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El 16 de septiembre de 1999, la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia recibió de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, copias certificadas del expediente
contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta, el 9 de julio de
1999, por los abogados FRANCISCO HERNÁNDEZ CASTILLO, RAÚL M. RAMÍREZ SENIA y
FREDRIK KUROWSKI EGERSTROM, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 31.647,
67.032 y 15.091, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados
judiciales de la sociedad mercantil ATUNERA DE ORIENTE ATORSA, C.A.,
domiciliada en el Estado Anzoátegui e inscrita ante el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del mismo Estado, el 27 de marzo de 1989, bajo el Nº
13, Tomo A-11, contra los actos administrativos Nros. 789 y 790 del 21 de junio
de 1999, emanados del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas
del Ministerio de Agricultura y Cría (SARPA).
Dicha remisión obedeció a la
consulta prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos
y Garantías Constitucionales, sobre la sentencia dictada, el 18 de agosto de
1999, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual
se declaró con lugar el amparo solicitado y, en consecuencia, se restituyó a la
accionante en el goce de los permisos de pesca comercial-industrial para
embarcaciones pesqueras de bandera extranjera, identificados con los Nros.
001367 y 001368 del 15 de septiembre de 1998, emanados del Servicio Autónomo
antes indicado.
El 21 de septiembre de 1999 se dio
cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado Hermes Harting.
No habiendo pronunciamiento sobre la
consulta elevada y dada la reestructuración del Tribunal Supremo de Justicia,
la ponencia le fue reasignada al Magistrado Humberto Briceño León, el 28 de
mayo de 2001.
Mediante decisión del 30 de mayo de
2001, la Sala Político-Administrativa declinó en esta Sala, el conocimiento de
la presente consulta, en virtud de la doctrina sostenida por la Sala con la
entrada en vigencia de la Constitución de 1999.
El 25 de junio de 2001, se recibió
el expediente en la Sala y por auto de esa misma fecha, se dio cuenta del mismo
y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el
presente fallo.
Mediante auto dictado el 29 de mayo
de 2002, esta Sala acordó solicitar a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, copia certificada de todo el expediente contentivo de la
presente consulta, en atención al criterio sostenido en sentencia de esta Sala
del 6 de abril de 2002 (Caso: Delu Holender).
El 9 de julio de 2002, se recibió
oficio Nº 02/3136 del 3 de ese mismo mes y año, emanado de la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo, anexo al cual remitió lo solicitado por esta
Sala.
Efectuada la lectura del expediente, esta Sala observa lo siguiente:
DE LA ACCIÓN DE AMPARO
En
el escrito contentivo de la acción de amparo, los apoderados judiciales de la
empresa ATUNERA DE ORIENTE ATORSA, S.A., señalaron lo siguiente:
1.-
Que su representada es una empresa cuya actividad económica se fundamenta en el
procesamiento del atún, “con la finalidad de obtener en una primera etapa
del proceso, lomos de atún, precocidos, empacados al vacío y congelados para el
abastecimiento del mercado nacional e internacional; y en una segunda etapa del
proceso, la elaboración de conservas (enlatados) a base de atún”.
2.-
Que, para el desarrollo de su actividad, su representada requiere “del
abastecimiento en forma continua de la materia prima principal constituida por
el atún congelado de las diferentes especies que se pescan en nuestras aguas
continentales, por lo que recurre al mercado nacional de abastecimiento a
través de armadores locales e igualmente a través de embarcaciones extranjeras
con las cuales celebra contratos de asociación temporal y de donde ...(su)...
representada obtiene alrededor del SETENTA POR CIENTO (70%) de sus necesidades
de túnidos congelados...”.
3.-
Que “...(e)n ejecución de dos de los contratos de asociación temporal antes
enunciados, ...(su)... representada, ha solicitado y obtenido, durante dos años
consecutivos los permisos necesarios de las autoridades venezolanas, para que
las embarcaciones MONTECELO y MONTENEME, ambas de nacionalidad española,
propiedad de las compañías CALVOPESCA y CANTABRICA DE TUNIDOS, respectivamente,
ambas constituidas y domicliadas (sic) en España, según las leyes de ese país,
pudieran pescar en aguas venezolanas...”.
4.-
Que, se desprende de los permisos Nros. 1826 y 1827, ambos del 10 de septiembre
de 1997, y cuyo vencimiento fue fijado para el 10 de septiembre de 1998, el
Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Agrícolas (SARPA) del entonces
Ministerio de Agricultura y Cría otorgó a su representada las autorizaciones
requeridas para ejecutar sus contratos de asociación estratégica.
