esta Sala, en sentencia Nº 1974 del
23 de octubre de 2007, caso: José Ignacio
Guedez Yépez, estableció:
“Al respecto,
es necesario señalar que en el ordenamiento jurídico constitucional vigente, la Asamblea Nacional
se constituye en un órgano que participa en el proceso de reforma
constitucional -Vid. Artículos 342 al 346 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela-, pero en el marco del
mismo, sólo corresponde al pueblo mediante referendo -Cfr. Artículos 344 y 345 eiusdem-, aprobar el correspondiente
proyecto de reforma.
Así, el
presunto agraviado no puede pretender la materialización de una lesión
constitucional, de un hecho futuro o incierto como lo es la eventual aprobación
por parte de la
Asamblea Nacional y consecuentemente del correspondiente
referendo aprobatorio -del texto de reforma constitucional presentado
inicialmente por el Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela-“.
Posteriormente, en sentencia Nº 2108 del 7 de noviembre de 2007, caso: Jorge Paz Nava y otros, la Sala precisó lo siguiente:
“Tal como lo
ha señalado la dogmática jurídica, la estructura básica de cualquier
procedimiento se compone de tres fases: una de iniciación, otra de instrucción
o sustanciación y, la última, de finalización o terminación. En el transcurso
de tales fases, se van emitiendo ciertos pronunciamientos. Tales
pronunciamientos van decidiendo cuestiones puntuales relativas al estado en que
se encuentre el trámite del asunto. Incluso, para alcanzar tales decisiones se
implementan procedimientos secundarios que se tramitan simultáneamente con el
procedimiento principal. Lo que destaca en todo caso la doctrina es que, tanto
el uso de procedimientos secundarios como la emisión de ciertos actos durante el
discurrir del procedimiento principal, responden a la necesidad de ir avanzando
en el proceso de formación del acto definitivo.
Estos
pronunciamientos dictados durante las fases antes mencionadas, se les ha
denominado ‘actos de trámite’; en cambio, las decisiones que resuelven
el asunto objeto del procedimiento se les denomina ‘actos definitivos’.
La distinta denominación responde, como es evidente, a la diversa entidad de
ambas figuras. Pero las diferencias no atañen solamente a la fase en que ambos
tipos de actos son formados o respecto del asunto sobre el cual se pronuncian,
sino que también responden a los diversos efectos que el ordenamiento jurídico
asocia a unos u otros.
Así, para los actos
de trámite se ha establecido que no son impugnables en forma aislada o
independiente, y si lo fuesen lo serían en tanto en cuanto excedieran el fin
para el cual fueron dispuestos, ya sea porque sustituyen la decisión
definitiva, porque pongan fin al procedimiento o porque causen indefensión. En
cambio, los actos definitivos, o un grupo importante de ellos (los
contentivos de una manifestación de voluntad) sí serían susceptibles de
impugnación ante los órganos jurisdiccionales.
La razón que
apuntala esta diferencia de trato en lo tocante a la impugnación de los pronunciamientos
de trámite y los definitivos, tiene que ver con que si el fin del procedimiento
es la emisión de un acto definitivo, es decir, una decisión que dé por
terminado o resuelva el asunto que constituye su objeto, los actos de trámite,
si bien contribuyen al logro del tal objetivo, no alcanzan por sí mismos dicho
fin. Por tanto, la falta de efectividad de dichos proferimientos para resolver
o dar por terminado el asunto objeto del procedimiento, aleja por antieconómica
y jurídicamente innecesaria la posibilidad de que sean impugnados de forma
independiente. Sí lo serían junto al acto definitivo al cual sirvieron de
impulso o fundamento.
Tal es la
razón que apuntan los autores al referirse a esta clasificación en el marco de
la dogmática administrativista. Así, se señala que al ser el objetivo de los
actos de trámite ‘la preparación de una
resolución final al procedimiento’, resulta de ello una especie de ‘regla de orden’; tal regla de orden
sería ‘la improcedencia, en principio,
del cuestionamiento e impugnación por separado de los actos administrativos
dictados en el curso del procedimiento, salvo que determinen la imposibilidad
de terminar éste o produzcan indefensión…’ (Cfr.: Parejo A., Luciano, A.
Jiménez-Blanco y L. Ortega A.: Manual
de Derecho Administrativo, Volumen I, pág. 557).
Sirva esta
reseña teórica, la cual se ha hecho a título de ejemplo del modo en que se ha
resuelto una cuestión que es compartida por diversas ramas del derecho (y no
sólo por el Derecho Administrativo), para establecer los parámetros
definitorios con los cuales se abordará la solicitud de nulidad o inexistencia
objeto de la presente decisión, pero sólo en lo que respecta a la naturaleza de
los actos de trámite, que es el punto sobre el cual se plantea la
solicitud de nulidad o inexistencia; es decir, la Sala asume esa doctrina sólo
respecto a dichos pronunciamientos, mas no en cuanto a los actos definitivos,
pues respecto de estos últimos no se ha hecho impugnación alguna en este caso,
y no quisiera la Sala
adelantar opinión en torno a si la naturaleza de los mismos en el procedimiento
de Reforma varía frente a la de dichas decisiones en los demás procedimientos.
