SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
El 12 de
noviembre de 2001 fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, proveniente del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, el
oficio s/n del 11 de noviembre de 2001, por el cual se remitió oficio rubricado
por el ciudadano Hugo Chávez Frías, Presidente de la República, acompañado de
copia del DECRETO CON FUERZA DE LEY
ORGÁNICA DE HIDROCARBUROS, y su correspondiente Exposición de Motivos,
aprobado en Sesión del Consejo de Ministros del 2 de noviembre de 2001, con el
propósito de obtener pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de su
carácter orgánico.
En esa misma
ocasión se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio
J. García García, quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
Examinado
el contenido del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, remitido
a este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional por el Ejecutivo
Nacional y estando dentro del término previsto en el artículo 203 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para la emisión del
pronunciamiento correspondiente a su carácter orgánico, se observa:
I
FUNDAMENTOS
El ciudadano
Hugo Chávez Frías, actuando en su carácter de Presidente de la República, adujo
que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos tiene carácter orgánico, porque“...satisface las exigencias técnico- formales de la prescripción general
sobre la materia que regula , mediante principios normativos válidos para otras
leyes que se sancionen, en materia de hidrocarburos”, y además porque “... desarrolla los derechos constitucionales
establecidos en el Titulo VI del Sistema Socioeconómico, Capítulo 1, del
Régimen Socioeconómico y la Función del Estado en la Economía”.
II
DE LA
COMPETENCIA
Corresponde
a esta Sala determinar su competencia para pronunciarse acerca de la
constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de Hidrocarburos.
En
tal sentido, esta Sala observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el
artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, atañe
a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia determinar, mediante
un control a priori constitucional,
si “las leyes que la Asamblea Nacional
haya calificado orgánicas”, revisten tal carácter, al disponer:
“Son leyes
orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para
organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales
y las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Todo proyecto
de ley orgánica, salvo aquel que la propia Constitución así califica, será
previamente admitido por la Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras
partes de los y las integrantes presentes antes de iniciarse la discusión del
respectivo proyecto de ley. Esta votación calificada se aplicará también para
la modificación de las leyes orgánicas.
Las
leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas
antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter
orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término
de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la
Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este
carácter...”. (Subrayado de esta Sala).
Ahora
bien, si el Presidente de la República por virtud de una Ley Habilitante dicta
un decreto contentivo de una ley orgánica que no sea de las que así determine
la Constitución ¿estaría esta disposición sujeta al control previo de la
constitucionalidad de su carácter orgánico por parte de esta Sala
Constitucional?
La
respuesta a esta interrogante, requiere el análisis previo acerca de la
naturaleza de la habilitación legislativa en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y, al respecto, se observa que el citado artículo 203 eiusdem, se refiere a cuatro modalidades
de leyes orgánicas, a saber: 1) las que así determina la Constitución; 2) las
que se dicten para organizar los poderes públicos; 3) las que desarrollen
derechos constitucionales; y 4) las que sirvan de marco normativo a otras
leyes.
En
efecto, esta Sala Constitucional, en sentencia Nº 537/2000 (caso Ley Orgánica de Telecomunicaciones),
aclaró que la anterior clasificación de las leyes orgánicas “utiliza criterios de división lógica
distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal,
es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación
por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las
categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad
del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales”.
Siendo
así, advierte esta Sala que la ley habilitante es una ley base que sirve de
marco normativo a otras leyes (legislación delegada), por lo que debe afirmarse
que se trata de una ley que reviste carácter orgánico según la disposición
constitucional mencionada ut supra,
cuya única particularidad es la exigencia de un quórum calificado distinto al resto de las leyes orgánicas
investidas con tal carácter por la Asamblea Nacional. Pero, si la ley
habilitante es una ley marco por su naturaleza, ciertamente también se tratará
de una ley orgánica así denominada por la Constitución, por lo cual no resulta
necesario que sea calificada como tal por la Asamblea Nacional, ni que sea
remitida a esta Sala Constitucional para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad
de su carácter orgánico.
