|
El 23 de octubre de 2001 fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Apure y el Distrito Arisméndi del Estado Barinas, el oficio Nº 732 del 16 de octubre de 2001, por el cual se remitió el expediente Nº 1768 (nomenclatura de ese tribunal), contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta, el 28 de septiembre de 2001, por el Instituto Autónomo de Salud del Estado Apure, mediante la representación de la abogada YASMÍN SOLANGEL YEJAN MONTEVERDE, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 45.291, en su carácter de Procuradora General del Estado Apure, contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2001 por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure.
Dicha remisión obedece al recurso de apelación ejercido, el 11 de octubre de 2001, por el abogado Luis Manuel Almeida Palacios, con el carácter de Juez Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, contra la decisión dictada el 8 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, que declaró con lugar la acción de amparo interpuesta.
En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio J. García García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Efectuado el estudio individual del expediente, esta Sala procede a decidir, previas las siguientes consideraciones:
Señaló la accionante que su representada fue demandada por la ciudadana María del Valle Escobar, por el pago de prestaciones sociales. Que, el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure declaró con lugar la demanda en cuestión y, en consecuencia, dictó mandamiento de ejecución sobre bienes muebles por la cantidad de cinco millones ochocientos treinta mil setecientos cincuenta y un bolívares con noventa y tres céntimos (Bs. 5.830.751,93) que correspondía al monto de cuatro millones doscientos setenta y cuatro mil ochocientos setenta y cinco bolívares con cuarenta céntimos (Bs. 4.274.875,40) más los intereses, medida que fue ejecutada el 27 de septiembre de 2001 por el Juzgado Ejecutor de los Municipios San Fernando y Biruaca de la Circunscripción Judicial del Estado Apure.
En razón de ello, la accionante consideró que el Tribunal agraviante violó expresamente las disposiciones legales contenidas en los artículos 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, relativos al principio de legalidad presupuestaria, así como los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad, establecidos en los artículos 49 y 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto su representada, por ser un Instituto Autónomo estadal cuyo patrimonio estaba conformado, entre otros, por recursos provenientes del erario público, no podía ser objeto de embargo.
Por lo expuesto, solicitó se declarase con lugar la acción de amparo interpuesta y se decretase una medida cautelar innominada de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, para suspender los efectos de la sentencia accionada.
Mediante
sentencia del 8 de octubre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil,
del Tránsito del Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado
Apure declaró con lugar la acción de amparo constitucional, teniendo como
fundamento para ello lo siguiente:
Observó
el referido órgano jurisdiccional que la acción de amparo fue interpuesta por
la Procuradora General del Estado Apure contra la decisión del 18 de septiembre
de 2001, que decretó embargo ejecutivo sobre bienes muebles pertenecientes al
Instituto Autónomo de Salud del Estado Apure (INSALUD-APURE).
Indicó,
para dilucidar el alegato sostenido por la contraparte en cuanto a la falta de
cualidad del Procurador Estadal para actuar en juicio, que, una vez analizada
la normativa legal relativa al caso, el Instituto de Salud del Estado Apure era
un organismo público con personalidad jurídica y patrimonio propio,
constituyéndose así como un ente descentralizado del Ejecutivo del Estado
Apure, cuyos activos formaban parte integrante del patrimonio del Poder
Ejecutivo Estadal y, en consecuencia, era evidente que la Procuradora General
del Estado Apure sí tenía legitimación para actuar en representación de
INSALUD.
Finalmente,
señaló que, efectivamente, con el decreto de embargo ejecutivo de los bienes de
INSALUD, el querellado incurrió en la violación del derecho al debido proceso,
toda vez que siendo dicho Instituto un ente público, cuyo presupuesto estaba
conformado por recursos provenientes del gobierno Nacional y Regional, era
evidente que éste gozaba de prerrogativas procesales con ocasión al llamado
principio de legalidad presupuestaria, de allí que, en su criterio, el Juzgado
Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo
y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Apure debió aplicar analógicamente al caso
planteado, lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal. Por lo que consideró que sí hubo violación de los derechos
constitucionales invocados como infringidos.
