SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Héctor
Peña Torrelles
En fecha 17 de enero de 1997 el ciudadano Iván Darío Badell González, titular de
la cédula de identidad N° 1.962.904, actuando en su condición de Fiscal
General de la República, solicitó por ante la entonces Corte Suprema
de Justicia en Pleno la nulidad por razones de inconstitucionalidad e
ilegalidad de las normas establecidas en los artículos contenidos en el Título
VII de la Constitución del Estado Mérida relativos al “Defensor de los
Derechos”, aprobada por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Mérida en
fecha 7 de noviembre de 1995 y publicada en la Gaceta Oficial de dicho Estado
N° 7 Extraordinario del 20 del mismo mes y año.
En fecha 28 de enero de 1997 se dio
cuenta a la Corte en Pleno de la presente causa y se acordó su remisión al
Juzgado de Sustanciación.
Mediante escrito consignado en fecha
30 de enero de 1997, el Fiscal General de la República, de conformidad con lo
establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, solicitó la reducción de los lapsos y la declaratoria de mero
derecho, a fin de que se dictara sentencia definitiva sin relación ni informes.
Por auto de fecha 30 de enero de 1997, el Juzgado de
Sustanciación admitió en cuanto ha lugar en derecho la referida acción de
nulidad y ordenó las notificaciones de ley. Asimismo, acordó la remisión del
expediente a la entonces Corte en Pleno, para que una vez que constara en autos
la notificación mediante oficio del Presidente de la Asamblea Legislativa del
Estado Mérida, se dictara la correspondiente decisión previa; igualmente, se
ordenó la publicación del cartel a que se refiere el artículo 116 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 18 de febrero de 1997 la abogada Velma Soltero
de Ruan, actuando en su carácter de Fiscal del Ministerio Público designada
para actuar ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno mediante
Resolución N° 42 publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N°
35.943 de fecha 22 de abril de 1996, consignó oficio N° DCCA-3720 de fecha 3 de
febrero de 1997 emanado del Fiscal General de la República, en virtud del cual
se le autorizó para intervenir en el presente juicio hasta su culminación.
En fecha 18 de marzo de 1997 se dio cuenta en la Corte en
Pleno del recibo de las actuaciones que integran el presente expediente, y se
designó ponente al Magistrado Humberto
J. La Roche, a los fines de resolver sobre la solicitud formulada por el
accionante para que se decidiera la causa sin relación ni informes por tratarse
de un asunto de mero derecho.
El 28 de mayo de 1997, el Magistrado Humberto J. La Roche consignó
diligencia mediante la cual se inhibió de conocer de la presente causa, de
conformidad con lo previsto en el artículo 82, numeral 15 del Código de
Procedimiento Civil.
Mediante auto de fecha 19 de junio de 1997 se declaró con
lugar la inhibición planteada y se acordó la convocatoria del Magistrado
suplente a fin de integrar la Corte en Pleno Accidental, convocándose al
Magistrado José Antonio Ramos,
quien aceptó según consta en comunicación del 15 de julio de 1997.
En fecha 23 de septiembre de 1997 se constituyó la Corte
Suprema de Justicia en Pleno Accidental, designándose ponente al Magistrado Nelson Rodríguez García, a los fines de
resolver acerca de la solicitud formulada por el recurrente para que el asunto
se tramitara sin relación ni informes.
Mediante decisión de fecha 16 de junio de 1998 se declaró
procedente la declaratoria de mero derecho, se suprimió el lapso probatorio,
mas no así la relación ni la celebración del acto de informes, y se acordó que
la causa seguiría su curso de conformidad con lo dispuesto en los artículo 93 y
siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 30 de junio de 1998 se designó ponente al
Magistrado Nelson Rodríguez García
y se fijó el quinto (5°) día de despacho para comenzar la relación de la causa.
El 9 de julio de 1998 se dejó constancia del inicio de la
relación de la causa y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de
informes.
En fecha 28 de julio de 1998, siendo la oportunidad
fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia de que los
abogados Román José Duque Corredor y Germán Alberto Briceño Colmenares, inscritos
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 466 y 66.378, respectivamente, actuando con
el carácter de apoderados judiciales del Gobernador del Estado Mérida, y la
abogada Velma Soltero de Ruan, en su condición de representante del Ministerio
Público, consignaron sus respectivos escritos de informes.
El 13 de octubre de 1998 terminó la relación de la causa,
y se dijo “Vistos”.
En fecha 21 de
marzo de 2000 y mediante oficio N° TPI-00-038 emanado de la Sala Plena del
Tribunal Supremo de Justicia en esa misma fecha, se remitió el presente
expediente a esta Sala Constitucional, en virtud de las previsiones sobre
competencias contenidas en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
En fecha 25 de abril de 2000 se recibió y se dio cuenta
en la Sala de la acción de nulidad referida, designándose ponente al Magistrado
que con tal carácter suscribe esta decisión.
Revisadas las actas que conforman este expediente, la
Sala pasa a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:
Fundamentos de la Acción de
Nulidad
El Fiscal General de la República en
la oportunidad de solicitar nulidad por razones de inconstitucionalidad e
ilegalidad de las disposiciones contenidas en el Título VII de la Constitución
del Estado Mérida, expresó que la
Asamblea Legislativa del Estado Mérida con la aprobación de la Constitución de
esa entidad federal, incurrió en el vicio de incompetencia, al usurpar
funciones que el artículo 136 ordinal 23° de la Constitución de 1961 atribuía
al entonces Congreso de la República como órgano del Poder Público Nacional,
pues mediante la referida Constitución estadal creó una figura similar a la del
Fiscal General de la República en el ámbito estadal, a la cual atribuyeron
funciones que para esa oportunidad ejercía el Ministerio Público, violando con
ello lo dispuesto en los artículos 118 y 119 del Texto Fundamental derogado.
