SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADA
PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Mediante
oficio Nº TPI-00-042 del 10 de abril de 2000, la Secretaría del
Tribunal Supremo de Justicia en Pleno remitió a esta Sala Constitucional, el
expediente contentivo de la pretensión de nulidad, por razones de
inconstitucionalidad interpuesta por el abogado JORGE NEHER ÁLVAREZ,
inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 34.378, y el ciudadano HERNANDO
DÍAZ CANDÍA, titular de la cédula de identidad Nº 10.330.480,
asistido por el abogado JUAN CARLOS GARANTON BLANCO,
inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 43.567, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, publicada en la Gaceta Oficial Nº
1.660 Extraordinario del 21 de junio de 1974; el encabezamiento del artículo 46
y el artículo 47 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
publicada en la Gaceta
Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965; y la última
frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, publicado en la Gaceta Oficial Nº
3.694 Extraordinario del 22 de enero de 1986, con reformas parciales publicadas
en las Gacetas Oficiales N° 3.886 Extraordinario del 15 de septiembre de 1986 y
3.970 Extraordinario del 13 de marzo de 1987.
Recibido el expediente
en la Sala Constitucional,
el 11 de mayo de 2000 se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado Héctor
Peña Torrelles.
En esa misma
oportunidad, se acordó dictar auto para mejor proveer a los fines de la
notificación de los interesados en el presente juicio, de conformidad con el
artículo 99 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Por auto del 18 del
mismo mes y año, se dio cumplimiento a lo ordenado, librándose los respectivos
oficios el 14 de junio de 2000.
El 30 de octubre de 2001
se dejó constancia de que, el 9 de enero de 2001, se reasignó la ponencia al
Magistrado Antonio J. García García.
Los días 24 de
septiembre de 2002, 22 de mayo de 2003, 18 de diciembre de 2003 y 3 de mayo de
2005, la parte accionante solicitó pronunciamiento.
El 13 de octubre de 2005,
se reconstituyó la
Sala Constitucional por el nombramiento como primer suplente
de la magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien asume la ponencia y
con tal carácter la suscribe.
El 7 de febrero de 2007,
el abogado HERNANDO DÍAZ CANDÍA solicitó
nuevamente que se dictara sentencia en la presente causa.
Efectuado el
estudio de las actas del expediente, para decidir se hacen las siguientes
consideraciones:
I
ANTECEDENTES
El 13 de enero de 1993, los ciudadanos JORGE
NEHER ÁLVAREZ y HERNANDO
DÍAZ CANDÍA interpusieron,
ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, pretensión de nulidad por
razones de inconstitucionalidad contra disposiciones normativas antes
referidas, por considerarlas violatorias de lo preceptuado en el artículo 68 de
la Constitución
de 1961, al coartar “el Derecho
Constitucional de Acceso y Obtención de Justicia (sic) por parte de particulares”.
El 26 de enero de 1993, se dio cuenta en la Corte en Pleno y se acordó
pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
El 17 de febrero de 1993, el Juzgado de Sustanciación
admitió la pretensión y ordenó la notificación del entonces Presidente del
Congreso, del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República. Asimismo, ordenó el
emplazamiento de los interesados mediante cartel.
Una vez efectuadas las notificaciones ordenadas, el 9
de marzo de 1993 el ciudadano HERNANDO DÍAZ CANDÍA retiró el
cartel de emplazamiento antes aludido y, el 11 del mismo mes y año, consignó en
autos un ejemplar del diario donde apareció publicado.
El 25 de marzo de 1993, los abogados JOSÉ ANTONIO MUCI BORJAS y VERÓNICA PACHECO SANFUENTES, inscritos en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo los núms. 26.174 y 48.462, respectivamente,
manifestaron su intención de hacerse parte coadyuvante en el presente juicio de
nulidad.
El 1° de abril de 1993, comparecieron igualmente a
tales fines, los abogados CARLOS M.
AYALA CORAO y GUSTAVO JOSÉ LINARES
BENZO, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
núms. 16.021 y 25.731, respectivamente.
Concluida la sustanciación, el 8 de junio de 1993 se
dio cuenta del expediente en la entonces Corte en Pleno, la cual designó
ponente y fijó el día para el inicio de
la relación.
El 17 de junio de 1993 comenzó la relación de la
causa.
El 27 de julio de 1993 tuvo lugar el acto de informes
orales, al cual comparecieron el ciudadano RICARDO
ERNST CONTRERAS, en su condición de Procurador General
de la República,
los abogados CARLOS LEAÑEZ SIEVERT, ANA MERCEDES RAMÍREZ DE CARREÑO y ARMANDO GIRAUD TORRES, inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 3.508, 6.379 y 34.706,
respectivamente, en representación del entonces Congreso de la República, y los
ciudadanos JORGE NEHER ALVAREZ, HERNANDO
DÍAZ CANDÍA, CARLOS AYALA CORAO y GUSTAVO LINARES BENZO, en su condición
de accionantes y coadyuvantes. La representación de la Procuraduría General
de la República
y del Congreso consignaron, al finalizar el acto, escrito contentivo de sus
conclusiones.
El 3 de agosto de 1993, los abogados CARLOS AYALA CORAO y GUSTAVO LINARES BENZO consignaron
escrito en el cual ratificaron los informes presentados. En la misma ocasión,
la parte accionante consignó escrito contentivo de sus conclusiones escritas.
El 14 de octubre de 1993 terminó la relación de la
causa y se dijo “Vistos”.
El 30 de julio de 1996, se designó como nuevo ponente
al Magistrado Rafael Alfonso Guzmán y, por renuncia de éste, fue posteriormente
designado el Magistrado José Luis Bonnemaison.
El 8 de febrero de 2000, el abogado HERNANDO DÍAZ CANDÍA, asistiendo al
ciudadano JESÚS DÁVILA ORTEGA,
titular de la cédula de identidad Nº 13.453.650, consignó escrito mediante el
cual solicitó que fuese considerado parte coadyuvante en el presente proceso y
que se remitiese el expediente a la Sala Constitucional
de este Tribunal Supremo de Justicia.
II
FUNDAMENTO DE LA DEMADA
Alegan los accionantes, que las normas impugnadas
violan el derecho de acceso a la justicia, por las razones que a continuación
se exponen:
- Que los artículos 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional y 46 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República
imposibilitan la ejecución forzosa de las decisiones judiciales de condena en
contra de la
República y que, asimismo, los artículos 10 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, 47 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República y
última frase del 287 del Código de Procedimiento Civil, eximen de costas
procesales en los juicios donde la República resulte totalmente vencida.
Al
efecto señalaron:
- Que el acceso a la
justicia implicaba no sólo la “titularidad
de una acción”, es decir, el “derecho
subjetivo de poner en funcionamiento los órganos del Poder Judicial (tribunales
de justicia), con el fin de que éstos analicen las peticiones de los
particulares, y posteriormente declaren el alcance de sus derechos sustantivos
en un caso concreto,” sino que, además, contenía “la posibilidad de obtener el reparo y solución efectiva, real y
material de las situaciones perjudiciales” contrarias a derecho que la pretensión
judicial tiene por objeto remediar.
- Que ello traería como
consecuencia que los organismos judiciales estén obligados a garantizar la
ejecución de sus sentencias, incluso forzosamente, si fuere necesario, y que,
de resultar la pretensión del recurrente ajustada a derecho, “dicho particular obtenga un balance a su
favor, inclusive en términos patrimoniales, después de haber sido parte en el
proceso judicial”.
- Que las normas
impugnadas permiten que la Administración Pública viole derechos
constitucionales de los particulares, ya que autorizan a “burlar fácticamente una sentencia que pretendiera reparar una
situación jurídica lesionada”, por lo que el Legislador se ha excedido de
manera “irracional” en el ejercicio
de los poderes que le confiere la norma contenida en el artículo 68 de la Constitución
de 1961, en cuanto a la determinación de los “términos y condiciones” en que el derecho de acceso a la justicia
debe ejercerse.
-Que la prohibición de
condenatoria en costas contra la República limita su responsabilidad patrimonial,
lo cual no encuentra justificación ni en el orden público, ni en el interés
general o el bien común.
- Que “unas normas legales que impiden a los
órganos judiciales venezolanos ejecutar forzosamente las sentencias que dicten
contra la
Administración, pueden dar lugar a que dichos fallos queden
ilusorios si la Administración Pública no los ejecuta
voluntariamente, quedando la justicia obtenida por los particulares limitada a
lo declarado y ordenado formalmente en el papel, y conculcándoseles su Derecho
Constitucional de acceder y obtener efectiva, material y realmente la Justicia.”
-Que la sentencia
dictada por la
Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de
Justicia, el 9 de mayo de 1991 (caso: Sanitanca
vs. I.M.A.U.), estimó
indirectamente inconstitucionales los artículos 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional y 46 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, por
cuanto, al aplicar analógicamente el procedimiento que preceptúa el artículo
104 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal en la ejecución de una
sentencia contra un Instituto que gozaba de los mismos privilegios procesales
que la República,
hizo aplicable también la consecuencia última de dicha norma, cual es la
ejecución forzosa de los bienes del deudor, todo ello con fundamento en el
derecho de acceso a la justicia.
