SALA
CONSTITUCIONAL
MAGISTRADA
PONENTE: CARMEN ZULETA DE
MERCHÁN
El 21 de noviembre de 2002, las empresas C.A. La Electricidad de
Caracas (inscrita en el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y
Mercantil del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de noviembre de
1895, bajo el Nº 41, Tomo 1895-1901, folios 38 Vto. al 42 Vto.), Inversiones
Rinussi C.A. (inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, el
20 de diciembre de 1990, bajo el Nº 42, Tomo 109-A-Sgdo.), Inversiones 4012, C.A.
(inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, el 8
de febrero de 1990, bajo el Nº 76, Tomo 36-A-Sgdo.), y C.A. Luz Eléctrica de Venezuela
(inscrita en el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del entonces
Distrito Federal, el 12 de septiembre de 1942, bajo el Nº 1025, Tomo 3-B),
representadas por los abogados Gustavo
Reyna, Carlos Ayala, Gerardo Fernández, Pedro Perera, José V. González y
María T. Zubillaga, inscritos en
el Inpreabogado bajo los núms. 5.876, 16.021, 20.802, 21.061, 42.249 y 93.581,
respectivamente, ejercieron recurso de nulidad contra la norma contenida en el artículo
16 de la Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa, publicada en la Gaceta Oficial N°
1.899, Extraordinario, del 26 de agosto de 1976; el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa, publicado en la Gaceta Oficial N°
33.469 del 14 de mayo de 1986; los Decretos del Presidente de la República números
1.968, 1.969, 1.970, 1.971, 1.972, 1.973, 1.974 y 1.975 del 17 de septiembre de
2002, publicados en la Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de septiembre de
2002; y, las Resoluciones del Ministro de la Defensa alfanuméricos
DG-18020, DG-18021, DG-18022, DG-18023, DG-18024, DG-18025, DG-18026 y
DG-18027, del 19 de septiembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial N°
5.603, Extraordinario, de ese mismo mes y año.
En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se acordó remitir las
actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 10 de diciembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación solicitó al
Ministro de la Defensa
los expedientes administrativos de las Resoluciones impugnadas
El 28 de enero de 2003, los recurrentes modificaron su libelo, a fin de
agregar la impugnación de la norma contenida en el artículo 52 de la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación, publicada en la Gaceta Oficial N°
37.594, del 18 de diciembre de 2002, texto sancionado con posterioridad a la
interposición de su demanda.
El 22 de mayo de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió, cuanto ha
lugar en derecho, el recurso interpuesto.
En consecuencia, ordenó notificar al Presidente de la República, al
Presidente de la
Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y al
Procurador General de la República. Así mismo, ordenó emplazar a los
interesados mediante cartel, y a efectos del pronunciamiento previo sobre la
protección cautelar solicitada, ordenó abrir el correspondiente cuaderno
separado.
El 26 de junio de 2003, la representación judicial de la parte
recurrente retiró el cartel, el 1 de julio lo publicó y el 8 del mismo mes y
año lo consignó a los autos.
El 5 de agosto de 2003, mediante decisión N° 2097, la Sala declaró sin lugar la
medida cautelar solicitada y la tramitación de la causa como un asunto de mero
derecho y urgente decisión. Finalmente,
ordenó la remisión de las actas procesales al Juzgado de Sustanciación para que
este diera cumplimiento al auto del 22 de mayo de 2003.
El 11 de agosto de 2003, se recibió ante la Secretaría de esta Sala, proveniente de la Consultoría
Jurídica del Ministerio de la Defensa, el oficio
alfanumérico MD-CJ-DD: 1933, del 31 de julio de ese mismo año, adjunto al cual
se remitió el expediente administrativo de las Resoluciones impugnadas. Con dicho expediente se formó pieza separada.
El 12 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación, visto el contenido
de la decisión N° 2097/2003, y por cuanto ya constaba en autos el cartel
publicado, ordenó la notificación de las partes dejando constancia que una vez
que constara en autos haberse efectuado todas y cada una de ellas se remitiría
el expediente a la Sala
para que se designara ponente y se diera inicio a la relación de la causa.
El 1 de octubre de 2003, la
Sala dejó constancia de haber recibido las actas procesales
provenientes del Juzgado de Sustanciación; fijó para el quinto día de despacho
siguiente el comienzo de la relación de la causa; y, por último, designó
ponente al entonces Magistrado Antonio J. García García.
El 14 de octubre de 2003, comenzó la primera etapa de la relación y se
fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.
El 28 de octubre de 2003, el abogado Alberto Amengual Sánchez,
“apoderado judicial de la
Asamblea Nacional”, consignó escrito de informes.
El 29 de octubre de 2003, tanto la parte actora como la sustituta de la Procuradora General
de la República
consignaron escrito de informes.
El 20 de noviembre de 2003 se dijo “vistos”.
Vista
la jubilación acordada por la
Sala Plena el 18 de mayo de 2005, efectiva a partir del 1° de
junio del mismo año, al Magistrado Antonio J. García García, se asignó la
ponencia al Magistrado Arcadio Delgado Rosales.
Posteriormente, el 13 de octubre de
2005, se reconstituye la
Sala Constitucional por el nombramiento como primer suplente
de la Magistrada
Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien asume la ponencia y
con tal carácter la suscribe.
Efectuada
la lectura individual del expediente, esta Sala procede a dictar decisión,
previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES DEL CASO Y ACTOS
IMPUGNADOS
El 17 de septiembre de 2002, el
Presidente de la
República, con base en las letras b) y c) del artículo 15 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa, así como en su Reglamento Parcial Nº 2, decretó la
creación de ocho “zonas de seguridad”.
Los referidos decretos llevan los números 1968 a 1975 y fueron todos
publicados en la Gaceta
Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 37.530 del 18 de septiembre de
2002.
El 19 de septiembre de 2002, dos días
después de los decretos, el Ministro de la Defensa dictó ocho resoluciones, tal como había
sido ordenado en aquéllos, a fin de regular aspectos relacionados con cada una
de esas zonas. Dichas resoluciones están identificadas como DG-18020 a DG-18027 y todas fueron publicadas en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 5.608 Extraordinario del 19 de
septiembre de 2002.
En realidad los decretos y las
resoluciones son de contenido idéntico. La única diferencia entre ellos es el
sector concreto declarado como zona de seguridad y el basamento legal de tal
declaratoria: en unos fue la letra b) y en otras la c), ambas del artículo 15
de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa. La letra b) permitía declarar como zona de seguridad a
la “zona que circunda las instalaciones
militares y las industrias básicas”, mientras que la letra c) permitía
declarar como de seguridad a cualquier “otra
zona que [el Presidente de la República]
considere necesaria para la seguridad y defensa de la República”.
La declaratoria de zonas de seguridad
tuvo como consecuencia que las personas y bienes que se encuentren en su
perímetro quedasen sujetas a las limitaciones establecidas tanto en el artículo
16 de Ley Orgánica de Seguridad y Defensa y en su Reglamento Parcial Nº 2, como
en los propios decretos y resoluciones correspondientes.
De esta manera, en la presente causa
se han impugnado:
-
El artículo 16 de la hoy derogada Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa, publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 1899 del 26 de agosto de 1976,
que disponía:
“Ningún extranjero
podrá adquirir, poseer o detentar por sí o por interpuestas personas sin
autorización escrita del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de la Defensa, la propiedad u
otros derechos sobre bienes inmuebles en la Zona de Seguridad Fronteriza creada en esta Ley y
en la zona de seguridad prevista en el literal b) del artículo anterior.