2.- Entrando
de lleno en el caso, se observa que los actos objeto de impugnación son una
serie de declaraciones o decisiones que emitieron el Presidente de la República, el
Ministro del Poder Popular del Despacho de la Presidencia y la Asamblea Nacional,
todo en el marco del procedimiento de Reforma de la Constitución
prevista en el Capítulo II del Título IX de la Constitución. Dicho
Capítulo se denomina “De la Reforma Constitucional”.
Un detenido
examen de dicho Capítulo da cuenta del establecimiento en algunas de sus partes
de una serie de enunciados normativos que podrían calificarse como
procedimentales, es decir, expresiones cuyo significado apunta a establecer un
orden en la producción de ciertas decisiones o en el cumplimiento de ciertos
actos y conductas que están vinculados según determinados principios y que
apuntan a la consecución de un único objetivo. En este caso, el procedimiento
previsto desembocaría en un acto aprobatorio que reviste el carácter de
definitivo.
En todo caso,
lo destacable es que tal acto aprobatorio se sigue de o supone una serie de
decisiones preparatorias, a las cuales, como producto del examen hecho
anteriormente, podría calificárseles propiamente como ‘actos de trámite’. Son
tales en la medida en que por su conducto se inicia y se sustancia un
procedimiento, que a la postre concluirá con una decisión respecto del objeto
del procedimiento; es decir, dichos actos responden a un fin único cual es la
emisión de una aprobación definitiva respecto de la Reforma.
De allí
que, tanto la decisión conforme a la cual el Presidente en Consejo de Ministros
hubiere acordado presentar una iniciativa de Reforma; la remisión mediante la
cual dicha autoridad ejerció la potestad de iniciativa del procedimiento de
Reforma de la
Constitución, como los pronunciamientos o decisiones
posteriores que ha venido emitiendo o tomando la Asamblea Nacional
con ocasión del ejercicio de aquélla potestad, son actos de trámite, y en tal
sentido resultan inimpugnables de forma separada e independiente.
Siendo así, el
supuesto de hecho planteado por la solicitud propuesta no se corresponde (ni
podría corresponderse) con ninguno de los supuestos que integran los enunciados
normativos contentivos de potestades jurisdiccionales atribuidas a esta Sala
Constitucional mencionados por los solicitantes, pues al ser teórica y
jurídicamente imposible un planteamiento como el que consta en el expediente,
tal imposibilidad debe servir de parámetro interpretativo de las aludidas
normas de competencia.
Así, pues, el
supuesto de la solicitud de nulidad o inexistencia no responde al supuesto del
numeral 1 del artículo 336 constitucional, pues no se impugna una ley nacional
o un acto con rango de ley nacional; ni al supuesto del numeral 2 del mismo
precepto, ya que no es una Constitución o ley estadal, ni una ordenanza
municipal, ni un acto en ejecución directa o inmediata de la Constitución;
tampoco es un acto con rango de ley dictado por el Ejecutivo Nacional, supuesto
éste que contempla el numeral 3 de dicho artículo; ni es, por último, un acto
dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución
dictado por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público, ya
que todos los actos a que se hace referencia en estos supuestos, conforme a las
conclusiones a que se llegó anteriormente, deben ser actos definitivos y no de
trámite.
En conclusión,
tal solicitud de nulidad por inconstitucionalidad es improponible en derecho.
Así se establece” (Subrayado de este fallo).
En el presente caso, se impugnó la constitucionalidad del
acto de sanción del Proyecto de Reforma Constitucional dictado por la Asamblea Nacional
el 2 de noviembre de 2007, así como de la Resolución Nº
071102-2862, dictada por el Consejo Nacional Electoral en esa misma fecha,
mediante la cual se convocó a Referendo Aprobatorio de la Reforma Constitucional
para el próximo 2 de diciembre del año en curso, los cuales, a la luz de la
doctrina asentada en los fallos antes citados, constituyen evidente actos
preparatorios que se encuentran vinculados a la consecución de un acto
referendario aprobatorio o improbatorio, el cual reviste carácter de definitivo.
Así pues, tanto la decisión de la Asamblea Nacional
de aprobar el Proyecto de Reforma de la Constitución tramitado a iniciativa del
Presidente de la
República, así como la decisión del Consejo Nacional
Electoral de convocar la realización de un referendo aprobatorio de tal
reforma, dentro de los treinta días siguientes a su sanción, tal como lo prevé
el artículo 344 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, son actos de trámite y, en tal sentido, resultan inimpugnables de
forma separada e independiente del acto definitivo.