-Que el procedimiento
contenido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal es una solución
racional, en la cual existe un equilibrio entre el interés colectivo y el
derecho individual a la obtención de una tutela judicial efectiva, permitiendo
en último caso la ejecución de medidas judiciales coactivas y definitivas
contra los bienes de los Municipios.
-Que, en el ordenamiento
jurídico venezolano, “no existe fórmula
alguna” que obligue a la Administración a incluir, como partida en el
Presupuesto, los compromisos del Fisco originados en sentencias judiciales
pasadas en autoridad de cosa juzgada, ni que sea “capaz de contrarrestar las inconstitucionales disposiciones de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional y de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República”.
-Que, en el derecho
comparado, el acceso a la justicia “no es
limitable ni condicionable al extremo de hacerlo ilusorio frente a la Administración
Pública, con la pretendida justificación de que la Administración
representa ‘intereses colectivos o generales’”.
-Que en Francia se
hicieron “reformas radicales del sistema
de ejecución de sentencias contra la Administración
Pública, permitiendo ahora que se lleven a cabo medidas
judiciales coactivas y definitivas contra bienes de la Administración
Pública”; eliminándose “la anacrónica ‘intocabilidad’ de los bienes de la Administración
Pública que, sin embargo, sigue plenamente vigente en
Venezuela”.
- Que, igualmente, en
Italia la ejecutabilidad de los bienes de las personas públicas se ha hecho
efectiva a través de los procedimientos cautelares.
-Que la pretendida “continuidad de los servicios públicos”
no debe ser la justificación de la
“intocabilidad de los bienes de la República de Venezuela”, pues el juez
contencioso administrativo debe respetar y aplicar el principio de la
continuidad de los servicios públicos “al
no practicar medidas judiciales sobre bienes que se encuentren efectivamente
afectados al funcionamiento de servicios públicos, cuando aquellos resulten
indispensables para el funcionamiento de éstos”.
-Que la prohibición de
condenar en costas a la
República impide la realización del objetivo que persiguen
las mismas, cual es “resarcir o
indemnizar a la parte victoriosa, que se vio forzada a acudir a un juez para
obtener el reconocimiento de su derecho, o a la reparación de situaciones
jurídico-subjetivas lesionadas, los gastos realizados en vía judicial”.
-Que la Administración,
al ser considerada como una verdadera parte en el proceso contencioso, de
acuerdo con las nuevas tendencias jurisprudenciales, debe soportar las
consecuencias que de tal carácter derivan, por lo que el juez debe estar
facultado para condenar en costas a la República, en aquellos casos en que la misma
resultare totalmente vencida en un juicio de nulidad, pues el acceso a la
justicia debe implicar que la parte ganadora obtenga un resarcimiento íntegro y
material por los gastos que le ocasione el proceso en el que resultó
gananciosa.
-Que si bien es cierto
que el Máximo Tribunal no puede asumir funciones legislativas para sustituir lo
que disponen los artículos que prohíben la condenatoria en costas contra la República, debe
aplicarse, por analogía el artículo 218 del Código Orgánico Tributario.
III
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
El Procurador General de la República, en el
escrito presentado con ocasión del acto de informes, luego de reseñar los
argumentos que expusieron los accionantes, los rebatió de la siguiente manera:
-Que la norma
establecida en el artículo 68 de la Constitución de 1961, remite a la ley la fijación
de “los términos y condiciones” a los
que habrá de sujetarse el ejercicio del derecho de acceso a la justicia. De
esta manera, a través de los dispositivos normativos impugnados, el Legislador
no ha hecho más que ejercitar la potestad que le confiere la norma
constitucional, fijando discrecionalmente la regulación pertinente, la cual
está revestida de una naturaleza históricamente variable según la materia.
-Que el derecho de
acceso a la justicia debe juzgarse en atención “a la especial disciplina que es el derecho administrativo”, y
teniendo en cuenta la “evolución misma de
la concepción del Estado y de la organización de las estructuras a las que
corresponde el ejercicio del poder público”. Todo ello, en virtud de la
noción de interés público que envuelve al Derecho Administrativo, que se
manifiesta a través de potestades y prerrogativas otorgadas a la Administración,
para hacer posible y efectivo el ejercicio de las libertades y derechos
individuales, sin que se vea afectado el interés general.
-Que también en el
Derecho comparado (haciendo alusión al caso específico de España), a pesar de
que existen normas expresas que reconocen al órgano judicial su competencia
para la ejecución, se han mantenido las normas que regulan las prerrogativas
para la
Administración,
“incluso la de la inembargabilidad de los caudales públicos”.
-Que “resulta, por tanto, inadmisible aceptar la
tesis de que constituye limitación al derecho de acceso a la justicia la
concreción legislativa de algunas prerrogativas que se otorgan a la República cuando
concurre a juicio, pues ello encuadra dentro de las facultades que la propia
norma constitucional confiere al legislador y responde desde el punto de vista
técnico-jurídico a la noción de interés público que es pilar tanto del derecho
sustantivo como del derecho procesal administrativo”.
-Que las normas
impugnadas no vulneran el derecho de acceso a la justicia, por cuanto el mismo
se encuentra garantizado con diversos “mecanismos
que permiten al juez el ejercicio de la Jurisdicción y el cumplimiento coercitivo de sus
decisiones”.
-Que no debe olvidarse
que la “verdadera garantía en la
ejecución de las sentencias no está en remedios legales, sino en la formación
moral del funcionario”.
-Que, por lo que se
refiere a la exención de la condenatoria en costas a la República, son
válidos los mismos argumentos para sostener su apego a Derecho.
-Que, además, dicha
exención “atañe a la responsabilidad de
una de las partes en el proceso y no al derecho de acceso a la justicia”,
por lo que la denuncia de inconstitucionalidad ha sido “incorrectamente planteada”.
IV
OPINIÓN DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL
Los representantes del entonces Congreso de la República
expusieron, en su escrito de informes, lo siguiente:
-Que la pretendida inconstitucionalidad no es
imputable a las normas impugnadas sino a una “FUTURA EVENTUAL E INCIERTA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA”.
-Que los accionantes no
expresaron ni probaron en forma alguna cuál era su interés en la declaratoria
de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, por lo que la pretensión debe
ser desestimada.
-Que las normas
impugnadas configuran un sistema que establece un procedimiento especial, a
través del cual se pretende asegurar que “el
derecho declarado por los tribunales de la República pueda efectivamente concretarse, sin
que con ello se vulnere el interés general”.
-Que “la declaratoria de inconstitucionalidad de
una norma legal presupone una GROSERA Y EVIDENTE CONTRADICCION de ésta con los
principios constitucionales”, lo cual no se verificaba en el presente caso,
donde resultaba evidente la conformidad de las normas impugnadas con el texto
constitucional de 1961.
-Que, para que proceda
una pretensión de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, la violación al
texto constitucional debe ser “GROSERA”
y “DIRECTA”, lo que tampoco se
verifica en este caso, por cuanto “al no
dar cumplimiento la
República a la obligación legal de hacer la previsión
correspondiente en el ‘presupuesto de gastos’ en la Ley de Presupuesto del año
siguiente, ello podría, eventualmente interpretarse como una violación de las
mencionadas normas legales, pero EN MODO ALGUNO UNA VIOLACIÓN DIRECTA de la Constitución”.
-Que en el invocado
fallo de la Sala
Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de
Justicia (caso Sanitanca vs. I.M.A.U.),
no se desaplicó “tácitamente” las
normas impugnadas, pues tal remisión no implica que el procedimiento previsto
en el Código de Procedimiento Civil para la ejecución forzosa de sentencias,
mediante el embargo definitivo y posterior remate de bienes propiedad del
demandado o la entrega forzosa de una cosa, sea el que deba seguirse en todos
los casos, ya que tal aplicación sería manifiestamente contraria a la ley.
-Que, en el supuesto de
que se acordara la nulidad solicitada, si bien la continuidad de los servicios
públicos podría preservarse a través de la valoración individual que en cada
caso hiciera el juez contencioso-administrativo, la derogatoria del sistema
especial de ejecución de sentencias contra la República,
implicaría, sin duda alguna, una modificación al régimen presupuestario del
Estado venezolano, por lo que, con base en lo dispuesto en la norma
constitucional contenida en el artículo 227 de la Constitución
de 1961, “la pretendida ‘solución’ que
aportan los recurrentes para proteger el interés público, resulta incompatible
con el SISTEMA PRESUPUESTARIO y con los principios constitucionales que lo
inspiran”.
- En cuanto a la
prohibición de condena en costas a la República, señalaron “que al interpretar la Exposición de Motivos del Código de Procedimiento
Civil, no podemos olvidar el contexto ‘Ius Privatista’ que la informa y le da
sentido” y que “sólo una apreciación
descontextualizada” conduciría a la conclusión de que el sistema objetivo
de condenatoria en costas que prevé el Código de Procedimiento Civil no se
limita a los procesos judiciales “entre
particulares”.
-Que la imposibilidad de
condenatoria en costas de la República no excluye que el particular pueda ser
compensado de dichos gastos mediante la responsabilidad personal de los
funcionarios públicos.