Los Registradores,
Jueces, Notarios y demás funcionarios con facultad para dar fe pública, se
abstendrán de autorizar los documentos que se presenten para su otorgamiento
con violación de las disposiciones contenidas en este artículo, so pena de
nulidad.
Se consideran
personas interpuestas a los efectos de esta Ley, además de las contempladas en
el Código Civil, las sociedades, asociaciones y comunidades en las cuales una
persona natural o jurídica extranjeras, sea socio, accionista, asociado o
comunero con poder de decisión”.
-
El Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa sobre Zonas de Seguridad, publicado en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 33.469 del
14 de mayo de 1986.
-
Los Decretos del Presidente de la República Nº 1968 a 1975, del 17 de
septiembre de 2002, publicados
en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 37.530 del 18 de septiembre de
2002; y
-
Las Resoluciones del Ministro de la Defensa, alfanumérico DG-18020 a DG-18027, del 19 de
septiembre de 2002, publicadas
en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 5.608 Extraordinario de la misma
fecha.
Es decir, se han impugnado
conjuntamente actos legales y sub-legales, por estar todos íntimamente
relacionados. Cabe recordar que el artículo 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa no fue el fundamento ni de los decretos ni de las
resoluciones, pero sí guarda vinculación con ellos: la declaratoria de zonas de
seguridad trae como consecuencia la aplicación del artículo 16 de la Ley Orgánica de
Seguridad y Defensa.
Con
posterioridad, fue derogada la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa por la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación, publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 37.594 del 18 de diciembre de 2002, la
cual regula también lo relacionado con las zonas de seguridad.
Ahora bien, la derogatoria de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa no implicó la
desaparición inmediata de toda la regulación previa, sino que, en una
manifestación de la llamada ultra
actividad de las normas, la nueva ley dispuso que las declaratorias de zonas
de seguridad realizadas con anterioridad se someterían a la ley sustituida, así
como al reglamento dictado con base en ella, hasta que se dictase una nueva
reglamentación.
En tal virtud, los demandantes mantuvieron su impugnación del artículo
16 de la Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa, así como del Reglamento
Parcial Nº 2 de dicho texto, a lo cual añadieron la impugnación del artículo 52
de la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación, en el que se lee:
“Los reglamentos especiales de las zonas de seguridad,
determinarán el procedimiento para su declaratoria, el régimen sobre personas,
bienes y actividades en las mismas, así como las sanciones a que hubiera lugar,
todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y el ordenamiento legal
vigente”.
El resto del recurso –dirigido contra los decretos presidenciales y las
resoluciones ministeriales- permaneció inalterado.
II
FUNDAMENTO
DE LA DEMANDA
Los recurrentes consignaron ante esta
Sala un extenso recurso inicial, reformado luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación, a fin de incluir la impugnación del artículo 52 del
nuevo texto legal, manteniéndose idéntico el resto del escrito.
La demanda –de 88 páginas- contiene
una detallada indicación de todos los actos impugnados: dos normas legales, un
reglamento de ley, ocho decretos presidenciales y ocho resoluciones
ministeriales. Luego de esa enumeración, el recurso se divide -restando la
pretensión cautelar- en dos partes fundamentales: una primera en la que se
denuncian diversos vicios de inconstitucionalidad y una segunda en la que se
hacen denuncias de ilegalidad.
Debe destacar la Sala que en el escrito
recursivo no se exponen los vicios imputados a cada uno de los diferentes actos
impugnados, sino que se hace según la magnitud de los mismos
(inconstitucionalidad, por un lado; ilegalidad, por el otro), de manera similar
a como se hacía bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia (al menos hasta la sentencia dictada por la Corte en Pleno el 14 de
septiembre de 1993), pues ese texto asignaba a la jurisdicción constitucional
–representada por la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno- el control de
cualquier acto estatal, siempre que la demanda se basase en su
inconstitucionalidad.
De esta manera, las denuncias están
todas mezcladas en el escrito, sin mayor distinción entre los vicios de las
normas legales, las reglamentarias o los actos contenidos en los decretos
presidenciales o en las resoluciones ministeriales. De hecho, en realidad no existe
denuncia respecto del artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación. La
reforma del libelo incluyó su impugnación, pero no se formularon denuncias
específicas en su contra.
Sí existe, sin embargo, una denuncia
que pretende abarcar todo el recurso y que la Sala resume de la siguiente manera: que la declaratoria presidencial de zonas de
seguridad excedió cualquier límite racional y sólo sirvió para afectar
desproporcionadamente los derechos de los particulares y cercenar la potestad
de las autoridades locales, escudándose de manera desviada en una facultad
legal, pero que en realidad escondía la pretensión de declarar un estado de
excepción.
Todos los vicios que a continuación
se resumirán parten de esa idea central. La Sala, en todo caso, los expondrá tal como han
sido planteados.
En primer lugar, respecto de los
vicios de inconstitucionalidad, los demandantes alegaron lo siguiente:
-
Que
se ha violado el “contenido esencial del
derecho de propiedad”: Para los recurrentes, la declaratoria de zonas de
seguridad limitó el ejercicio del derecho de propiedad de una manera irracional
y desproporcionada, lo que genera una desnaturalización de sus facultades, sin
que mediase indemnización. Esa desproporción se observaría, en especial, al
reparar en el enorme espacio declarado como zonas de seguridad y en el hecho de
que se trata de lugares urbanos, de considerable población.
-
Que
se ha violado el derecho a la igualdad: Afirmó la parte actora que las
limitaciones al derecho de propiedad derivadas de esas declaratorias de zonas
de seguridad están relacionadas concretamente con la condición de extranjeros,
con lo que –en su criterio- se permite una discriminación por razón de
nacionalidad.
-
Que
se ha violado la autonomía municipal y el “principio
del gobierno civil electo”: Según los demandantes, con las declaratorias de
zonas de seguridad, reguladas luego por las resoluciones ministeriales, el
Ejecutivo Nacional impide el ejercicio de las competencias asignadas
constitucionalmente a los Municipios y a sus autoridades, toda vez que han sido
atribuidos poderes típicamente locales a órganos nacionales.
-
Que
se ha violado el “concepto constitucional
de seguridad de la
Nación”: Al respecto sostuvieron los accionantes que la Carta Magna no concibe
la seguridad de la Nación
de la manera en que parece estar tutelada por los actos impugnados, sino de una
manera distinta, que no permite dar cabida a las declaratorias de zonas de
seguridad que se han establecido.
-
Que
se han violado de los “requisitos
constitucionales para declarar un estado de emergencia”: Denunciaron los
demandantes que el “efecto útil logrado
mediante el régimen de las zonas de seguridad” es el mismo que se hubiera
obtenido por una declaratoria de estado de excepción, pero sin dar cumplimiento
a los procedimientos correspondientes. En tal sentido, estiman los accionantes
que el Ejecutivo Nacional aprovechó una facultad legal expresa para provocar un
efecto distinto, escapando de los controles correspondientes.
-
Que
se ha violado la garantía de la reserva legal: Los actores expusieron que el
Poder Ejecutivo Nacional dispone, en virtud de la declaratoria de zonas de
seguridad, de una facultad amplísima de limitación de derechos
constitucionales, lo cual debe corresponder sólo al legislador.