En consecuencia, la pretensión incoada por los accionantes no se
corresponde (ni podría corresponderse) con ninguno de los supuestos que
integran los enunciados normativos contentivos de potestades jurisdiccionales
atribuidas a esta Sala Constitucional previstas en el artículo 336 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, pues no se trata de una
ley nacional o un acto con rango de ley nacional; ni una Constitución o ley
estadal, ni una ordenanza municipal, ni un acto en ejecución directa o
inmediata de la
Constitución; ni tampoco un acto con rango de ley dictado por
el Ejecutivo Nacional; ya que todos los actos a que se hace referencia en estos
supuestos, conforme a la doctrina establecida por esta Sala en las decisiones
antes transcritas, deben ser actos definitivos y no de trámite. Razón por la
cual, tal pretensión de nulidad por inconstitucionalidad resulta improponible
en derecho, y así se declara.
La declarada improponibilidad hace innecesario cualquier otro
pronunciamiento respecto de las solicitudes que hicieron los accionantes. Así
también se declara.
III
DECISIÓN
Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo
de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por
autoridad de la ley, declara IMPROPONIBLE
en derecho la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, ejercida
por la abogada Adriana Vigilanza García, actuando en su propio nombre y
asistiendo a los ciudadanos Vanesa
Sánchez, Franco Casella, Ricardo Benaím, Alonso Domínguez, Ada Raffalli, Pedro
Montoya, Francisco Javier Soteldo Useche, Paul Escovar, Roberto Casanova, Iván
Guillermo Barrios, Luis Penzini Fleury, Juan Manuel Santana, Carlos Vecchio,
María de Oteyza, Rodrigo Ayala, Gustavo Márquez, Tadeo Arrieche, Lucía
Sambrano, Vladimiro Mujica, Aníbal Ruiz, Andrés Cova, Enrique Colmenares Finol
y Antonio Varela, contra la Reforma Constitucional
sancionada por la
Asamblea Nacional, basada en la iniciativa del Presidente de la República, así
como, contra la
Resolución Nº 071102-2862, dictada por el Consejo Nacional
Electoral el 2 de noviembre de 2007, por medio de la cual se convocó a la
realización del Referendo Aprobatorio de la Reforma Constitucional
para el 2 de diciembre de 2007.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de Noviembre de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º
de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El
Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO
ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
MARCOS
TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. Nº 07-1625
El Magistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz disiente de la mayoría sentenciadora respecto de la
decisión que antecede por las mismas razones que expresó con relación a la
sentencia n.° 2189 de 22 de noviembre de 2007 (Exp. n.° 07-1596) y que se
transcriben de seguidas:
“1. Declaró la Sala que el procedimiento para la reforma
constitucional es un “proceso complejo”
que culmina con la promulgación del texto que resulte aprobado
referendariamente, por el Presidente de la República, de tal manera que, en forma semejante
al proceso de formación de leyes, el producto -la reforma- sólo puede ser
objeto de control posterior porque no causaría gravamen hasta cuando no se
exterioricen sus efectos, mediante la promulgación y publicación en Gaceta
Oficial. Por ello, “[m]ientras el
proyecto de reforma esté en proceso de trámite no es susceptible de control
jurisdiccional, salvo que el proceso de reforma ‘aborte’ en alguna de las etapas sucesivas y no se
perfeccione el acto normativo”.
Al respecto, ya se pronunció quien se aparta del
criterio mayoritario, en los términos que se reproducen a continuación:
1. En criterio de quien discrepa, esta
decisión de la Sala
viola el principio de universalidad del
control de todos los actos del Poder Público, pues implica concluir que hay
actos –como los de este caso- que no están sujetos al control jurisdiccional,
supuesto que ha sido rechazado desde siempre por nuestra jurisprudencia, tal
como fue expresado por la
Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa,
entre otros, en su conocido fallo de principios, caso Anselmo Natale, de 08.11.90.
Por el contrario,
se impugnó la decisión del Presidente de la República de 15
de agosto de 2007 mediante la cual ejerció, con fundamento en el artículo 342
de la Constitución,
la iniciativa de reforma constitucional ante la Asamblea Nacional.
Se trata de un acto del Presidente en ejecución directa de la Constitución,
lo que implica que sí está sujeto al control de la Sala Constitucional
de conformidad con el artículo 336. 3 constitucional, según el cual esta Sala
es competente para: “Declarar la nulidad
total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo
Nacional, que colidan con esta Constitución”. Asimismo, el resto de los
actos del Ejecutivo Nacional cuya nulidad se solicita son actos consecuenciales
de éste, y los de la Asamblea Nacional
serían actos parlamentarios sin forma de Ley, que fueron expedidos en ejecución
del artículo 343 de la
Constitución, que es el que recoge el procedimiento de
discusión de la reforma constitucional.
Por otra
parte, el acto del Presidente de la República del 15 de agosto de 2007 no es un acto
de trámite, sino uno que culminó el procedimiento de elaboración de un
anteproyecto de reforma que, a su vez, pauta al inicio de una fase posterior
–la discusión en la
Asamblea Nacional- de lo que es un procedimiento complejo
-compuesto de sub-procedimientos, cada uno de los cuales concluye con un acto
definitivo, que es impugnable autónomamente-: el procedimiento de reforma
constitucional cuando la iniciativa, conforme al artículo 342, la asume un
sujeto distinto de la propia Asamblea Nacional, y el resto de las actuaciones
objeto de la demanda son subsecuentes a aquél.