En tal sentido, alegó el accionante
que la entonces Asamblea Legislativa del Estado Mérida al aprobar el acto
impugnado violó lo dispuesto en los artículos 17 y 20 ordinal 1° de la
Constitución de la República de Venezuela de 1961, que establecían las
competencias asignadas a los Estados, entre las cuales no se previó la creación
de un “Defensor Estadal de los Derechos”.
Señaló además, que la Asamblea Legislativa del
Estado Mérida no podía, alegando la independencia y autonomía de esa entidad
federal prevista en el artículo 16 de la Constitución de 1961, menoscabar dicho
Texto Constitucional, al “(...) crear un
funcionario paralelo a los fiscales del Ministerio Público, quienes actúan por
delegación del Fiscal General de la República, ejerciendo funciones similares a
ellos, pero actuando separadamente”; circunstancia que a su decir, constituye
“(...) una interferencia en las
atribuciones que, constitucionalmente, le han sido asignadas al Ministerio
Público...”, desconociendo con ello lo dispuesto en el artículo 218 de la
Constitución de 1961, norma conforme a la cual los funcionarios auxiliares del
Fiscal General de la República serían determinados por la Ley Orgánica
correspondiente.
En cuanto a los vicios de ilegalidad
que el accionante le atribuyó al acto normativo objeto del presente recurso,
éste alegó, que las disposiciones contenidas en los artículos 150, ordinal 8° y
151 del Título VII de la Constitución del Estado Mérida son contrarias a lo
dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Central y en la Ley de
Carrera Administrativa, toda vez que las normas impugnadas establecen “(...) la obligación que tienen las
personas naturales o jurídicas, en especial los funcionarios públicos, de
comparecer ante el Defensor de los Derechos, para suministrar la información o
documentos que le sean requeridos...” (Subrayado del recurrente). Siendo
que, el artículo 55 de la Ley Orgánica de la Administración Central prevé que “(...) Podrá acordarse judicialmente
la copia, exhibición o inspección de determinado documento, expediente, libro o
registro y se ejecutará la providencia a menos que, por razones de seguridad u
oportunidad para el Estado, el órgano superior respectivo resuelva que dicho
documento, libro, expediente o registro es, de carácter reservado o
confidencial...” (Subrayado del recurrente); por su parte, el artículo 28
ordinal 4° de la Ley de Carrera Administrativa dispone, que “(...) los funcionarios públicos están
obligados a guardar la reserva y secreto que requieran los asuntos relacionados
con su trabajo...”, y el artículo 62, ordinal 7° de la Ley de Carrera
Administrativa, consagra como causal de destitución la revelación de asuntos
reservados, confidenciales o secretos. Por
lo que estimó el accionante, que la Constitución del Estado Mérida viola el
principio de jerarquía de los actos previsto en el artículo 13 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Informes de las Partes
Los apoderados judiciales de la
Asamblea Legislativa en la oportunidad de presentar los informes
correspondientes, señalaron con relación al presunto vicio de usurpación de
funciones en que incurriera -a decir del accionante- la entonces Asamblea
Legislativa del Estado Mérida al dictar el Título VII de la Constitución de
dicho Estado, que el Fiscal General de la República “(...) parte de un Falso Supuesto, de hecho y de derecho, que lo lleva
a confundir la institución del Ministerio Público con la Defensoría de los
Derechos...” creada en la Constitución estadal, “(...) pues éste reconoce expresamente que la Asamblea creó un órgano similar a la Fiscalía General de la
República”, y que la usurpación de funciones, “sólo se produce cuando un órgano asume competencias atribuidas a
otro, y no cuando, en ejercicio de las potestades que le asigna la Constitución
desarrolla actividades similares o
parecidas a las atribuidas al ente cuyas funciones han sido supuestamente
usurpadas”, y ello, en criterio de
los apoderados judiciales de la parte recurrida, constituye una manifestación
de colaboración entre los poderes en los términos enunciados en la Constitución
de 1961, pues dicha similitud no acarrea el vicio denunciado. (Resaltado de la
parte recurrida)
Señalaron además, que la Asamblea
Legislativa del Estado Mérida se limitó a legislar sobre una de las materias
que tiene atribuida de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 17 ordinal 1° y 20 ordinal 1° de la
Constitución de 1961, esto es, la organización de los Poderes Públicos
estadales. En tal sentido indicaron, que “(...)
lo único que establece la
Constitución en esta materia es que los Estados no podrán legislar sobre el Ministerio Público, ni señalarle
atribuciones o imponerle obligaciones, lo cual no podría (...) traducirse, en
que a los Estados les está vedado, en ejercicio de la facultad de organizar sus
poderes públicos, y en cumplimiento de su obligación de garantizar y proteger
los derechos fundamentales de la persona, crear instituciones como la
Defensoría de los Derechos y asignarles competencias...”.
Acerca de la presunta violación de
los principios contenidos en los artículos 16 y 218 de la Constitución de 1961,
los representantes judiciales de la Asamblea Legislativa del Estado Mérida
alegaron, que el Fiscal General de la República incurrió igualmente en un falso
supuesto de hecho y de derecho, toda vez que atribuyó a “(...) la Defensoría del Pueblo el carácter de órgano paralelo al Ministerio
Público cuando en realidad se tratan de órganos distintos, tanto por su
naturaleza propia como por el ámbito de actuación y la índole de las
competencias que ejercen”, cumpliendo -a su entender- con las obligaciones
que le imponían los artículos 16 y 20 de la Constitución de 1961.