5.-
Que, mediante actos administrativos Nros. 1367 y 1368 del 15 de septiembre de
1997, el mencionado Servicio Autónomo (en lo adelante, este fallo se referirá
al mismo como SARPA) otorgó por segundo año consecutivo, los permisos de pesca
industrial-comercial para embarcaciones pesqueras de bandera extranjera.
6.-
Que, mediante actos administrativos Nros. 789 y 790 dictados el 21 de junio de
1999, el SARPA procedió -con total prescindencia del procedimiento y en forma
arbitraria- a declarar absolutamente nulos los referidos permisos otorgados a
su representada.
7.-
Que el SARPA no solo revocó los permisos otorgados, sin notificar a su
representada el inicio de un procedimiento administrativo, en el cual pudiera
exponer las razones de hecho y de derecho que estimase conveniente, sino que
dictó los actos administrativos lesivos a su representada “...antes de que
comience la temporada de pesca en aguas territoriales venezolanas y cuando los
barcos en referencia están por llegar a territorio venezolano y faltando sólo
dos meses y medio para que los permisos expiren y se soliciten los nuevos,
haciendo evidente la Premura para el uso de esta acción extraordinaria de
amparo”.
8.- Que “...no puede el SARPA
argumentar a su favor su poder de revisión de oficio de los actos
administrativos contrarios a derecho, pues para que tal poder se ejerza deben
llenarse los extremos de ley, sea en cuanto a los vicios que supuestamente
adolecen los actos, sea en cuanto al procedimiento indispensable para la (sic)
salvaguardar el derecho a la defensa de ...(su)... representada, todo lo cual
evidentemente no existe (la inmotivación de la notificación por el error de
derecho burdo y la prescindencia total y absoluta de un procedimiento previo,
son prueba de ello)...”.
9.-
Que la actuación del SARPA viola la libertad económica a que tiene derecho su
representada, pues salvo que se le otorgue la protección constitucional, la
misma está condenada al cierre de su planta de procesamiento de atún, por la
falta de abastecimiento del mismo, en la forma en que estaba previamente
permisada.
10.-
Que el ente accionado ha detenido el giro comercial de la empresa y con ello,
los ingresos de la misma, obligando a su representada a “...la venta,
traspaso o cualquier otra operación relativa a los bienes, todo ello de forma
coactiva (es decir, impuesto por el Estado), pues los planes de la empresa eran
los de continuar su actividad normalmente...”.
11.-
Que con la revocatoria de los permisos, se ha incurrido en violación al derecho
de igualdad, pues se ha creado un marco que beneficia y otorga privilegios a
favor de las otras empresas procesadoras de atún, tanto de los armadores como
de las enlatadoras.
Con
base en lo anterior, fundamentaron el amparo solicitado en la violación de los
derechos a la defensa, al debido proceso, a la libertad económica, a la
propiedad y a la igualdad, previstos en la Constitución de 1961 en los
artículos 68, 69, 96, 99 y 61, respectivamente, y los cuales consagra la
Constitución de 1999, en los artículos 49, 112, 115 y 21, respectivamente,
pidiendo se declare con lugar dicho amparo y, en consecuencia, se permita a su
representada continuar recibiendo el atún en la forma en que fue autorizada.
Solicitaron medida cautelar, a los fines de que se ordene la suspensión de los
actos administrativos 789 y 790, mediante los cuales el SARPA declaró nulos los
permisos de pesca Nros. 1367 y 1368, hasta que se dicte sentencia de fondo del
amparo ejercido.
II
DEL FALLO CONSULTADO
Mediante
decisión del 18 de agosto de 1999, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, declaró con lugar la acción de amparo ejercida y, en
consecuencia, restituyó a la empresa accionante en el goce de los Permisos de
Pesca Comercial-Industrial para Embarcaciones Pesqueras de Bandera Extranjera
identificados con los Nros. 1367 y 1368 emitidos por el SARPA, el 15 de
septiembre de 1998 y cuya fecha de vencimiento es el 15 de septiembre de 1999,
al considerar que se produjo la violación de los derechos a la defensa y al
debido proceso, denunciada por la empresa accionante. Fundamentó su decisión,
en los siguientes razonamientos:
1.-
Que, en el caso bajo análisis, “se trata de la aplicación del denominado
doctrinalmente principio de autotutela de la Administración el cual presupone
que se abra un procedimiento, de manera que se le permita al particular a quien
aparentemente se le crearon derechos subjetivos con la emisión del acto que se
revisará en cuanto a su nulidad absoluta, esgrimir las defensas que considere
convenientes”.