-Que, de ser anulada la
prohibición de condenar en costas a la República, la aplicación analógica del sistema
previsto en el Código Orgánico Tributario, que proponen los accionantes,
desconocería el principio según el cual “LOS
PRIVILEGIOS SON DE INTERPRETACIÓN ESTRICTA Y NO PUEDE EXTENDERSE POR VÍA
JURISPRUDENCIAL A SUPUESTOS NO EXPRESAMENTE PREVISTOS POR EL LEGISLADOR”,
por lo que, al no poderse aplicar la legislación tributaria en materia de
costas, no se puede evitar que la República quede “como un particular más”, lo que provocaría una situación
incompatible con el “Ius Imperium”,
propio de la
Administración.
V
CONCLUSIONES DE LOS ACCIONANTES
Los accionantes, en el escrito contentivo de sus informes, ratificaron
en general los alegatos que sirvieron de fundamento a la pretensión de nulidad
y rechazaron lo expuesto en los informes presentados por la Procuraduría General
de la República
y por el entonces Congreso de la República, recalcando, en especial, lo siguiente:
-Que el Legislador, a
través de la delegación contenida en la norma del artículo 68 de la Constitución
de 1961, si bien puede establecer procedimientos especiales “tendentes a la protección del interés
público”, le está impedido establecer limitaciones “tan extremas” que puedan hacer ilusorio el derecho de acceso a la
justicia, “por el sólo hecho de que la Administración
no ejecute voluntariamente un fallo judicial determinado”.
-Que de acogerse la
tesis expuesta por los representantes del Congreso, en cuanto a la falta de
objeto de la pretensión de inconstitucionalidad interpuesta, la misma se haría
inoperante, ya que la inconstitucionalidad “per
se” de normas legales es “prácticamente
imposible” y su ejercicio se limitaría a aquellos casos en que las normas
produjeran sus efectos con la sola publicación en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela.
-Que la legitimación
activa para interponer una pretensión de nulidad, por razones de
inconstitucionalidad, contra un acto del Poder Público de efectos generales, se
verifica con el simple interés, dado el carácter popular de la pretensión en
cuestión, por lo que existe una presunción de legitimación a su favor que no ha
sido desvirtuada.
-Que, de aceptarse la
posición de los representantes del entonces Congreso de la República, en el
sentido de que la imposibilidad de condena en costas de la República puede
compensarse con la responsabilidad personal de los funcionarios públicos, se
estaría desconociendo la “teoría del
órgano”, “como sustitutiva de las
teorías ‘de la representación legal’ y ‘del mandato’, [que] es la aceptada en
la actualidad para explicar el problema de la ‘voluntad’ de la Administración
Pública”.
VI
INFORMES DE LOS TERCEROS COADYUVANTES
Los informes que presentaron los abogados Carlos M. Ayala Corao y Gustavo Linares Benzo, ratificaron en
su esencia los alegatos expuestos por los accionantes en su escrito libelar. No
obstante, extendieron su argumentación en cuanto a las normas impugnadas, más
allá del derecho de acceso a la justicia, del modo siguiente:
-Que además del “derecho
a la tutela judicial efectiva” que contenían los artículos 68 y 206 de la Constitución
de 1961, se violarían el derecho a la igualdad, el derecho a la reparación
patrimonial del Estado, el “principio de
juridicidad”, la “autonomía e independencia
judicial” y el “deber de colaboración”,
que acogieron los artículos 61, 47, 117, 205 y 209 de la Constitución
de 1961, respectivamente.
-Que, en caso de que la pretensión de nulidad de autos
fuese declarada sin lugar, se “interprete
que las normas impugnadas no contienen privilegio alguno de inejecución
judicial de sentencias condenatorias definitivamente firmes contra la República, sino
que dichas normas sólo establecen la fase de ejecución voluntaria de dichos
fallos en los términos y condiciones del principio general procesal contenido
en el artículo 524 del Código de Procedimiento Civil; vencido el cual, podrá
procederse en caso de inejecución, a la ejecución forzosa por aplicación
analógica del artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, dejando a
salvo expresamente -conforme a dicha norma- la inembargabilidad y
ejecutabilidad de bienes del dominio público y uso público, de utilidad
pública, o afectos a la continuidad de un servicio público”.
Por otra parte, el 8 de febrero de 2000, el ciudadano Jesús Dávila Ortega, asistido por el
abogado HERNANDO DÍAZ CANDÍA,
consignó escrito mediante el cual ratificó los argumentos expuestos en el
libelo que encabeza los autos, y expuso además:
-Que la Constitución de 1999 establece el derecho de acceso
a la justicia en el artículo 26.
-Que los artículos 253 y 259 de la Constitución
de 1999 establecen la obligatoriedad del juez de ejecutar sus sentencias y de
restablecer las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad
administrativa.
-Que tales normas desarrollan y amplían lo que
preceptuaban los artículos 68 y 206 de la Constitución
de 1961, por lo que los alegatos expuestos en la demanda deben darse por
reproducidos con la vigencia de la Constitución de 1999.
VII
PUNTOS
PREVIOS
1.-
DE LA COMPETENCIA
En el
presente caso ha sido interpuesta una pretensión de nulidad por razones de
inconstitucionalidad, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, el encabezamiento del artículo 46 y el
artículo 47 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
publicada en la Gaceta
Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965, y la última
frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil.
Durante la vigencia de la Constitución
de 1961, correspondía a la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, de
conformidad con los artículos 215, ordinal 3° y 216 eiusdem, en concordancia con los artículos 42, ordinal 1°, y 43 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, la competencia para declarar la nulidad, total o parcial, de las
leyes y demás actos generales de los cuerpos legislativos nacionales
violatorios de la
Constitución.
Con la entrada en
vigencia de la
Constitución de 1999, tal competencia se asignó a esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, según lo que dispone el
numeral 1 del artículo 336, el cual preceptúa que es atribución de la Sala Constitucional
"[d]eclarar la nulidad total o
parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional,
que colidan con esta Constitución”, lo que está desarrollado en el artículo 5.6 de
la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia.
Así entonces, como ha sido interpuesta una pretensión
de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra las normas legales
indicadas supra, esta Sala
Constitucional asume la competencia para decidir la pretensión de nulidad de
autos; y así se declara.
2.- DE LA CUALIDAD E INTERÉS DE
LOS ACCIONANTES
La representación del
extinto Congreso de la
República alegó la falta de cualidad de los accionantes, ante
lo cual esta Sala estima oportuno observar:
El artículo 26 de la Constitución
regula el derecho de todo ciudadano de acceder a los órganos de administración
de justicia, para hacer valer sus derechos e intereses; objetivo que se cumple
con el ejercicio de la pretensión, la cual normalmente se materializa bajo
ciertas y determinadas condiciones establecidas por la ley.
Para el caso de la
demanda de nulidad contra actos normativos, el artículo 21, párrafo noveno de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, dispone:
“Toda persona natural o jurídica, que sea afectada
en sus derechos o intereses por una ley, reglamento, ordenanza u otro acto
administrativo de efectos generales emanado de alguno de los órganos del Poder
Público Nacional, Estadal o Municipal, o que tengan interés personal, legítimo
y directo en impugnar un acto administrativo de efectos particulares, puede
demandar la nulidad del mismo ante el Tribunal Supremo de Justicia, por razones
de inconstitucionalidad o de ilegalidad. El Fiscal General de la República y demás
funcionarios a quienes las leyes les atribuyen tal facultad, podrán también
solicitar la nulidad del acto, cuando éste afecte un interés general”.
De manera que, de
acuerdo con la transcrita disposición normativa, la legitimación para solicitar
la nulidad de un acto normativo contrario a la Constitución,
la tiene cualquier persona, natural o jurídica, que resulte afectada en sus derechos o intereses, en una pretensión
de carácter popular.
Dicha pretensión popular
viene justificada por el interés en la preservación de la vigencia de los
principios constitucionales, sin que para ello le sea exigible a quien acciona
una especial condición o cualidad que lo legitime; sencillamente, y ese es el
norte del esquema vigente, se quiere salvar, con una legitimación ampliada,
cualquier contradicción que se presente entre una norma y el Texto Fundamental,
para lo cual se dota a cualquier ciudadano de una pretensión para asegurar su
defensa.
Por ello, quien actúa
como demandante en un proceso de nulidad de carácter constitucional, no
requiere ser titular de un derecho subjetivo específico, pues con un
pronunciamiento al respecto no se crearía a su favor una nueva situación
jurídica individual, es decir, no se modifica su status quo particular.
No es preciso, entonces, que el demandante se encuentre en una situación de
hecho concreta, basta con que exista la posibilidad de encontrarse en un futuro
en ella; o que, encontrándose la modificación en su status no sea particular en el sentido que, la misma incida en todo
aquel que se encuentre en idénticas condiciones, para que pueda pretender la
nulidad del acto cuestionado.
En consecuencia, debe
esta Sala desestimar lo alegado por la representación del extinto Congreso de la República, en el
sentido de que los recurrentes carecen de cualidad para intentar la presente pretensión.
Así se decide.
Igualmente,
debe esta Sala referirse previamente a la intervención de los terceros
coadyuvantes de los accionantes, antes identificados.
En tal sentido, observa la Sala que, de conformidad con
el artículo 370, ordinal 3º, del Código de Procedimiento Civil, aplicable en
atención a la previsión del artículo 19, párrafo segundo de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, está permitido que un sujeto procesal,
distinto de las partes, pueda intervenir en un proceso en apoyo de las
pretensiones de una de éstas. Igualmente, el artículo 379 eiusdem permite que los sujetos que intervengan para sostener las
razones de alguna de las partes, puedan hacerlo en cualquier estado y grado del
proceso, mediante diligencia o escrito, siempre y cuando acompañen prueba
fehaciente que demuestre el interés jurídico que ostentan.
