SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCIA GARCIA
El 17 de mayo de 2000 fue recibido en
esta Sala Constitucional el oficio Nº T.P.I 00-060, proveniente de la Sala
Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por el cual se remitieron los expedientes
acumulados Nros. 986 y 953 (nomenclatura de dicha Sala), contentivos, el primero, de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad interpuesta conjuntamente con acción de amparo
constitucional, por los abogados Pedro Alid Zoppi G. y José Gregorio Suárez,
inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 529
y 36.927, respectivamente, actuando en representación de INVERSIONES CAMIRRA S.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo
de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 17 de
septiembre de 1982, bajo el Nº 2, Tomo 121-A-Sgdo.; L.Y.M.C.A., C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Estado Carabobo el 4 de noviembre de 1994, bajo el
Nº 7, Tomo 49-A; INVERSIONES MANDARIN I,
C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del Estado Carabobo, el 8 de mayo de 1995, bajo el Nº 28, Tomo 32-A; CORPORACION FIVE CARDS DE VENEZUELA,
inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del
Estado Carabobo el 25 de septiembre de 1992, bajo el Nº 27, Tomo 24-A; SEVEN ELEVEN, C.A., inscrita en el
Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el 29
de septiembre de 1994, bajo el Nº 42, Tomo A-68; MONTECARLO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la
Circunscripción Judicial del Estado Bolívar el 26 de febrero de 1996, bajo el
Nº 288, Libro A del Primer Trimestre de 1996; CRISTAL PALACE CLUB, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el 25 de octubre de 1993, bajo
el Nº 28, Tomo A-81; INVERSIONES
CAESAR’S C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Estado Anzoátegui el 15 de febrero de 1995, bajo el Nº 30, Tomo
A-12; REINA GUAYANA, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, con
sede en la ciudad de Puerto Ordaz, el 20 de marzo de 1996, bajo el Nº 8, Tomo
A-10; BINGO MAJESTIC, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 15 de marzo de 1995, bajo el Nº 50, Tomo
644-A-Pro; BINGO PLAZA, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda el 25 de julio de 1996, bajo el Nº 35, Tomo
373-A-Sgdo.; PROMOCIONES BINGO AVENTURA
C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 18 de diciembre de 1996,
bajo el Nº 5, Tomo 693-A-Sgdo; DIVERSIONES
ROYAL FLUSH, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 4 de julio
de 1996, bajo el Nº 20, Tomo 333-A-Sgdo.; SALON
DE DIVERSIONES PREMIER, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 12 de julio de 1996, bajo el
Nº 14, Tomo 348-A-Sgdo.; BINGO CARACAS,
C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 28 de junio de 1996, bajo el
Nº 52, Tomo 319-A-Sgdo.; TOP TEN, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui,
el 21 de octubre de 1993, bajo el Nº 30, Tomo A-80; INVERSIONES 4810, S.R.L., inscrita en el Registro Mercantil Segundo
de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de
septiembre de 1994, bajo el Nº 65, Tomo 129-A-Sgo; DIVERSIONES LA COLINA. C.A., inscrita en el Registro Mercantil de
la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, el 17 de junio de 1996, bajo
el Nº 21, Tomo 23-A; VIDEO GAME
TECHNOLOGY DE VENEZUELA. C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Estado Barinas, el 10 de junio de 1996, bajo el Nº
65, Tomo 9-A; RESTAURANT MARISQUERIA LA
VILLA DEL ENCUENTRO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 31 de octubre de 1994, bajo el
Nº 78, Tomo 131-A-Pro; CENTRO SOCIAL LAS
DELICIAS, asociación civil sin fines de lucro inscrita en la Oficina
Subalterna de Registro del Municipio Girardot del Estado Aragua, el 4 de
octubre de 1991, bajo el Nº 50, Protocolo Primero, Tomo Primero, contra los
artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 y 56 de la
Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles,
publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.254, del 23
de julio de 1997; y el segundo, de
la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesta,
conjuntamente con acción de amparo constitucional, por la abogada Marina Pineda
Duque, inscrita en el Instituto de Previsión del Abogado bajo el Nº 24.063,
actuando en representación de VIP CLUB
MONAGAS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil llevado por el Juzgado
Primero de Primera Instancia de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas,
bajo el Nº 312, folios 01 al 07, del 16 de noviembre de 1994, y, RADI CLUB, C.A., inscrita en el
Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, bajo
el Nº 11, Tomo A-32, del 4 de mayo de 1994, contra los artículos 11, 12, 15
ordinales 1º y 3º; 16 y 18 del mismo texto normativo.
El 17 de mayo de 2000, se dio cuenta en
esta Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado Héctor Peña
Torrelles.
El 10 de octubre de 2000, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declaró sin lugar la
pretensión de amparo constitucional interpuesta por las compañías antes
identificadas y admitió la acción de nulidad ejercida por razones de
constitucionalidad contra las normas contenidas en los artículos 11, 12, 15
numerales 1 y 3; 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44 numerales 1, 2, 3, 4,
6, 10 y 12; 53, 54, y 56 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y
Máquinas Traganíqueles, ordenando en consecuencia, notificar al Presidente de
la Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y al Defensor del
Pueblo, así como el emplazamiento de los interesados mediante cartel de notificación.
Asimismo, declaró de urgente tramitación el presente juicio y se acordó la
reducción de los lapsos procesales.
El 5 de diciembre de 2000, el abogado
José Gregorio Suárez Sánchez, actuando con el carácter indicado en autos,
invocó los artículos de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela que, en su criterio, habían sido vulnerados por las disposiciones
contenidas en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles. Asimismo, reiteró los alegatos expuestos en su escrito libelar
presentado ante la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, el 13
de agosto de 1997.
El 12 de diciembre de 2000, el Juzgado de
Sustanciación de esta Sala Constitucional libró cartel de citación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
El 28 de diciembre de 2000, el abogado
José Gregorio Suárez Sánchez, actuando con el carácter de apoderado judicial de
las compañías accionantes, consignó la publicación del cartel de notificación
para que fuese agregado a los autos del presente expediente.
Vista la nueva designación de los
Magistrados de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
mediante Decreto de la Asamblea Nacional, la cual ha quedado integrada por IVAN
RINCÓN URDANETA, JESÚS EDUARDO CABRERA, JOSE M. DELGADO OCANDO, ANTONIO GARCIA
GARCIA y PEDRO RONDÓN HAAZ, el 29 de enero de 2001, se designó ponente al
Magistrado ANTONIO J. GARCIA GARCIA, quien con tal carácter, suscribe el
presente fallo.
El 29 de febrero de 2001 fue recibido en
esta Sala Constitucional el expediente Nº 00-1602, proveniente del Juzgado de
Sustanciación, y se fijó el acto de informes para el 8 de febrero de 2001.
El 7 de febrero de 2001, los ciudadanos
Georges Ballan Bufran y Alan Ballan Badaoui, asistidos por la abogada Noelia
González Ordóñez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo
el Nº 2.625, solicitaron en su carácter de terceros interesados, la reposición
de la causa al estado en que se notificara al Procurador General de la
República, de conformidad con lo establecido en los artículos 116 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 38 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República.
El 8 de febrero de 2001, los abogados Pedro
Alid Zoppi y José Gregorio Suárez, actuando en su carácter de representantes
judiciales de INVERSIONES CAMIRRA S.A.;
L.Y.M.C.A. C.A.; INVERSIONES MANDARIN I C.A.; y otros, presentaron escrito
de informes, reiterando la solicitud de nulidad de las normas por ellos
invocadas, de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingos y Máquinas
Traganíqueles.
El 13 de febrero de 2001, comparecieron
ante esta Sala Constitucional, los representantes judiciales de la Asamblea
Nacional, abogados Luis Felipe Palma y Miguel Angel Díaz Zarraga, inscritos en
el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajos los números 28.601 y
34.011, quienes consignaron escrito de informes.
Efectuado el
estudio del expediente, esta Sala pasa a decidir, previa las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
El 13 de agosto de 1997, los abogados
Pedro Alid Zoppi y José Gregorio Suárez, actuando con el carácter antes
identificado, interpusieron ante la entonces Corte Suprema de Justicia en
Pleno, acción de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12,
15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54, y 56 de la Ley para el
Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Asimismo,
solicitaron conjuntamente amparo constitucional, con el propósito de que se
desaplicaran los artículos 25 y 53, de la referida Ley.
El 23 de septiembre de 1997, se dio
cuenta ante la Corte en Pleno del escrito contentivo de la acción interpuesta y
se designó ponente al Magistrado Nelson Rodríguez García, a los fines de resolver
lo conducente sobre la admisión de la acción de amparo constitucional. En esa
misma oportunidad, se asignó al expediente la nomenclatura Nº 953.
El 12 de noviembre de 1997, el abogado
Alfredo Casas Atencio, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo el Nº 29.515, actuando con el carácter de apoderado judicial de INVERSIONES VALMAR BINGO 72, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado
Zulia el 3 de febrero de 1995, bajo el Nº 1, Tomo 15-A y SOTERPAL, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Estado Lara el 17 de noviembre de 1994, bajo el Nº
38-A, presentó solicitud de adhesión a la acción de nulidad parcial interpuesta
conjuntamente con amparo constitucional, contra los artículos impugnados de la
Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.