Expresaron también, que de
conformidad con lo previsto en el artículo 218 de la Constitución de 1961, “(...)
los funcionarios que deberán crearse mediante Ley Orgánica Nacional ...”, “(...) y dentro de los cuales el Fiscal
General de la República pretende erróneamente incluir al Defensor de los
Derechos del Estado Mérida, son aquellos que deberán coadyuvar con aquél en el
ejercicio de sus funciones, dentro de la estructura orgánica del Ministerio Público...”, y que la
Asamblea Legislativa del Estado Mérida mediante la Constitución de ese Estado,
no creó funcionarios auxiliares al Fiscal del Ministerio Público pues no tenía
competencia para ello, limitándose a organizar y crear los poderes públicos
estadales.
Indicaron los apoderados judiciales
de la Asamblea Legislativa del Estado Mérida, con relación a la presunta
violación de lo dispuesto en el artículo 220 de la Constitución de 1961, que el
Fiscal General de la República no puntualizó en qué consiste la identidad entre
las funciones del Ministerio Público y el Defensor de los Derechos. Asimismo
expresaron, que la protección de los derechos humanos y la colaboración
funcional entre los distintos órganos que conforman el Poder Público como
principios que rigen al Estado venezolano, están asignados de manera
concurrente “(...) no sólo a los órganos
del Poder Público integralmente considerados, sino también a los particulares”,
por lo que estimaron, “(...) que las
atribuciones conferidas al Ministerio Público, en los términos de la propia
Constitución, no excluyen la posibilidad de que otros órganos del Poder
Público, en cualquiera de las ramas en que se encuentra dividido, pudiera tener
atribuidas competencias similares” y, que la creación de la Defensoría de
los Derechos del Estado Mérida, no constituye una invasión ni obstrucción a las
labores realizadas por el Ministerio Público, sino más bien, se trata de la
creación de un ente para coadyuvar con éste, dada la similitud que existe entre
las funciones atribuidas al Ministerio Público y al Defensor de los Derechos,
producto de la “(...) comunidad de
objetivos que les han sido fijados...” en aras de la defensa de los
derechos de los ciudadanos.
Además alegaron, que en el presente
caso no se configuró el supuesto previsto en el artículo 19 ordinal 4° de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues la Constitución del Estado
Mérida no es un acto administrativo sino una ley organizativa dictada en virtud
de las competencias que le confirió el Texto Constitucional de 1961.
En cuanto a la presunta violación de
los artículos 54 y 55 de la Ley Orgánica de la Administración Central, los
representantes judiciales de la Asamblea Legislativa del Estado Mérida
expresaron, que dicha norma tiene un ámbito de aplicación nacional dirigida a
los Ministerios, Consejo de Ministros y Oficinas Centrales de la Presidencia,
por lo que pretender aplicarla a los Estados constituye una invasión a la
competencia que éstos tienen atribuida constitucionalmente; mas sin embargo,
partiendo de la premisa que les resultara aplicable en cuanto a los principios
generales de la Administración Pública, estimaron que tampoco se configura tal
violación, pues, cuando la Ley Orgánica de la Administración Central “(...) señala que los archivos son de
carácter reservado, y que su exhibición o inspección sólo podrá ordenarse por
los organismos a los cuales la Ley atribuya específicamente tal función (...)
se formula una regla general, cual es la reserva de los archivos; pero por otro
lado, se establece una excepción a dicha reserva cuando un funcionario u
organismo sea expresamente autorizado por la Ley...”; y que los artículos 150 y 151 de la Constitución del Estado
Mérida, formulan la autorización legal a que se refiere el encabezamiento del
artículo 55 de la Ley Orgánica de la Administración Central a favor del
Defensor de los Derechos de ese Estado.
En este mismo sentido, expresaron
que los artículos 28 ordinal 4° y 62
ordinal 7° de la Ley de Carrera Administrativa tampoco resultaron vulnerados, y
que deben interpretarse en concordancia con el resto de las normas previstas en
la Constitución del Estado Mérida, por tanto, estimaron que “(...) la obligación de los funcionarios de
suministrar información o documentos, se ve limitada por las restricciones que
en esta materia prevean las otras leyes aplicables y no como una obligación
absoluta que conduciría al exabrupto de imponer el incumplimiento de los
deberes del funcionario público o la violación de leyes nacionales”.
Por su parte, la abogada Velma
Soltero de Ruan, actuando en su condición de representante del Ministerio
Público, expresó en el escrito contentivo del informe consignado, que el Título
VII de la Constitución del Estado Mérida es violatorio de lo dispuesto en el
artículo 117 de la Constitución de 1961, esto es, del principio de le legalidad
que debe regir a los órganos del Poder Público, y, reprodujo luego el resto de
los argumentos expuestos en el escrito contentivo de la acción de nulidad.
De la Competencia
La presente acción interpuesta por razones de inconstitucionalidad e
ilegalidad, tiene por objeto la nulidad de las normas previstas en los
artículos contenidos en el Título VII de la Constitución del Estado Mérida
relativos al Defensor de los Derechos, instrumento normativo aprobado el 7 de
noviembre de 1995 y publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federal Nº 7 Extraordinario, del día 20 de ese mismo
mes y año. Dicha acción fue ejercida durante la vigencia de la Constitución de
1961, de conformidad con las previsiones contenidas en sus artículos 218 y 215
ordinal 4° eiusdem, en concordancia
con lo dispuesto en los artículos 1°, 6° ordinal 1° y 39 ordinal 4° de la Ley
Orgánica del Ministerio Público, por considerar el accionante que el referido
instrumento normativo violaba el dispositivo contenido en el artículo 136,
ordinal 23° de la Constitución de 1961, al usurpar funciones que
constitucionalmente tenía atribuidas el Poder Legislativo Nacional.