Ahora bien, visto que se ha interpuesto una pretensión
de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra diversas disposiciones
legales que por su carácter general y normativo, interesan a un número
indeterminado de personas, y por cuanto en este tipo de pretensión, la
legitimación activa exigida es amplia, tal como se expresó anteriormente, esta
Sala Constitucional, admite a los ciudadanos que han manifestado su interés de
hacerse parte en el presente proceso como coadyuvantes de los accionantes. Así se decide.
3. SOBRE LA VIGENCIA DE LAS NORMAS
IMPUGNADAS
Se han impugnado dos normas contenidas en la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República del año
1965, que corresponden ahora a los artículos 75 y 76 de la Ley reformada, publicada en la Gaceta Oficial N°
5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008 y que disponen:
"Artículo 75.-
Los bienes, rentas, derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no
están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y,
en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva."
“Artículo 76: La República no
puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las
sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o
se desista de ellos.”
Por
tanto, la Sala
analizará los alegatos de la demanda respecto de tales normas. Así se
declara.
VIII
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
Los accionantes
denunciaron que las disposiciones impugnadas violan el derecho de acceso a la
justicia, antes previsto en el artículo 68 de la Constitución
de 1961, vigente para el momento de la interposición del recurso. Ello así,
resulta necesario señalar que tal derecho subsiste en el artículo 26 de la Constitución
de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999; de allí que, los vicios de
inconstitucionalidad denunciados -de ser procedentes-, también lo serían
respecto al Texto Fundamental vigente. Así se declara.
El
aludido precepto constitucional, inserto en la vigente Carta Magna, reconoció
el derecho fundamental de acceso a la justicia en los siguientes términos:
“Artículo 26. Toda
persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia
para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a
la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión
correspondiente.
El Estado garantizará
una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma,
independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas,
sin formalismos o reposiciones inútiles”.
Tal disposición
constituye una novedad dentro de nuestro ordenamiento constitucional, que fue
incluida en la reforma constitucional de 1999. Se trata de una disposición de
fructíferos resultados en otros ordenamientos jurídicos, que ha dado lugar al
desarrollo y obtención de una tutela jurisdiccional inmediata. En este sentido,
se ha pronunciado esta Sala al indicar:
“En estos términos, se observa que en la recién promulgada Constitución,
uno de los mayores logros del Constituyente fue la expresa consagración del
derecho a la tutela judicial efectiva en el artículo 26 eiusdem. Este derecho
alcanza implícitamente dentro de su contenido a otros derechos fundamentales
como lo son a) el derecho de acceso a la jurisdicción que se encuentra
expresamente mencionado en el aludido artículo 26, b) el derecho a la defensa y
al debido proceso, los cuales han sido especialmente desarrollados en el
artículo 49 constitucional, y c) el derecho a una decisión oportuna y eficaz
–al que alude el único aparte del artículo 26-, el cual, a su vez comprende el
derecho a la tutela cautelar de las partes en juicio y el correlativo poder
cautelar general del juez para asegurar la efectividad del fallo definitivo.”
(sentencia N° 269/2000).
Tal derecho además
comporta el de obtener una decisión motivada, que se pronuncie acerca de todos
los argumentos expuestos; a la ejecución de la sentencia; a intentar todas las
acciones y recursos procedentes en vía judicial.
De este modo, nuestro
ordenamiento constitucional contempla el derecho a la tutela judicial efectiva,
así como también, de manera general el derecho de igualdad, conforme al cual,
todos los ciudadanos deben considerarse iguales ante la ley (Vid. Preámbulo de la Constitución y
artículos 1, 2 y 21). En desarrollo de este último derecho existe, igualmente,
un principio de igualdad procesal, que si bien no tiene carácter absoluto y,
por tanto, es relativo a la condición que la Ley determina para un mismo grupo de individuos,
sólo puede regularse diferenciadamente por el Legislador de forma justificada,
excepcional y restringida para no violentar la igualdad que debe regir como
principio fundamental. Al respecto, el Código de Procedimiento Civil establece:
“Artículo 15.- Los Jueces
garantizarán el derecho de defensa, y mantendrán a las partes en los derechos y
facultades comunes a ellas, sin preferencia ni desigualdades y en los
privativos de cada una, las mantendrán respectivamente, según lo acuerde la ley
a la diversa condición que tengan en el juicio, sin que puedan permitir ni
permitirse ellos extralimitaciones de ningún género.”
No obstante, en
determinadas ocasiones, en que el Estado participa en procesos judiciales, no
puede considerársele en igualdad de condiciones frente a los particulares, por
los específicos intereses a los cuales representa; lo que obliga al Legislador
a establecer ciertas desigualdades legítimas, a través del establecimiento de
privilegios a su favor, que, sin embargo, no pueden desconocer derechos
legítimos de aquellos; es decir, pueden establecerse privilegios en tanto y en
cuanto no impliquen la infracción del Texto Constitucional.
Por tanto, es posible la
restricción de derechos fundamentales, a través del establecimiento de los
privilegios, siempre que no se restrinja el núcleo central de los fundamentales,
afectándolo, con tal magnitud, que se haga nugatorio.
El reconocimiento de
prerrogativas o privilegios a favor de la Administración
es entonces, viable, por el interés que, en un momento dado, exista en dar
protección a determinado bien o valor jurídico a través de esta institución;
sin embargo, los mismos son de interpretación restringida (Vid. sentencia N°
2935/2002, del 28.11, caso: Instituto Autónomo de Salud del Estado Apure (INSALUD), lo que exige, en primer término,
el respeto de los derechos fundamentales del individuo; y en segundo lugar,
requiere que su estipulación sea expresa y explícita; de allí que, la búsqueda
de el equilibrio se imponga, no estando permitido al Legislador instaurar tales
excepciones de manera genérica e imprecisa, sin considerar la incidencia que su
vigencia pueda ocasionar en los derechos fundamentales.
Cuando los privilegios
procesales derivan de normas legales, ciertamente es necesario reflexionar
acerca de su alcance. En especial, el intérprete debe ser en extremo cuidadoso,
su aplicación no puede alterar, afectar ni vulnerar derechos de rango
constitucional, de allí que, no puedan hacerse extensivos, por ejemplo, a las
empresas del Estado, las cuales gozan de los mismos sólo cuando la Ley expresamente así lo
establezca. (Vid. sentencia N° 2291/2006, del 14.12, caso: Compañía Anónima de Electricidad del Centro, C.A. (ELECENTRO) y
que, en ocasiones puedan ceder ante casos muy particulares de abuso de derecho
o de manifiesta injusticia. (Vid. sentencia N° 3524/2005, del 14.11, caso: Procurador del Estado Zulia).
Juzga entonces esta Sala
que en virtud del rango que los referidos derechos ostentan, esto es, el
fundamental a la tutela judicial efectiva y el de igualdad, no sería permisible
sostener sobre la base del establecimiento de prerrogativas procesales, de
rango legislativo, interpretaciones (normas jurídicas) que lesionen el aludido
derecho y además excepcionen el principio de igualdad, de justicia y de
responsabilidad del Estado.
Así las cosas, advierte
esta Sala que el régimen de exención de costas a favor de la República y la
inembargabilidad de sus bienes, conforman el elenco de privilegios y
prerrogativas de las que goza esa persona pública, cuya previsión se encuentra
en normas de carácter legal, las cuales constituyen el objeto de impugnación
del presente recurso. Por ello, esta
Sala Constitucional procede a examinar
si los textos normativos impugnados son compatibles con la Constitución, para lo cual
hace el siguiente análisis:
3.1.- DE
LA
CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ORGÁNICA
DE LA HACIENDA
PÚBLICA NACIONAL Y DEL
ARTÍCULO 75 DE LA
LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA:
El artículo 16 de la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Nacional, impugnada, señala lo siguiente:
“Los bienes, rentas,
derechos o acciones pertenecientes a la Nación, no están sujetos a embargo, secuestro,
hipoteca o ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva. En
consecuencia, los Jueces que conozcan de ejecuciones contra el Fisco, luego que
resuelvan definitivamente que deben llevarse adelante dichas ejecuciones,
suspenderán en tal estado los juicios, sin decretar embargo, y notificarán al
Ejecutivo Nacional, para que se fijen, por quien corresponda, los términos en
que ha de cumplirse lo sentenciado”.
El artículo 75 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República
–equivalente al originalmente impugnado (artículo 46), según se indicó-
dispone:
"Los bienes, rentas,
derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no
están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y,
en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva."
Ambas disposiciones contienen la prohibición de dictar
medidas preventivas o ejecutivas sobre los bienes de la República. Advierte
la Sala, desde
ahora, en relación con las medidas cautelares, temporales o provisionales de
embargo, que las mismas no son viables contra la República, pues
este tipo de providencias de carácter preventivo tiene un propósito
estrictamente preparatorio y contra la República no existe riesgo de insolvencia, así
como tampoco temor fundado de que quede ilusoria la ejecución del fallo. Por
tanto, en virtud de ello, se desestima categóricamente la posibilidad de que
tal prohibición lesione o vulnere derecho constitucional alguno, toda vez que
ningún perjuicio causa la norma en la esfera jurídica de los particulares. Por
tanto, estima esta Sala que la disposición impugnada, en este sentido, se
encuentra en armonía con la Constitución; y así se decide.