El 12 de febrero de 1998, la abogada
Marina Pineda Duque, actuando con el carácter de apoderada judicial de VIP CLUB MONAGAS, C.A. y RADI CLUB C.A., interpuso acción de
nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo constitucional,
contra las disposiciones contenidas en los artículos 11, 12, 15 ordinales 1º y
3º, 16 y 18 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingos y
Máquinas Traganíqueles. De dicho escrito, se dio cuenta ante la Corte en Pleno,
el 17 de febrero de 1998, signándole al expediente de dicha causa la
nomenclatura 986 y, en esa misma oportunidad, se designó ponente al Magistrado
Nelson Rodríguez García.
El 13 de febrero de 1998, la abogada
Natacha María Cárdenas Guillén, inscrita en el Instituto de Previsión Social
del Abogado, bajo el Nº 36. 677, actuando con el carácter de administrador
ad-hoc de INVERSORA L’E CASINO, C.A., inscrita
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva
Esparta el 30 de agosto de 1994, bajo el Nº 788, Tomo IV Adc. 15, expediente Nº
788, presentó solicitud de adhesión a la acción de nulidad por
inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con amparo constitucional, que
cursaba en el expediente Nº 953, llevado por la entonces Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia.
El 27 de enero de 1999, los ciudadanos
Igor Flash Goledberg y Rafael Gruska Tress, titulares de las cédulas de
identidad Nº 4.349.165 y 4.349.172, actuando en su condición de Presidente y
Vice-Presidente respectivamente, de PROMOCIONES 21212, C.A., inscrita en el Registro
Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 16 de agosto de 1995, bajo el Nº 10, Tomo 137-A-Sgdo., asistidos
por el abogado Jaime Rivero Vicente, inscrito en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo el Nº 30.979, se adhirieron a la acción de nulidad por
inconstitucionalidad, ejercida conjuntamente con amparo constitucional, que
cursaba a los autos del expediente Nº 953, llevado por la entonces Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia.
El 9 de marzo de 1999, el abogado Jaime
Riveiro Vicente, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el Nº 30.979, en su carácter de apoderado judicial de JET SET CLUB C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 20 de julio de 1978, expediente
Nº 13.431, solicitó formal adhesión a la acción de nulidad interpuesta.
El 4 de junio de 1999, el abogado Morris
José Sierralta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo
el Nº 13.856, en su carácter de apoderado judicial de BINGO MAJESTIC, C.A.; PROMOCIONES 21212, C.A.; INVERSIONES CAMIRRA,
C.A., PROMOCIONES BINGO AVENTURA, S.A., y SALON DE DIVERSIONES PREMIER, C.A.,
presentó escrito mediante el cual amplió el objeto de la solicitud de amparo
constitucional, y solicitó la inaplicación de los artículos 25 y 53 de la Ley
para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Dicho
escrito fue agregado a los autos del expediente Nº 953, el 15 de junio de 1999.
El 13 de julio de 1999, la entonces Corte
Suprema de Justicia en Pleno acordó la acumulación de las causas seguidas en
los expedientes números 953 y 986 (nomenclatura
de dicha Sala). En consecuencia, declaró que INVERSIONES VALMAR BINGO 72, C.A., SOTERPAL, C.A. e INVERSORA L’E CASINO C.A., tenían el
carácter para actuar como partes en el juicio de nulidad conjuntamente con amparo
constitucional, seguido contra algunas disposiciones de la Ley para el Control
de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Asimismo, dispuso que PROMOCIONES 21212, C.A. y JET SET CLUB, C.A., tenían el carácter
para actuar como partes únicamente en el proceso de amparo constitucional, por
lo que dichas compañías fueron excluidas del juicio de nulidad. En esa
oportunidad, la referida Sala Plena admitió la solicitud de amparo
constitucional, por lo que ordenó notificar al Presidente del Congreso de la
República (hoy Asamblea Nacional) y al Ministerio Público.
El 15 de julio de 1999, el abogado Jaime
Riveiro Vicente, actuando en representación de JET SET CLUB C.A., y PROMOCIONES
21212, C.A., solicitó la adhesión a la solicitud de amparo constitucional,
que cursa a los autos de los expedientes acumulados Nº 953 y 986.
El 21 de julio de 1999, los abogados
Jesús María Casal Hernández y Ninoska Rodríguez Laverde, inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 31.328 y 28.664
respectivamente, actuando con el carácter de representantes judiciales del
entonces Congreso de la República (hoy Asamblea Nacional), presentaron escrito
de informes, de conformidad con lo establecido el artículo 23 de la Ley
Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Mediante auto dictado el 22 de julio de
1999, la entonces Corte Suprema de Justicia fijó para el día 27 de julio de
1999, la oportunidad en la que tendría lugar la audiencia constitucional oral y
pública. La celebración de dicho acto, fue diferida en esa misma oportunidad,
para el 3 de agosto de 1999, ocasión en la que comparecieron los apoderados
judiciales de los accionantes, la representación del entonces Congreso de la
República y del Ministerio Público.
El 26 de octubre de 1999, la abogada
Melanie Bendahan, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el Nº 13.629, actuando en representación del Ministerio Público consignó
escrito contentivo de la opinión de ese organismo en relación con la solicitud
de amparo constitucional.
El 3 de mayo de 2000, la Secretaría del
Tribunal Supremo de Justicia en Pleno remitió a esta Sala Constitucional, el
oficio Nº TPI-00-060, por el cual se envió el expediente signado con los
números 953 y 986 (acumulados), nomenclatura de dicha Sala, contentivos de la
presente acción de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo constitucional.
II
FUNDAMENTOS DE LA ACCION
La abogada Marina Pineda Duque, actuando
con el carácter de apoderada judicial de RADI
CLUB, C.A. y VIP CLUB MONAGAS C.A., alegó
que las disposiciones contenidas en los artículos 11, 12, 15, ordinales 1º y 3º
y 16 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, adolecen del vicio de inconstitucionalidad, en razón de los siguientes
fundamentos:
Señaló que los preceptos contenidos en
los artículos 11 y 12 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo
y Máquinas Traganíqueles, los cuales establecen contribuciones especiales
destinadas a sufragar los gastos de la Comisión Nacional de Casinos, contradicen los principios relacionados con
la materia tributaria, establecidos en los artículos 223, 225 y 227 de la
Constitución de 1961, hoy artículos 314, 316 y 317 de la Constitución de la
República Bolivariana de 1999, por cuanto consideró que “(…)debe ser el Estado a través de este Tesoro Nacional el que cubra la
multiplicidad de gastos en que incurra o puede incurrir la referida comisión en
sus oficinas y no los particulares; por ello creo que es violatoria las
referidas normas cuya nulidad demando; en virtud de que con ello se pretende
que a una oficina pública sus gastos le sean cubiertos o pagados directamente
por los particulares cuando es obligación irrefutable del fisco o Tesoro
Nacional como se le llama tal como lo prevé el artículo 227 de la Constitución
Nacional.”
En lo que se refiere al artículo 15,
numeral 3, de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, indicó que al estipular dicha norma que el capital extranjero no
debe exceder, en ningún caso, del ochenta por ciento (80%) del capital social
de una compañía, contravino lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución
de 1961, ahora artículo 21 de la Constitución de 1999, por cuanto el mismo
establece discriminaciones que atentan contra el principio de igualdad de los
particulares ante la Ley. Asimismo, alegó que el numeral 1 del artículo 15
eiusdem, el cual establece que todo solicitante de una licencia que autoriza el
funcionamiento de un casino o sala de bingo, deberá constituir una compañía
anónima, cuyo capital social esté representado por acciones nominativas, es
discriminatorio y atenta también contra el principio de igualdad de los
particulares ante la Ley. Aunado a ello, manifestó que el precepto en comento
contraría lo dispuesto en los artículos 96 y 97 de la Constitución de 1961, hoy
artículos 112 y 113 de la Constitución de 1999, por cuanto el mismo constituye
una limitante al principio de libertad económica, al establecer que un solo
tipo de persona jurídica puede explotar este tipo de negocios y contraría la
prohibición de crear monopolios, al incentivar el establecimiento de éstos.
Argumentó que los numerales 1 y 3 del
artículo 15 de la referida Ley, establecen su aplicación de forma retroactiva,
por lo que consideró que se estaría quebrantando lo dispuesto en el artículo 44
de la Constitución de 1961, ahora artículo 24 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999.
Señaló que el artículo 16 de la Ley para
el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el cual
establece un límite mínimo de inversión basado en unidades tributarias, se
contrapone a los invocados artículos 44, 61, 96 y 97 de la Constitución de
1961, hoy artículos 21, 24, 112 y 113 de la Constitución de 1999, por atentar
contra el principio de la no discriminación, de la libertad económica y de la
prohibición de constitución de monopolios, además de considerar que el mismo es
de aplicación retroactiva.
Finalmente, adujo que el precepto
contenido en el artículo 18 de la mencionada Ley viola lo dispuesto en el
artículo 24 de la Constitución de 1999, dado que el mismo, también establece la
aplicación de sus efectos normativos hacia el pasado.