Partiendo
de las aseveraciones anteriormente expresadas, esta Sala precisa señalar que la
nueva Carta Magna -al contrario de lo previsto en la Constitución de 1961-
estableció formalmente en su artículo 236, numeral 8, la posibilidad de que la
Asamblea Nacional delegue su potestad normativa al Presidente de la República,
sin ningún tipo de límites de contenido. No obstante, se observa que la
referida norma constitucional no solamente plantea la inexistencia de límites
materiales para la habilitación legislativa en cuanto al objeto o contenido de
la ley, sino que además, tampoco establece limitación en cuanto a la jerarquía
de la norma legal, motivo por el cual esta Sala considera que el Presidente de
la República, en ejercicio de tal habilitación, podría dictar no sólo leyes
ordinarias, sino también leyes orgánicas, pero le corresponderá a la Sala
Constitucional declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del decreto
legislativo, sólo cuando el acto no haya sido calificado con tal carácter por
la Constitución.
Con
fundamento en el tercer aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo 236
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Asamblea
Nacional autorizó al Presidente de la República para que, en Consejo de
Ministros, dictara decretos con fuerza de ley, de acuerdo con las directrices,
propósitos y marco de las materias delegadas. Así, en materia de hidrocarburos,
se le preceptuó al Presidente las atribuciones dispuestas en el artículo 1,
numeral 2, literales e, f, g, h de la Ley Habilitante.
Para
el establecimiento de este nuevo régimen, el Presidente de la República, en
ejercicio de la discrecionalidad que le permite realizar el análisis de la
materia objeto de regulación y precisar así la normativa procedente para
cumplir con la finalidad de la mencionada Ley habilitante, dictó, con fuerza de
ley orgánica, el Decreto Legislativo de Hidrocarburos, dado que consideró que
esa debía ser la eficacia de la normativa necesaria para adecuar y establecer
los correctivos indispensables en pro del interés público, lo cual resulta
estar ajustado -en cuanto a su denominación orgánica- a las previsiones de la
habilitación legislativa, pues la disposición antes transcrita no refirió si el
instrumento normativo que debía dictar en esta materia, era con rango de ley
orgánica u ordinaria.
En
definitiva, esta Sala concluye que el Presidente de la República puede, en
ejercicio de la legislación delegada mediante ley habilitante, dictar decretos
legislativos orgánicos, y cuando éstos no se traten de los textos legales así
calificados por la Constitución, deberán someterse al control previo de la
constitucionalidad de su carácter orgánico, por ante el Tribunal Supremo de
Justicia en Sala Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 203
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
III
DECRETO CON
FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE HIDROCARBUROS
El Decreto
Legislativo, objeto de análisis, plantea, dentro del catálogo de sus normas, un
primer título, denominado “Disposiciones
Fundamentales” (artículos 1 al 3), el cual contiene lo que constituye el
objeto del mismo (artículo 1) cual es regular todo lo relativo a“..la exploración , explotación, refinación,
industrialización, transporte, almacenamiento, comercialización, conservación
de los hidrocarburos, así como lo referente a los productos refinados y a las
obras que la realización de estas actividades requiera”. Asimismo, el
artículo 2 excluye de su objeto “Las actividades a los hidrocarburos
gaseosos” que se regirán por la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos. En
su artículo 3, destaca a la República como única propietaria de todos los
yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacional,
independientemente de su naturaleza y ubicación.
De igual modo, el mencionado Decreto
Legislativo describe las actividades relativas a los hidrocarburos, en su
Segundo Capítulo, las distingue por su carácter primario, de refinamiento y comercialización, y
propiamente de industrialización. Precisa los fines para los cuales están
dirigidas tales actividades, entre ellos, el fomentar el desarrollo integral,
orgánico y sostenido del país, atendiendo al uso racional del recurso y a la
preservación del ambiente. Refiere la destinación de los recursos obtenidos por
razón de hidrocarburos, y así señala que se propenderán para financiar la
salud, la educación, la formación de fondos de estabilización macroeconómica y
a la inversión productiva. Señala como órgano competente para la formulación,
planificación, y regulación de las políticas, así como la realización y
fiscalización de las actividades en materia de hidrocarburos al Ministerio de
Energía y Minas.