III
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
Corresponde
a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente
apelación y, al respecto, observa que la misma ha sido interpuesta contra la
decisión emanada del Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del
Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Apure el 8 de
octubre de 2001, razón por la cual, esta Sala, en virtud del criterio asentado
en sentencia del 20 de enero de 2000 (caso: Emery Mata Millán), resulta
competente para conocer de la presente apelación. Así se declara.
Precisado
lo anterior, esta Sala procede a pronunciarse acerca del recurso de apelación
y, al respecto, observa que en el caso de autos, la acción de amparo
constitucional se fundamentó en la violación del derecho constitucional al
debido proceso, a la defensa y a la igualdad, configurada, según la accionante,
cuando el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario,
del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure
declaró con lugar la demanda por cobro de prestaciones sociales incoada por la
ciudadana María del Valle Escobar contra el Instituto Autónomo de Salud del
Estado Apure y, en consecuencia, ordenó la ejecución de los bienes
pertenecientes a ese Instituto.
Por su parte, la sentencia objeto de la
presente apelación, dictada el 8 de octubre de 2001 por el Juzgado Superior en
lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y de Menores de la
Circunscripción Judicial del Estado Apure y el Distrito Arisméndi del Estado
Barinas, declaró con lugar la acción de amparo interpuesta, por considerar que
sí hubo violación al debido proceso, a la igualdad y a la defensa, toda vez que
INSALUD era un ente público cuyo presupuesto estaba conformado por recursos
provenientes del gobierno nacional y regional, por lo que mal podría el Juzgado
Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y
del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure decretar medida
ejecutiva de embargo sobre los bienes muebles de dicho Instituto, pues, en su
criterio, debió aplicar por analogía el procedimiento establecido en el
artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Al respecto, se debe indicar que el esquema del Texto Constitucional, que proclama al Estado como democrático y social de Derecho y de Justicia -artículo 2-, invita a comprender y aplicar sus instituciones en atención a la realización de dicho valor, ofreciendo solución a los conflictos desde esta óptica, con abandono de cualquier tesis que postule el desconocimiento de la justicia sobre la base de una equivocada interpretación del Derecho. Tal situación teleológica conlleva analizar el significado actual del establecimiento de privilegios y prerrogativas procesales a favor de los entes político territoriales y, en especial, de los Institutos Autónomos creados por aquéllos, sobre la base del derecho fundamental de la tutela judicial efectiva y del principio de igualdad.
Privilegio es gracia o prerrogativa que concede el superior, exceptuando o liberando a uno de una carga o gravamen, concediéndole una excepción de que no gozan otros; excepción significa cosa que se aparta de la regla o condición general de las demás de su especie; exceptuar, la exclusión de una persona o cosa de la generalidad de lo que se trata o de la regla común; y privilegiar, significa conceder privilegio (Linares Quintana, Segundo V. Tratado de Interpretación Constitucional, Editorial Abeledo-Perrot, Pág. 579). Por ello, encuentra lógico este autor que, dentro de un régimen republicano, como el establecido en su Constitución Nacional, rija el principio de la igualdad de todos los habitantes ante la Ley, y como elemento corolario, que las excepciones o privilegios, en los contados casos en que la Constitución, y en función de ésta, la ley los autorice en forma explícita, sean de interpretación restringida, cualidad que la Sala ha considerado conveniente destacar, por su importancia, respecto a la cual es igualmente relevante resaltar el consenso que, en relación con esta exigencia, ha guiado a la doctrina y la jurisprudencia.