(V.S. s.S.C.
n.° 2108 de 07.11.07, exp. n.° 07-1484. Subrayado y destacado añadidos).
Con ocasión de otra decisión análoga a la que precede,
el salvante expresó su disidencia en el texto que se reitera a continuación:
En todo caso, aun
en el supuesto de que se considerase que el acto que dictó el Consejo Moral
Republicano es un acto de trámite dentro de un procedimiento simple cuyo único
acto definitivo es la decisión de la Asamblea Nacional
respecto de la aplicación del artículo 23, cardinal 3, de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, considera el salvante que el acto en cuestión
sigue siendo susceptible de control autónomo, siempre que cumpla con los
requisitos que comúnmente son exigidos para ello, y que establece, con carácter
de regla general, la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 85)
-aplicable al caso, de manera supletoria, según dispone el artículo 1 de la
misma Ley-, en el sentido de que el acto imposibilite la continuación del procedimiento, cause indefensión o lo
prejuzgue como definitivo, siempre que lesione derechos subjetivos o intereses
legítimos, personales y directos de quien lo alegue. En el caso de autos, la parte
actora alegó la supuesta indefensión que le habría causado el acto contra el
cual planteó su pretensión de amparo, de manera que, con independencia del
pronunciamiento de fondo que pudiere haberse dictado, el mismo sí era
susceptible de impugnación autónoma. También el Código de Procedimiento Civil,
como regla general, permite la impugnación inmediata de las decisiones
interlocutorias, y, si causan gravamen irreparable, son susceptibles de
apelación en ambos efectos. / (…).
(V.S.
a s.S.C. n.° 1117 de 05.06.06, exp. n.° 06-0770).
2. Especialmente
discrepa el salvante de la falaz analogía entre el procedimiento de formación
de leyes y el de aprobación de una reforma constitucional para la exclusión del
control de los actos de esta última, porque carecerían de eficacia.
En primer lugar, la eficacia de cada uno de los actos
que culminan las distintas etapas de ese procedimiento, individualmente
considerados, no puede ser desconocida, ya que unos son presupuestos de
existencia de los otros.
Por otra parte, no puede aceptarse la asimilación de la
ley que será el resultado de su proceso de formación, la cual, ciertamente,
está sometida sólo al control posterior de constitucionalidad -salvo contadas
excepciones que preceptúa la propia Constitución-, a la reforma constitucional,
que se traducirá en nuevas normas de rango constitucional, cuya validez sólo
podría ser cuestionada por contradicción con otras normas de igual jerarquía o
con principios y valores constitucionales o derechos fundamentales, que son aún
de mayor rango que las normas, en cuanto éstas sólo son válidas en la medida en
que los reconozcan.
En efecto, como
explica el maestro García-Pelayo
respecto de los derechos naturales, éstos se revelan inmediatamente a la razón
y son anteriores y superiores al Estado, que no los crea, sino que simplemente
los reconoce; se trata de derechos “cuya legitimidad no radica en que hayan sido
reconocidos por el Estado, sino que, por el contrario, el Estado tiene
legitimidad en cuanto que es expresión y garantía de tales derechos”. (Cfr. GARCÍA-PELAYO, Manuel, Derecho
Constitucional, Manuales de la
Revista de Occidente, Quinta edición, Madrid, pp. 143 y ss).
Resulta pertinente, en este punto, que el mismo
constituyente quiso evitar la eventualidad de tal contradicción cuando prohibió
que la reforma incluyese disposiciones “que
modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto constitucional.”
Así, si bien es indudable que ni siquiera la aprobación
por referéndum popular podría convalidar la inconstitucionalidad de una reforma
que se hubiere promulgado en contravención con los principios, valores y normas
concretas que la rigen, de forma semejante como las causales de inelegibilidad
de los candidatos a cargos de elección popular no pueden ser saneadas a través
del voto, su control posterior no sería ni mucho menos semejante al de una ley,
razón suficiente para interpretar con la mayor amplitud todas las posibilidades
de control de los actos definitivos de cada una de las etapas de formación del
proyecto de reforma, junto con la ostensible magnitud del daño que se causaría
a la sociedad por la ilegítima alteración de las normas constitucionales en
caso de desconocimiento, precisamente, de los actos formativos que ese
colectivo hubiere aprobado, al nivel más elevado de las fuentes del Derecho,
para la protección de su pacto social, propias de toda Constitución rígida como
la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
3. En
opinión de quien se aparta del criterio mayoritario, la demanda de autos ha debido
ser admitida y, además, debió acordarse la medida cautelar que se pidió, por
cuanto, ante la inminencia y dificultad de reparación del daño, que son
evidentes, se suma una fuerte presunción de buen derecho que surge de la simple
confrontación, sin necesidad de mayor análisis –como correspondería a esta
etapa del proceso-, del proyecto de reforma que aprobó la Asamblea Nacional
a través del acto definitivo que culminó con esa etapa del procedimiento, con
las disposiciones constitucionales que establecen “la estructura y principios fundamentales del texto”. Con relación
a esta contradicción, se reitera la posición disidente de quien discrepa de
nuevo, que manifestó respecto de la sentencia de esta Sala Constitucional n.°
2148 de 13.11.07 (Exp. n.° 07-1483):
… este disidente considera que
la demanda del caso de autos debió admitirse, pues de los argumentos de la
parte demandante sí se verifica la existencia de una obligación de rango
constitucional, en cabeza de la Asamblea Nacional, que podría dar lugar a una
declaratoria de inconstitucionalidad por omisión.