En tal sentido debe señalarse, que la competencia que antes tenía
atribuida la entonces Corte en Pleno para declarar la nulidad total o parcial
de las Constituciones o leyes estadales y demás actos generales de los cuerpos
deliberantes de los Estados cuando fueran violatorios de la Constitución, en
virtud de lo dispuesto por los artículos 42 ordinal 3º, 43 y 112 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo previsto en
los artículos 215 ordinal 4º y 216 de la Constitución de 1961, con la entrada
en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la
creación de la jurisdicción constitucional, tal competencia se encuentra
actualmente asignada a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, por disponerlo así el artículo 336, numeral 2 del vigente Texto
Fundamental, el cual consagra entre las atribuciones de esta Sala
Constitucional, “Declarar la nulidad
total o parcial de las Constituciones y las leyes estadales (...) dictados en
ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella”.
Así las cosas, observa esta Sala, que al
interponer el actor acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad
contra las normas contenidas en el Título VII de la Constitución del Estado
Mérida, aprobada por la entonces Asamblea Legislativa de ese Estado, tal acto se
encuentra dentro del supuesto previsto en el artículo 336, numeral 2 de la
vigente Carta Magna, en consecuencia, esta Sala Constitucional resulta
competente para conocer del caso planteado. Así se decide.
Motivación para Decidir la
Acción de Nulidad
Como ya se
indicó, en el presente caso se demandó la nulidad por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad, de las normas previstas en el Título VII de
la Constitución del Estado Mérida relativas al “Defensor de los Derechos”,
instrumento normativo aprobado el 7 de noviembre de 1995 y publicado en la
Gaceta Oficial de ese Estado Nº 7 Extraordinario, de fecha 20 de ese mismo mes
y año.
La petición de
nulidad se fundamentó en razones de inconstitucionalidad e ilegalidad,
aduciéndose en primer término su contrariedad al Texto Fundamental de 1961,
pues, a decir de la parte accionante, el referido instrumento normativo vulnera
las previsiones contenidas en los artículos 16 y 17 de la Constitución de 1961
que consagraban el principio de autonomía estadal, así como los postulados
contenidos en los artículos 117, 118 y 119 eiusdem,
referidos al principio de la legalidad, a la separación de los Poderes Públicos
y la ineficacia de los actos dictados en usurpación de funciones; y que viola también la norma contenida en el
artículo 136 ordinal 23º del mismo Texto Constitucional, que consagraba la
competencia del Poder Nacional para regular lo relativo al Ministerio Público,
supuestos que se encuentran actualmente regulados en los artículos 136, 137,
159, 164, único aparte, 138 y 156, numeral 31 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
En el sistema constitucional venezolano la
competencia es materia de orden público, en virtud de lo cual las funciones
estatales están distribuidas entre diversas autoridades, cada una de ellas con
una función propia y especial que están llamadas a cumplir dentro de los
límites que la Constitución y las leyes les señalan.
Ahora bien, el contenido de las normas previstas en
los artículos 117 y 118 del Texto Fundamental de 1961 denunciadas por el
accionante como violadas, se encuentran recogidas en los artículos 136 y 137 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes
términos:
“Artículo
136.- El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal
y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder
Público tiene sus funciones propias; pero los órganos a los que incumbe su
ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”.
Artículo
137.-“Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que
ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que
realicen”.
De allí que, la
Constitución y las leyes, además de exigir la competencia del órgano y del
funcionario que dicte el acto, requieren que el mismo se produzca conforme a
unas formas determinadas o de acuerdo a un proceso específico a objeto de
proteger los intereses generales, las finalidades propuestas por el
Constituyente o el legislador y garantizar los derechos de todos los
administrados. Con lo cual se concluye, que la función pública en modo alguno
puede ser ejercida de manera arbitraria, sino que está limitada por la
Constitución y las leyes.
Conforme a lo
anterior, cuando el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela dispone que "El Poder
Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder
Nacional”, significa que cada ente político territorial del Poder Público,
solamente tiene competencia para dictar sus leyes y actos dentro de los límites
de los respectivos territorios que le asignan la Constitución y las leyes, y
dependiendo de las materias que cada uno de ellos esté llamado a regular.
Con tal manifestación -como antes se expresó- la
Constitución no hace otra cosa que consagrar un elemento esencial del Derecho
Público, como lo es el principio de la competencia de los funcionarios y de los
órganos públicos, precepto según el cual todas las actuaciones de la
Administración están subordinadas a la ley, de modo que ésta sólo puede hacer
lo que la ley le permite, de allí que, la nulidad sea la consecuencia jurídica
de la inobservancia del aludido principio.
Ahora bien,
en el caso concreto, el accionante alegó que las disposiciones contenidas en el
Título VII de la Constitución del Estado Mérida son nulas por considerar que
están viciadas de inconstitucionalidad, pues en su opinión, la Asamblea
Legislativa del Estado Mérida usurpó funciones que el artículo 136, ordinal 23°
de la Constitución de 1961 atribuía al entonces Congreso de la República como
órgano del Poder Legislativo Nacional, pues mediante la referida Constitución
estadal se creó una figura similar a la del Fiscal General de la República en
el plano estadal, a la que atribuyeron funciones que para el momento ejercía el
Ministerio Público, violando así lo dispuesto en los artículos 118 y 119 del
Texto Fundamental derogado. Es decir, se cuestionó con la acción de nulidad
interpuesta, la competencia de la entonces Asamblea Legislativa del Estado
Mérida para crear la figura de la Defensoría de los Derechos en el ámbito
estadal y asignarle competencias que en ese momento tenía el Ministerio Público y que en la actualidad detenta la
Defensoría del Pueblo.