Nuestro ordenamiento constitucional acogió el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 26), así como también, de manera general el derecho de igualdad (artículo 21), conforme al cual, todos los ciudadanos deben considerarse iguales ante la ley. En desarrollo de este último derecho existe, igualmente, un principio de igualdad procesal, que si bien no tiene carácter absoluto, y por tanto, es relativo a la condición que la Ley determina para un mismo grupo de individuos (CUENCA, Humberto. Derecho Procesal Civil, Tomo I), sólo puede regularse diferenciadamente por el Legislador de forma justificada, excepcional y restringida para no violentar la igualdad que debe regir como principio fundamental.
Es por ello que, en determinadas ocasiones, en las que el Estado
participa en procesos judiciales, no puede considerársele en igualdad de
condiciones frente a los particulares por los específicos intereses a los
cuales representa; lo que obliga al Legislador a establecer ciertas
desigualdades legítimas, a través del establecimiento de privilegios a su
favor, que, sin embargo, no pueden desconocer derechos legítimos de aquéllos,
erigiéndose como permisibles en tanto y en cuanto no impliquen una infracción
del Texto Constitucional, razón por la cual, la materia de privilegios o
prerrogativas se encuentra sometida a la reserva constitucional, sin que sea
posible su establecimiento cuando, sin que estén previstos en la Constitución,
sean capaces de limitar o desconocer el núcleo de los derechos fundamentales de
los ciudadanos, requiriéndose entonces una redacción expresa y explícita en la
norma jurídica que los crea, lo que trae como consecuencia la misma exigencia
al operador jurídico, cuando incursiona en la interpretación de estas
instituciones.
El reconocimiento de prerrogativas o privilegios a favor de la Administración es entonces, viable, por el interés que, en un momento dado, exista en dar protección a determinado bien o valor jurídico a través de esta institución; sin embargo, exige, en primer término, el respeto de los derechos fundamentales del ciudadano; y, en segundo lugar, requiere que su estipulación sea expresa y explícita; de allí que la búsqueda de un equilibrio se imponga, no estando permitido al Legislador instaurar tales excepciones de manera genérica e imprecisa, sin considerar la incidencia que su vigencia pueda ocasionar en los derechos del ciudadano o, peor aún, que éstas se deriven de interpretaciones de principios legales.
De manera que la idea de que los Institutos Autónomos gozan
de los privilegios procesales otorgados a la República en atención al principio
de unidad presupuestaria, atenta contra el carácter restrictivo que se le debe
dar a todo privilegio o prerrogativa, pues dichos privilegios procesales, al
menos hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración
Pública, existían sólo cuando la ley que crease al Instituto le atribuyese al
mismo tales privilegios -artículo 74 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República-, ya que, actualmente, el artículo 97 de la indicada
ley dispone que “[l]os institutos
autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional
acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los
municipios”, pero, en definitiva, durante el régimen anterior, que fue bajo
el cual se dictó la sentencia que originó la acción de amparo, conforme lo
dispuesto en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional,
los bienes pertenecientes a los institutos autónomos no se encontraban per se sometidos al régimen de los
bienes nacionales.
Es aceptable, como se desprende de las normas de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal y ahora de la vigente Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, el establecimiento de mecanismos rápidos
y perentorios para que la Administración cumpla, espontánea e inmediatamente,
lo que sea ordenado en un fallo judicial, sin afectar los intereses que debe
tutelar, pero respetando lo decidido, y no es permisible sostener, sobre la
base del establecimiento de prerrogativas procesales de rango legislativo,
interpretaciones que lesionen el derecho a la tutela judicial efectiva y el de
igualdad, de allí que, si la Administración no cumple voluntariamente con lo
que se ha ordenado, en franca inobservancia de la institución de la cosa
juzgada, del Estado de Derecho y de Justicia y de la majestad del Poder
Judicial, transgrediendo, con su omisión, la situación jurídica subjetiva del
justiciable, titular de un derecho reconocido en la sentencia, es justo que
éste disponga de instrumentos eficaces, como los que cuenta ordinariamente el
justiciable en el ámbito del derecho común, para el ejercicio y el respeto del
mencionado derecho fundamental, cual es la ejecución de los bienes del deudor,
pues, el nuevo esquema constitucional, que proclama un Estado responsable, con
sometimiento al derecho y a la justicia, debe ofrecer al ciudadano la garantía
de ejecución cuando ha obtenido una sentencia favorable, dictada por un Poder
legítimo que declara su derecho, que fue desconocido por la actividad
administrativa, calificada como ilegítima por el fallo, tal interpretación es
aplicable tanto al régimen anterior, como al devenido con lo dispuesto en el
artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, pues las
prerrogativas procesales no deben ser entendidas como imposibilidad de ejecutar
lo juzgado.