Por otra parte, respecto de los
decretos y resoluciones presidenciales relacionadas con las ocho zonas de
seguridad cuya declaratoria ha sido impugnada, los accionantes denunciaron
cuatro vicios de ilegalidad:
-
Incompetencia:
Según los recurrentes los actos recurridos se dictaron violando normas
atributivas de competencia a otros órganos del Poder Público. Debe recordarse,
al efecto, que los demandantes alegaron que corresponde al legislador la
limitación de derechos constitucionales y que corresponde a las autoridades
locales adoptar ciertas decisiones en su jurisdicción, independientemente de
que exista una declaratoria de zona de seguridad.
-
Irregularidades
procedimentales: Afirmaron los recurrentes que se produjo un vicio
procedimental en la emisión de los decretos de creación de zonas de seguridad,
por cuanto la Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa exigía la consulta al Consejo
de Seguridad y Defensa, lo cual no fue realizado en el caso de autos, sino que
fue suplido –como se reconoce en los propios considerandos de los decretos- por
la consulta sólo al Secretario de dicho Consejo.
-
Error
de hecho y de derecho: Según criterio de los recurrentes, las declaratorias de
zonas de seguridad partieron de una errada apreciación de las normas que
atribuyen tal facultad, así como en una incorrecta apreciación de las
circunstancias fácticas del caso concreto.
-
Desviación
de poder: Por último, alegaron los accionantes que los decretos impugnados, y
con ello las resoluciones dictadas en su desarrollo, se dictaron con una
intención distinta a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, la cual se
basaba en la necesidad de garantizar la seguridad de la Nación. Para
los actores, los decretos en cuestión se emitieron para enfrentar una situación
concreta, pero sin tener que recurrir a la declaratoria de un estado de
excepción, declaratoria que implica una serie de controles que no existieron en
el caso de autos.
III
SOBRE LA COMPETENCIA DE ESTA
SALA
En la presente causa se han acumulado pretensiones anulatorias respecto
de diversos actos estatales (unos -decretos y resoluciones sobre zonas de
seguridad- dictados con fundamento en otros -normas legales y reglamentarias
sobre declaratorias de dichas zonas-), tal como lo permitía el para entonces
vigente artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia y lo permite ahora el número 50 del artículo 5 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia.
Es sabido que los interesados en impugnar actos estatales que estén a su
vez basados en otros deberán impugnarlos individualmente, cada uno en el tribunal
que corresponda, o acumularlos en una misma demanda. Los demandantes en la
presente causa han optado por la acumulación de pretensiones ante un mismo
órgano judicial, por lo que han traído ante esta Sala disposiciones de diverso rango,
todas unidas por cuanto el fundamento de las de menor rango es una de rango
mayor: las resoluciones del Ministro de la Defensa se basaron en Decretos Presidenciales; y
esos decretos se apoyaron en una Ley y su Reglamento.
En cualquier caso, la Sala
ya ha advertido que en realidad los decretos y resoluciones recurridos no se
basaron, en lo relacionado con el poder
para emitirlos, en el artículo legal impugnado originalmente (el 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa), sino en uno que no fue incluido en la demanda (el 15
de esa misma ley). El referido artículo 16, simplemente, es una norma que debe
aplicarse una vez dictados los decretos de creación de zonas de seguridad, pues
en él se establecen límites al ejercicio de derechos y potestades en esas
áreas.
El hecho de que ese artículo 16 no fuera el fundamento directo de los
decretos y resoluciones no impide, sin embargo, la acumulación de pretensiones,
pues todos esos actos forman un conjunto:
la declaratoria de zonas de seguridad se basó en la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa y en su Reglamento Parcial Nº 2; y una vez efectuada tal
declaratoria es obvio que entran en aplicación otras disposiciones de la Ley que regulen la situación
dentro de tales áreas, sólo que, para que tales actos sean recurridos
excepcionalmente ante la jurisdicción constitucional tienen que reunir los
requisitos señalados.
IV
SOBRE LA ACUMULACION DE
PRETENSIONES DE ANULACION
La
Sala ha reconocido su competencia para
conocer de la presente demanda con acumulación de pretensiones anulatorias. Sin
embargo, en el caso de autos el recurso fue planteado de manera incorrecta, en
desconocimiento de la misión constitucional de esta Sala, la cual no se ve
afectada ni siquiera a través de la ampliación excepcional de su competencia.
Cuando ante un caso en que existen actos de rango legal y sub-legal con
una vinculación tal que aconseje la tramitación en un mismo proceso y, por
tanto, el recurrente decida acudir directamente ante esta Sala para elevar el
conocimiento de toda la controversia, es evidente que todo su esfuerzo
argumental inicial debe centrarse ante todo en las disposiciones de rango
legal. Sólo debe el actor dedicar su atención a los actos sub-legales, una vez
que ha formulado ante el juez la denuncia de los vicios de inconstitucionalidad.
No se trata de formalismo, sino de entender que, aun con la acumulación, la
Sala en realidad es la llamada a conocer de la
inconstitucionalidad de las leyes y
actos de rango legal. No debe olvidarse que esta Sala conoce, en casos como
el presente, de actos que en principio no le corresponden, y que ello obedece sólo a la acumulación de pretensiones. Sin
acumulación de pretensiones no hubiera existido poder de la Sala para pronunciarse sobre
actos sub-legales, como decretos o resoluciones del Ejecutivo Nacional.
Lo anterior implica mantener presente que el traslado de competencia
sólo se produjo a causa de la referida acumulación de pretensiones, pero en el
fondo debe siempre privar la denuncia de inconstitucionalidad del acto de rango
legal, lo que trae como consecuencia que a esta Sala sólo interese en principio la denuncia de vicios
respecto del acto que sí le hubiera tocado conocer ab initio. Luego de pronunciarse sobre ese acto que en principio le
corresponde, es que puede la Sala
entrar a conocer del resto de la demanda. De lo contrario estaría
convirtiéndose, con la excusa de una acumulación, directamente en un juez
ordinario.
Los demandantes en esta causa han traído una amalgama de denuncias, que
lo único que revela es que su atención se
ha centrado en los decretos concretos de declaratorias de zonas de seguridad y
en las resoluciones ministeriales que
los desarrollan. No niega la
Sala el interés del caso que plantean, pero sí llama la
atención sobre la manera en que se ha efectuado.
En realidad la lectura del libelo permite constatar que para los
demandantes el vicio radica más en el
alcance que se ha dado a las zonas de seguridad que en las limitaciones en sí
mismas. De hecho, la parte actora reconoce la relevancia de la adopción de medidas
encaminadas a preservar la seguridad de la República, pero no consideran ajustado a Derecho
el que por medio de decretos presidenciales y resoluciones ministeriales se
impongan fuertes límites a los derechos particulares o a las facultades de las
autoridades públicas de ámbito local.
Por eso llama la atención el hecho de que la demanda gira continuamente
en torno a la idea de la irracionalidad de las medidas adoptadas, que serían
desproporcionadas en criterio de los actores, y de la convicción de que ello
obedeció a propósitos alejados al que inspira la legislación especial sobre la
materia (la Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa, para el momento de emisión
de los decretos y resoluciones impugnados; la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación, en la actualidad).