Restaría analizar la constitucionalidad
de la prohibición de medidas ejecutivas, en el entendido de que es un principio
procesal, inherente a la jurisdicción, el que los jueces tienen el poder de
hacer ejecutar lo decidido, pues si no es factible ejecutar lo fallado,
entonces el proceso no habrá alcanzado su fin de composición del litigio.
En este sentido, el primer aparte
del artículo 258 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, dispone expresamente que “corresponde a los
órganos del Poder Judicial
conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos
que determinen las leyes, y ejecutar o
hacer ejecutar sus sentencias”, a lo que se suma el deber del
juez contencioso administrativo de “disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa”, previsto en el artículo 259 eiusdem.
A nivel legal, el artículo 21 del
Código de Procedimiento Civil establece:
“Los Jueces
cumplirán y harán cumplir las sentencias, autos y decretos dictados en
ejercicio de sus atribuciones legales, haciendo uso de la fuerza pública, si fuere necesario. Para el
mejor cumplimiento de sus funciones, las demás autoridades de la República
prestarán a los Jueces toda la colaboración que éstos requieran”.
En el mismo sentido, los artículos 2, 10 y 11 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, disponen:
Artículo 2. La jurisdicción es inviolable. El ejercicio de la potestad jurisdiccional de juzgar
y hacer ejecutar lo juzgado,
corresponde exclusivamente a los tribunales y comprende a todas las personas y
materias en el ámbito del territorio nacional, en la forma dispuesta en la Constitución y
las leyes. Las decisiones judiciales
serán respetadas y cumplidas en los términos que ellas expresen.
Artículo 10. Corresponde al Poder Judicial conocer y juzgar, salvo las excepciones
expresamente establecidas por la ley, de las causas y asuntos civiles,
mercantiles, penales, del trabajo, de menores, militares, políticos,
administrativos y fiscales, cualesquiera que sean las personas que intervengan;
decidirlos definitivamente y ejecutar o
hacer ejecutar las sentencias que dictare.
Corresponde al Poder
Judicial intervenir en todos los actos no contenciosos indicados por la ley, y
ejercer las atribuciones correccionales y disciplinarias señaladas por ella.
Artículo 11. Los tribunales para la ejecución de sus
sentencias y de todos los actos que decreten o acuerden, pueden requerir de las
demás autoridades el concurso de la fuerza pública que de ellas dependa, y, en general, valerse de
todos los medios legales coercitivos de que dispongan. Se exceptúa el
caso de conflicto de poderes, el cual deberá ser sometido a la decisión de la Corte Suprema de
Justicia.
La autoridad requerida
por un tribunal que obre en ejercicio de sus atribuciones, debe prestar su
concurso sin que le corresponda calificar el fundamento con que se le pida, ni
la legalidad o la justicia de la sentencia o decreto que se trate de ejecutar.
Ahora bien, el propio ordenamiento jurídico establece,
en ocasiones, garantías y límites materiales para la salvaguarda de intereses
generales, por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva de los
particulares frente al Estado, ante el imperativo de la ejecución material de
las sentencias judiciales como atributo del derecho de acceso a la justicia
debe conciliarse, estableciéndose un equilibrio entre el interés particular y
el interés general, con la implementación de otras reglas o principios también
de valor constitucional.
Así los artículos 87 y 88 de la referida Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República,
disponen lo siguiente:
Artículo 87. Cuando la
República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de
ejecutar la sentencia notificará al Procurador o Procuradora General de la República quien,
dentro del lapso de sesenta (60) días siguientes, debe informarle sobre su
forma y oportunidad de ejecución.
Dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la Procuraduría General
de la República
participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último
deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre
la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de
los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo.
Artículo 88. La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la
proposición del órgano o ente público que corresponda y, en el último caso, el
Tribunal debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta; si la misma no
es aprobada por la parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere
presentado alguna, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar
cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos
siguientes:
1. Si se trata de cantidades de dinero, el
Tribunal, a petición de la parte interesada, debe ordenar que se incluya el
monto a pagar en la partida respectiva de los próximos dos ejercidos
presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador o Procuradora General
de la República
copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al órgano o ente
correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida
presupuestaría no imputable a programas.
2. Si se trata de entrega de bienes, el
Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda. Si tales
bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad pública o
a un servicio público, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante
avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de
común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es nombrado por el
Tribunal.
De las normas transcritas se evidencia que el nuevo
esquema constitucional y legal proclama un Estado responsable, con sometimiento
al Derecho y con miras a lograr la justicia, que ofrece al ciudadano la
garantía de ejecución cuando ha obtenido una sentencia favorable dictada por un
poder legítimo que declara su derecho, que fue desconocido por la actividad
administrativa, calificada como ilegítima por el fallo.
Lo que ocurre es que en el caso de la República, los
términos y condiciones aplicables para la ejecución de un fallo en su contra
son especiales, ya que, cuando el Estado pasa a formar parte de una relación
procesal -y sobre todo si sus intereses económicos están en causa-, intervienen
una serie de principios y objetivos igualmente de valor constitucional que
deben respetarse.
Expuesto todo lo anterior, la Sala debe precisar que la
prohibición de medidas ejecutivas contra bienes de la República no es
inconstitucional, puesto que el establecimiento de un sistema que permita la
afectación indiscriminada de los bienes pertenecientes a la República
atentaría contra intereses generales inalienables e inembargables, cuya
vigencia y respeto el Estado debe tutelar y que merecen una protección
especial.
Ello es así, en razón de que la gran mayoría de los
bienes del Estado se encuentran afectados, aún en forma mediata, a la
satisfacción de actividades de interés general o a un servicio público y, por tanto,
sometidos a una regulación precedida por los principios de inalienalibilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad, lo cual tiene su fundamento en otros
principios también de carácter constitucional y que estuvieron presentes en la Constitución
de 1961 y se reiteran en la vigente Carta Magna, tales como la consecución de
los fines del Estado a que hace referencia la Exposición de
Motivos y el Preámbulo de la Constitución, la separación de los poderes
(Títulos IV, V y VI de la Constitución de 1999), la integridad territorial
de aquel, que se encuentra contenida igualmente en su esencia en el Preámbulo
del Texto Fundamental y en las normas de los artículos 1, 159 y 181 eiusdem, la continuidad de los servicios
públicos, expresada principalmente en el contenido de los artículos 196,
numeral 6, 281 numeral 2, y 337 de la Constitución de 1999, el principio de la
legalidad presupuestaria que se encuentra reflejado en las disposiciones de los
artículos 187 numeral 6, y 311 y siguientes de la Carta Magna y el libre
gobierno y administración de los recursos públicos, en el contenido de los
artículos 164 numeral 3, 178 y 236 numeral 11, eiusdem.
Es, con fundamento en estas normas y principios
constitucionales, los cuales obedecen a un imperativo de estricto interés
general, que el Legislador preceptuó las normas legales que se impugnaron a
través de la presente pretensión de nulidad, por lo que debe considerarse que todos
aquellos bienes del Estado que sean del dominio público y que estén afectados a
un servicio público o al interés general, no son susceptibles de embargos,
secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna
medida preventiva o ejecutiva.
De allí que, en caso de que se condene a la República, deben
arbitrarse entonces los mecanismos establecidos en las leyes para darle
cumplimiento al fallo, tales como lo prevén, por ejemplo, el último párrafo del
artículo 57 de la
Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público, publicada en Gaceta Oficial Nº
5.891 Extraordinario del 31 de julio de 2008 que ordena la inclusión, en el
Presupuesto de Gastos, de una partida para los “compromisos originados en sentencia judicial firme con autoridad de
cosa juzgada o reconocidos administrativamente”; o el ordinal 3° del
artículo 59 de la
Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional que erige en pasivo de la Hacienda Nacional “las acreencias o derechos (...) declarados por sentencia de Tribunal
competente”.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los particulares
tienen a su disposición la pretensión de responsabilidad contra la Administración
por la falta de cumplimiento de lo decidido, y por la demora de cumplimiento
(artículo 140 Constitucional), o a título personal contra el funcionario a cuya
falta se deba el retardo o la omisión (artículo 139 Constitucional).
Así, en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela se encuentra la disposición normativa del artículo 140, que
establece de manera expresa la responsabilidad patrimonial del Estado “por los daños que sufran los o las
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
imputable al funcionamiento de la Administración
Pública”, (para lo cual es necesario, como es sabido, que
concurran los otros dos elementos indispensables, cuales son: la existencia de
un daño con determinadas características y de una relación de causalidad entre
éste y la actuación administrativa). Tal previsión, en combinación con otras
normas constitucionales como las de los artículos 137, que señala que la actividad
de los órganos del Poder Público debe sujetarse a las atribuciones que definan la Constitución y
la Ley; y 139, en
cuyo contenido se propugna la responsabilidad por el ejercicio de la función
pública -entre otras-, así como la posibilidad de exigir la responsabilidad
personal del funcionario sobre quien recae la obligación específica del
cumplimiento con el dispositivo del fallo judicial; ello constituye, en efecto,
una garantía del derecho de acceso a la justicia, pues la estricta inobservancia
de la obligación a cargo de la Administración en cuanto a la ejecución de lo
dispuesto en los fallos judiciales, podría ser sancionada con el
establecimiento de su responsabilidad patrimonial.