Es así como existen decisiones
en las que se ha recurrido al decreto de medidas especiales para proveer el
cumplimiento, por parte de la Administración, de lo que fue decidido
judicialmente, sin que necesariamente se obtuviere una respuesta rápida. En
este sentido, vale la pena traer a colación la sentencia que dictó la Sala
Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia el 9 de mayo
de 1991 (caso Sanitanca vs. I.M.A.U), la cual constituye una clara muestra
de que el juez contencioso-administrativo garantiza el cumplimiento de sus
decisiones, en ese caso, cuando aplicó analógicamente el artículo 104 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal a un Instituto Autónomo amparado por los mismos
privilegios de la República.
Más recientemente, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia del 18 de julio de 2000 (caso: Félix Enrique Páez vs. Cantv), refiriéndose a la ejecución de la sentencia en el derecho venezolano señaló:
“El problema de la ejecución de los fallos
judiciales, (…) constituye un verdadero obstáculo al derecho a la tutela
judicial efectiva, cuando la parte que resulta vencedora en juicio, no es
repuesta en su derecho y verdaderamente compensada, siendo éste un punto no
menos trascendental que la función de juzgar en todos los procesos, ya que la
potestad jurisdiccional, sin duda, debe ir más allá, no agotando su contenido
en la exigencia de que el interesado acuda a los órganos jurisdiccionales para
solicitar justicia, sino incluso haciendo ejecutar lo juzgado, de manera tal
que, quien tenga la razón, pueda igualmente ejecutar el derecho que le asiste.
Así pues, tendremos un derecho acorde y en
sintonía con uno de los pilares fundamentales -sino el más importante- de los
ordenamientos jurídicos modernos, éste es, el derecho a la tutela judicial
efectiva, que lleva implícito otros derechos que la caracterizan, interpretada
de una manera uniforme y pacífica tanto por doctrina como jurisprudencia, como
el derecho a obtener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las
acciones y recursos procedentes en vía judicial, el derecho a la tutela
judicial cautelar y el derecho a la ejecución del fallo.
Al negarse la ejecución de una decisión de
cualquier Tribunal de la República, o al pretender ejecutar una decisión
judicial sin atender a los preceptos que al efecto impone el ordenamiento
jurídico, se está con ello contrariando un derecho de rango constitucional, el
cual es, sin duda alguna, el mencionado derecho a la tutela judicial efectiva.
(…)
Es por ello, que el ejercicio de este deber
(obligación de hacer ejecutar lo juzgado) atribuido al Poder Judicial como rama
del Poder Público, encuentra fundamento en una serie de normas tanto de rango
constitucional, como de rango legal, y al efecto cabe referirse de una manera
muy breve, a esas disposiciones que nos permiten invocar tal derecho, así como
la determinación de normas que igualmente fijan la responsabilidad del
Estado-Juez, cuando ha actuado con inobservancia de su obligación de hacer
ejecutar lo ordenado mediante una decisión judicial.