Dentro del
Título II se precisa la participación del capital nacional y de la utilización
de bienes y servicios nacionales. Para el control de la actividad relativa a
los hidrocarburos establece las obligaciones a las que están sujetas las
personas que desarrollen todas las actividades relacionadas con la materia.
Así, de forma precisa dispone las condiciones para realizar las actividades
primarias, promueve la participación de empresas del Estado y de empresas
Mixtas, y precisa el control a que están sometidas dichas empresas por parte
del ministerio de Energía y Minas. Reconoce y fomenta los derechos de los
trabajadores de tales empresas.
Por otra parte,
el Decreto Legislativo contiene disposiciones específicas para ejercer, con
ocasión de la realización de la actividad de hidrocarburos, ocupación temporal,
expropiación y servidumbres, estableciendo al respecto un procedimiento que
brinda todas las garantías constitucionales a los derechos de particulares.
Asimismo, dispone un régimen particular de regalía e impuestos
El Decreto
Legislativo dedica un capitulo a las sanciones por la comisión de infracciones
tipificadas en el texto normativo en referencia.
Por último y
dentro de las disposiciones transitorias y derogatorias, permite la continuidad
de aplicación de disposiciones de rango sublegal con vigencia anterior a la del
Decreto, hasta tanto se dicten nuevas normas que las deroguen expresamente.
IV
ANÁLISIS DEL
CARÁCTER ORGÁNICO DEL PROYECTO SOMETIDO A CONSIDERACIÓN
Tal como lo ha
establecido esta Sala, en sentencia Nº 537/2000 antes mencionada, la noción
calificadora de las leyes como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utiliza dos criterios de
división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal,
es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación
por la Asamblea Nacional de su carácter de Ley marco o cuadro; el otro, obedece
a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al
desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que
el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de
las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación
constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela se refiere a “...
las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Ahora bien, esta
Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados,
considera que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos es constitucionalmente
orgánico, por los motivos siguientes:
1.-
Se trata de un Decreto Legislativo dictado por el Presidente de la República,
en Consejo de Ministros, en ejercicio de la atribución que le confiere el
numeral 8, del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en concordancia con el artículo 1, numeral 2, literales e, f, g,
h de la Ley que Autoriza al Presidente
de la República para dictar Decretos con fuerza de Ley en las materias
delegadas.
2.- Es
un Decreto Legislativo dictado de conformidad con lo dispuesto en el artículo
302 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra
los Principios que rigen la actividad petrolera y la manufactura nacional de
materias primas provenientes de la explotación de los recursos naturales no
renovables, las cuales se alcanzarán privilegiando y desarrollando la actividad
primaria, de refinamiento y comercialización, e industrialización de los
recursos naturales no renovables.
3.- Se trata de
una Ley que promueve el crecimiento económico, la participación de las personas
y capital nacional en la actividad propia de hidrocarburos, ofrece garantías a
los derechos de aquellas personas que participan en tal actividad o que se vean
afectadas por la misma, y de los trabajadores de las empresas que igualmente la
desarrollen, y define el papel del Estado como ente garantizador y ejecutor de
políticas económicas.
4.- Se trata de una ley marco
que constituye la base para el desarrollo de una legislación específica que
regirá cada tipo de actividad destinada a la materia de hidrocarburos;
5.- Se trata de un Decreto
Legislativo que satisface las exigencias técnico-formales de la prescripción
general sobre la materia que regula, mediante principios normativos válidos
para otras leyes que se sancionen, en materia de hidrocarburos.
Con base en las
anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo
previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter
orgánico del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, y así se
declara.
V
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre
de la República por autoridad de la Ley, conforme a lo previsto en el artículo
203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO
DEL DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE HIDROCARBUROS.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Remítase al Ministerio de la Secretaría de la
Presidencia copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Audiencias
del Tribunal Supremo de Justicia
en Sala Constitucional, en Caracas, a los
días del mes de noviembre de dos mil uno. Años: 191º de la Independencia
y 142º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN
URDANETA
El Vice-Presidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrados,
JOSÉ M. DELGADO OCANDO ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
Ponente
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. 01-2572.