Por su parte, los abogados Pedro Alid
Zoppi y José Gregorio Suárez, actuando con el carácter de apoderados judiciales
de INVERSIONES CAMIRRA, S.A.,
L.Y.M.C.A., C.A., INVERSIONES MANDARIN I C.A., y otros, fundamentaron la
inconstitucionalidad de los preceptos contenidos en los artículos 11, 12, 15,
16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 y 56 de la Ley para el Control
de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, en las siguientes
consideraciones:
Previa una breve introducción, donde los
apoderados actores avalaron algunos aspectos de la Ley para el Control de los
Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y objetaron otros;
manifestaron que los artículos 11 y 12 de la Ley en comento, viola los
principios tributarios consagrados en los artículos 223, 225, y 227 de la
Constitución de 1961, artículos 314, 316 y 317 de la Constitución de 1999, por
cuanto consideraron que “(…) no es
obligación ni deber de los particulares “contribuir” al sostenimiento y
mantenimiento de determinadas oficinas o dependencias del Estado, pues tales no
son órganos ni agentes de los particulares, sino del Estado mismo(…) siendo por
ello, imposible que se aplique un sistema de contribución directa, en el cual
el administrado sufrague directamente el gasto de una dependencia pública como
lo es la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles…”
Adujeron que el artículo 15, numeral 3,
de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, el cual establece un límite de participación del capital
extranjero del ochenta por ciento (80%), del capital social de una compañía
dedicada a este tipo de entretenimiento, contraría el principio antimonopolista
consagrado en el artículo 97 de la Constitución de 1961, hoy artículo 113 de la
Constitución de 1999. Aunado a ello, señalaron que la norma impugnada también
quebranta lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución de 1961, hoy
artículo 21 de la Constitución de 1999, relativo
al principio de la igualdad y de la no discriminación, por cuanto dicha norma “(…)al dar a las empresas una intervención
decisiva (hasta el 80% del capital) en el manejo, operación y actividades de
juegos atenta contra la igualdad ante la ley.”.
Por otra parte, denunciaron que el
artículo 15, numeral 1 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo
y Máquinas Traganíqueles, el cual dispone la obligatoriedad de constituir una
compañía anónima representada mediante acciones nominativas, como requisito
insoslayable para dedicarse a cualquiera de las actividades de entretenimiento
reguladas por esta Ley, viola los preceptos contenidos en los artículos 44, 61,
96 y 97 de la Constitución de 1961, ahora artículos 21, 24, 112 y 113 de la
Constitución de 1999, dado que la
norma impugnada es contraria al principio de la no retroactividad, no
discriminación, libertad económica y a la prohibición de establecer monopolios.
Señalaron que el artículo 16 de la Ley
para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el
cual preceptúa que las compañías, cuyo objeto sea la operación de un casino en
hotel cinco estrellas, deberá comprobar una inversión no menor de trescientas
unidades tributarias (300.000 U.T) y un capital operativo de doscientas mil
unidades tributarias (200.000 U.T.), se contrapone a las disposiciones
preceptuadas en los artículos 21, 112 y 113 de la Constitución de 1999, relativas a los ya señalados
principios de no discriminación, libertad económica y la prohibición de
constituir monopolios por parte de los particulares, por cuanto consideran los
denunciantes que “(…)al exigir una
sociedad anónima con un capital mínimo, se crea una odiosa y repudiable
discriminación(…). Indicaron además que dicha norma impone una serie de
restricciones a la libertad económica, sin que tal exigencia tenga que ver con
la seguridad y sanidad, además de no existir algún interés social, al igual que
fomentaría el establecimiento de monopolios al imponer un capital mínimo para
las compañías que deseen operar en el sector de los juegos de envite y azar.
Aunado a ello, indicaron los accionantes
que dicha norma también quebranta el principio de la irretroactividad de las
leyes, contenido el artículo 44 del Texto Fundamental de 1961 (ahora en
adelante, artículo 24 de la Constitución de 1999), por cuanto el referido
artículo 16 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles aplicaría los requisitos mínimos de inversión exigidos para
aquellos casinos que actualmente se encuentran funcionando.
Igualmente señalaron que los artículos
17, 18 y 19 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, que establecen requisitos relativos a la tramitación, obtención,
intransferencia y caducidad de las licencias para la operación de casinos y
salas de bingos, quebrantan el ya mencionado principio de la irretroactividad
de la Ley, por tratar dichos artículos de implementar tales disposiciones a
compañías que se encuentran funcionando con anterioridad a la promulgación del
referido texto normativo.
Refirieron que los artículos 23 y 24 de
la referida Ley, son contrarios a los principios relativos a la no
discriminación, libertad económica y prohibición de constituir monopolios,
establecidos en los artículos 21, 112 y 113 de la Constitución de la República
Bolivariana de 1999 y asimismo
violan el principio relativo a la justicia social y a la protección a las
inversiones privadas, contemplados en los artículos 95 y 98 de la Constitución
de 1961, ahora artículos 299 y 301, de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
En lo relativo al artículo 25 de la Ley
para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles,
consideraron que “(…) al exigir que las
instalaciones deben estar ubicadas en las zonas geográficas declaradas
turísticas y aptas para el funcionamiento de los establecimientos, nuevamente
se violan e infringen los artículos 61, 95, 96, 97 y 98 de la Constitución(…)”
Continuaron argumentando que el único
aparte del artículo, el cual establece la celebración de un referéndum
consultivo, en la parroquia donde se plantee instalar algunos de estos centros
de juegos, adolece de inconstitucionalidad, dado que “(…) viola el artículo 4º porque se pone en manos directas de los
ciudadanos la decisión al respecto, atando las facultades del Poder Público y
coartando sus funciones (…) un referéndum para que el Ejecutivo Nacional pueda
ejercer sus atribuciones es violar el artículo 4º de la Constitución, pues el
pueblo directamente no ejerce la soberanía, sino que lo hace a través de los
órganos del Poder Público(…)”. Por tanto, concluyen que, además de infringirse
lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución de 1961 - ahora artículo 5 de la Constitución
vigente -, también se estarían quebrantando, por vía de consecuencia, los
preceptos establecidos en los artículos 117 y 136, del Texto Constitucional de
1961, hoy artículos 137 y 156 de la Constitución de 1999, relativos al Estado
de Derecho y a las competencias del Poder Público.
Por otra parte, sostuvieron que el
Parágrafo Único del artículo 25 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles, relativo a la potestad del Ejecutivo Nacional
para cerrar y clausurar los establecimientos vinculados a este tipo de
actividades, conforme a lo dispuesto en el Título Séptimo de esta Ley, era
inconstitucional, dado que el mismo prevé una aplicación retroactiva para
aquellos negocios que actualmente se encuentran funcionando y que han contado
con la anuencia de la autoridades nacionales, regionales y locales.
Alegaron que el artículo 26 de la Ley
para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el cual
contempla que los centros de bingo deben estar ubicados a una distancia no
menor de doscientos metros de los centros educativos, templos religiosos,
centros de salud; y además prohibió que los
mismos funcionen en parques nacionales, monumentos naturales, refugios y
reservas de fauna, atenta contra los ya referidos principios de
irretroactividad de las leyes y de libertad económica, establecidos en los
artículos 24 y 112 de la Constitución de 1999.
Por otra parte, adujeron que el artículo
29 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, es contrario al principio de la libertad económica, por cuanto “(…)la Ley en comento sólo tiene por fin lo
que explica: controlar los negocios, pero no los prohíbe ni impide su
funcionamiento, siendo pues, negocios lícitos, la prohibición de dar
publicidad, promocionarlos y mercadearlos es violatoria del artículo 96 de la Constitución, que consagra la libertad
económica, como principio básico y fundamental de nuestro régimen y sistema
socio-político-económico. La norma impugnada no tiene apoyo en razones de
seguridad, sanidad o de interés social, pues permitidos los casinos y salas de
juego, no existe razón valedera para impedir su publicidad, promoción y mercadeo,
porque, a la postre es un negocio lícito como cualquier otro, y por tanto, sin
restricción sobre propaganda, mercadeo y promoción…”.
Indicaron que los artículos 44 numerales
1, 2, 3, 4, 6, 10 y 12; 53 y 54 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas
de Bingo y Máquinas Traganíqueles, establecían disposiciones cuya aplicación
era de carácter retroactivo, contrariando lo preceptuado en el artículo 44 de
la Constitución de 1961, hoy artículo 24 de la Constitución de 1999.
Finalmente, adujeron la nulidad del
artículo 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, relativo a la competencia de la entonces Corte Suprema de
Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de las acciones de
amparo a que de lugar la aplicación de esta Ley, basándose en que la referida
norma contradice la competencia en materia de amparo establecida en el artículo
8º de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
III
DE LA OPINION DE LA ASAMBLEA NACIONAL
Los abogados Luis Felipe Palma y Miguel
Ángel Díaz Zárraga, actuando en su carácter de representantes de la Asamblea
Nacional, solicitaron que la acción de nulidad parcial interpuesta contra la
Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles
fuese declarada sin lugar, en razón de los siguientes argumentos:
En primer término, indicaron que la Ley
para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, al
considerar ilícito el funcionamiento de estos negocios que no han sido
autorizados de acuerdo con sus disposiciones y al ordenar el cierre de los que
venían operando sin ceñirse a la Ley, no hace sino poner en orden la situación
ilegal en que estas casas de juegos se venía desarrollando, en contravención a
las disposiciones normativas que prohibían, antes de la entrada en vigencia de
la Ley, la fabricación, la instalación en lugares públicos, venta y
arrendamiento de máquinas de bingo, traganíqueles o tragamonedas, ruleta o
cualquier otro cuyo uso se traduzca en pérdida o ganancia de dinero producto de
la suerte o del azar, en virtud de lo dispuesto el Decreto Nº 2.832 publicado
en la Gaceta Oficial Nº 35.165 del 5 de marzo de 1993, y lo estipulado por el
Código Penal.