(…)
Aún cuando el derecho de los accionantes a
que le sea ejecutado el derecho que le ha asistido en un proceso judicial,
proviene de la interpretación conjunta de una serie de artículos
constitucionales y legales, no hay lugar a dudas de que podríamos considerar
que el punto de partida del referido derecho, deviene de la consagración
constitucional del Estado venezolano, como un Estado de derecho y de Justicia (Vgr. Artículo 2 de la Carta Magna) y de la
constitucionalización que asimismo le atribuye el artículo 26 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, al derecho a la tutela judicial efectiva, en la cual se halla
implícita la obligación de los jueces de ejecutar las sentencias, como
consecuencia directa del derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la
justicia y poner en movimiento el aparato judicial del Estado, en cualquier
tipo de proceso.
Igualmente tenemos que el artículo 137 del referido texto constitucional,
impone la obligación al Poder Público (quedando enmarcado el Poder Judicial
dentro del mismo) de sujetar su actuación al deber de cumplir y obedecer lo
dispuesto en la Constitución y las Leyes, así como también se les impone a los habitantes
de la República (venezolanos y extranjeros) la misma obligación, abarcando el
cumplimiento de las órdenes que en ejercicio de sus atribuciones dicten los
órganos legítimos del poder Público (artículo 131 eiusdem). Tal
sometimiento al ordenamiento jurídico constitucional y legal, ha sido definido
por la doctrina como el ‘principio de la legalidad’ o ‘sometimiento del Poder
Público al bloque que conforma el ordenamiento jurídico’, de donde resulta que
la ejecución de sentencias es una de las vertientes de dicho sometimiento,
puesto que en la sentencia se contiene la interpretación definitiva de la ley y
por tanto también la resolución irrevocable del conflicto planteado, siendo
que, por medio de la sentencia, se garantiza la aplicación de la ley o del
principio de la legalidad de la administración.
Por otro lado, y en garantía de la
efectividad de los fallos dictados por los Tribunales de la República, el
derecho a la ejecución de sentencias encuentra en la Constitución, otro
fundamento importante al establecer todo un sistema de responsabilidad de la
República, por los daños causados por autoridades legítimas en el ejercicio de
la función pública (artículos 25, 138, 139 y 140) en
cualesquiera de sus ramas (Ejecutivo, Legislativo, Ciudadano, Electoral o
Judicial), así como también consagra lo relativo al control jurisdiccional de
la actividad administrativa del Poder Público, y la posibilidad de condenar
patrimonialmente a la República, cuando en el caso específico no se ha dado
cumplimiento o se ha retardado la obligación de ejecutar las sentencias
(artículo 259).
Igualmente, este derecho a la ejecución,
encuentra sólido apoyo en el principio de separación de poderes, en el
principio de independencia, imparcialidad y autonomía judicial, en la obligación
de los órganos del Poder Judicial de conocer las causas de su competencia y
hacer ejecutar lo juzgado, en la consagración del proceso como un instrumento
para la realización de la justicia, así como en el establecimiento de la
Responsabilidad del Estado-Juez, principios éstos consagrados en los artículos 136, 253, 254, 255, 256 y 257
de la Constitución, de donde se desprende que el Poder Judicial es autónomo y
tiene potestad para decidir y ejecutar lo juzgado, a lo cual incluso deben
colaborar los otros poderes, de donde resulta que el incumplimiento de la
Administración de las sentencias produce un desequilibrio incompatible con el
principio de separación de poderes, y que en fin, la necesidad de ejecución
forzosa de las sentencias está postulada por el principio de seguridad jurídica
(…)”.
De
manera que las prerrogativas no constituyen un impedimento para el ejercicio
del derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, que se
vería materializado, en este caso, con la ejecución de la sentencia, sino que
más bien, tales normas son reguladoras de un procedimiento especial de
ejecución, que garantiza la continuidad de los servicios públicos y la
protección del interés general, por lo que el
juez, para hacer efectivo el cumplimiento de lo fallado, debe recurrir
al sistema con el mismo orden de prelación -dispuesto en el texto normativo-
que la ley pone a su disposición para hacer ejecutar la cosa juzgada por parte
de la República, y de no resultar efectivos tales mecanismos, en última instancia,
y en aras de garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la
justicia, puede acudirse a la ejecución forzosa del fallo a través del
procedimiento ordinario, siempre y cuando la medida no recaiga sobre bienes
cuya naturaleza y particularidades impidan la continuación de un servicio
público, o estén afectados al interés general o se trate de bienes de dominio
público.