Los
artículos 342 y 343 de la Constitución rezan:
Artículo 342. La Reforma Constitucional
tiene por objeto una revisión parcial de esta Constitución y la sustitución de
una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y principios
fundamentales del texto Constitucional.
La iniciativa de la Reforma de esta
Constitución podrá tomarla la Asamblea Nacional mediante acuerdo aprobado por
el voto de la mayoría de sus integrantes, el Presidente o Presidenta de la República en
Consejo de Ministros; o un número no menor del quince por ciento de los
electores inscritos y electoras inscritas en el Registro Civil y Electoral que
lo soliciten.
Artículo 343. La iniciativa de
Reforma Constitucional será tramitada por la Asamblea Nacional
en la forma siguiente:
1.
El Proyecto de Reforma Constitucional tendrá una
primera discusión en el período de sesiones correspondiente a la presentación
del mismo.
2.
Una segunda discusión por Título o Capítulo, según
fuera el caso.
3.
Una tercera y última discusión artículo por artículo.
4.
La
Asamblea Nacional aprobará el proyecto de reforma
constitucional en un plazo no mayor de dos años, contados a partir de la fecha
en la cual conoció y aprobó la solicitud de reforma.
5.
El proyecto de reforma se considerará aprobado con el
voto de las dos terceras partes de los o las integrantes de la Asamblea Nacional.
De las normas que fueron
transcritas se desprende que el procedimiento de reforma constitucional
que recoge la
Constitución de 1999 consta de varias etapas sucesivas: i) la
iniciativa de reforma, que corresponderá a la Asamblea Nacional,
al Presidente de la
República o a un número no menor del quince por ciento de los
electores inscritos, con las exigencias del artículo 342 constitucional; ii) la
tramitación de la reforma, que corresponderá a la Asamblea Nacional
en los términos y con apego a las formas que determina el artículo 343
eiusdem; iii) la aprobación del
proyecto de reforma que, de conformidad con el mismo artículo 343, se
verificará con el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes de la Asamblea Nacional;
y iv) el sometimiento a referéndum
aprobatorio del proyecto de reforma, en los términos del artículo 345.
De manera que la Asamblea Nacional
tiene la potestad de recibir la iniciativa de reforma y la de tramitarla siempre que ésta sea viable, es decir,
siempre que ésta satisfaga los requisitos formales de validez de toda actuación
jurídico-pública y sea acorde con los requisitos –objetivos y subjetivos- que exige
el artículo 342 de la
Constitución.
Esa potestad de la Asamblea Nacional
puede calificarse, a no dudarlo, como una típica potestad pública, la cual es entendida como el poder de actuación que, ejercitándose de acuerdo con normas jurídicas, produce situaciones
jurídicas en las que otros sujetos resultan obligados (Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo
I, editorial Tecnos, duodécima edición, Madrid, 1994, pp. 391-392).
Lo que caracteriza a las potestades y las diferencia de los derechos es
el carácter de poder-deber de la
misma, esto es, que la misma se ejerce en
interés ajeno al propio beneficio de su titular, interés que, en el caso de
las potestades públicas, no es otro que el interés general. Como enseñan García de Enterría y Fernández (Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, décima edición, Civitas,
Madrid, 2000, p. 445), la
obligatoriedad de la potestad implica que su
titular está obligado a ejercerlas cuando ese interés común
lo exija, incluso cuando se trata de potestades discrecionales, y de allí
su diferencia con la facultad, la cual no implica un deber de actuación sino
una simple posibilidad volitiva.
Partiendo del
supuesto de que la tramitación de la reforma constitucional es una potestad de la Asamblea Nacional,
puede afirmarse que esa potestad implica, de una parte, el deber de que se dé
trámite a las iniciativas de reforma que cumplan, además de los formales
(competencia, procedimiento, formalidades), con los requisitos específicos del
artículo 342 de la
Constitución, pues la Asamblea Nacional
no podría negarse, discrecionalmente, a la tramitación de una solicitud de
reforma que cumpla con los requisitos de esa norma constitucional, con
independencia de que, en su momento, esa iniciativa sea aprobada o no por dicho
cuerpo colegiado. Asimismo implica, por argumento en contrario, el deber de que
no se tramiten las iniciativas que se aparten de los supuestos que exige el
artículo 342 eiusdem y, en todo caso,
de notificar al órgano o sujeto que ejerció la iniciativa de reforma acerca de
los defectos de la misma.