Por otra parte y ya en términos más
específicos, indicaron que la infracción de los artículos 11 y 12 de la Ley era
improcedente, por cuanto la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y
Máquinas Traganíqueles es un órgano con autonomía financiera, que tiene
atribuciones para percibir las contribuciones especiales implementadas por el
referido texto normativo. Además señaló, que no puede haber vulneración al
principio de la unidad del tesoro, por cuanto dichos tributos están destinados
a ingresar al Tesoro Nacional.
Afirmaron en relación al artículo 15
numeral 1, de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, que las limitaciones implementadas a la inversión del capital
extranjero tienen por objeto evitar que esa participación pueda llegar a ser
total, previniendo la constitución de monopolios extranjeros. Igualmente, en lo
que concierne al numeral 3 eiusdem,
señalaron que no se viola el principio constitucional de igualdad ni el de
libertad económica, ni de prohibición de monopolios, dado que la asociación de
compañía anónima no es sino un requisito legal, a fin de garantizar la
idoneidad y suficiencia económica de las empresas que se dediquen a esta
actividad.
Respecto al artículo 16 de la Ley,
reseñaron que la exigencia de un determinado capital social tiene por fin
asegurar el cumplimiento de los compromisos y obligaciones que adquieran estas
compañías en el ejercicio de esta actividad económica. Trajeron a colación el
ejemplo de la legislación bancaria, que también establece determinados montos
de capital para la actividad bancaria, de las instituciones financieras y de
crédito.
En lo que concierne a los artículos 17,
18 y 19 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, consideraron que los mismos no tienen carácter retroactivo, por
cuanto la actividad regulada por esta Ley siempre se encontró en situación de
precariedad.
Asimismo, rebatieron que los artículos 23
y 24 de la Ley no son violatorios del derecho a la igualdad, por cuanto el
legislador consideró que la actividad de juegos de envite y azar no debe ser
objeto de fomento y estímulo por parte del Estado.
Por otra parte, señalaron que el artículo
25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles estableció el requisito de la ubicación de esos negocios en zonas
turísticas, previa celebración de un referéndum aprobatorio, pues “(…)se sancionó esta norma a objeto de que
tales actividades se realicen en las zonas donde actúa el turismo tanto
nacional como internacional, con el fin de evitar de que existir salas de juego
en otras regiones turísticas e igualmente con el fin de ejercer un control más
estricto sobre las mismas…”
Continuaron alegando que el referido
artículo 25 contempla “(…)una atribución
administrativa con fundamento legal indiscutible que pone de manifiesto que de
acuerdo con la Ley, fuera de los casos en ella previstos, la actividad de juego
de envite y azar no ostenta carácter lícito, por eso es que, como lo venimos
reiterando, no es de aplicación retroactiva, porque la normativa anterior a la
ley, preveía una serie de disposiciones dirigidas a reprimir el juego de envite
y azar.”
Finalmente, en cuanto a los artículos 26,
29, 44, 53, 54 y 56, argumentaron los representantes de la Asamblea Nacional
que no puede haber retroactividad por quien no tiene derechos adquiridos, por
cuanto las actividades de juego de envite y azar no carecían de legitimidad
para el Poder Público, antes de la promulgación de la actual regulación.
IV
DE LA SOLICITUD DE REPOSICION DE LA CAUSA
Como punto previo, debe esta Sala
pronunciarse acerca de la solicitud formulada mediante escrito presentado el 7
de febrero de 2001, por los ciudadanos Georges Bufran y Allan Ballann Badaoui,
actuando con el carácter de Presidente y Vicepresidente del CLUB SOCIAL LAYALINA C.A., respecto a “(…) la reposición de la causa al estado de
que se notifique al ciudadano PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA tal como lo
establece el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
en concordancia con el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, por estar involucrados los intereses de la nación…”
Al respecto, esta Sala observa que, la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en el primer aparte del
artículo 38, prevé lo relativo a la notificación del Procurador General de la
República, entre otras, de las demandas en las cuales sea parte la República.
En tal sentido, dicha norma dispone:
“Artículo 38: Los funcionarios
judiciales están obligados a notificar al Procurador General de la República de
toda demanda, oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de
cualquier naturaleza que, directa o indirectamente, obre contra los intereses
de la República. Dichas notificaciones se harán por oficio y deberán ser acompañadas
de copia certificada de todo lo que sea conducente para formar criterio acerca
del asunto. El Procurador General de la República deberá contestarlas en un
término de noventa (90) días, vencidos el cual se tendrá por notificado.
(…)”
Considera
esta Sala oportuno traer a colación, el criterio sostenido en sentencia del 24
de octubre de 2000 (Caso Nohelia Coromoto
Sánchez Brett), al señalar:
“El artículo 38 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone lo siguiente:
(omissis)
La norma transcrita
establece la obligación de los funcionarios judiciales de notificar al
Procurador General de la República de cualquier demanda interpuesta que afecte
directa o indirectamente los intereses patrimoniales de la República. Dicha
norma es expresión de las prerrogativas jurisdiccionales que posee la República
en cuanto en lo que respecta a los juicios en los que se afectan a la
protección de sus intereses patrimoniales. Sin embargo, la norma citada no sólo
se refiere a los intereses patrimoniales directos de la República en sí misma.
Es decir, dicha norma no sólo se relaciona con aquellas demandas , oposiciones,
excepciones, providencias, sentencias o solicitudes de cualquier naturaleza
contra la personalidad jurídica de la República, sino que igualmente la norma
está referida a los organismos descentralizados funcionalmente.
(omissis)
Es importante destacar
que resulta claro, y no es objeto de discusión, que la notificación del
Procurador General de la República es una de los (sic) prerrogativas procesales
de la República, por lo que se requiere que tal notificación se realice previo
al inicio de la sustanciación de cualquier juicio que directa o indirectamente
obre contra los intereses de la República, estando condicionada la validez y eficacia
de cualquier acto procesal que se lleve a cabo en estos juicios, al requisito
previo de la notificación al Procurador. Esto es evidentemente lógico y tiene
sentido en los casos donde la República participa directamente. Tampoco es objeto de
discusión la suspensión del juicio por noventa (90) días continuos en los casos
donde la República participa en forma directa como persona jurídica.
(omissis)
En cuanto al derecho a
la defensa privilegiado de la República y consagrado en el artículo 38 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es evidente que si
acaso el término de noventa (90) días no suspendiera el proceso, entonces la
República, en caso de considerar su intervención a través del Procurador
General, perdería su oportunidad procesal para intervenir apropiadamente, por
lo que el juicio pudiera encontrarse, por ejemplo, en estado de sentencia
impidiendo, por lo tanto, la intervención de la República en el proceso de una
manera adecuada, e impidiendo así la protección de sus intereses patrimoniales,
lo cual es el objeto principal de la norma. Es por ello que esta Sala
considera que el término de noventa (90) días establecido en el artículo 38 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para la notificación
e intervención del Procurador General de la República debe respetarse a
cabalidad, lo que implica a su vez la suspensión del proceso por el término
señalado, el cual se computará por días continuos, para que intervenga o no la
República en la persona del Procurador, y así se decide...”. (Subrayado de este fallo).
Ahora bien, advierte esta Sala que la
prerrogativa procesal antes referida debe entenderse como una facultad que la
propia Ley le ha conferido al Procurador General de la República en forma exclusiva, dado que es el único
funcionario a quien le corresponde ejercer la defensa de los derechos e
intereses patrimoniales de la República, por lo que resulta evidente que, si la
reposición de la causa al estado en que se notifique al Procurador General de
la República sólo puede ser invocada por el propio Procurador o por quienes
actúen en su representación, la misma no puede ser extensible a cualquier
particular que desee ejercerla simplemente al invocar la posible existencia de
intereses patrimoniales de la República que pudiesen estar involucrados en un
determinado juicio.
En tal sentido, considera esta Sala que
la invalidez de los actos practicados, sin la notificación del Procurador o sin
dejarse transcurrir el lapso de noventa días a que se refiere el artículo 38 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para que se tenga
por consumada la referida notificación, sólo puede ser demandada a instancia
del Procurador General o por quien lo represente, y no por cualquier interesado
que intervenga en el proceso (Vid. LORETO, Luis. Doctrina de la Procuraduría
General de la República, 1962-1981. Tomo V. Pág. 61).