Se insiste entonces, en
que las prerrogativas procesales no pueden ser entendidas como una
imposibilidad de ejecución sino como el sometimiento a un procedimiento
especial para ejecutar lo juzgado, tanto bajo el régimen actual como en el
anterior. Cabe advertir, que bajo la vigencia del régimen anterior, en el
supuesto de que los institutos autónomos no gozasen del privilegio de inembargabilidad
no se aplicaba un procedimiento especial para ejecutar lo juzgado, salvo que se
decretase una medida preventiva o ejecutiva sobre bienes que estuviesen
afectados al uso público, a un servicio público o a una actividad de utilidad
pública, supuesto en el cual, antes de su ejecución, el juez debía notificar al
Ejecutivo respectivo (nacional, estadal o municipal), por órgano del Procurador
o Síndico Procurador, para que se tomasen las medidas necesarias a fin de no
interrumpir la actividad a que estaba afectado el bien, y vencidos sesenta (60)
días a contar de la fecha de la notificación -artículo 46 de la derogada Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República-, sin que el Ejecutivo se
hubiese pronunciado sobre el acto, el Juez podía proceder a su ejecución.
Lo expuesto, se insiste, no creaba un caso específico
de inejecución, sino que limitaba la ejecución durante un lapso que se dispuso
para que el Ejecutivo tomase las medidas pertinentes para que no se
interrumpiera la afectación del bien o del servicio público, en el supuesto de
que ello sucediese.
Por
ello, en atención al caso de autos, se observa que la accionante adujo que
cuando el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario,
del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure
dictó el mandamiento de ejecución sobre los bienes muebles pertenecientes al
Instituto Autónomo de Salud del Estado Apure, con tal proceder, el tribunal de
la causa violó la disposición constitucional y legal relativa al principio de
legalidad presupuestaria.
Al
respecto, es preciso indicar que, visto que la sentencia accionada fue dictada
el 18 de septiembre de 2001, es decir, antes de la entrada en vigencia de la
Ley Orgánica de la Administración Pública (lo cual operó el 17 de octubre de
2001), le resultaba aplicable al Instituto Autónomo de la Salud del Estado
Apure el régimen que dispuso en la normativa vigente para ese entonces.
Partiendo
de ello se observa que de la Ley de Salud del Estado Apure, publicada en la
Gaceta Oficial de esa Entidad Federal el 8 de junio de 2000, N° 307 ordinario,
no se evidencia que el indicado instituto hubiese gozado de las prerrogativas
otorgadas al Estado Apure, de allí que, si bien es cierto que INSALUD es “(...) un organismo rector y ejecutor de
las políticas de salud en el Estado (...), que tendrán carácter de
utilidad pública e interés social (...)” -artículo 12 de la Ley de
Salud del Estado Apure-, por no gozar del privilegio de inembargabilidad y de
inejecución, sus bienes sí podían ser embargados y ejecutados sin procedimiento
especial alguno, salvo que se tratase de bienes afectados al uso público, a un
servicio público, o a una actividad de utilidad pública supuesto en el cual se debía dar
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 46 de la derogada Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, y no como erradamente lo indicó la
apelada conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, dado que dicho procedimiento se aplica, con base en el
criterio jurisprudencial expuesto supra,
en los casos en que los Institutos Autónomos gocen de las prerrogativas
procesales otorgadas a los entes político territoriales.