2.-
Que, consta en autos, los actos administrativos Nros. 789 y 790, fueron
dictados por el SARPA “sin que se hubiese instrumentado el procedimiento
debido, ya sea el sumario u ordinario previsto en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. Incluso, se tomó la decisión respecto de la
Nulidad Absoluta de los permisos Nros. 001367 y 001368, emitidos el 15 de
septiembre de 1998, sin señalar con fundamento en cuál de las causales de nulidad
absoluta establecidas en el artículo 19 eiusdem”.
3.-
Que la representación judicial del ente accionado señaló -frente a las
denuncias invocadas por la accionante- que “...los actos contra los cuales
se intentó la presente acción fueron dictados ‘debidamente fundamentados y
motivados’ pero en ningún momento se hizo mención al procedimiento que se debió
realizar previo a la emisión del acto, sino que por el contrario se pretende
atribuir a los actos atacados el carácter que tienen los dictados luego del procedimiento
constitutivo correspondiente, de modo que está evidenciada la violación a la
defensa y al debido proceso de la accionante y así se decide”.
III
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
En
primer lugar, corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia
para conocer de la presente consulta obligatoria establecida en el artículo 35
de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de
una sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al
conocer de una acción de amparo en primera instancia y, en tal sentido,
reiterando los criterios asentados por esta Sala en sentencias de 20 de enero
de 2000 (Casos: Emery Mata y Domingo Ramírez Monja); 14 de enero de 2000 (Caso:
Elecentro); y 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo), al
determinar la distribución de competencia en la acción de amparo, a la luz de
los principios y preceptos consagrados en la Constitución, se considera
competente para conocer de la presente consulta, y así se declara.
Pasa
la Sala a resolver la consulta que le ha sido sometida, y a tal fin estima
pertinente referirse a la sentencia dictada el 15 de marzo de 2000, en el caso
Inversiones 1994, C.A., en la cual esta Sala precisó el alcance del derecho a
la defensa, en los siguientes términos:
“...Por lo que atañe al derecho a
la defensa, éste es un contenido esencial del debido proceso, y está conformado
por la potestad de las personas de salvaguardar efectivamente sus derechos o
intereses legítimos en el marco de procedimientos administrativos o de procesos
judiciales mediante, por ejemplo, el ejercicio de acciones, la oposición de
excepciones, la presentación de medios probatorios favorables y la certeza de
una actividad decisoria imparcial”.
Igualmente,
ha precisado la Sala lo relativo al debido proceso, señalando en fallo del 15
de febrero de 2000, recaída en el caso Enrique Méndez Labrador, que:
“...Se denomina debido proceso a
aquél proceso que reúna las garantías indispensables para que exista una tutela
judicial efectiva. Es a esta noción a la que alude el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando expresa que el
debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
Pero
la norma constitucional no establece una clase determinada de proceso, sino la
necesidad de que cualquiera sea la vía procesal escogida para la defensa de los
derechos o intereses legítimos, las leyes procesales deben garantizar la
existencia de un procedimiento que asegure el derecho de defensa de la parte y
la posibilidad de una tutela judicial efectiva. En consecuencia, teniendo
presente que las normas de procedimiento son una expresión de los valores
constitucionales, la acción de amparo contra resoluciones, sentencias, actos u
omisiones de los Tribunales de la República, está dirigida a proteger el
derecho a un debido proceso que garantice una tutela judicial efectiva”.
Atendiendo
a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución vigente, que recoge los
derechos a la defensa y al debido proceso invocados por la accionante en su
solicitud bajo la vigencia de la Constitución de 1961, así como a los criterios
parcialmente transcritos, la Sala observa que el Servicio Autónomo de
los Recursos Pesqueros y Acuícolas del entonces Ministerio de Agricultura y
Cría (SARPA) dictó dos actos administrativos declarando absolutamente nulos
otros dos actos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Respecto
a la disposición legal antes referida, conforme a la cual actuó el ente
señalado como agraviante, la Sala Político-Administrativa en fallo dictado el
14 de junio de 2001, recaído en el caso Virgilio Elías Velásquez Estrada, ha
sostenido que:
“En
lo que respecta a la potestad de autotutela de la Administración, se debe
señalar que una de sus manifestaciones más importantes es la potestad
revocatoria, que no es más que la posibilidad de poder revisar y corregir sus
actuaciones administrativas y, en consecuencia, la facultad para extinguir sus
actos administrativos en vía administrativa.
Esta
potestad se encuentra regulada, en primer lugar, en la norma prevista en el
artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes
transcrito, en el sentido de que los actos administrativos pueden ser revocados
en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad que dictó
el acto o su superior jerarca, siempre y cuando no originaren derechos
subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular.
Por
otro lado, la potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo
83 eiusdem, autoriza a la Administración para que en cualquier momento, de
oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos
por ella dictados.