Precisado lo anterior, de las actas que
conforman el presente expediente, observa esta Sala, que la solicitud de
reposición de la causa al estado en que se notificara al Procurador General de
la República no fue formulada por éste, sino por personas distintas, vale
decir, por los representantes judiciales del CLUB SOCIAL LAYALINA C.A., verificándose que los mismos no detentan
delegación alguna por parte del representante judicial de la República, para
solicitar dicha reposición, razón por la cual, dada la evidente falta de
legitimación de los peticionantes, esta Sala debe desestimar la reposición de
la causa solicitada y así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Una vez establecida por esta Sala su
competencia para conocer del presente recurso de nulidad, en sentencia Nº 1163,
del 10 de octubre de 2000, que cursa inserta al folio 370 y siguientes de la
primera pieza del expediente; pasa a pronunciarse directamente acerca del fondo
del recurso de nulidad interpuesto por razones inconstitucionalidad contra las
normas contenidas en los artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26,
29, 44, 53, 54 y 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y
Máquinas Traganíqueles, publicada en Gaceta Oficial de la República de
Venezuela Nº 36.254, del 23 de julio de 1997 y, a tal efecto, observa:
Advierte esta Sala que con la vigencia de
la Constitución de 1999, se hace menester analizar y precisar las normas
constitucionales que el accionante señala como violadas, previstas en la
Constitución de 1961, para subsumirlas dentro de las nuevas disposiciones
contempladas en la Constitución de 1999, como sus normas equivalentes, de tal manera
que dicho análisis permita verificar si la Ley para el Control de los Casinos,
Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles resulta hoy en día ajustada a derecho,
o si, por el contrario, se ha verificado respecto de ella una
inconstitucionalidad sobrevenida.
Al respecto, la Sala observa que el texto
de los artículos constitucionales vigentes y que, según alega el recurrente,
resultan infringidos por la ley cuya nulidad se demanda, son del tenor
siguiente:
Artículo
5. “La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce
directamente en la forma prevista en la Constitución y en la ley, e
indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder
Público.”
Artículo
21.-“Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1.
No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el
sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por
objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio
de condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2.
La Ley garantizará las condiciones jurídicas y
administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará
medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados,
marginados o vulnerados; protegerá especialmente aquellas personas que por
alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.
3.
Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana,
salvo las fórmulas diplomáticas.
4.
No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones
hereditarias.
Artículo
24. “Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando
imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento
mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero
en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto
beneficien al reo o la rea, conforme a la ley vigente a la fecha en que se
promovieron.”
Artículo 112. “Todas las personas pueden
dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más
limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las
leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del
ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada,
garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la
producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población,
la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su
facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la
economía e impulsar el desarrollo integral del país.”
Artículo
113. No se permitirán monopolios. Se declaran contrarios a los principios
fundamentales de esta Constitución cualesquier acto, actividad, conducta o
acuerdo de los particulares que tengan por objeto el establecimiento de un
monopolio o que conduzcan, por sus efectos reales e independiente de la
voluntad de aquellos o aquellas, a su existencia, cualquiera que fuere la forma
que adoptare en la realidad. También es contrario a dichos principios el abuso
de la posición de dominio que un o una particular, un conjunto de ellos o
ellas, o una empresa o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un
determinado mercado de bienes o de servicios, con independencia de la causa
determinante de tal posición de dominio, así como cuando se trate de una
demanda concentrada. En todos los casos antes indicados, el Estado adoptará las
medidas que fuesen necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivas
del monopolio, del abuso de la posición de dominio y de las demandas
concentradas, teniendo como finalidad la protección del público consumidor, de
los productores y productoras y del aseguramiento de condiciones efectivas de
competencia en la economía.
Artículo
314. “No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de
Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para
gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre
que el Tesoro Nacional cuente con recursos para atender a la respectiva
erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del
Consejo de Ministros y la Autorización de la Asamblea Nacional o, en su
defecto, de la Comisión Delegada”.
Artículo
316. “El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas
públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al
principio de la progresividad, así como la protección a la economía nacional y
la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará en un
sistema eficiente para la recaudación de los tributos.”
Artículo
317. “No podrán cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén
establecidos en la ley, ni concederse exenciones o rebajas, ni otras formas de
incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes. Ningún tributo
puede tener efecto confiscatorio.
No
podrán establecerse obligaciones tributarias pagaderas en servicios personales”
(…)
DE
LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOS 11 Y 12 DE LA LEY PARA EL CONTROL DE
LOS CASINOS, SALAS DE BINGO Y MAQUINAS TRAGANIQUELES
Los actores interpusieron la presente
acción de nulidad señalando que los artículos 11 y 12 de la Ley para el Control
de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, relativos al
establecimiento de una contribución especial que deberán liquidar las empresas
de ese sector a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, resultan contrarios a los artículos 314, 316 y 317 de la
Constitución de 1999, por cuanto consideraron que “(…)no es obligación ni deber de los particulares “contribuir” al
sostenimiento y mantenimiento de determinadas oficinas o dependencias del
Estado, pues tales no son órganos ni agentes de los particulares, sino del
Estado mismo, por lo que establecer una contribución que sirva directamente al
presupuesto del Estado, es violar los principios tributarios consagrados en el
Capítulo I, Título VII de la Constitución, en especial los artículos 223, 225 y
227, puesto que el sistema tributario implica una justa distribución de cargas
establecidas por ley…”
Igualmente los denunciantes indicaron en
términos más específicos, que los artículos 11 y 12 de la Ley en comento,
violan el precepto constitucional establecido en el artículo 314 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al manejo de la
materia presupuestaria, por cuanto consideraron que la imposición de
contribuciones especiales, cuya cancelación debe ser efectuada directamente
ante el organismo que se beneficiará de las mismas, como lo es la Comisión
Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, quebranta los
esquemas constitucionales de elaboración del presupuesto destinado al gasto
público.
Por otra parte, alegaron que la normativa
impugnada atenta contra el principio de la distribución de las cargas públicas
atendiendo al principio de la progresividad, contemplado en el artículo 316 de
la Constitución de la República Bolivariana de 1999 .
Finalmente, adujeron que estas normas se
contraponen al principio establecido en el artículo 227 de la Constitución de
1961, actualmente artículo 317 imposibilidad de crear obligaciones tributarias
pagaderas en servicios personales.
Determinado lo anterior, observa esta
Sala que resulta loable que los particulares contribuyan de manera directa con
el gasto público, mediante el pago de contribuciones especiales. Al efecto,
VILLEGAS ha ejemplarizado la particularidad que posee esta clase de tributos,
los cuales son sufragados para aportar ingresos a los órganos del Estado,
señalando que “(…)Las contribuciones
especiales son tributos debidos en razón de beneficios individuales o de grupos
sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos o de especiales
actividades del Estado(…)Como dice Giuliani Fonrouge, este tipo de tributos se
caracteriza por la existencia de un beneficio que puede derivar no sólo de la
realización de una obra pública, sino también
de actividades o servicios estatales especiales, destinado a beneficiar
a una persona determinada o a grupos sociales determinados. Cuando se realiza
una obra pública, se produce – así lo supone el legislador- una valoración de
ciertos bienes inmuebles o un beneficio personal de otra índole. Lo mismo
ocurre en el caso de crear entes de regulación económica o para el fomento de
determinada actividad(…)” (VILLEGAS, Héctor, Curso de finanzas, derecho
financiero y tributario; Editorial DEPALMA, Buenos Aires, Argentina 1999,
Págs. 104-105).
Así, el pago de las contribuciones
especiales no forma parte del producto de los presupuestos estatales, sean del
Gobierno Nacional, Regional o Local, y no son recaudadas por los organismos
específicamente fiscales del Estado, por lo que no ingresan en las tesorerías
estatales, sino directamente en los entes recaudadores y administradores de los
fondos que ellos mismos han percibido.
En el caso de autos, el tipo de
contribución especial establecido en los artículos 12 y 13 de la Ley para el
Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, forman parte de lo
que la doctrina acertadamente ha denominado contribuciones
parafiscales, cuya caracterización viene dada por las exacciones recabadas
por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo, como lo
son las entidades de regulación económica, por tal motivo, esta Sala estima
improcedente los alegatos presentados por los denunciantes, sobre la
imposibilidad de que los contribuyentes aporten directamente mediante la
cancelación de contribuciones especiales, ingresos que sean destinados para
sufragar los gastos de los entes de la Administración Pública.
Por otra parte, respecto a la violación
de las normas constitucionales que prevén el manejo de la materia
presupuestaria, el artículo 314 de la Constitución, enmarca la previsión que
tiene el Estado de regular su presupuesto anual, mediante la respectiva ley de
presupuesto, tomando para ello en consideración, los ingresos percibidos el año
anterior, y su destinación efectiva en la respectiva partida de gastos prevista
para el año siguiente. Estos presupuestos –tanto el de ingresos como el de
gastos- tienen por regla general que no pueden ser modificados, con la
excepción de que se decreten créditos adicionales al presupuesto para gastos
necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes.
De lo anterior se observa, que la norma
invocada no se contrapone de manera alguna con lo preceptuado en los artículos
11 y 12 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, dado que los mismos estipulan la creación de una contribución
especial destinada a colaborar con los aportes que debe recibir la Comisión
Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, siendo un
emolumento separado del presupuesto anual que el Ejecutivo Nacional tenga
destinado para dicho organismo, por lo que esta Sala no observa vulneración
alguna del artículo 314 de la Constitución, sobre el quebrantamiento de la
organización del régimen de la Hacienda Pública Nacional, destinado a la
elaboración del presupuesto anual de ingresos y de gastos por parte de la norma
impugnada por los denunciantes. Igualmente, cabe destacar que, tal como se
señaló con anterioridad, las contribuciones especiales, como contribuciones
parafiscales, no vienen incluidas dentro de los presupuestos estatales, por
cuanto dichos tributos son cancelados directamente ante el órgano
administrativo el cual funge, tanto como agente de percepción, como
beneficiario del pago de los tributos que hayan sido cancelados por los
particulares.