La denuncia contra el artículo 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa y contra el artículo 52 de la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación se confunde, en el libelo, con las denuncias contra la
declaratoria concreta de zonas de seguridad, al punto de parecer que la idea de los accionantes es que el vicio no
está en las leyes sino en su aplicación.
La lectura del recurso permite observar que los actores, más que
censurar los límites al ejercicio de derechos constitucionales previstos en la Ley, lo que denuncian es la
manera en que el Ejecutivo Nacional se sintió habilitado para declarar como
zonas de seguridad a amplios sectores de la ciudad de Caracas e imponer en
ellos unas reglas, tomadas de la ley, que se convertirían en desmedidas (en atención
a la amplitud del espacio), a la vez que serían injustas (debido a que no
existían realmente las circunstancias que deberían dar lugar a una declaratoria
semejante), todo ello en criterio de la parte actora.
De lo anterior se colige la imprecisión de los argumentos de los accionantes.
La Sala no prejuzga
la veracidad de las afirmaciones de los recurrentes: pero advierte que se ha
traído ante ella un caso que en realidad resulta propio de la jurisdicción
contencioso-administrativa. Se
desconoció, así, el papel de esta Sala dentro de la organización estatal: la de
controlar los actos de rango legal.
Es criterio reiterado de esta Sala que únicamente después de resolverse
la demanda contra el acto de rango legal puede entrarse en el análisis de los
actos sub-legales. De esta manera, cuando el actor decide atacar directamente
el sustento normativo de otro acto, no puede excusarse de entrar de inmediato
en las denuncias que tiene contra aquél, pues
ha sido el motivo por el que se le permitió arrastrar ante un juez lo que en
principio le correspondería a otro, en este caso atrayendo ante el órgano de la
jurisdicción constitucional lo que está atribuido a la
contencioso-administrativa.
Se ha visto que en el caso de autos
se trajeron a conocimiento de esta Sala dos disposiciones legales –lo que es su objeto normal de análisis-,
pero también un reglamento de la ley, ocho decretos presidenciales y ocho
resoluciones ministeriales, cuando ni del reglamento ni de los decretos ni de
las resoluciones le corresponde conocer, toda vez que toca su conocimiento a la Sala
Político-Administrativa de este Máximo Tribunal.
Como se observa, esta Sala sólo está
conociendo de las declaratorias concretas de zonas de seguridad en ocho lugares
de la ciudad de Caracas, por cuanto en
criterio de los accionantes la normativa legal sobre la materia también debe ser anulada. Lo que, sin embargo, no hicieron suficientemente los accionantes fue
exponer, con abstracción de su aplicación práctica, el motivo por el cual
solicitaron la anulación de las normas legales.
En efecto, las normas legales deben
ser inconstitucionales en sí mismas, si se pretende su anulación. No es
aceptable centrarse en la manera en que se ha aplicado la norma para pretender
de allí su declaratoria de nulidad. Si el
Ejecutivo Nacional se excede en su poder o interpreta erróneamente el
ordenamiento legal, para dar un alcance desproporcionado a unas medidas que en
principio podrían ser correctas, el vicio estará en esas medidas de aplicación,
no en las normas.
Es la impugnación real de la Ley, entonces, lo fundamental
en este proceso. Las denuncias contra el
reglamento de la ley, los decretos presidenciales o las resoluciones
ministeriales dependen necesariamente de esa denuncia. La acumulación de
pretensiones hace que esta Sala deba resolver sobre toda la demanda, pero no
elimina la naturaleza constitucional de la acción propuesta.
Ni siquiera en casos como el de autos
la Sala pierde
su condición de defensor de la constitucionalidad respecto de las leyes y actos de rango legal. No puede perderla,
pues es su misión constitucional, consagrada de manera categórica en el Texto
Fundamental. Lo contrario implicaría
desnaturalizar sus funciones. De no ser por la acumulación, la Sala nunca podría conocer de
decretos presidenciales o resoluciones ministeriales, por más que contra ellos
se formulen denuncias de inconstitucionalidad.
Debe recordar la Sala que el Constituyente de
1999 fue muy celoso al atribuir la competencia de este órgano, limitada al
conocimiento de los actos de rango legal; poderes que incluso aparecen en un título
especial de la Carta Magna,
separado de aquellos que corresponden a las otras Salas de este Alto Tribunal.
No se trata de haber separado sus competencias para marcar distancia entre las
Salas, pero sí para dejar sentado que el
control que se ejerce en ésta es diferente, por estar en juego la vigencia
misma del orden constitucional.
La
Sala siempre mantiene, así, su
competencia natural: la del control concentrado (con efectos anulatorios) de
los actos dictados en ejecución directa del Texto Fundamental. Sólo una vez controlados esos actos es que
debe entrar en el análisis de los posibles vicios que afecten al resto de los
actos que constituyan el objeto del recurso y que estén vinculados con aquéllos.
Afirmar lo contrario significa trastocar la repartición constitucional del
Poder Público, algo que precisamente esta
Sala está llamada a salvaguardar.
Pareciera que los recurrentes no han
reparado en que el vigente Texto Fundamental se apartó de la tradicional
concepción de la jurisdicción constitucional en la que el centro de atención se
ponía en el vicio denunciado para trasladarlo ahora al rango de los actos
impugnados. El presente recurso, por ello,
se enmarca más en el diseño pre-constitucional de esta especial
jurisdicción.
En efecto, ha dejado sentado esta Sala que la Constitución
de 1999 deslindó claramente, a diferencia del régimen anterior, la jurisdicción
constitucional –atribuida a esta Sala- de la contencioso-administrativa, de
manera que sólo se incluye dentro de la primera a los actos que sean dictados
en ejecución directa e inmediata de la Constitución y dentro de la segunda a todo acto
sub-legal, aunque en él se denuncien vicios de inconstitucionalidad.
Bajo la vigencia de la Constitución
de 1961 la jurisdicción constitucional se diferenciaba de la
contencioso-administrativa por los motivos de impugnación: si se denunciaba la
inconstitucionalidad sería competente la Corte Suprema de
Justicia, por mandato expreso de los artículos 181 y 185 de la para entonces
vigente Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia. En cambio, cuando el recurso de
anulación se basaba en razones de ilegalidad, esos mismos artículos asignaban
la competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa, en concreto a los
Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo o la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo.
Sin embargo, a fin de evitar que la sola denuncia de inconstitucionalidad
arrastrase a la Corte
Suprema de Justicia en Pleno la demanda contra cualquier acto
sub-legal, fue criterio reiterado de ese Alto Tribunal que la
inconstitucionalidad denunciada debía ser directa. La demanda contra un acto de
rango legal, por supuesto, estaría basada en su inconstitucionalidad (directa,
al ser un acto de ejecución directa de la Constitución),
pero un acto de rango sub-legal sólo era impugnable ante la jurisdicción
constitucional si la inconstitucionalidad denunciada era, como se ha dicho,
directa, lo cual quedaba a criterio del Máximo Tribunal determinar en cada caso. En el supuesto de que la entonces Corte
Suprema de Justicia estimase que no existía ese vínculo directo entre norma
constitucional y acto impugnado se entendía que la demanda era de ilegalidad y,
en consecuencia, el caso correspondería a los tribunales de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Así, la jurisdicción constitucional se define, hoy día, según los actos
impugnables y, en ese sentido, sólo abarca actos con rango de ley, provengan de
la Asamblea Nacional
o del Presidente de la
República, o actos de órganos deliberantes estadales y
municipales, siempre que ellos emanen como aplicación directa e inmediata del
Texto Constitucional.