Además, las disposiciones de los artículos 253 y 259
de la Constitución
de 1999 (antes contenidas en los artículos 205, 206 y 209 de la Constitución
de 1961), relativos a la potestad de administrar justicia y a la jurisdicción
contencioso-administrativa, respectivamente, garantizan que los órganos del
Poder Judicial ejecuten o hagan ejecutar sus sentencias, actuando como
protectores del derecho de los particulares frente a la Administración
Pública y contando con la capacidad de disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
Así, el juez contencioso-administrativo cuenta con el
poder necesario, dentro de los límites de las disposiciones textuales en vigor de
hacer cumplir sus decisiones judiciales para lo cual puede valerse incluso de
órdenes y emplazamientos (las injonctions
en el derecho francés), sanciones pecuniarias y penalidades moratorias al
incumplimiento de lo dispuesto judicialmente (astreintes también en la Legislación
Francesa). (Vid. sentencia No. 2361/2002).
En consecuencia, esta Sala debe concluir que la
disposición que contiene el artículo 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional y los artículos 75, 87 y 88 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, se
ajustan a los postulados del artículo 26 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, por lo que, esta Sala
desestima los alegatos invocados por los recurrentes. Así se declara.
3.2.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE
LOS ARTÍCULOS 10 DE LA
LEY ORGÁNICA DE LA HACIENDA PÚBLICA
NACIONAL, ARTÍCULO 76 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA Y
DE LA ÚLTIMA FRASE DEL 287 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.
El artículo 10 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional señala:
“En ninguna instancia podrá
ser condenada la Nación
en costas, aún cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas, se
nieguen los recursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen perecer o se
desista de ellos.”
El artículo 76 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República
establece:
“La República
no puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las
sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o
se desista de ellos.”
Por último, la previsión del artículo 287 del Código
de Procedimiento Civil es la siguiente:
“Las costas proceden contra
las Municipalidades, contra los Institutos Autónomos, empresas del Estado y
demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación”.
(Subrayado de la Sala).
Denunciaron los accionantes que la prohibición de
condenar en costas a la
República, que contienen las disposiciones normativas
impugnadas, impide la realización del objetivo que persigue tal figura, como lo
es el resarcimiento a la parte victoriosa que se vio forzada a accionar ante un
juez para obtención de reconocimiento de su derecho, por lo que consideran que
dicha prohibición obstaculiza injustificadamente el acceso a la justicia y
atenta contra el principio de igualdad de los ciudadanos frente a las cargas
públicas.
Precisa la
Sala que el concepto de costas procesales constituye un
instituto de carácter procesal y, por tanto, implícito en cualquier tipo de
proceso, aún en los contencioso administrativos, que suponen la participación,
en la relación procesal de la Administración Pública, en cualquiera de sus
manifestaciones.
Consiste la noción de costas procesales en el conjunto de gastos necesarios que las
partes deben realizar dentro del litigio, y con ocasión de él, para su
consecución. Por otro lado, la condena a su pago está referida a una
declaración del juez, constitutiva de una condena accesoria que contenga la sentencia, que ordena a una de
las partes sufragar aquellos gastos (la parte vencida totalmente, en nuestro
sistema de derecho común, artículo 274 del Código de Procedimiento Civil); en
tanto que, la exención de costas es la imposibilidad de condenar a dicho pago;
exoneración en la que consiste la prerrogativa procesal de la que goza la República, objeto
de la presente impugnación.
Dejó establecido la Sala en la sentencia No. 2361/02, lo que a
continuación se transcribe:
“[d]e la lectura concordada de los artículos 286 del
Código de Procedimiento Civil y de la
Ley de Arancel Judicial, en los artículos que aún están
vigentes se pueden separar diafanamente dentro de la condena en costas dos
elementos que la componen. Uno: los gastos judiciales, los cuales algunos
autores llaman costos del proceso, y que deben ser objeto de tasación por el
Secretario dentro del proceso (Art. 33 de la Ley de Arancel Judicial). Entre éstos están los
honorarios y gastos de los expertos. Dos: los honorarios de abogados
(apoderados judiciales de la parte contraria gananciosa en el proceso), los
cuales no podrán exceder del 30% del valor de lo litigado.
Se trata de dos componentes distintos, los costos
tienen como correctivo lo establecido en la Ley de Arancel Judicial. Los honorarios la
retasa. Los costos pueden exceder del 30 % del valor de lo litigado, los
honorarios no. Ahora bien, con relación a los honorarios de los expertos,
cuando éstos son médicos, ingenieros, intérpretes, contadores, agrimensores o
expertos análogos, la mencionada Ley de Arancel Judicial establecen cómo se
calcularán los mismos (arts. 54 y siguientes de la Ley
de Arancel Judicial), no quedando su fijación al libre criterio del juez (pues
éste no sólo debe oír previamente la opinión de los expertos, sino tomar en
cuenta la tarifa de los honorarios aprobados por los respectivos Colegios de
Profesionales y puede, si así lo estimare conveniente, asesorase por personas
entendidas en la materia), y menos (sic) que sean fijados en un tanto por
ciento de lo que arroje la experticia si se tratara de determinar sumas de
dinero, ya que el perito no es socio de la parte gananciosa, sino una persona
que cobra por el trabajo que se le asigna, el cual puede ser muy sencillo.”
La ley ha dispuesto dos sistemas para la imposición de
las costas, cuya aplicación varía en función de la naturaleza de los sujetos
que intervienen en el proceso. Tales sistemas -según la doctrina- han sido
denominados objetivo y subjetivo. El primero, que acogió el
Código de Procedimiento Civil, se aplica, en general, a las personas de derecho
común e impone objetivamente las costas, con independencia de toda apreciación
del juez respecto a la parte que fuere vencida totalmente en un proceso o en
una incidencia, según lo dispone el
artículo 274 eiusdem; a cada
parte con respecto de las costas de la contraria, si hubiere vencimiento
recíproco, en virtud de lo que preceptúa el artículo 275 del mismo Código; a la
parte que hubiere empleado un medio de ataque o de defensa sin éxito, las
costas producidas por tal actuación, aunque resulte vencedora en la causa
(artículo 276); a los litisconsortes, en partes iguales o según la
participación que tengan en la causa, si es que es diferente (artículo 278),
solidariamente, si son condenados en su calidad de deudores solidarios
(artículo 279), e individualmente por los medios de ataque o defensa que no
ejerzan en común (artículo 280); a quien haya apelado de una sentencia que
resulte confirmada en todas sus partes (artículo 281); etc.
Por otra parte, el segundo sistema -subjetivo- está
dispuesto en nuestra legislación, esencialmente en el artículo 33 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y en los dispositivos de
los artículos 218 del Código Orgánico Tributario y 105 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, así como en el Código Orgánico Procesal Penal, estos
últimos aplicables a las personas jurídicas públicas. Se caracterizan por la
potestad que se le concede al juez de apreciar las circunstancias de cada caso,
para que decida si proceden o no las costas contra el vencido y en la
proporción que estime justa.
En relación con la constitucionalidad del sistema
objetivo de condenatoria en costas que establece el artículo 274 del Código de
Procedimiento Civil, se pronunció esta Sala en sentencia nº 2801 del 7 de
diciembre de 2004, caso: Luis Fraga Pittaluga
y otros, en la que
estableció:
“El Título VI del Código de Procedimiento Civil de
1987 regula los efectos del proceso, los cuales son, fundamentalmente, dos: el
efecto jurídico-procesal, que no es otro que la cosa juzgada, y el efecto
económico, relativo al régimen de las costas procesales.
Y es que, en efecto, todo proceso judicial genera
directamente una serie de gastos o inversiones de carácter económico. Dentro de
ese cúmulo de gastos, se encuadran las costas procesales, las cuales define la
doctrina como «aquella porción de los
gastos procesales cuyo pago recae sobre las partes que intervienen en un
proceso determinado y reconocen a este proceso como causa inmediata o directa
de su producción» (Guasp, Jaime, Derecho Procesal Civil,
Tomos I y II, versión revisada y adaptada por Pedro
Aragoneses, cuarta edición,
Civitas, Madrid, 1998, p. 555). De manera que las costas procesales se
caracterizan por dos notas: (i) son el gasto originado directamente en el proceso, (ii) cuyo pago recae sobre las partes en juicio. En
consecuencia, y como apunta la misma autorizada doctrina que se citó, los
gastos indirectamente ocasionados por el proceso judicial (Vgr. los daños y
perjuicios sufridos por una de las partes) no pueden ser incluidos dentro del
pago de las costas, sin perjuicio de su exigibilidad independiente.
Ahora bien, como norma general, las costas
procesales deben ser pagadas por quienes han figurado como partes en el
proceso; en concreto, por la parte que origina o es causa de las mismas por su
actividad en el juicio; de manera que, en principio, cada parte paga sus
costas, pues normalmente es cada una de ellas la que las ha originado. No
obstante, y por cuanto esa solución podría conllevar a situaciones injustas y a
pago de lo indebido, el ordenamiento jurídico procesal establece la figura de
la condena en costas, que es «la imposición en una resolución judicial, a determinada persona, del
pago de ciertos gastos procesales que, sin dicha imposición, el condenado no
tendría obligación de satisfacer». De manera que tal condena, comprende los gastos de
la parte o partes contrarias, incluso de aquellos que ya fueron satisfechos,
caso en el cual más que de una obligación de pago se trata de una obligación de
reembolso del gasto causado (Guasp,
Jaime, Derecho Procesal Civil, cit., p. 559).