En lo que respecta al principio de la
justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica de los
contribuyentes, atendiendo al principio de progresividad tributaria, observa la
Sala, que las contribuciones especiales preceptuadas en los artículos
impugnados, no rompen el mencionado equilibrio que establece la Constitución,
por cuanto el supuesto de hecho imponible establecido en los artículos 11 y 12
de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles,
regula de forma equitativa a todos los sujetos que se encuentren operando en
los negocios sometidos al ámbito de esta Ley, sin establecer discriminación
alguna y sin que se produzca una ruptura del principio de distribución de las
cargas públicas.
Por otra parte, se debe reiterar que las
normas impugnadas establecen una contribución especial, que se caracteriza por
ser de tipo proporcional, dado por el carácter constante del quantum a gravar
en estos casos, cuya aplicación está estipulada en el artículo 11 de la Ley de
forma proporcional, de forma general a todos los operadores de negocios de
casinos, bingos y máquinas traganíqueles, gravando la misma fracción de la base
del valor de los activos de las compañías dedicadas a la actividad de juegos de
apuestas y azar.
Finalmente, en relación a los preceptos
normativos invocados por los denunciantes como inconstitucionales, en
contravención del artículo 227 de la Constitución de 1961, hoy aparte primero
del artículo 317 de la Constitución de 1999, que prevé que no pueden
establecerse obligaciones pecuniarias pagaderas en servicios personales, esta
Sala observa, que las normas objeto de estudio, establecen un tributo que se
caracteriza por ser pagadero de una suma de dinero que ha sido gravaba con base
en el valor de los activos que pueden tener las compañías dedicadas al manejo
de casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles, por lo que se denota que
los accionantes han planteado una premisa falsa, que no debe prosperar en los
términos planteados, y así se decide.
DE LA VIOLACION DE LOS ARTICULOS 15, 16,
17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 Y 56 DE LA LEY PARA EL CONTROL DE
LOS CASINOS, SALAS DE BINGO Y MAQUINAS TRAGANIQUELES
Corresponde a esta Sala pronunciarse
sobre los alegatos de inconstitucionalidad de los artículos 15, 16, 17, 18, 19,
23, 24, 25 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, en razón de considerar que tales preceptos contravienen los
principios de irretroactividad, igualdad, prohibición de constituir monopolios
y libertad económica, preceptuados en los artículos 44, 61, 96 y 97 de la
Constitución de 1961, actualmente artículos 21, 24, 112, 113 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, por cuanto refieren a las
normas señaladas establecen de manera taxativa, el cumplimiento de una serie de
requisitos a los que deben ceñirse las compañías de casinos, bingos y máquinas
traganíqueles para que puedan funcionar. Tales requerimientos, a criterio de
los accionantes, imponen un gravamen que les impide seguir operando, en virtud
de la imposición retroactiva de exigencias, las cuales de no ser cumplidas,
conllevaría a la aplicación de sanciones administrativas por parte de la
Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.
En tal sentido, la Sala observa:
A.- De la violación del Principio de
Irretroactividad de la Ley.
El artículo 24 de la Constitución de
1999, conservó de manera incólume el principio de la no retroactividad legal
que estaba dispuesto en el artículo 44 de la anterior Constitución, al disponer
que ninguna disposición legislativa puede tener un efecto retroactivo, salvo
que la misma establezca una situación favorable en pro de los particulares.
Al respecto, la referida norma
constitucional establecida en su artículo 24 recoge el principio de la no
retroactividad de la ley, el cual constituye uno de los baluartes más
esenciales para la preservación de la seguridad jurídica, por cuanto su consagración constitucional
impone, la imposibilidad de modificar situaciones jurídicas que se han
originado en el pasado, y que han quedado establecidas bajo el amparo de un
marco legal que rigió en su tiempo y que no puede ser susceptible de ser alterado
por la implementación de un nuevo régimen jurídico normativo, imposibilitando
la aplicación de las consecuencias jurídicas de la nueva ley, en supuestos de
hecho que acaecieron con anterioridad a su promulgación.
Sin embargo, el quebrantamiento de la prenombrada
figura constituye lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado la
aplicación retroactiva de la Ley, el cual consiste en la aplicación de
preceptos normativos posteriores a situaciones jurídicas que se han originado,
bajo el esquema y regulación de una ley anterior. Sobre este particular, esta Sala considera necesario traer a
colación el criterio establecido por la Sala Político Administrativa de este
Tribunal Supremo de Justicia respecto al principio de irretroactividad de las
leyes, a saber:
“(…)La
irretroactividad de la ley constituye uno de los principios informadores del
ordenamiento jurídico, junto al principio de legalidad, jerarquía normativa ,
seguridad jurídica y otros, se conecta y cobra valor en función de los demás. Así las cosas, el principio de
irretroactividad, fundamentalmente, está conectado al principio de la seguridad
jurídica, entendido, como la confianza y predictibilidad que los
administradores pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones de
la aplicación del ordenamiento jurídico vigente, en otras palabras, puede
entenderse, como lo ha expresado el Tribunal Constitucional español, la “…suma
de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de
la ley e interdicción de la arbitrariedad…”(omissis) “…La seguridad jurídica es
la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover en
el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad”(S. TCE 27/1981, de
20 de julio). De allí, que se trata de principios que no pueden desatender ni
separarse de otros dos valores capitales como lo son la justicia y el bien
común.
Por
otra parte, la irretroactividad consiste en que la ley debe aplicarse hacia el
futuro y no hacia el pasado, en este sentido se entiende que la retroactividad
está referida a la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya
producidos en situaciones anteriores. Es por ello que, en el caso que nos
ocupa, los recurrentes argumentan que “…el principio de irretroactividad de la
ley tienen por objeto garantizar que los derechos subjetivos legítimamente
adquiridos bajo la vigencia de una norma no sean afectados por lo dispuesto en
una nueva norma…”
En
este mismo sentido, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, se ha pronunciado al precisar la noción del principio de la no
retroactividad de ley expresando:
“…El
principio de la no retroactividad está referido a la prohibición de aplicar una
normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia,
de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones
fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma
sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano…” (Sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 1818, caso
Francisca Alcalá vs. Contraloría General de la República. Exp. 16396).
En el caso de autos, estima la Sala que
la noción de retroactividad debe plantearse de manera directa con el concepto
subjetivo de los derechos adquiridos, por cuanto, son sobre los mismos donde la
aplicación de una nueva normativa legal tendría incidencia, sea para su
reforzamiento o protección o sean en perjuicio, detrimento, e inclusive,
eliminación de los mismos.
En tal sentido, se observa que las
sociedades accionantes invocan el principio de la no retroactividad legal,
señalando que, una vez constituidas, no podían ser objeto del alcance de las
nuevas previsiones normativas establecidas en la Ley Orgánica para el Control
de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por lo que no podían ser
susceptibles de adecuar sus actuaciones al nuevo marco legal.
Así, esta Sala precisa que la materia
relacionada con la actividad de los casinos, bingos y máquinas traganíqueles,
no estaba expresamente regulada en Venezuela bajo un marco preceptivo único,
hasta el momento en que se dictó la Ley para el Control de Bingos, Casinos y
Máquinas Traganíqueles, teniendo como únicas disposiciones legales las
contempladas en los artículos 532, 534 y 535 del Código Penal, que le daban a
esta actividad, ciertos matices de punibilidad, por lo que el negocio de los
juegos de azar no tenía permisibilidad en nuestro país.
La única regulación unitaria que versaba
sobre esta materia, estaba estipulada en el Decreto Nº 2832 del 25 de febrero
de 1993, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35165
del 5 de marzo de 1993, el cual preveía una prohibición expresa del manejo de
este tipo de actividades destinadas a los juegos de envite y azar. En tal
sentido, el artículo 1º del Decreto señalaba que “Se prohíbe en todo el territorio nacional la fabricación, instalación
en lugares públicos, venta y arrendamiento de máquinas de bingo, traganíqueles
o tragamonedas, ruleta y cualquier otra cuyo uso se traduzca en ganancia de
dinero producto de la suerte o del azar que no se encentren expresamente
exceptuadas o permitidas.”
De lo anterior se colige, que el Poder
Nacional, para el momento en que las accionantes comenzaron a desarrollar la
actividad propia de juegos de envite y azar, lejos de favorecer y estimular su
objeto social, lo que había hecho era prohibirlo y sancionarlo. De manera que,
las actividades de esta naturaleza, llevadas a cabo antes de la actual
regulación, carecían de legitimidad por parte del Poder Público Nacional.
Por tanto, al verificarse que en nuestro
país no se había promulgado una normativa que amparase la actividad de los
casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles, mal podría señalarse que las
sociedades demandantes hubieren tenido algún derecho adquirido que estuviese
amparado bajo la perspectiva de una normativa anterior a la promulgación de la
Ley para el Control de Casinos, Bingos y Máquinas Traganíqueles, por lo que en
este caso es evidente que no se está en presencia de la aplicación retroactiva de
Ley, por cuanto la misma trata por primera vez desde el punto de vista legal,
el manejo, inversión y control que debe ejercerse sobre esta actividad, la cual
anteriormente era considerada como un delito.