La jurisdicción contencioso-administrativa, en cambio, está concebida
ahora para conocer de actos sub-legales, sin importar el vicio que se les
impute. En tal virtud, no es la violación de una norma fundamental lo que
permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, como sucedía con
anterioridad, sino la jerarquía del mismo. Por ello, un acto sub-legal, así se
le imputen variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a la
jurisdicción constitucional, la cual se le ha asignado a esta Sala en el
artículo 334 de la vigente Carta Magna.
Esta Sala, pues, conoce sólo de la jurisdicción constitucional definida
en los términos que se han expuesto. Como muestra, el mencionado artículo 334
le ha reservado el conocimiento de las acciones de nulidad intentadas contra “las leyes y demás actos de los órganos que
ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta
Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla”. El
artículo siguiente hace una enumeración de los casos que son competencia de
esta Sala y, en materia de nulidad, sólo prevé la posibilidad de conocer de los
recursos intentados contra:
-
Los actos, en ejecución directa e
inmediata de la Constitución, “dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público”
(número 4).
No sólo la Constitución de 1999 excluyó a esta Sala del conocimiento de las
demandas contra actos de rango sub-legal (sean decretos o resoluciones), sino
que resolvió directamente el aspecto de la competencia en su artículo 266, al
prever que corresponden a la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo los recursos
contra los “reglamentos y demás actos
administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional”. De esa
manera, el Constituyente fue coherente con su espíritu de deslindar claramente
las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa.
El artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia permitía variar la
situación descrita, de la misma manera en que lo hace el número 50 del artículo
5 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; no obstante, tal situación no puede conducir a pensar que las jurisdicciones
constitucional y contencioso-administrativa se fusionan hasta el punto de
hacerse irreconocibles.
La Sala ha reconocido que todas las
disposiciones impugnadas forman un conjunto, lo que justifica su impugnación
acumulada, pero ello no significa que las
normas legales pierdan su individualidad. Es evidente que un acto sub-legal
siempre se analiza a la luz del acto legal, pero carece de sentido pretender
que la validez de la ley dependa de la manera en que el Ejecutivo Nacional la
aplicó. Para la Sala,
la confusión radica en que los demandantes han planteado un caso que en
realidad, al menos en lo relacionado con los Decretos y Resoluciones, debió
limitarse a una acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa, lo
cual, valga señalar, efectivamente sucedió con uno de los actos tal como se
desprende por notoriedad judicial de la causa seguida ante la Sala Política
Administrativa bajo el número 02-0878.
Según lo expuesto, el
libelo, entonces, no permite precisar si la mayoría de los vicios de
inconstitucionalidad denunciados están en las dos normas legales impugnadas, o
si la infracción al Texto Fundamental surge una vez que se reglamenta la ley o
se dictan los decretos y resoluciones. Por ello, los demandantes nunca terminan
los distintos apartados de cada denuncia con la indicación de los actos que
deben ser anulados por cada vicio, sino que concluyen invariablemente en que: “los actos impugnados” –todos y cada
uno- deben anularse, como si todos
estuvieran siempre afectados por los mismos vicios, cuando es obvio que muchas
de sus denuncias jamás podrían estar referidas a los artículos legales.
Es
una imprecisión grave de los actores, que traen a la Sala un grupo de actos estatales, queriéndoles
quitar a cada uno su individualidad, para reunirlos en un conjunto
indiferenciado. Esa labor de deslinde, que no es sencilla por supuesto, fue
obviada en el presente caso, pretendiendo los actores que la haga la Sala, situación que hace que parte
del recurso presentado no pueda ser conocido por la Sala, la cual deberá
limitarse a aquello que entienda que consiste en una denuncia concretamente
referida al texto legal.
En efecto, la Sala reconoce la
trascendencia del asunto planteado, por cuanto las normas discutidas establecen
límites al ejercicio de derechos particulares invocando razones de seguridad
del Estado. Así, tanto desde el punto de vista de los ciudadanos como desde el
del propio Estado es imprescindible dilucidar la constitucionalidad de las
normas legales impugnadas, así tenga la
Sala que hacer uso del poder que le confiere el artículo 5,
en su segundo aparte de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual:
“De conformidad con la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, el control concentrado de
la constitucionalidad sólo corresponderá a la Sala Constitucional
en los términos previstos en esta Ley, la cual no podrá conocerlo
incidentalmente en otras causas, sino únicamente cuando medie un recurso
popular de inconstitucionalidad, en cuyo
caso no privará el principio dispositivo, pudiendo la Sala suplir, de oficio, las
deficiencias o técnicas del recurrente sobre las disposiciones expresamente
denunciadas por éste, por tratarse de un asunto de orden público. Los
efectos de dicha sentencia serán de aplicación general, y se publicará en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela, y en la Gaceta Oficial del
Estado o Municipio según corresponda” (cursivas de la Sala).
Como se observa, la
disposición transcrita permite una flexibilización del principio dispositivo.
Ni siquiera en las demandas ante la jurisdicción constitucional pierde sentido
la figura del demandante. Al contrario, en buena medida es en él que recae el
proceso. De su correcto planteamiento y de su actuación diligente puede
derivarse el éxito del recurso, si bien la Sala, en su alta misión de garantía de la Carta Magna, debe procurar la
satisfacción de la justicia, así sea corrigiendo de cierta manera la actuación
de las partes.
Para la Sala, entonces, el poder
reconocido por el artículo 5 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia es simplemente un
medio de impedir que recursos mal planteados, pero comprensibles en su idea
general, se desestimen sin el debido análisis
que exige una demanda de anulación contra normas; ello, por supuesto, no
elimina el deber de los accionantes de hacer sus planteamientos de la manera
más ordenada y asertiva, de forma de simplificar la labor de los jueces.
En el presente caso, la Sala es del criterio que
existe una denuncia que está referida de manera concreta a una norma legal:
contra el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa. A ella
dedicará el apartado siguiente.
El resto de las denuncias
contenidas en el libelo no será conocido por la Sala, según se expuso, por cuanto la demanda fue
planteada de manera irregular por la parte actora, razón por la cual el
presente fallo no prejuzga sobre la validez de las normas reglamentarias ni
sobre los Decretos y Resoluciones sobre Zonas de Seguridad que fueron también
impugnados en esta causa. Así se declara.
V
SOBRE EL ART. 16 DE LA
LEY ORGANICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA
Los accionantes han denunciado
la discriminación entre extranjeros y nacionales que autoriza la norma en
cuestión, cuyo texto –ya transcrito en el apartado correspondiente al
fundamento de la demanda- la Sala
cita de nuevo a continuación:
“Ningún extranjero podrá adquirir,
poseer o detentar por sí o por interpuestas personas sin autorización escrita
del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de la Defensa, la propiedad u
otros derechos sobre bienes inmuebles en la Zona de Seguridad Fronteriza creada en esta Ley y
en la zona de seguridad prevista en el literal b) del artículo anterior.
Los Registradores, Jueces, Notarios y
demás funcionarios con facultad para dar fe pública, se abstendrán de autorizar
los documentos que se presenten para su otorgamiento con violación de las
disposiciones contenidas en este artículo, so pena de nulidad.