Razón
por la cual, en criterio de esta Sala, la decisión dictada por el Juzgado
Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y
del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure se encuentra
ajustada a derecho, debiéndose agregar además que, como el decreto de embargo
no recayó sobre bienes afectados a un uso público, a un servicio público o a
una actividad de utilidad pública, no se hacía necesaria la aplicación del
artículo 46 de la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, sin que en este sentido pueda hacerse valer lo sostenido por la
parte accionante de que se trataba de cuentas bancarias del Instituto
afectándose con ello su función de ejecutar las políticas de Salud del Estado
Apure, dado que, con base en tal argumento, jamás se podría entonces decretar
medidas sobre montos de dineros porque siempre, de una u otra manera, ese
dinero estará vinculado a la prestación del servicio público del
instituto. Así se decide.
Con base
en lo anterior, esta Sala declara con lugar la apelación interpuesta y, en
consecuencia, revoca el fallo dictado el 8 de octubre de 2001 por el Juzgado
Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y de Menores de la
Circunscripción Judicial del Estado Apure; declara sin lugar la acción de
amparo interpuesta por la Procuradora General del Estado Apure contra el
Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del
Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure; declara
con plenos efectos jurídicos la medida de embargo decretada y ejecutada por el
Juzgado Ejecutor de los Municipios San Fernando y Biruaca de la misma
Circunscripción Judicial. Así se
decide.
V
DECISIÓN
Por las consideraciones expuestas, este Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de
la República y por autoridad de la Ley declara:
PRIMERO: CON LUGAR el recurso de
apelación ejercido por el abogado Luis Manuel Almeida Monteverde, Juez Segundo
de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure.
SEGUNDO: REVOCA la decisión dictada el 8 de
octubre de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito,
del Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, que
declaró con lugar la acción de amparo interpuesta por la Procuradora General
del Estado Apure.
TERCERO: SIN LUGAR la acción de
amparo interpuesta por la abogada Yasmín Solangel Yejan Monteverde, en su
carácter de Procuradora General del Estado Apure, contra la decisión proferida
el 18 de septiembre de 2000 por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo
Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Estado Apure.
CUARTO: CON PLENOS EFECTOS JURÍDICOS la
medida de embargo ejecutivo DECRETADA y EJECUTADA por el Juzgado
Ejecutor de los Municipios San Fernando y Biruaca de la Circunscripción
Judicial del Estado Apure.
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de
Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 28 días del mes noviembre de dos mil dos (2002). Años: 192º de
la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
El Vice-presidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
Ponente
El Secretario,
Exp. 01-2403
AGG/tg
El
Magistrado Iván Rincón Urdaneta, salva su voto por disentir del criterio
sostenido por la mayoría sentenciadora, al declarar CON LUGAR el recurso
de apelación interpuesto por el abogado Luis Manuel Almeida Monteverde, Juez
Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito y del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure contra la decisión
dictada por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo y
Menores de la misma Circunscripción Judicial el 8 de octubre de 2001 y, en
consecuencia, SIN LUGAR la acción de amparo constitucional ejercida por
la Procuradora General del Estado Apure.
Estimó
la mayoría sentenciadora, entre otros argumentos, que para el momento en que se
dictó el fallo cuestionado en amparo -18 de septiembre de 2001- no había sido
promulgada la Ley Orgánica de la Administración Pública, y que por lo tanto, la
normativa vigente aplicable al caso era la Ley de Salud del Estado Apure, la
cual -conforme a lo decidido por la mayoría- no otorga al Instituto Autónomo de
Salud del Estado Apure (INSALUD) los privilegios de inembargabilidad e
inejecución, “salvo que se tratase de bienes afectados al uso público, a un
servicio público o a una actividad de uso público”.
Asimismo,
estableció el presente fallo, que las prerrogativas no constituyen un
impedimento a la ejecución de la sentencia, por lo cual, ante el incumplimiento
voluntario de la misma se puede recurrir a la ejecución forzosa de lo decidido,
en resguardo de los derechos fundamentales de acceso a la justicia y la tutela
judicial efectiva.