Así, del propio
texto del artículo 343, cardinal 4, constitucional, se deriva que la iniciativa
o proposición de reforma es objeto de aprobación o admisión a trámite, norma
que dispone que “La Asamblea Nacional aprobará el proyecto de reforma
constitucional en un plazo no mayor de dos años, contados a partir de la fecha
en la cual conoció y aprobó la
solicitud de reforma”. Ese deber de aprobación a trámite tiene también
reflejo en el procedimiento de formación de leyes y, específicamente, en el
Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional
cuyo contenido es, cuando menos, guía para la determinación acerca de cómo debe
ser un procedimiento de reforma constitucional. Así, el artículo 145 de dicho
Reglamento dispone que cuando, a criterio de la Junta Directiva de
la Asamblea Nacional,
“un proyecto no cumpla con los requisitos señalados”, “se devolverá a quien
o quienes lo hubieran presentado a los efectos de su revisión, suspendiéndose
mientras tanto el procedimiento correspondiente”.
Asunto distinto es
que, como pretendía la parte actora, la Asamblea Nacional,
luego de la verificación del incumplimiento con el artículo 342 de la Constitución
por parte del proyecto que fue presentado, tuviera el deber de convocatoria a
una Asamblea Nacional Constituyente. Quien disiente no comparte, en modo
alguno, tal apreciación, pues la iniciativa de convocatoria sí es una facultad,
que no una potestad.
En el asunto de autos, se observa que la Asamblea Nacional,
antes del inicio del procedimiento de discusión del proyecto que ante ella
planteó el Presidente de la
República en sesión especial del 15 de agosto de 2007, no
invocó el incumplimiento por parte de éste, de los requisitos objetivos que
exige el artículo 342 de la Constitución, y en tanto tales requisitos no se
cumplían a cabalidad, tal situación derivó en una inactividad legislativa, pues
se omitió el ejercicio de una potestad o deber de actuación que preceptúa la Constitución.
Así, quien difiere considera que la Asamblea Nacional
debió rechazar el trámite de esa propuesta de reforma constitucional porque,
ciertamente, la misma no cumplía con los requisitos objetivos del artículo 342
de la Constitución,
en tanto se trató de un proyecto de reforma constitucional que pretende la
modificación de la estructura y principios fundamentales del Texto
Constitucional.
En efecto, el proyecto de reforma
constitucional que se propuso a la Asamblea Nacional en agosto de 2007 y que, para
el momento de esta decisión ya fue objeto de aprobación por parte de ese órgano
legislativo, si fuera aprobado referendariamente, cambiaría sustancialmente
aspectos esenciales del marco constitucional vigente. Así, y sin que se deje de
admitir que existen otros muchos aspectos de fondo que son modificados por el
proyecto, pueden enfocarse dos grandes cambios en la estructura y principios
fundamentales del texto Constitucional de 1999:
De una parte, el proyecto de reforma introduce
cambios en la organización político-territorial, a través de la creación del
Poder Popular, que pretende afianzar los principios de democracia participativa
de la Constitución
de 1999, pero que alteraría radicalmente el esquema del Estado federal
descentralizado del texto vigente, lo que derivaría en un afianzamiento del Poder
nacional en franco desmedro del estadal y municipal, desde que aquél coordina
el funcionamiento del nuevo Poder Popular que se superpone a estos últimos.
Asimismo, la creación del Poder Popular mutaría en forma sustancial las bases
democráticas de la
Constitución vigente (artículo 2) cuando se propone que el
Poder Popular “no nace del sufragio ni de elección alguna, sino de la
condición de los grupos humanos organizados como base de la población” (artículo
136 del proyecto).
Mención especial
debe hacerse al carácter regresivo que se da, en general, en el proyecto, al
tema de los derechos humanos (p.e.. derechos al sufragio, al debido proceso, a
la información, a la participación política, a la elección de quienes ejercen
los cargos públicos) en franca contradicción con el principio de progresividad
de los mismos que tiene su origen en el hecho de que éstos preceden y legitiman
al Estado, que no puede desconocerlos ni desmejorarlos.
Asimismo, de otra parte,
el Proyecto persigue un cambio radical del sistema de economía social de
mercado que recoge la vigente Constitución de 1999, y establece un modelo de
economía socialista a través de la promoción, por parte del Estado, de un “modelo
económico productivo, intermedio, diversificado e independiente, fundado en los
valores humanísticos de la cooperación y la preponderancia de los intereses
comunes sobre los individuales, que garantice la satisfacción de las
necesidades sociales y materiales del pueblo, la mayor suma de estabilidad
política y social y la mayor suma de felicidad posible” (artículo 112 del
proyecto). En este sentido, el proyecto no reconoce expresamente, como
sí lo hace la
Constitución de 1999, el derecho fundamental a la libertad
económica, da preponderancia a la iniciativa pública sobre la iniciativa
privada, a la iniciativa comunitaria sobre la individual, y condiciona
cualquier iniciativa pública, mixta, comunal o privada, al desarrollo de ese
nuevo modelo económico socialista.