Se consideran personas interpuestas a
los efectos de esta Ley, además de las contempladas en el Código Civil, las
sociedades, asociaciones y comunidades en las cuales una persona natural o
jurídica extranjeras, sea socio, accionista, asociado o comunero con poder de
decisión”.
La
lectura de la norma anterior permite constatar que las limitaciones al derecho
de los extranjeros sobre bienes inmuebles (propiedad, pero también cualquier
otro) no se refiere a cualquier zona de seguridad, sino a dos: las Zonas de
Seguridad Fronteriza y las zonas que se declarasen de conformidad con la letra
b) del artículo 15 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa. En consecuencia, se hace necesario precisar cuáles son
esas distintas zonas de seguridad a las que hace mención el mencionado artículo
15, a
fin de precisar luego si tiene cobertura constitucional la restricción de
derechos de personas extranjeras en determinadas zonas.
Tenemos
así que el artículo 15 de la Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa disponía:
“Se declara de utilidad pública, a los
fines de la presente Ley, una zona adyacente a la línea fronteriza del
territorio nacional, denominada Zona de Seguridad Fronteriza.
El Ejecutivo Nacional, oído el Consejo
Nacional de Seguridad y Defensa, fijará la anchura de dicha zona, en su
totalidad o por sectores, pudiendo modificar su extensión cuando las
circunstancias lo requieran.
El Ejecutivo Nacional, por vía
reglamentaria y oído el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, declara Zonas
de Seguridad, con la extensión que determine, las siguientes:
a)
Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríos navegables.
b) La zona que
circunda las instalaciones militares y las industrias básicas y
c)
Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridad y defensa de la República”.
(cursivas de la Sala).
Puede notarse que ese artículo 15 prevé cuatro diferentes zonas de
seguridad: 1) la denominada Zona de Seguridad Fronteriza; 2) una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríos
navegables: 3) la zona que circunda las instalaciones militares y las
industrias básicas y 4) cualquiera otra que el Ejecutivo considerase necesaria
para la seguridad y defensa de la República. Los límites al derecho de los
extranjeros, sobre bienes inmuebles, existen para el primer y el tercer caso.
Para los demandantes es
inconstitucional que la Ley
disponga límites al derecho de propiedad que sólo son predicables respecto de
los extranjeros, pues con ello se violaría la igualdad que garantiza la Carta Magna. En cualquier caso,
expuso la parte accionante que incluso si la medida se extendiera a nacionales,
los límites al derecho de propiedad que establece la Ley serían desproporcionados,
pues bien pudieron preverse unos menos gravosos.
Observa la Sala que efectivamente la Constitución
venezolana garantiza categóricamente el derecho de propiedad, así como la
igualdad de las personas que residen en el territorio nacional. Sin embargo,
como casi todo derecho –a excepción de los derechos a la vida y a la
integridad- conocen excepciones o limitaciones.
En primer lugar, la
propiedad puede ser limitada por la ley, si existen razones de utilidad pública
o interés general, tal como lo establece el artículo 115 del Texto Fundamental,
según el cual:
“Se garantiza el derecho de propiedad.
Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes.
La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones
que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo
por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago
oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bienes”.
Existe abundante
jurisprudencia acerca de la posibilidad de que se limite la propiedad si hay
razones que lo justifiquen. La Constitución, en todo caso, no prevé expresamente
que esas limitaciones puedan venir dadas por la nacionalidad de las personas.
De hecho, en principio todas las personas son iguales ante la ley, según
mandato del artículo 21 de la Carta Magna,
en el que se lee:
“Todas las
personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se
permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la
condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de
igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley
garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad
ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas
o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá
especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes
especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
3. Sólo se
dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas
diplomáticas.
4. No se reconocen
títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias”.
Como se aprecia en el
artículo transcrito, en principio no caben los tratos que impliquen una
desigualdad. Ahora bien, ha sido criterio reiterado de este Máximo Tribunal que
no existe desigualdad cuando las circunstancias de hecho del caso concreto permiten
entender que las situaciones no son equivalentes. De esta manera, ante
situaciones desiguales el tratamiento debe ser necesariamente desigual.
En el caso de autos observa
la Sala que
existe una desigualdad evidente que permite sostener que el trato desigual a
los extranjeros en determinadas situaciones encuentra acogida en el Texto
Fundamental.
En efecto, Venezuela se
ha caracterizado por ser un país receptor de inmigrantes, de personas que, por
diversos motivos, han decidido vivir en su territorio, a veces adoptando la
nacionalidad venezolana, pero en ocasiones manteniendo la nacionalidad
extranjera. La acogida favorable que ha demostrado la Nación venezolana
frente a las personas extranjeras es, precisamente, una de las posibles razones
por las que muchas han optado por conservar su nacionalidad de origen, dado que
aun así encuentran pocas trabas para su desarrollo.
Sin embargo, la Constitución
sí prevé un límite fundamental al derecho de los extranjeros: el de
participación política. Se entiende que sólo quienes son venezolanos (así sea
por naturalización) deben participar en los asuntos públicos, por ser los
verdaderos interesados en ellos. Los extranjeros difícilmente tendrán el
arraigo necesario para estar afectados, y por ende interesados, en esa
participación.
Por supuesto, lo anterior
tiene excepciones, derivadas normalmente de lo ya apuntado: la gran cantidad de
personas que mantienen sus nacionalidades originarias, pese a llevar largo tiempo
en el país. Justo por ello la propia Constitución previó la posibilidad de una
participación restringida en los asuntos públicos, circunscrita al ámbito
local, pero nunca extensible a la nación, entendida como el sentimiento de
comunidad que une a determinados colectivos.
De este modo, el artículo
64 de la
Constitución prevé:
“Son
electores o electoras todos los venezolanos y venezolanas que hayan cumplido
dieciocho años de edad y que no estén sujetos a interdicción civil o
inhabilitación política.
El voto para
las elecciones parroquiales, municipales y estadales se hará extensivo a los
extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de
diez años de residencia en el país, con las limitaciones establecidas en esta
Constitución y en la ley, y que no estén sujetos a interdicción civil o
inhabilitación política”.
Sobre esa
participación de los extranjeros se lee en la Exposición de
Motivos de la
Constitución lo siguiente:
“Esta Sección, al referirse a
la ciudadanía, expresa la condición jurídica o vínculo de una persona con el
Estado, que le permite el ejercicio de los derechos políticos. Dicha condición
en principio pertenece a los venezolanos y venezolanas no sujetos a
interdicción civil ni a inhabilitación política, en las condiciones de edad que
establezca la
Constitución para el ejercicio de los derechos políticos.
No obstante, se otorga
potestad electoral activa a los extranjeros que hayan cumplido dieciocho años
de edad, con más de diez años de residencia en el país y no estén sometidos a
interdicción civil o inhabilitación política, para votar en las elecciones
parroquiales, municipales y estadales.
En esta materia destaca,
además, la ampliación de los derechos políticos de los venezolanos por
naturalización con el objeto de integrarlos más estrechamente a la vida y
destino del país. Por ello, se les permite el desempeño de cargos públicos
hasta ahora reservados constitucionalmente a los venezolanos por nacimiento.
Así, los venezolanos por naturalización, si tienen domicilio con residencia
ininterrumpida en el país no menor de quince años, podrán desempeñarse como
diputados a la
Asamblea Nacional, aunque no podrán ejercer la Presidencia o
Vicepresidencia de dicho cuerpo; como Ministros, menos en los cargos
relacionados con la seguridad de la Nación, finanzas, energía y minas y educación; o
como Gobernadores o Alcaldes, excepción hecha de los Estados fronterizos.