Ahora
bien, conforme a la Ley de Salud del Estado Apure, publicada en la Gaceta
Oficial de dicho Estado bajo el No. 307 Ordinaria, del 8 de junio de 2000, y
tal como se citó en el presente fallo, el Instituto Autónomo de Salud del
Estado Apure (INSALUD), es “un organismo rector y ejecutor de las políticas
de salud en el Estado... que tendrán el carácter de utilidad pública e
interés social”.
De tal
modo, que INSALUD es un Instituto Autónomo dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es la ejecución de las políticas de salud de
“carácter de utilidad pública e interés social”. Así pues, no cabe duda respecto a la gestión de
servicio público llevada a cabo por el referido Instituto. Ello así, observa
quien disiente, que la principal connotación de un servicio público es la
satisfacción de una necesidad de interés general. De allí, que es al Estado a
quien le corresponde garantizar la calidad de los servicios públicos así como
los derechos de sus destinatarios.
En el
presente caso, se está en presencia de un Instituto Autónomo cuya actividad
consiste en la ejecución de políticas de salud, esto es, la prestación de un
servicio destinado a la utilidad pública y al desarrollo de un derecho
fundamental como es el derecho a la salud. Por tanto, estima quien suscribe,
que la práctica de la medida decretada -embargo- recayó sobre bienes que están
afectos a la prestación de un servicio público, cuya actividad no pudiera
efectuarse a cabalidad con la eficiencia y calidad que implica el suministro de
un servicio público; máxime cuando se trata de un derecho fundamental
indispensable como lo es el derecho a la salud.
De tal
modo, quien disiente estima, que en el caso bajo análisis se está en presencia
de un Instituto Autónomo cuyos bienes no sólo están destinados a la prestación
de un servicio público, sino que su finalidad obedece a una actividad de
utilidad pública, como lo es la ejecución de políticas de salud. Por ello,
quien suscribe estima, que dicho ente sí goza del privilegio procesal de
inembargabilidad, el cual lejos de atentar contra los derechos fundamentales a
la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia, permite el cumplimiento
del deber constitucional del Estado de promover y garantizar los bienes y
servicios públicos de salud.
Asimismo,
quien disiente observa, que para el momento en que se dicta el presente fallo,
entró en vigencia la Ley Orgánica de la Administración Pública, por lo que esta
Sala, no puede obviar los privilegios y prerrogativas que dicha Ley -artículo
97- otorga a los Institutos Autónomos, los cuales son los mismos establecidos
en la ley nacional para la República, entre otras entidades.
Dichas
prerrogativas, igualmente se encuentran establecidas en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República -artículo 46- la cual prevé que “los
bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la República, no están
sujetos a embargos... ni en general a ninguna medida de ejecución
preventiva o definitiva”. De igual modo, establece el procedimiento
especial que se debe seguir antes de la ejecución de una sentencia en un juicio
en el cual haya sido parte la República.
Por lo
anterior, quien suscribe, disiente de la mayoría sentenciadora, pues tal como
se señaló precedentemente, la medida de embargo decretada y practicada recayó
sobre bienes afectos a la prestación de un servicio público cuya finalidad no
es otra que el cabal, eficiente y efectivo cumplimiento de un derecho
constitucional, cual es, el derecho a la salud, por lo cual considera quien
suscribe, que la acción de amparo constitucional interpuesta por la Procuradora
General del Estado Apure ha debido declararse con lugar.
Queda
así expuesto el criterio de quien disiente respecto a lo expresado por la
mayoría en el presente fallo. Fecha ut
supra.
El Presidente -
Disidente
Iván Rincón
Urdaneta
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Antonio
García García
Magistrado
José
Manuel Delgado Ocando
Magistrado
Pedro
Rondón Haaz
Magistrado
El
Secretario,
José
Leonardo Requena Cabello
Exp. No. 01-2403
IRU.