Las anteriores consideraciones demuestran, por sí
solas, la naturaleza jurídica y razón de ser de la condena en costas: se trata
de un mecanismo procesal mediante el cual se impone judicialmente la obligación
a determinada persona de resarcir los gastos injustamente causados a la parte
que tuvo la razón en juicio, aunque
aquélla no fuese culpable ni negligente cuando desconoció la pretensión de
quien resultó vencedora; mecanismo procesal que, en definitiva, se
justifica y sustenta como garantía del derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva, para evitar que el proceso cause perjuicios a quien obtuvo la
victoria procesal. De manera que la inexistencia de un medio de resarcimiento
económico como la condena en costas, implicaría una merma al derecho a la
efectividad e integralidad de la tutela judicial que reconoce el artículo 26
del texto constitucional.
Es éste el fundamento del sistema objetivo de
condena en costas, propio de los más adelantados ordenamientos
jurídico-procesales, y que fue adoptado por el legislador venezolano desde
1987. Sistema objetivo que, en modo alguno, está viciado de
inconstitucionalidad, ni constituye una limitación a los derechos que en este
juicio se invocaron: a la presunción de inocencia y a la defensa, pues no se
fundamenta en un reproche o sanción a la parte totalmente vencida ni, por
tanto, pretende limitar económicamente el acceso a la justicia y evitar
procesos innecesarios, sino que, por el contrario, es consecuencia de justo
resarcimiento económico entre las partes.
Así lo sostiene no sólo la doctrina procesalista
española que se citó, sino, además, la doctrina italiana, entre otras muchas, e
incluso la venezolana. Señala José Chiovenda, con meridiana claridad, que «...el fundamento de
esta condena [en costas] es el hecho objetivo de la derrota
(soccombenza); y la justificación de esta institución encuéntrase en que la
actuación de la ley no debe representar una disminución patrimonial para la
parte a favor de la que se realiza. Este es el resultado a que lleva el
desarrollo del derecho procesal; el cual, en sus orígenes, no tiene condena en
las costas sino para los litigantes de mala fe; posteriormente se pasa por un
período intermedio en el cual no viéndose la naturaleza exacta de la
institución, se aplican principios propios del derecho civil (culpa) a la
condena en costas; después se llega a la condena absoluta». (Chiovenda, José, Principios de Derecho
Procesal Civil, Tomo II, traducción española de José Casais y Santaló, Reus,
S.A., Madrid, 2000, pp. 433-434).
Por su parte, observa la Sala cómo la doctrina
procesalista venezolana también asumió, sin vacilación, la justificación del
sistema objetivo de condena en costas como medio de resarcimiento económico.
Entre otros muchos, enseña Arístides Rengel Romberg que «la condena en costas es
la condena accesoria que impone el juez a la parte totalmente vencida en un
proceso o en una incidencia, de resarcir al vencedor los gastos que le ha
causado el proceso». (Rengel Romberg, Arístides, Tratado de
Derecho Procesal Civil Venezolano, Volumen II, Editorial Arte, cuarta edición,
Caracas, 1994, p. 493).
Coherente con las tendencias del Derecho Procesal
comparado, la
Exposición de Motivos del Código de Procedimiento Civil de
1987 explica las razones del cambio del sistema de costas del Código que
quedaba derogado y, en tal sentido, expresó lo siguiente:
«Una regulación más amplia que la actualmente
existente ha sido adoptada en materia de costas, en la cual se han introducido
importantes modificaciones.
Se han considerado con detenimiento las
consecuencias que se vienen operando en nuestro sistema procesal por el régimen
de costas existentes, y ha considerado que no solamente se presta a equivocadas
interpretaciones un sistema como el nuestro, que si bien impone las costas a la
parte totalmente vencida, permite no obstante, al Juez, eximirlas de ellas,
cuando a su juicio hubiere tenido motivos racionales para litigar, sino que
además produce frecuentemente graves perjuicios económicos a la parte
vencedora, cuyo derecho ha sido absolutamente reconocido en el fallo, y no
obstante el Juez exime a la vencida del pago de las costas por encontrar que ha
tenido motivos racionales para litigar; lo que además está produciendo un
estímulo a la litigiosidad y una eximente de responsabilidad para aquellos que
nunca se sienten en disposición de reconocer el derecho de su contradictor» (Destacado añadido).
De manera que la Exposición de
Motivos del Código adjetivo de 1987 asumió como propio el sistema objetivo de
condena en costas procesales y acogió también la finalidad de dicho sistema, la
de evitar que la parte totalmente vencedora sufra injustificadamente perjuicios
económicos a causa de su defensa en juicio. No es cierto lo que alegaron los
demandantes, en el sentido de que la Exposición de Motivos demuestre que, con la
condena en costas, el legislador venezolano lo que pretende es la sanción a la
litigiosidad excesiva y la imposición de responsabilidad «a aquellos que nunca se
sienten en disposición de reconocer el derecho de su contradictor», pues, por el
contrario, tales afirmaciones, que están contenidas ciertamente en la
explicación del legislador, son una afirmación accesoria y complementaria al
argumento de que la condena en costas lo que persigue es el resarcimiento de
los daños patrimoniales de la parte vencedora, sin que, del contexto de la Exposición de
Motivos, se desprenda que el legislador tuvo como finalidad la sanción de esa
litigiosidad sin justificación.
En consecuencia, considera esta Sala que la norma
que se impugnó, esto es, el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil, no
se encuentra viciado de la inconstitucionalidad que se denunció, pues lo que
impuso es un sistema objetivo de condena en costas cuya naturaleza jurídica es
la de un medio de resarcimiento económico por parte de quien resultó totalmente
vencido en juicio frente a la contraria, que garantiza la plena efectividad del
derecho fundamental a la tutela judicial, y, en modo alguno, puede considerarse
como una sanción procesal en la que no se respete la garantía de la
culpabilidad, ni que busque el reproche al exceso de demandas infundadas, en
detrimento del derecho de acceso a la justicia. Por tanto, como ese medio de
resarcimiento económico puede fundarse en un sistema objetivo de
responsabilidad patrimonial, en el que resulta irrelevante la culpa del responsable,
no constituye violación ni al derecho a la presunción de inocencia ni al
derecho a la defensa. De allí que se desestima esta demanda de nulidad. Así se
decide”.
En lo que se refiere al privilegio de la República y otros
entes públicos de no ser condenados en costas, en sentencia nº 172 del 18 de
febrero de 2004, caso: Alexandra Margarita Stelling Fernández, la
cual ha sido reiterada, entre otras, en sentencias números 2229/2005; 3613/2005
y 156/2006, esta Sala interpretó, con carácter vinculante los artículos 21,
numerales 1 y 2, y 26 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en los términos siguientes:
“El
artículo 21 constitucional, establece la igualdad de las personas ante la ley,
lo que quiere decir que a todas las personas, sean naturales o jurídicas, se
les aplica la ley conforme a lo que ella dispone, por lo que en principio, la
ley como conjunto normativo que ordena conductas, puede crear situaciones
disímiles para las personas y por tanto otorgar derechos privativos a determinadas
personas y no a otras que se encuentran en desigual condición.
Pero dentro de esa situación, la vigente Constitución prohíbe la
discriminación a las personas, fundadas en la raza, el sexo, el credo, la
condición social, o que, en general, tengan por objeto o por resultado, anular
o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de
los derechos y libertades de toda persona.
Estas condiciones de igualdad para que se ejerzan los derechos, se
encuentra reconocida en el proceso en el artículo 15 del Código de
Procedimiento Civil, aunque allí se acepta la existencia de derechos privativos
a cada parte debido a su posición en el proceso, siendo ello una forma de
igualdad, al reconocer que debido a la diversa posición que por su naturaleza
tiene cada parte, pueda distribuirse entre ellas las cargas, deberes y
obligaciones procesales, señalando a las partes cuáles le son específicas.
Esta situación que nace del proceso y que atiende a la posición procesal,
que es diferente según el puesto que ocupan en él, permite privilegios
procesales a favor de algunos litigantes, los cuales pueden no nacer
necesariamente de su condición procesal, sino de razones extra-procesales, tal
como sucede con los privilegios fiscales que tiene la República,
acordados por distintas leyes. Esos privilegios, indudablemente, no
corresponden a raza, sexo o credo y, en principio, no menoscaban los derechos y
libertades de las personas.
¿Son tales privilegios discriminaciones provenientes de la condición
social? Ni la
República, ni los entes públicos son personas jurídicas con
condición social. Éste es un concepto derivado del puesto que ocupan las
personas en la sociedad, pero ni a la República
ni a los demás entes jurídico-públicos puede reconocérsele una posición
social, ya que ellos están por encima de la sociedad, resultando más bien –en
cierta forma- rectores de la sociedad.
La condición social está referida a los seres humanos, y al puesto que
ocupan en la sociedad, pero no a las personas jurídicas o a los entes morales.