Así las cosas, observa
esta Sala que si bien la norma antes referida consagra la posibilidad de la
Administración de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud
de particulares los actos por ella dictados, esa facultad debe ejercerse
siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalado
taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos”.
Esta
Sala también se ha pronunciado en relación a la potestad otorgada a la Administración por el artículo
83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y ha señalado en
sentencia dictada el 16 de agosto de 2002 (Caso: Anyumir Maryuxi Peñaloza
Bastos), lo siguiente:
“...Sólo
en el caso contemplado en el artículo 83 invocado por la representación
judicial de la accionante, podrá la Administración reconocer la nulidad de sus propios actos, en cualquier momento, a
instancia de parte o de oficio, pero es preciso que el acto cuya nulidad se reconozca
esté incurso (y así sea demostrado) en alguno de los supuestos de nulidad
absoluta contemplados en el artículo 19 de la Ley que rige la materia, porque,
de otra manera, como se indicó, el acto será anulable y en caso de que haya
constituido derechos subjetivos o expectativas de derecho en favor de un particular, requerirá de un
procedimiento con audiencia del interesado cuyo derecho se vería afectado por
efecto de la nulidad que sea declarada”.
Atendiendo
a los criterios antes expuestos, la Sala observa que el ente presuntamente
agraviante ha indicado que los permisos de pesca otorgados previamente a la
accionante son absolutamente nulos porque para su emisión no se cumplieron
algunos de los requisitos establecidos “...en el Decreto Nº 1.306 publicado
en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.608 del 04-12-90 y en la
Resolución MAC-226/MTC-290 publicada en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela Nº 35.832 del 07-11-95”; sin embargo, no indicó en forma expresa
en cuál de los supuestos establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, se subsumen los hechos que fundamentaron los
actos cuya nulidad absoluta se dice decretada.
En
efecto, se desprende tanto del texto de los actos administrativos Nros.
789 y 790, cuyas copias cursan a los folios
38 al 41 del Anexo 01 del presente expediente, así como de lo expuesto por el
representante judicial del Servicio Autónomo antes indicado, en el escrito de
defensa que cursa a los folios 67 al 73 del mismo Anexo, que dicho ente
administrativo pretendió revocar, mediante dos actos administrativos fundados
en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los
permisos de pesca que previamente había otorgado a la accionante (que le
crearon derechos subjetivos y los cuales estaban vigentes), sin imputar vicio
alguno que condujera a su nulidad absoluta, manifestando el incumplimiento de
unos requisitos que debieron ser demostrados y que en todo caso harían
anulables los actos, pero respecto a los cuales era indefectiblemente necesario
notificar a la empresa afectada de la apertura de un procedimiento
administrativo, en el cual la misma pudiera alegar y probar lo que considerara
a su favor para sostener la legalidad de los permisos de pesca que le fueron
otorgados; procedimiento que estaba obligado a iniciar el órgano administrativo
aun tratándose del ejercicio de la potestad de autotutela, ya que los actos que
se pretendieron dictar, modificaban la situación jurídica de la accionante, al
haberle creados derechos (véase, sentencia de la Sala dictada el 17 de
septiembre de 2002, caso Grupo Don Jorge, S.A.)
Siendo
ello así, la Sala considera ajustada a derecho la decisión consultada, por
medio de la cual se declaró con lugar el amparo solicitado por la empresa
ATUNERA DE ORIENTE ATORSA, C.A., sentencia que se confirma. Así se decide.
Por
las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley, CONFIRMA la sentencia dictada por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo el 18 de agosto de 1999, mediante la cual se declaró
con lugar la acción de amparo constitucional ejercida por la sociedad mercantil
ATUNERA DE ORIENTE ATORSA, C.A., contra los actos administrativos Nros. 789 y
790 del 21 de junio de 1999, emanados del Servicio Autónomo de los Recursos
Pesqueros y Acuícolas del entonces Ministerio de Agricultura y Cría (SARPA) y,
en consecuencia, se restituyó a la
mencionada empresa accionante en el goce de los Permisos de Pesca
Comercial-Industrial para Embarcaciones Pesqueras de Bandera Extranjera
identificados con los Nros. 1367 y 1368 emitidos por dicho Servicio Autónomo,
el 15 de septiembre de 1998 y cuya fecha de vencimiento estaba pautado para el
15 de septiembre de 1999.
Publíquese
y regístrese. Remítase copia del presente fallo a la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada
y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala
Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia,
en Caracas, a
los 20 días del mes
de noviembre de dos mil dos. Años: 192º de la Independencia y
143º de la Federación.
El Presidente de la Sala,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El
Vicepresidente-Ponente,
JESÚS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
ANTONIO
JOSÉ GARCÍA GARCÍA
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El
Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
EXP.
Nº: 01-1383
JECR/