En razón de lo expuesto, esta Sala
considera que los alegatos presentados por las accionantes resultan infundados,
por cuanto lo que se observa es la aplicación de un precepto legal hacia
situaciones que no tenían una regulación expresa por vía de ley, por lo que no
existe una aplicación retroactiva tal como lo han querido hacer entender los
denunciantes en su solicitud de nulidad, razón por la cual esta Sala desestima
la hipótesis argüida y así de decide.
B.- De la violación al Principio a la
Libertad Económica.
Por otra parte, los denunciantes adujeron
que las disposiciones invocadas resultaban inconstitucionales por cuanto las
mismas resultan contrarias a los principios a la libertad económica, dispuesto
en el artículo 96 de la Constitución de 1961, actualmente artículo 112, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
Sobre este particular, esta Sala debe
destacar que el principio de la libertad económica, no debe ser entendida como
un derecho que esté consagrado en términos absolutos, sino que el mismo puede
ser susceptible de ciertas limitaciones, las cuales pueden venir dadas por ley
o por manifestaciones provenientes de la administración, las cuales, previa
atención al principio de legalidad, pueden regular, limitar y controlar las
actividades económicas que desempeñen los particulares.
A diferencia de la consagración correlativa del texto
fundamental de 1961, la previsión antes transcrita contiene una mayor precisión
tanto en lo referido a las limitaciones de índole legal al ejercicio de las
actividades económicas como a la definición del rol del Estado promotor. Es así
como puede inferirse de la relación seguida en la norma, que la restricción a
la actividad económica, además de estar contemplada en una Ley, es necesario
que obedezca a razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del
ambiente u otras de interés social.
Al respecto, resulta necesario traer a
colación el fallo dictado por el Tribunal Constitucional Español, respecto a la
inexistencia de los derechos absolutos, específicamente, en lo que se refiere a
la libertad de empresa:
“(…)En el derecho
constitucional contemporáneo no existen derechos absolutos y prevalentes frente
a otros derechos fundamentales o de rango constitucional. Y en un Estado social
y democrático de Derecho, como el que proclama el art.1 CE, es lícitamente
posible para el legislador la introducción de límites y restricciones al
ejercicio de derechos de contenido patrimonial, como los de propiedad y
libertad de empresa, por razones derivadas de su función social. La libertad de
empresa, junto a su dimensión subjetiva, tiene otra objetiva o institucional,
como elemento de un determinado sistema
económico, y se ejerce dentro de un marco general configurado por las reglas
estatales y autonómicas que ordenan la economía de mercado y, entre ellas, las
que tutelan los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente u
organizan el urbanismo y una adecuada utilización del territorio por todos. La
libertad de empresa no ampara un derecho incondicionado a la instalación de
cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio y sin
sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos y condiciones.” (Sentencia 227/ 93, de 9 de julio).
La libertad económica no debe ser
interpretada como un derecho absoluto e ilimitado. En efecto, las actividades
económicas de los particulares deben ser reglamentadas en la medida en que las
mismas puedan alterar al orden público e incidan sobre la vida y
desenvolvimiento que desempeñe el resto de la colectividad, por lo que en la
mayoría de los casos, debe necesariamente condicionarse su ejercicio al control
y expedición de autorizaciones por parte de la Administración, imponiéndose un
régimen estrecho sobre ciertas actividades de empresa, siendo en razón de ello
permisible, la intervención económica de las entidades públicas.
Por tanto, en razón de lo expuesto, esta
Sala observa que los artículos 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley para el Control de
los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, perfectamente se adecuan
al control legislativo que debe implementar el Estado sobre la libertad
económica, por cuanto los mismos establecen una serie de requisitos necesarios
para la instalación, inversión y ubicación de estas actividades destinados a la
explotación de juegos de envite y azar, implementando para ello controles
propios de la actividad de policía administrativa, con la finalidad de adecuar
su funcionamiento a los requisitos de Ley, en pro del orden público y de la
seguridad ciudadana. Así se declara.
C.- De la violación al Derecho a la
Igualdad.
En otro orden de ideas, los accionantes arguyeron que los
artículos 15, 16, 23 y 24 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo
y Máquinas Traganíqueles viola el principio de igualdad establecido en el artículo
61 de la Constitución de 1961, actualmente artículo 21 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela
de 1999, al establecer, condiciones relativas al capital de inversión, al
funcionamiento como compañías anónimas que emitan acciones nominativas, y a la ubicación de los centros de juegos,
limitando el acceso de los interesados a invertir y operar este tipo de
actividades.
El Texto Fundamental en su artículo 21
consagra – siguiendo la más clásica doctrina constitucional, la igualdad jurídica, en su doble
vertiente, esto es: la relativa a la “no discriminación”, que se traduce bajo
la fórmula de que, a iguales supuestos de hecho deben aplicarse iguales
consecuencias jurídicas, en otras palabras, la igualdad en la aplicación de la
ley exige que el órgano judicial no juzgue de forma diferente sin justificación
suficiente y razonable sobre supuesto idénticos.
En tal sentido, la Sala Político
Administrativa se ha referido al principio de igualdad, expresando:
“(…)Este
derecho se desdobla en dos modalidades, por una parte, es un derecho de todo
sujeto a tener un trato igual y, por otro lado, impone a los poderes públicos
la obligación de llevar a cabo ese trato igual, constituyendo así una
limitación al Poder Legislativo o poderes reglamentarios, impidiendo que estos
puedan configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal de que se
trate de forma distinta a personas que, desde todo punto de vista, se
encuentren en la mismas situación. De allí que siempre se pueda acudir a la
jurisdicción competente para que se anule las disposiciones basadas en
criterios específicamente prohibidos (raza, sexo, condición social, etc.)” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 4 de marzo
de 1999, caso: Alba Lucina Alvarado
Guevara)
De la decisión antes transcrita se
desprende que, para dar por consumada la violación al derecho a la igualdad,
esto es, para sostener que existe una determinada discriminación, quien alega
estar en esa situación discriminatoria o desigual debe demostrar que se han
establecido privilegios a favor de personas que se encuentran en sus mismas
condiciones, y que se encuentren dentro del mismo supuesto de hecho ante la
Ley, y que las consecuencias que ésta prevé, sean aplicables de manera general
y equitativa a los sujetos de derecho que regule la norma.
Determinado lo anterior, la Sala observa
que, en el caso sub examine, de las
normas invocadas por los denunciantes como inconstitucionales, establecidas en
los artículos 15, 16, 23 y 24 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles, no se evidencia discriminación alguna hacia los
sujetos de derecho susceptibles de aplicación de la presente Ley, vale decir,
aquellas compañías encargadas del manejo y explotación de los negocios de
casinos, bingos y máquinas traganíqueles, pues la normativa contemplada en la
misma no determina preferencia ni discriminación alguna sobre los requisitos
para autorizar su funcionamiento, ubicación y modalidades de control para lo
sujetos que desempeñen dicha actividad.
Tal afirmación se constata, del análisis
efectuado a los artículos 15, 16, 23 y 24 de la Ley para el Control de Casinos,
Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, los cuales establecen, de forma
general, los requisitos que debe cumplir cualquier solicitante para optar a las
licencias de funcionamiento, el capital mínimo de inversión, así como el
capital operativo, y el lugar donde deben estar ubicados estos negocios, sin
que estos preceptos establezcan preferencias o desventajas a los sujetos que
quieran participar en el manejo de los casinos, bingos o máquinas
traganíqueles.
Las limitaciones que la misma Ley para el
Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles establece en torno
a los capitales de inversión, la constitución de compañías anónimas con
acciones nominativas, sobre los requisitos de opción y tramitación de las
autorizaciones de funcionamiento que debe exigir la Comisión Nacional de
Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, así como la ubicación
geográfica de estos negocios, obedece a la restricción legal que el Estado hace
a esta actividad de índole económica, exigiendo para ello el cumplimiento de
manera general y equitativa de determinadas exigencias para todas aquellas
personas que se encuentren inmersos en esta actividad. Tales requisitos están
previstos en la Ley, no con la finalidad de discriminar, sino con el objeto de
implementar, las características de funcionamiento, en atención a la regulación
del principio de libertad económica, al
orden público y al bienestar y convivencia de la ciudadanía, imponiendo preceptos
normativos generales y abstractos hacia todo aquél que desee o esté
comercializando con algunos de los juegos de apuestas previstos en la Ley para
el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.
En consecuencia, visto que las normas
señaladas por los denunciantes no establecen discriminación alguna en
contravención al principio de igualdad, establecido en el artículo 21 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala determina la
improcedencia de tales alegatos, al determinar que los artículos impugnados de
la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles
no preceptúa ningún tipo de trato preferencial para unos u otros de los
sectores involucrados en la actividad de apuestas en juegos de envite y azar.
Así se declara.
D.- De la violación a la
prohibición de los monopolios establecido en el artículo 113 de la
Constitución.