Al respecto, se observa que el Título VII de la
Constitución del Estado Mérida, aprobada por la otrora Asamblea Legislativa del
Estado Mérida en fecha 7 de noviembre de 1995, creó la figura de la Defensoría
de los Derechos, en los siguientes términos:
“TÍTULO VII
DEL DEFENSOR DE LOS DERECHOS
Artículo 143.- La Defensoría de los Derechos en jurisdicción del
Estado Mérida, es el órgano competente para conocer e investigar sobre la
violación de los derechos humanos y constitucionales, individuales o colectivos
y estará a cargo del Defensor de los Derechos.
Artículo 144.- Para la organización y cumplimiento de sus fines,
la Defensoría de los Derechos tendrá autonomía funcional; administrará y
ejecutará su presupuesto; nombrará y removerá el personal a su cargo y dictará
su Reglamento interno.
Artículo 145.- Para ser Defensor de los Derechos o su suplente
se requiere ser venezolano, mayor de treinta años, de estado seglar, abogado,
de conducta intachable y reconocida honorabilidad.
Artículo 146.- La condición de Defensor de los Derechos es
incompatible con todo mandato representativo o cargo de dirección
político-partidista, sindical o de la carrera judicial.
Artículo 147.- El Defensor de los Derechos y su suplente serán
elegidos por las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea
Legislativa, dentro de los primeros treinta (30) días de cada período
constitucional estadal; de no lograrse su designación en este período, serán
designados por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa.
Artículo 148.- Las faltas temporales o absolutas del Defensor de
los Derechos serán cubiertas por su suplente, en este último caso ejercerá las
funciones hasta la designación del titular.
Artículo 149.- La Asamblea Legislativa podrá remover o suspender
al Defensor de los Derechos o quien haga sus veces, por negligencia en el
desempeño del cargo, mala conducta o incapacidad, mediante decisión razonada de
las dos terceras partes de sus miembros, previa audiencia para su defensa.
Artículo 150.- Son atribuciones del Defensor de los Derechos,
las siguientes:
1°- Velar por
el respeto y vigencia de los derechos humanos, y defenderlos ante cualquier
persona, organismo o instancia.
2°- Defender
los intereses comunales frente a las actuaciones arbitrarias o ilegítimas de
los órganos de la administración pública.
3°- Iniciar
las investigaciones sobre actuaciones que atenten contra el interés colectivo,
a los fines del restablecimiento de los derechos o garantías lesionados.
4°- Ejercer la
defensa de las comunidades ante los órganos legislativos, ejecutivos,
municipales, administrativos o judiciales en defensa de los derechos que le
sean propios.
5°- Velar por
la correcta actuación de los órganos y funcionarios de la administración,
relativa al funcionamiento de los servicios públicos en condiciones de
eficiencia y regularidad, así como por la protección del ambiente y los
recursos naturales renovables.
6°- Instar al
Ministerio Público o a los Síndicos Procuradores Municipales para intentar o
proseguir las acciones a que hubiere lugar contra funcionarios o personas
responsables de la violación de los derechos y las garantías ciudadanas, o de
actuaciones que ocasionen daños a la colectividad o al patrimonio público.
7°- Velar por
el respeto y vigencia de los derechos humanos y garantías constitucionales en
los establecimientos y retenes policiales, así como en los internados
judiciales y cárceles bajo la jurisdicción y competencia del Estado Mérida.
8°- Revisar
archivos y documentos administrativos vinculados con los casos que le hayan
sido planteados.
9°- Proponer a
la administración estadal la revisión de sus decisiones y advertir sobre su
abstención u omisión.
10°- Nombrar y
remover, para el mejor cumplimiento de sus funciones, Comisionados Especiales
en quienes delegará su representación, señalándoles sus atribuciones
específicas conforme con la ley.
11°- Coordinar
su actuación con los órganos nacionales encargados de la defensa de los
derechos humanos.
12°- Presentar
el Informe anual de su gestión durante los primeros treinta (30) días
siguientes a la instalación de la Asamblea Legislativa.
13°- Las demás
que le atribuyan las leyes.
Artículo 151.- Las personas naturales o jurídicas y
especialmente los funcionarios públicos, están obligados a comparecer por ante
el Defensor de los Derechos, así como suministrar la información o documentos
que le sean requeridos para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 152.- El Defensor de los Derechos y los funcionarios
adscritos a su dependencia, guardarán secreto sobre sus actuaciones. Sólo
podrán informar sobre el inicio de los mismos. La revelación de asuntos
privados será causa de destitución inmediata de los funcionarios implicados e
incluso del Defensor si tal fuere el caso.
Artículo 153.- La ley podrá determinar las demás atribuciones,
responsabilidades o normas de funcionamiento de la Defensoría de los Derechos”.
Ello así, debe
esta Sala examinar las normas constitucionales invocadas por el accionante y
luego confrontarlas con las disposiciones transcritas que regulan la materia
sometida al presente estudio, para lo cual observa lo siguiente:
El artículo 164, numeral 1 de la Constitución
vigente, establece que “Es de la
competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar
los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución”, y el artículo
162, numeral 1 eiusdem, atribuye
competencia a los Consejos Legislativos para
“(…) Legislar sobre las materias de la competencia estadal”.
Por su parte, el numeral 31 del artículo 156 del
mismo Texto Constitucional, asigna competencia al Poder Nacional para organizar
y administrar la justicia, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo;
y la norma prevista en el artículo 187, numeral 1 eiusdem, faculta al
Poder Legislativo Nacional, esto es, la Asamblea Nacional, para “(...) 1.- Legislar en las materias de la
competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder
Nacional”.
Resulta claro entonces, que los Estados son favorecidos
constitucionalmente por el principio de autonomía para organizar sus Poderes
Públicos, sin embargo, debe entenderse que tal autonomía es relativa y por
tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y
en la ley, por ello, el artículo 4 del Texto Fundamental vigente, dispone que “La República Bolivariana de Venezuela es un
Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta
Constitución...”.