En definitiva, se trata de la
sustitución del Estado social y democrático de derecho y de justicia que
recogió el vigente artículo 2 constitucional (Venezuela se constituye en un Estado
democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad,
la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad
social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el
pluralismo político), por el de un Estado socialista que es, a grandes
rasgos, un sistema de organización social o económico basado en la propiedad y
administración colectiva o estatal de los medios de producción, lo que
evidencia una transformación radical del Estado y la creación de un nuevo
ordenamiento jurídico que escapa, a todas luces, de los parámetros que, para la
reforma constitucional, impone el artículo 342 de la Constitución y
cuya concreción exige, de conformidad con el artículo 347 eiusdem, una Asamblea Nacional Constituyente.
En consecuencia, cuando recibió una iniciativa de reforma constitucional
cuyo contenido, como se ha expuesto anteriormente sólo con algunos ejemplos de
su texto, excedía con mucho de los parámetros objetivos que el artículo 342 de la Constitución
de 1999 exige para la procedencia de una reforma, la Asamblea Nacional
estaba en la obligación de rechazar –o en todo caso suspender- el trámite de
discusión de esa iniciativa a través del procedimiento del artículo 343 de la Constitución
y, en todo caso, expresar tal situación al proponente para que modificara su
propuesta o bien, si así lo consideraba pertinente, ejerciera su iniciativa de
convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, de conformidad con el
artículo 348 eiusdem.”
Es pertinente el señalamiento, además, de que la propia
Exposición de Motivos de la Constitución vigente –consideraciones aparte
acerca de su validez como tal- contradice a la mayoría sentenciadora cuando
asienta que:
En
lo que atañe a las competencias de la Sala Constitucional,
el fundamento de aquellas que le atribuye la Constitución y
de las que se le asignarán mediante ley, está representado por los principios
de supremacía y fuerza normativa de la Constitución consagrados en el artículo 7 y en
virtud de los cuales. Todo acto del Poder Público, sin excepción, debe estar
sometido al control constitucional. Por tal razón, a la Sala Constitucional
se le atribuye competencia para controlar la constitucionalidad de todos los
actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa
e inmediata de la
Constitución o que tengan rango de ley. En todo caso, la ley
orgánica respectiva garantizará que ningún órgano del Poder Público quede fuera
del control constitucional,… (Subrayado añadido).
En consecuencia, la demanda de autos no era improponible
como erradamente se declaró.
Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.
Fecha ut retro.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA
MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Disidente
Francisco Antonio
Carrasquero López
…/
…
MARCOs TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS
DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 07-1625
Quien suscribe, Jesús Eduardo Cabrera Romero,
disiente de la mayoría sentenciadora, en lo referente a la improponibilidad de
la acción destinada a la nulidad del acto de 2 de noviembre de 2007, dictado
por el Consejo Nacional Electoral, por los siguientes:
1.- La reforma constitucional, tendente a revisar
parcialmente la
Constitución y la sustitución de una o varias normas que no
modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto constitucional,
por mandato del artículo 342 constitucional, se propone a la Asamblea Nacional,
por los entes y personas previstas en el citado artículo 342.
Presentado el Proyecto de Reforma, la Asamblea Nacional
discutirá el mismo, con el fin de calificar si se trata o no de una reforma; es
decir, con el objeto de constatar que se está ante una revisión parcial
de la Constitución;
y si tal posible revisión se adelanta mediante la sustitución de una o varias
normas que no modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto
constitucional.
Para emitir tal calificación, el artículo
343 constitucional establece un trámite, formado: a) por la aprobación de la
solicitud de reforma (artículo 343.3); b) una vez aprobada la solicitud, por
tres discusiones que desmenucen la reforma presentada; y, c) por una aprobación
del proyecto, posterior a las discusiones, en un plazo no mayor de dos años.
Si de estas discusiones la Asamblea constata: 1) que
se trata de una revisión de las normas constitucionales existentes; 2) que se proponen sustituir una o varias de
esas normas; y, 3) que lo propuesto no modifica la estructura y principios
fundamentales de la
Constitución a reformarse, la Asamblea aprueba el
Proyecto de Reforma, a cuya solicitud previamente había dado curso.
2.- La Constitución
vigente no otorga facultad alguna a la Asamblea Nacional
para hacer cambios al Proyecto de Reforma, ya que de ser ello posible, se
estaría desnaturalizando la iniciativa del proponente sobre cómo ha de ser la Reforma presentada.
Si la Asamblea pudiera transformar la reforma
propuesta, no se estaría calificando la iniciativa de aquellas personas o entes
a quienes la
Constitución otorga el derecho de iniciar la reforma,
presentando un proyecto; sino que sería la Asamblea el verdadero motor de la reforma, y
sería ella realmente quien llevara la iniciativa, al modificar el proyecto
presentado, bien por ella misma, el Presidente o la Presidenta de la República, o el
grupo de electores señalados en el artículo 342 constitucional.
A juicio de quien disiente, con base en la
estructura del trámite de la reforma, y en que la normativa de los artículos 342 a 346 constitucionales no
contempla actividad alguna de la
Asamblea diferente a las del artículo 343 constitucional, la Asamblea no puede
modificar los proyectos presentados.
Esta forma de tramitación obliga a quien
presenta el proyecto, no sólo a señalar las normas a sustituirse, sino sus
concordancias con otros artículos y las disposiciones transitorias
consecuentes. Eso es del derecho del
proponente de la reforma.