Además, se reconoce a los
venezolanos por naturalización que hubieren ingresado al país antes de cumplir
siete años de edad y hayan residido permanentemente en él, la posibilidad de
gozar los mismos derechos de los venezolanos por nacimiento, en virtud de lo
cual podrán acceder a todos los cargos públicos. En todo caso, la residencia
permanente a que se refiere el texto constitucional en esta materia, debe
interpretarse en el sentido de que la persona interesada no se haya ausentado
del territorio nacional con el ánimo de establecerse permanente y
definitivamente en el extranjero. Ello no impide, por tanto, que dicha persona
se ausente temporalmente del territorio nacional por razones de turismo,
trabajo, estudios u otros de similar naturaleza, siempre que tengan carácter
temporal”.
El Constituyente, así, mostró
total claridad respecto de los derechos de los extranjeros en el ámbito
público. Tanto el acceso al sufragio activo local como las limitaciones en el
resto de los casos, para los extranjeros, están basados en un doble propósito:
respetar los derechos individuales, pero a la vez tutelar por la seguridad de la Nación, a través de
la salvaguarda de sus intereses, que deben quedar protegidos frente a quienes,
por carecer de la conciencia de nación, difícilmente podrán comportarse como lo
haría un nacional.
No se trata de dudar de
la buena fe de las personas extranjeras, sino de una realidad humana: el
compromiso suele derivar de ciertos vínculos de cercanía. La nacionalidad por
supuesto que no es garantía total de ese compromiso, pero sí puede presumirse,
en principio, el interés favorable al beneficio de la Nación en quienes
son sus ciudadanos. Justamente ese vínculo afectivo es lo que en ocasiones
lleva a los extranjeros a adoptar como propia la nacionalidad de quienes lo han
recibido en el país. Más que un interés personal se presume en esa decisión una
voluntad de integración en la Nación.
Al hacerlo, el extranjero deja de ser tal, para convertirse
en nacional, casi en plano de total igualdad con quienes ostentan la
nacionalidad venezolana originaria.
Casi total igualdad,
destaca de nuevo la Sala,
pues la Constitución
también establece unos límites a los venezolanos por naturalización. Se trata
de restricciones escasas y muy concretas, pero fundamentales, por cuanto se
refieren al acceso a los más altos cargos del Estado. Una vez más la razón
parece obvia: quienes ejercen el Poder del Estado, sobre el resto de la
población, deben estar guiados por ese espíritu de comunidad que la Sala ha pretendido poner de
relieve en estos párrafos.
Como se nota, entonces, la Constitución
no contiene normas concretas sobre la restricción de los derechos sobre bienes
inmuebles, pero sí contiene
disposiciones que permiten sostener que la condición de extranjero puede
ser la base suficiente para imponer limitaciones que guarden relación con los
asuntos públicos, entre los que destacan, claro está, el tema de la seguridad
de la Nación.
Al respecto cree la Sala conveniente citar el
texto de los artículos 322 y 326 de la Constitución, referidos precisamente a la
seguridad de la Nación:
“Artículo 322: La seguridad de la Nación es competencia
esencial y responsabilidad del Estado, fundamentada en el desarrollo integral
de ésta y su defensa es responsabilidad de los venezolanos y venezolanas;
también de las personas naturales y jurídicas, tanto de derecho público como de
derecho privado, que se encuentren en el espacio geográfico nacional”.
Artículo 326: La seguridad de la Nación se fundamenta en la corresponsabilidad
entre el Estado y la sociedad civil para dar cumplimiento a los principios de
independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad,
promoción y conservación ambiental y afirmación de los derechos humanos, así
como en la satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas
de los venezolanos y venezolanas, sobre las bases de un desarrollo sustentable
y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. El principio de la
corresponsabilidad se ejerce sobre los ámbitos económico, social, político,
cultural, geográfico, ambiental y militar”.
Para la Sala está fuera de duda que la Constitución
da cobertura suficiente para que el legislador establezca limitaciones a
ciertos derechos de extranjeros, cuando exista una razón relacionada con los
intereses públicos, entre los que se encuentra la seguridad de la Nación.
Por supuesto, no toda restricción
al derecho de extranjeros sería aceptable desde el punto de vista
constitucional. Sólo lo serían aquellas que queden amparadas por la necesidad
de salvaguardar intereses colectivos. La igualdad entre nacionales y extranjeros
es la regla en el ordenamiento venezolano, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 21 de Texto Fundamental, el cual, si bien en ningún momento prohíbe
discriminar por nacionalidad, en realidad abarca la prohibición de cualquier
actitud que implique desigualdad injustificada.
Las personas, como parte
del género humano, merecen un trato de justicia, sobre el que ninguna
importancia puede tener su color, sexo, nacionalidad, edad o, en general, su
condición individual. El trato desigual sólo puede surgir cuando exista un
interés supremo que encuentre acogida en la Carta Magna. Y aun en ese caso
el trato desigual en realidad no sería más que la consecuencia de una
desigualdad de fondo que es necesario afrontar. Ha expuesto la Sala en qué consiste, en el
caso de los extranjeros, esa desigualdad de fondo que autoriza –en ocasiones
incluso exige- un trato también desigual.
Observa la Sala, en todo caso, que el
artículo 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa no prevé limitación al derecho de extranjeros sobre
bienes inmuebles en cualquier supuesto de zona de seguridad, sino sólo en dos:
el de las Zonas de Seguridad Fronteriza y en las zonas que circundan
instalaciones militares e industrias básicas.
Quiere ello decir que el
legislador actuó con prudencia, procurando no incidir más allá de lo necesario
en los derechos particulares. Como se ha visto, la limitación puede encontrar
sustento en la
Constitución, pero nunca puede llegar a ser desproporcionada.
Es criterio de esta Sala
que, si bien la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa se dictó bajo la vigencia de la Constitución
de 1961 sus planteamientos acerca de la importancia de las zonas de seguridad
se corresponden bien con la Constitución actual, por cuanto en ella se
destaca la relevancia de las fronteras, a efectos de la seguridad de la Nación, así como de
las industrias básicas.
En primer lugar debe
citar la Sala el
artículo 327 de la
Constitución, referido a las fronteras, en el que se dispuso:
“La atención de las fronteras es prioritaria en el
cumplimiento y aplicación de los principios de seguridad de la Nación. A tal
efecto, se establece una franja de seguridad de fronteras cuya amplitud,
regímenes especiales en lo económico y social, poblamiento y utilización serán
regulados por la ley, protegiendo de manera expresa los parques nacionales, el
hábitat de los pueblos indígenas allí asentados y demás áreas bajo régimen de
administración especial”.
Por su parte, el artículo
302 de la
Constitución destaca la importancia de las industrias para el
desarrollo del país, en los siguientes términos:
“El Estado
se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia
nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y
bienes de interés público y de carácter estratégico. El Estado promoverá la
manufactura nacional de materias primas provenientes de la explotación de los
recursos naturales no renovables, con el fin de asimilar, crear e innovar
tecnologías, generar empleo y crecimiento económico, y crear riqueza y
bienestar para el pueblo”.