Ahora bien, el artículo 143 de la Constitución del Estado Mérida,
expresa que la “...Defensoría de los
Derechos en jurisdicción del Estado Mérida, es el órgano competente para conocer e investigar sobre la
violación de los derechos humanos y constitucionales, individuales o
colectivos...”. Por su parte, los ordinales 1° y 7° del artículo 150 eiusdem, establecen que “Son atribuciones del Defensor de los
Derechos, las siguientes: 1°.-Velar por el respeto y vigencia de los derechos
humanos ante cualquier persona, organismo e instancia (...) 7°.-Velar por el
respeto y vigencia de los derechos humanos y garantías constitucionales en los
establecimientos y retenes policiales, así como en los internados judiciales y
cárceles bajo la jurisdicción y competencia del Estado Mérida...”
(Resaltado de la Sala).
Asimismo se observa, que el artículo 150 de la Constitución del Estado
Mérida atribuye al Defensor de los Derechos, entre otras funciones “(...) 6°.-Instar al Ministerio Público o a
los Síndicos Procuradores Municipales para intentar o proseguir las acciones a
que hubiere lugar contra funcionarios o personas responsables de la violación
de los derechos y las garantías ciudadanas...”.
Resulta necesario señalar, que en el marco de la Constitución de 1961,
tales competencias se encontraban consagradas en favor de un órgano con competencia
nacional como lo es el Ministerio Público, en los siguientes términos: “Artículo 220. Son atribuciones del
Ministerio Público: 1°.-Velar por el respeto de los derechos y garantías
constitucionales (...) 4°.-Velar por el correcto cumplimiento de las leyes y la
garantía de los derechos humanos en las cárceles y demás establecimientos de
reclusión (...) 6°. -Las que le atribuyan las leyes”. En tal sentido, la
Ley Orgánica del Ministerio Público, normativa vigente en todo cuanto no colida
con las disposiciones contenidas en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, establece en su artículo 11, numerales 2, 10 y 11, que: “Son deberes y atribuciones del Ministerio
Público: (...) 2.-Vigilar, a través de los fiscales que determina esta Ley, por
el respeto de los derechos y garantías constitucionales (...) 10.-Velar por el
correcto cumplimiento de las leyes y la garantía de los derechos humanos en las
cárceles y demás establecimientos de reclusión; 11.-Vigilar para que en los
retenes policiales, en los locales carcelarios, en los
lugares de reclusión de los comandos militares, en las colonias de trabajo, en
las cárceles y penitenciarías, institutos de corrección para menores, y demás
establecimientos de reclusión e internamiento, sean
respetados los derechos humanos y constitucionales de los reclusos y
menores...”.
Adicionalmente debe observar esta Sala, que la Constitución de 1999
creó a la Defensoría del Pueblo como un órgano de carácter nacional, que forma
parte del Poder Ciudadano, al cual asignó en virtud de lo dispuesto en el
artículo 281 numerales 1, 2 y 4, entre otras competencias, “(...) Velar por el efectivo respeto y garantía de los derechos humanos
(...) investigando de oficio o a instancia de parte las denuncias que lleguen a
su conocimiento; 2.-Velar por el correcto funcionamiento de los servicios
públicos, amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o
difusos de las personas (...) 4.- Instar al Fiscal o a la Fiscal General de la
República para que intente las acciones o recursos a que hubiere lugar contra
los funcionarios públicos o funcionarias públicas, responsables de la violación
o menoscabo de los derechos humanos...”.
De lo anterior se desprende, que algunas de las funciones que antes
tenía atribuidas el Ministerio Público, hoy corresponden a la Defensoría del
Pueblo, como órgano del Poder Ciudadano llamado a velar por el efectivo respeto
y garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos.
Producto del examen de las normas constitucionales antes citadas, en
comparación con las previstas en la Constitución del Estado Mérida, resulta
claro para esta Sala, en primer lugar, la similitud que existe entre algunas de
las funciones que antes atribuía la Constitución de 1961 al Ministerio Público
-que hoy día asigna la nueva Constitución a la Defensoría del Pueblo-, y las
que le atribuye el artículo 150 de la Constitución del Estado Mérida a la
Defensoría de los Derechos; y en segundo término, que la competencia para
legislar y determinar el funcionamiento de las distintas ramas del Poder
Público Nacional corresponde al Legislativo Nacional, representado actualmente
por la Asamblea Nacional, y que la competencia atribuida a los Estados para la
organización de los Poderes Públicos debe ser ejercida de acuerdo a lo previsto
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ello, estima
esta Sala Constitucional, que la atribución por parte de la entonces Asamblea
Legislativa estadal a la Defensoría de los Derechos, de competencias tan
similares a las que constitucionalmente estaban asignadas a un órgano del Poder
Público Nacional como lo es el Ministerio Público, resulta contrario a lo
previsto en el Texto Fundamental.
En tal sentido, señaló el accionante, que tal actividad constituye una
usurpación de las funciones que constitucionalmente tiene atribuida el Poder
Legislativo Nacional, respecto de lo cual estima Sala Constitucional conveniente señalar, que en el marco de la
doctrina y la jurisprudencia patria, para que se configure el supuesto de la
usurpación de funciones, se requiere
que el órgano o funcionario presuntamente infractor o incurso en dicho vicio,
ejerza o haya ejercido funciones o competencias públicas asignadas por la
Constitución de la República o las leyes a otro órgano u órganos del Poder
Público, sea nacional, estadal o municipal. Ello así, resulta necesario
destacar que en criterio de esta Sala Constitucional, en el presente caso, se
evidencia del texto de la Constitución del Estado Mérida, aprobada en fecha 7
de noviembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de ese Estado N° 7
Extraordinario, de fecha 20 de abril de ese mismo año, que el Poder Legislativo
del Estado Mérida no asumió competencias asignadas constitucionalmente al Poder
Legislativo Nacional para regular la actividad del Ministerio Público, por lo
que la trasgresión constitucional alegada no encuadra en el vicio de usurpación
de funciones. Sin embargo, observa esta Sala, que la entonces Asamblea
Legislativa del Estado Mérida creó ex
novo un ente al cual atribuyó algunas competencias que antes, por mandato
constitucional, correspondían al Ministerio Público y que hoy día tienen éste y
la Defensoría del Pueblo, tal como lo prevé la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, que en su artículo 281 establece:
Artículo 281. Son
atribuciones del Defensor o Defensora del Pueblo:
1.