Corresponde a esta Sala pronunciarse
sobre el alegato esgrimido por las denunciantes, sobre la inconstitucionalidad
de los artículos 15 numerales 1 y 3, 16, 23, 24 y 25, de la Ley para el Control
de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por la presunta
violación del precepto constitucional constituido en el artículo 97 de la
Constitución de 1961, ahora 113 de la Constitución de la República Bolivariana
de 1999, relativo a la limitación de los monopolios.
Al respecto, los denunciantes indicaron
que los referidos artículos de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles, establecían una serie de desigualdades para
aquellas personas interesadas en invertir en los negocios de envite y azar que
prevé dicha Ley, por cuanto las normas cuya constitucionalidad se debate,
pueden favorecer para que el control de este mercado quede bajo el dominio de
un sector de comerciantes en particular, caracterizado por tener mayores
posibilidades de inversión.
Sobre este particular, el artículo 113 de
la Constitución prevé la limitación de los monopolios y la prohibición de la
posición de dominio. En efecto, señala la imposibilidad que tienen los particulares de detentar bajo un control
exclusivo, determinados medios de producción de bienes y servicios que los
coloque en una posición de dominio absoluta de la oferta sobre un mercado en particular,
constriñendo indefectiblemente a los usuarios a no tener mayores opciones sino
las que le ofrece ese único proveedor. Este artículo configura la orientación
del constituyente para crear, asegurar y garantizar, condiciones para un
mercado libre que no sea dañado por las facilidades que una libertad abstracta
que podría dar a determinadas personas o grupos de personas para manipularla y
utilizarla en su propio beneficio y que atente contra una economía de mercado
basada en los principios de la libre competencia, donde lo ideal es que los
usuarios tengan multiplicidad de acceso a la prestación de determinados
productos o servicios.
De lo anterior se infiere, que las normas
destinadas a la regulación de una
actividad económica en particular, no pueden tener por finalidad fomentar un
mercado cuyo poder de oferta esté en manos de un solo productor de bienes o de
un único prestador de servicios, sino más bien debe perseguir como objetivo
fundamental el establecer las directrices normativas que permitan el incremento
de la participación de los oferentes en cada uno de los sectores de la economía
basada en su competitividad.
Este principio de limitación de los
monopolios está estrechamente vinculado con un principio rector más amplio,
como lo es el de libertad económica, dado que la prohibición de monopolios
constituye una de las muchas restricciones a que deben atenerse los
particulares en el desarrollo de sus actividades económicas, restricciones que
tienen por origen lo dispuesto en el artículo 112 de la Constitución.
Del análisis de las normas establecidas
en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles invocadas por los denunciantes como inconstitucionales, puede
observarse que no constituyen fomento alguno para el establecimiento de
monopolios en nuestro país, por cuanto las mismas lo que tienen como propósito
es regular el desarrollo de esta actividad económica por parte del Estado,
debido a que dicha actividad de juegos de envite y azar tienen una serie de
implicaciones que van, desde la percepción que tiene nuestra sociedad sobre
ellos, como una actividad que no es del todo correcta, hasta por las cantidades
de dinero que se manejan producto de las apuestas, situación que amerita un
mayor intervencionismo del Estado para que no haya un desarrollo indiscriminado
de estos juegos, por lo que resulta loable el ejercicio de tales limitaciones,
en virtud de lo previsto en el artículo 112 de la Constitución relativo al
principio de libertad económica.
En consecuencia, considera esta Sala que
las limitaciones a la libertad económica establecidas en los artículos 15 numerales 1 y 3, 16, 23, 24 y 25, de la
Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles,
constituyen disposiciones que están dirigidas a regular el manejo de los
negocios de los juegos previstos en esta Ley, de conformidad con lo preceptuado
en el artículo 112 de la Constitución, sin que de dichas normas se desprenda la
implementación de monopolios o fomento para constituirlos. El hecho que un
grupo de personas no se encuentran en la capacidad de cumplir con los
requisitos de ley para implementar algunos de estos sistemas de apuestas, no
necesariamente implica, que porque otro grupo sí pueda hacerlo, se esté
incurriendo en fomentar la implementación de monopolios, razón por la cual se
considera el referido alegato de los denunciantes como falaz, por lo que el
mismo debe ser desestimado por esta Sala. Así se declara.
E.- Del quebrantamiento
al Principio de Soberanía establecido en el artículo 5 de la Constitución.
Seguidamente, los accionantes adujeron la
nulidad del aparte único del artículo 25 de la Ley para el Control de los
Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles en contravención al Principio
de Soberanía, establecido en el artículo 4 de la Constitución de 1961, cuyo
artículo ulterior es el 5º de la Constitución de la República Bolivariana de
1999.
Fundamentan los accionantes sus alegatos,
indicando que el aparte único del artículo 25 de esta Ley “(…)ordena un referédum consultivo, para que los habitantes de las
Parroquias “decidan” si están de acuerdo o
no con las instalaciones de casinos y salas de bingo en el territorio
parroquial, lo que viola el artículo 4º porque se pone en manos directas de los
ciudadanos la decisión al respecto, atando las facultades del Poder Público y
coartando sus funciones (…) un referéndum para que el Ejecutivo Nacional pueda
ejercer sus atribuciones es violar el artículo 4º de la Constitución, pues el
pueblo directamente no ejerce la soberanía, sino que lo hace a través de los
órganos del Poder Público.”
En razón de ello, consideran los
denunciantes, que dicha figura del referédum viola por vía de consecuencia, los
artículos 117 y 218 de la Constitución de 1961, ulteriores artículos 136 y 156
de la Constitución de 1999, atinentes a las atribuciones del Poder Público.
Respecto al alegato arriba transcrito,
esta Sala considera necesario reiterar la decisión proferida el 13 de agosto de
2001 (Caso Promociones 21212), en el
cual se indicó que el artículo 25 de la Ley para el Control de Casinos, Salas
de Bingo y Máquinas Traganíqueles no se contrapone de forma alguna con nuestro
texto constitucional, señalándose de esa manera, la validez del mismo:
“(…)Además,
es completamente inconexo en cuanto a su relevancia en el cuestionamiento de la
constitucionalidad de la norma legal sub examine, el alegato según el cual
habría contradicción entre el artículo 25 de la mencionada ley especial y el
artículo 71 constitucional, con el argumento de que en esa ley el juego es una
actividad regulada por órganos con competencia nacional y sería contradictorio
un referéndum de carácter parroquial. Tal aseveración no toca, ni siquiera
tangencialmente, el tema de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del
referido artículo 25, ni la recurrente explica en qué consiste esa
inconstitucionalidad que denuncia con ese argumento. Tal señalamiento de la
recurrente no constituye, desde ningún punto de vista, trasgresión de normas o
principios de rango constitucional. Ninguna inconstitucionalidad puede
apreciarse por el hecho que un asunto de la competencia de órganos nacionales,
sea sometido a un referéndum consultivo parroquial, pues el texto del artículo
in comento no establece prohibición de someter a esa consulta popular parroquial,
las materias que sean competencia de órganos del Poder Público Nacional. De
acuerdo con la norma constitucional comentada, basta que el asunto sea de
especial trascendencia parroquial, para que quede habilitada la posibilidad de
someterlo al referendo consultivo de la parroquia correspondiente,
independientemente de que dicho asunto sea competencia de la Administración
Pública nacional, estadal o municipal.”
(Subrayado de esta Sala).
Por tanto, la norma contenida en el
artículo 25 de Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, no puede considerarse como atentatoria del Principio de
Soberanía, dado que la misma más bien constituye la plena representación del
ejercicio del poder popular. El artículo 5 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela establece, que la Soberanía se ejerce de forma
indirecta a través del sufragio por los órganos del Poder Público, siendo una
de las manifestaciones del ejercicio de la voluntad popular, la celebración de
referendos en los cuales la ciudadanía ejerza, de manera concreta, su poder de
opinión en relación a asuntos que tengan incidencia directa con su acontecer
diario, por lo que mal podría decirse que la consulta prevista para que las
parroquias manifiesten su conformidad o inconformidad sobre la instalación de
las salas de juegos que prevé la Ley para el Control de los Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles atente contra el principio de soberanía, tal
como lo han querido hacer ver los denunciantes, sino que más bien constituye
una de las modalidades propias de su ejercicio por parte de la colectividad,
razón por la cual, se desestima lo alegado por los accionantes y, así se
declara.
Por todas las razones expuestas, esta
Sala declara sin lugar, el presente recurso de nulidad.
V
DECISION
Por las consideraciones que anteceden
este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
SIN LUGAR, la acción de nulidad
interpuesta por los abogados PEDRO ALID ZOPPI, JOSE GREGORIO SUAREZ Y MARINA
PINEDA DUQUE, contra las disposiciones contenidas en los artículos 11, 12, 15,
16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 y 56 de la Ley para el Control
de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.
Publíquese, regístrese y comuníquese.
Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de
Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 13
días del mes de noviembre de dos mil uno (2001). Años 191º de la Independencia
y 142º de la Federación.
El Presidente
IVAN
RINCON URDANETA
El
Vicepresidente
JESUS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrados,
ANTONIO
GARCIA GARCIA JOSE M.
DELGADO OCANDO
Ponente
PEDRO
RAFAEL RONDON HAAZ
EL Secretario,
JOSE
LEONARDO REQUENA
AGG/bps
Exp.
00-1602