No parece casual,
entonces, que el legislador haya escogido precisamente esos dos casos para
situar las zonas en las que los extranjeros están sometidos a límites.
Por lo expuesto, esta
Sala desestima la denuncia de discriminación formulada por la parte actora, en
el entendido que la
Constitución permite que, por razones de seguridad de la Nación, se impongan
límites excepcionales al derecho de propiedad de extranjeros. Deja sentado la Sala expresamente que, como
toda limitación legal, su desarrollo reglamentario, así como su aplicación en
casos concretos, debe estar sometida a los principios de racionalidad y
proporcionalidad. Así se declara.
Con el análisis del artículo
16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa cesa para la
Sala su pronunciamiento acerca de la denuncia de
discriminación entre nacionales y extranjeros, pues ese trato desigual no aparece
en la norma vigente: el artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación. Esta
Sala ha advertido, en el apartado I de este fallo, que la derogatoria de esa
Ley Orgánica de Seguridad y Defensa no impidió, por la llamada ultra actividad
de las normas, que su artículo 16 (así como el reglamento de la ley) continuara
rigiendo las declaratorias de zonas de seguridad efectuadas con anterioridad,
al menos hasta que se dictase una nueva reglamentación.
Así, se hace innecesario
analizar la denuncia de discriminación entre nacionales y extranjeros, a la luz
de la vigente Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, toda vez que en su artículo 52 no existe
regulación alguna respecto de las consecuencias, sobre bienes y personas, de
las declaratorias de zonas de seguridad, sino que se deja para ser regulado por
reglamentos especiales. Específicamente se lee en ese artículo 52:
“Los reglamentos especiales de
las zonas de seguridad, determinarán el procedimiento para su declaratoria, el
régimen sobre personas, bienes y actividades en las mismas, así como las
sanciones a que hubiera lugar, todo de conformidad con lo dispuesto en la
presente Ley y el ordenamiento legal vigente”.
No prejuzga la Sala acerca de la
constitucionalidad de esa disposición y, en particular, acerca de la remisión
que hace a los reglamentos especiales de declaratorias de zonas de seguridad
como instrumentos en los que se regularán los efectos de tales decisiones, sea
sobre las personas o sobre los bienes. La Sala, en esta causa, se ha limitado a analizar si
la norma legal analizada permite una discriminación que sea violatoria de la Carta Magna. La Sala ha sido del criterio de
que no existe violación alguna en el texto del artículo 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa, infracción que en cualquier caso no podría existir en
el artículo 52 de la
Ley Orgánica de Seguridad de la Nacional, toda vez que
nada dice al respecto. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por lo expuesto, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por
autoridad de la Ley,
declara IMPROCEDENTE el recurso de nulidad ejercido por las
empresas C.A. La Electricidad de
Caracas, Inversiones Rinussi C.A.,
Inversiones 4012, C.A. y C.A. Luz Eléctrica de Venezuela,
representadas por los abogados Gustavo
Reyna, Carlos Ayala, Gerardo Fernández, Pedro Perera, José V. González y
María T. Zubillaga, contra la
norma contenida en el artículo 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa, publicada en la Gaceta Oficial N°
1.899, Extraordinario, del 26 de agosto de 1976; el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa, publicado en la Gaceta Oficial N°
33.469 del 14 de mayo de 1986; los
Decretos del Presidente de la República números 1.968, 1.969, 1.970, 1.971,
1.972, 1.973, 1.974 y 1.975 del 17 de septiembre de 2002, publicados en la Gaceta Oficial N°
37.530 del 18 de septiembre de 2002; y, las
Resoluciones del Ministro de la Defensa alfanuméricos
DG-18020, DG-18021, DG-18022, DG-18023, DG-18024, DG-18025, DG-18026 y
DG-18027, del 19 de septiembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial N°
5.603, Extraordinario, de ese mismo mes y año.
En consecuencia, la
Sala DECLARA LA CONSTITUCIONALIDAD DEL
ARTÍCULO 16 DE LA LEY ORGÁNICA
DE SURIDAD Y DEFENSA. No se hace pronunciamiento alguno acerca del resto de
los actos impugnados, por las razones mencionadas en el fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal
Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en
Caracas, a los 16 días del mes de noviembre del año dos mil
cinco (2005). Años 195° de la
Independencia y
146° de la
Federación.
La Presidenta,
Luisa EstelLa Morales Lamuño
El
Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Luis V. Velázquez Alvaray
Francisco A. Carrasquero López
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Ponente
El
Secretario (E),
TITO DE LA HOZ
CZM/
02-2914
…gistrado Pedro
Rafael Rondón Haaz, discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que
antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
La sentencia
que antecede declaró la improcedencia de la demanda de nulidad que se planteó
contra el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa
(sobrevenidamente también contra el artículo 52 de la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación), el Reglamento Parcial de esa Ley, los Decretos
Presidenciales y las Resoluciones Ministeriales mediante las cuales se
declararon zonas de seguridad en el mes de septiembre de 2002.
Asimismo,
declara la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa, pues luego del análisis de fondo acerca de la
conformidad a derecho de esa norma, se concluye en que las limitaciones que a
los derechos de los extranjeros se establecen en ella, no son
inconstitucionales ni discriminatorios.
1.
Luego de esa declaratoria de constitucionalidad del
artículo 16 de la
Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, la sentencia de la
mayoría estableció que, en todo caso, “su desarrollo reglamentario, así como
su aplicación en casos concretos, debe estar sometida a los principios de
racionalidad y proporcionalidad”.
Quien
disiente observa que habiéndose impugnado en el caso de autos varios Decretos y
Resoluciones que desarrollan dicha disposición legal, la Sala debió entrar a analizar
la proporcionalidad y racionalidad de dichos actos, lo cual se denunció
expresamente, que ejecutaron dicho artículo 16, y no, como se hace en la
decisión que antecede, hacer un “exhorto” general y abstracto respecto de
eventuales aplicaciones de la
Ley. Si se acumuló en este caso la pretensión de nulidad del
artículo 16 de la
Ley Orgánica de Seguridad y Defensa con la de los actos
sublegales que la desarrollaron, la
Sala debió analizar, también, la adecuación a derecho de
estos actos.
2.
Luego de determinar que el artículo 52 de la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación no reproduce el artículo 16 de la Ley Orgánica
de Seguridad y Defensa, la sentencia concluye señalando que “no prejuzga la Sala acerca de la
constitucionalidad de esa disposición y en particular, acerca de la remisión
que hace a los reglamentos especiales de declaratorias de zonas de
seguridad....”.
No obstante, y por cuanto el referido artículo 52 también
fue objeto de la pretensión de nulidad en este proceso, la Sala debió pronunciarse
acerca de su inconstitucionalidad o no. En todo caso, si la ausencia de tal análisis de fondo se
debe a que, según se expone en la parte narrativa del fallo, los recurrentes
impugnaron dicho artículo 52 pero no realizaron ninguna denuncia nueva ni concreta
respecto de esa norma, la sentencia debió, en su parte motiva, explicar que no
se pronuncia sobre la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley Orgánica
de Seguridad de la
Nación ante la inmotivación –si así fue- de la denuncia en su
contra.
Queda así expresado el criterio
del Magistrado disidente.
Fecha ut supra.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado Disidente
FRANCISCO
ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
…/
…
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
El Secretario (E),
TITO
DE LA HOZ GARCÍA
PRRH/sn.cr.
Exp. 02-2914