Velar
por el efectivo respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución y en los tratados, convenios y acuerdos internacionales sobre derechos
humanos ratificados por la República, investigando de oficio o a instancia de
parte las denuncias que lleguen a su conocimiento.
2.
Velar
por el correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar y proteger
los derechos e intereses legítimos, colectivos y difusos de las personas,
contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la
prestación de los mismos, interponiendo cuando fuere procedente las acciones
necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas de los daños y
perjuicios que les sean ocasionado con motivo del funcionamiento de los
servicios públicos.
3.
Interponer
las acciones de inconstitucionalidad, amparo, hábeas corpus, hábeas data y las
demás acciones o recursos necesarios para ejercer las atribuciones señaladas en
los numerales anteriores, cuando fuere procedente de conformidad con la ley.
4.
Instar
al Fiscal o a la Fiscal General de la República para que intente las acciones o
recursos a que hubiere lugar contra los funcionarios públicos o funcionarias
públicas, responsables de la violación o menoscabo de los derechos humanos.
5.
Solicitar
al Consejo Moral Republicano que adopte las medidas a que hubiere lugar
respecto a los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables por
la violación o menoscabo de los derechos humanos.
6.
Solicitar
ante el órgano competente la aplicación de los correctivos y las sanciones a
que hubiere lugar por la violación de los derechos del público consumidor y
usuario, de conformidad con la ley.
7.
Presentar
ante los órganos legislativos municipales, estadales o nacionales, proyectos de
ley u otras iniciativas para la protección progresiva de los derechos humanos.
8.
Velar
por los derechos de los pueblos indígenas y ejercer las acciones necesarias
para su garantía y efectiva protección.
9.
Visitar
e inspeccionar las dependencias y establecimientos de los órganos del Estado, a
fin de garantizar la protección de los derechos humanos.
10.
Formular ante los
órganos correspondientes las recomendaciones y observaciones necesarias para la
eficaz protección de los derechos humanos, en virtud de lo cual desarrollará
mecanismos de comunicación permanente con órganos públicos o privados,
nacionales e internacionales, de protección y defensa de los derechos humanos.
11.
Promover y ejecutar
políticas para la difusión y efectiva protección de los derechos humanos.
12.
Las demás que
establezcan esta Constitución y la ley.
En consecuencia, considera esta Sala Constitucional, que con la
creación del Defensor de los Derechos, el Poder Legislativo del Estado Mérida
incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones, pues si bien es cierto
que tenía competencia para organizar los Poderes Públicos de esa entidad
federal a la luz de la Constitución de 1961 (al igual que la tienen los
Consejos Legislativos en la Constitución vigente), no es menos cierto, que a
tenor de lo dispuesto en ambos Textos Constitucionales tal organización debió
ser realizada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la ley, es
decir, debió respetar y tener como límites las normas constitucionales y
legales atributivas de competencias a los distintos órganos del Poder Público
Nacional.
Por tal motivo, aprecia esta Sala Constitucional, que no resulta
acertado el alegato de los apoderados judiciales del Estado Mérida, cuando
expresan que la creación de la “Defensoría de los Derechos” en esa entidad
estadal, se trata de una colaboración entre ambos órganos legislativos
-nacional y estadal- toda vez que, de acuerdo con la normativa constitucional
señalada, queda claro para esta Sala, que la competencia para legislar sobre el
funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional está atribuida única y
exclusivamente al Poder Legislativo Nacional,
y que la competencia del Poder Legislativo Estadal para dictar su Constitución
así como para organizar los poderes públicos, debe ser ejercida de conformidad
con la Carta Magna, texto normativo que en el presente caso no le atribuía
competencia a los órganos legislativos estadales para asignar a un ente
estadal, competencias que -como se dijo- ya detentaba un órgano del Poder
Público Nacional, como lo es el Ministerio Público y que en la actualidad
detenta la Defensoría del Pueblo.
Por el contrario, el principio de colaboración entre los Poderes
Públicos para cumplir los fines del Estado previsto en el artículo 136 de la
Constitución vigente, en modo alguno justifica que los órganos a los que
incumbe su ejercicio usurpen y ejerciten atribuciones que no le han sido asignadas
expresamente por la Constitución o la ley, de modo que, el principio de
colaboración entre los diferentes órganos del Poder Público no puede dar lugar
a la arrogación por parte de un órgano estadal de competencias que
constitucionalmente tiene atribuidas un órgano del Poder Nacional o Municipal,
ni tampoco justifica que los órganos a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público se extralimiten en aquellas facultades públicas que les han sido
otorgadas expresamente por la Constitución o la ley.
Por tanto, no podía la Asamblea Legislativa del Estado Mérida, so
pretexto del proceso de descentralización territorial, vulnerar las
competencias constitucionalmente establecidas, y crear mediante una
Constitución Estadal la figura del Defensor de los Derechos, órgano al cual
atribuyó funciones que constitucional y legalmente correspondían al Ministerio
Público y que, actualmente corresponden a éste y a la Defensoría del Pueblo,
instituciones de carácter nacional que forman parte del Poder Ciudadano recientemente
creado.