3.- El acto de la Asamblea Nacional
que aprueba el proyecto se envía al órgano electoral para que sea sometido a
referendo.
Ese acto aprobatorio, no es un acto
administrativo; es un acto del Poder Legislativo que emana directamente de la Constitución,
de allí que mal puede tildarse de acto administrativo, como lo hace el fallo;
y, ni el trámite ni la aprobación final, tienen que ver con el proceso de
formación de las leyes establecidos en la Constitución,
en Capítulo diferente al de las reformas constitucionales.
No siendo la naturaleza del trámite para la
formación de las leyes (artículos 202
a 218 constitucional) idéntico al de la reforma, mal
puede argüirse que como las discusiones sobre las leyes no pueden atacarse por
separado, sino esperar la ley promulgada para impugnarlas, ese mismo criterio
debe imperar con relación a la reforma que aprueba la Asamblea y que aun está
sujeta a referendo.
En la tramitación de la reforma, no hay
consulta a los Estados, ni a la sociedad civil y otras instituciones (artículos
206 y 211 constitucional), ni existe un reglamento que discipline la discusión,
ni comisiones relacionadas con la materia que estudien el proyecto (artículo
208 eiusdem).
A juicio de quien suscribe, se trata de dos
procedimientos diferentes que atienden a distinta naturaleza jurídica, por lo
cual no pueden equipararse, sobre todo si observamos que la reforma se refiere
a la Carta Magna
y no a leyes.
En opinión de este disidente, la Asamblea no sólo no puede
modificar las iniciativas presentadas, sino que su aprobación a la reforma no
es un acto administrativo, sino un acto particular del Poder Legislativo que,
como todo acto que emana directamente de la Constitución,
está sujeto a impugnación jurisdiccional ante esta Sala.
4.- No comparte quien salva el voto, el
criterio de que se está ante una secuencia compleja que sólo es impugnable
cuando finaliza. Pretende el fallo que
la secuencia termina con el referendo.
Pero es contrario a la lógica-jurídica que antes que el Poder Electoral
efectúe el referendo, si el acto aprobatorio fuera inconstitucional, no pudiere
ser atacado en razón de sus vicios.
Sostenemos esto, en primer lugar porque es
un acto emanado del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución,
el cual si colide con ella, a tenor del numeral 4 del artículo 336
constitucional puede ser atacado de nulidad ante esta Sala.
En segundo lugar, porque el criterio del
proceso complejo que finaliza con el referendo y que se trata de presentar como
una unidad no es cierto.
Hay una serie de actos que se forman
mediante varios actos previos preparatorios, y cada uno de ellos de estar
viciados se ataca por separado, como ocurre con la ocupación previa en materia
de expropiación que se impugna por separado al decreto de expropiación, o como
acontece en lo procesos licitatorios, donde hay actos anteriores a la buena pro
que pueden ocasionar gravamen y ser impugnados, situación que puede ocurrir en
materia de contratos administrativos (ver sentencia de la Sala Político
Administrativa de 30 de abril de 2003) o con ciertos actos de trámite (ver
sentencias de esta Sala Nros: 1615 de 13 de julio de 2000, y 3255 de 13 de
diciembre de 2002). De allí, que en
nuestro concepto, éste sea el caso de autos.
5.- Establecido lo anterior, quien suscribe
opina que el acto aprobatorio podía ser
impugnado por dos vías; una, la nulidad; otra, mediante el amparo
constitucional previsto en el artículo 2 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, teniendo en cuenta que
al acto impugnado se le atribuye que viola directamente la Constitución y
que es necesario reestablecer la situación jurídica a favor de los accionantes.
Debe advertir, quien disiente, que si bien
es cierto que el acto aprobatorio no es normativo (ya se explicó el por qué) no
por ello deja de ser un acto proveniente de un órgano del Poder Público, de
naturaleza constitucional, que al aprobar la reforma y enviar el órgano
electoral tal aprobación, como acto auténtico es oponible a todo el mundo.
Observa el disidente, que la Asamblea –por ejemplo- al
desvirtuar con su actuación el Proyecto Presidencial, minimiza la independencia
de los Poderes Públicos, en especial el Poder Judicial, hasta el punto que los
Magistrados quedan sujetos a que el voto de la mitad más uno de los
asambleístas, califique sus faltas, y tal violación de los principios fundamentales
que rigen a cualquier Poder Judicial del mundo, necesariamente tenía que ser
analizada antes de que se sometiere a referendo.
Queda así expresado el criterio del
disidente.
Caracas, en la fecha ut-supra.
La Presidenta de la Sala,
Luisa Estella Morales
Lamuño
El
Vicepresidente-disidente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
Pedro
Rafael Rondón Haaz
Francisco
Carrasquero López
Marcos
Tulio Dugarte Padrón
Carmen
Zuleta de Merchán
Arcadio
Delgado Rosales
El Secretario,
José
Leonardo Requena Cabello
JECR/(v.s)
Exp. 07-1625