En consecuencia, estima esta Sala, que al señalar el Poder Legislativo
del Estado Mérida como fundamento jurídico del Título VII de la Constitución de
esa entidad federal, las normas previstas en los artículos 16 y 17 ordinal 1°
de la Constitución de 1961, incurrió en una errónea interpretación de las
mismas, pues le atribuyó un sentido y
alcance que estás no poseían, y de esta manera al consagrar en su Constitución
Estadal -ley a través del cual se organizan los Poderes Públicos en el Estado-
el Defensor de los Derechos, y atribuirle
funciones que para ese momento tenía el Ministerio Público, actuó
evidentemente, fuera del ámbito de la competencia que constitucionalmente le
corresponde.
Consecuencia de las consideraciones antes expuestas, debe esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar la
inconstitucionalidad de todas las disposiciones contenidas en el Título VII de
la Constitución del Estado Mérida, aprobada por la entonces Asamblea
Legislativa de esa entidad federal en fecha 7 de noviembre de 1995 y publicada
en la Gaceta Oficial del Estado Mérida N° 7 Extraordinario, de fecha 20 de
abril de ese mismo año . Así se decide.
Ahora bien,
corresponde a esta Sala Constitucional de acuerdo con lo previsto en los
artículos 119 y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
determinar los efectos de la presente decisión anulatoria en el tiempo, en tal
sentido, esta Sala Constitucional expresó en sentencia de fecha 11 de mayo de
2000 (Caso Jesús María Cordero Giusti.
Exp. 00-0859), en relación a los efectos de las decisiones anulatorias de
normas jurídicas, lo siguiente:
“(...) de acuerdo con lo previsto en el artículo 119
de la Ley Orgánica de la Corte suprema de Justicia, se debe determinar los
efectos en el tiempo de la decisiones anulatorias de normas. En este sentido,
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que en tales
casos, debe entenderse que produce sus efectos ex
tunc, es decir, hacia el pasado. Así, en reciente sentencia con
ocasión de decidir la solicitud de ejecución de un fallo que no había fijado
los efectos en el tiempo de una sentencia anulatoria, se indicó:
‘Ha sido señalado precedentemente que la sentencia anulatoria extinguió la norma por considerarla viciada, sin limitar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los efectos de la anulación en el tiempo, en razón de lo cual, este efecto es ex tunc, es decir hacia el pasado; opera desde el momento mismo en que la norma fue dictada’ (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 11 de noviembre de 1999, caso Policarpo Rodríguez).
En el caso antes citado, si bien se dio
efecto ex tunc al fallo anulatorio, la sentencia fijó los términos de la
ejecución, es decir, los parámetros y el tiempo mediante los cuales los
afectados por la norma anulada podían ejercer sus derechos.
En
el caso de autos, esta Sala por razones de seguridad jurídica, para evitar un
desequilibrio en la estructura de la administración pública estadal y la
preservación de los intereses generales, así como en resguardo de los derechos
de los beneficiados por la ley Estadal, fija los efectos ex nunc, es
decir, a partir de la publicación de este fallo por la Secretaría de esta Sala
Constitucional”.
Así, en el
presente caso, dadas las múltiples actuaciones que eventualmente pudieron haber
sido realizadas por los funcionarios adscritos a la Defensoría de los Derechos
creada por la Constitución del Estado Mérida y, los efectos jurídicos que ello
hubiere implicado en el ámbito de los derechos de los habitantes de esa entidad
federal, esta Sala, a fin de evitar un desequilibrio en los servicios prestados
por esa Defensoría a los habitantes de ese Estado y, en aras de la seguridad
jurídica, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia el futuro, esto es, a partir de la publicación del presente fallo por la Secretaría de esta Sala
Constitucional. Así se decide.
A tenor de lo dispuesto en los artículos 119 y 120
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena la publicación de
esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
Publíquese igualmente en la Gaceta Oficial del
Estado Mérida.
Decisión
En virtud de las consideraciones de hecho y de
derecho precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República
Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara Con
Lugar la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad e
ilegalidad interpuesta por el Fiscal General de la República, contra las normas
previstas en los artículos referentes al “Defensor de los Derechos”, contenidos
en el Título VII de la Constitución del Estado Mérida, aprobada por la entonces Asamblea Legislativa
del Estado Mérida en fecha 7 de noviembre de 1995 y publicada en la Gaceta
Oficial de dicho Estado N° 7 Extraordinario, de fecha 20 del mismo mes y año.
En consecuencia, quedan Anuladas todas las disposiciones
previstas en los artículos contenidos en el Título VII de la Constitución del
Estado Mérida relativos al “Defensor de los Derechos”.
Se fijan los efectos de este fallo con carácter ex nunc, es decir, a partir de la
publicación de este fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional.
Conforme a lo dispuesto por los
artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se
ordena publicar de inmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela, con precisión en el sumario del siguiente título:
“Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en
Sala Constitucional, que anula los
artículos 143 al 153 relativos al “Defensor de los Derechos”, contenidos en el
Título VII de la Constitución del Estado Mérida, sancionada por la Asamblea
Legislativa del Estado Mérida en fecha 7 de noviembre de 1995 y publicada en la
Gaceta Oficial de dicho Estado n° 7 Extraordinario del día 20 del mismo mes y
año”.
Asimismo, se ordena la publicación
íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial del Estado Mérida.
Publíquese y
regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas a los(11 ) días del mes de OCTUBRE de dos mil (2000). Años: 190º de la
Independencia y 140º de la Federación.
El Presidente,
Iván
Rincón Urdaneta
El
Vice-Presidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrados,
Héctor
Peña Torrelles
Ponente
José M. Delgado Ocando
Moisés A. Troconis Villarreal
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/daal
Exp. 00-1410