Por ello la Sala
concluye que los privilegios de la República o de los entes públicos, en principio,
no están prohibidos por el artículo 21 citado, a menos que, injustificadamente,
anulen derechos de las personas que, en un mismo plano previsto por la ley y
que presupone igualdad, se relacionen con ella.
Ahora bien, a pesar de lo expuesto la Sala apunta, que los privilegios procesales deben
responder a la necesidad de protección de quien goza de ellos, ya que debido a
la importancia de la función que cumplen, requieren no ser disminuidos o
debilitados; por ello existen privilegios –por ejemplo- a favor de los
diplomáticos, de algunos funcionarios públicos a quienes se les preserva en el
cumplimiento de la función, así como a algunos entes públicos a fin que no se
debiliten y puedan adelantar sus actividades sin cortapisas.
Esto último –por ejemplo- justifica la inembargabilidad de algunos bienes,
tanto públicos como privados, o la protección que se presta a ciertas personas
o sectores sociales que son considerados por la ley como partes de una relación
desigual, a fin de equiparárseles. La necesidad de protección, la finalidad de
evitar el debilitamiento o el menoscabo de aquellas personas (físicas o
jurídicas) que prestan servicios al país o al colectivo, o que se encuentran en
posición de débiles jurídicos, justifica el privilegio, pero resulta odioso y
es una forma de fomentar la desigualdad, el que en materias donde no
hay perjuicio para la República o los entes que la conforman y, por lo
tanto, no es necesario protegerlos, se otorguen privilegios y se desequilibren
a las personas en sus relaciones con el Estado o sus entes.
Por ello, se hace necesario analizar lo referente a la situación de las
costas procesales.
Las normas sobre la condena en costas, se encuentran en el Código
de Procedimiento Civil, cuando el artículo 287 eiusdem reza: «Las costas
proceden contra las Municipalidades, contra los Institutos Autónomos, empresas
del Estado y demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación».
El principio es que los entes públicos pueden ser condenados
en costas, y así mismo la contraparte de estos entes también puede ser
condenada, ya que el artículo 774 del Código de Procedimiento Civil, dispone
que «[a] la parte que fuere vencida totalmente en un proceso o en una
incidencia, se le condenará al pago de las costas».
Sólo la
Nación, la cual se equipara a la República o al
Estado, en la terminología legal, no será condenada en costas.
Ello es así, porque tal posibilidad limitaría la defensa de la Nación (República o
Estado) al tener que estar pendiente del
potencial vencimiento en las demandas que incoare, y con el fin de evitar tal
limitación, se exoneró de costas a la nación, a fin de que ejerza las acciones
necesarias para la protección de sus bienes y derechos.
(...)
Esta situación, sin embargo, la propia ley puede
distenderla, en beneficio de los administrados, al considerar la posible
responsabilidad de los entes públicos en relación con perjuicios a los
administrados. Por ello, el Código Orgánico Tributario (G.O. n° 37.305 del 17
de octubre de 2001), incluso desde su aparición en 1982, atenúa los comentados
privilegios fiscales, al disponer, en su artículo 327, lo siguiente:
«Artículo 327. Declarado totalmente sin lugar el recurso
contencioso, o en los casos en que la Administración
Tributaria intente el juicio ejecutivo, el Tribunal procederá
en la respectiva sentencia a condenar en costas al contribuyente o responsable,
en un monto que no excederá del diez por ciento (10%) de la cuantía del recurso
o de la acción que de lugar al juicio ejecutivo, según corresponda. Cuando el
asunto no tenga una cuantía determinada, el tribunal fijará prudencialmente las
costas.
Cuando, a su vez la Administración
Tributaria resultare totalmente vencida por sentencia
definitivamente firme, será condenada en costas en los términos previstos en
este artículo. Asimismo, dichas sentencias
indicarán la reparación por los daños que sufran los interesados, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración
Tributaria.
Los intereses son independientes de las costas pero ellos no
correrán durante el tiempo en el que el juicio esté paralizado.
Parágrafo Único: El Tribunal podrá eximir del pago de costas,
cuando a su juicio la parte perdidosa haya tenido motivos racionales para
litigar, en cuyo caso se hará declaración expresa de estos motivos en la
sentencia».
Con esta norma, se derogó un privilegio de vieja data del Fisco
Nacional, y ello demuestra que la noción de condena en costas obedece a
circunstancias coyunturales que tomó en cuenta el legislador y a las cuales ya
se refirió este fallo.
Siendo ello así, a juicio de esta Sala, es una desigualdad injustificable, que la República, y los
entes que gozan de tal privilegio, no puedan ser condenados en costas y, en
cambio, sí puedan serlo los particulares que litigan contra ella y resulten
totalmente vencidos.
Al contrario de lo señalado, tal posibilidad de condena en costas
de los particulares, viene a constituir una traba al ejercicio de su derecho
contra la República
o los entes públicos con tal privilegio, y esa posibilidad obra como una
fórmula disuasiva, en perjuicio del derecho de defensa de las partes (artículo
49 constitucional) e indirectamente en el ejercicio del derecho de acceso a la
justicia (artículo 26 constitucional).
(...)
Por estos motivos, la
Sala interpreta que cuando la República o los
entes que gozan del privilegio de no ser condenados en costas, obtienen
sentencia favorable, no puede condenarse en costas a su contraparte, así ellos
hayan dado pie a las demandas en su contra”.
(Resaltado añadido)
En la decisión parcialmente transcrita se consideró que la ausencia de condenatoria en costas como
privilegio procesal implicaba, para los particulares que litiguen en contra de la República y demás
entes públicos privilegiados, una merma a los derechos constitucionales a la
igualdad y tutela judicial efectiva establecidos en los artículos 21 y 26 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, y que
el mismo constituye una desigualdad injustificable, criterio éste que la Sala considera necesario
revisar.
En efecto, el artículo 21, numeral 1 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela no sólo
prohíbe las discriminaciones fundadas en la raza, sexo, credo o condición
social, ciertamente referidas exclusivamente a los seres humanos, sino que tal
prohibición se extiende además a cualquier forma de discriminación que, en
general, tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y
libertades de toda persona, sin distinción alguna entre personas naturales y
jurídicas, o personas de derecho público o de derecho privado.
Así, nuestro Texto Fundamental
reconoce en sus artículos 2 y 21 al principio de igualdad, como un “elemento
rector de todo el ordenamiento jurídico,” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Editorial,
2000, p. 289), es decir, como “un valor inserto en nuestro
Ordenamiento, que se traduce en un principio general, el cual a su vez se
concreta como derecho subjetivo que afecta a todos los derechos
constitucionales, y como obligación de los poderes públicos de hacerla real
allí donde no surja de forma espontánea” (Isidre Molas, Derecho Constitucional, Editorial
Tecnos, 1998, p. 299).
Con ello, es uno de los fines del
Estado, que consiste en el derecho a que no se establezcan excepciones o
privilegios que excluya a uno de lo que se concede a otro en iguales
circunstancias, lo cual implica, que ante diferencias fácticas, la ley no puede
establecer disposiciones uniformes.
En este contexto, García Morillo
afirma (Derecho Constitucional,
2000, p. 174), que es un derecho prototípicamente relacional, por cuanto antes
de concebirlo de manera autónoma, se observa conjuntamente con otro derecho o
en una determinada situación material, es decir, “no se viola la igualdad en
abstracto, sino en relación con – esto es en la regulación, ejecución o
aplicación, ejercicio, etc.- el acceso a los cargos públicos, la libertad de
residencia, el derecho al trabajo o la tutela judicial efectiva, por solo poner
unos ejemplos” (García Morillo, ob. Cit., p. 174).
En efecto, el derecho a la
igualdad “no es propiamente hablando un derecho autónomo de los otros
derechos, puesto que difícilmente puede materializarse en abstracto”
(Isidre Molas, ob. Cit., p. 299), es decir, que aparece adminiculado con otros
derechos, concretándose siempre en una situación material determinada.
Este derecho, ha ido “superando cada vez más el concepto formal
de igualdad ante la ley y adentrándose en el de igualdad material, esto es,
igualdad dentro de la ley o en la ley. En cierta forma, ello ha supuesto la
ruptura, al menos parcial, de los caracteres de universalidad, generalidad,
abstracción y duración de la ley, al admitirse las leyes singulares o
sectoriales –con destinatarios individuales o grupales concretos-, las leyes
temporales –cuya validez se persigue solo durante una época concreta- y las
leyes diferenciadoras, que, aún siendo generales o duraderas, otorgan distintos
tratamientos en función de sus características” (García Morillo, ob. cit., p. 172).
Tal fenómeno no es injustificado,
pues viene determinado por la constatación de diferencias entre las situaciones
fácticas de los sujetos de derecho y por la obligación que no pocas
Constituciones, entre ellas la de 1999, imponen a los Poderes Públicos de
procurar que esa igualdad sea real y efectiva. Estas circunstancias, aunadas a
la complejidad de la sociedad moderna y al carácter social del Estado
venezolano, explican que un gran número de normas otorguen, hoy, tratamiento
diferente a supuestos de hecho que se entienden distintos.
Actualmente, la igualdad se
constituye en una situación jurídica de poder, que permite la “reacción
frente a la posible arbitrariedad de los poderes públicos. No se trata ya de
que éstos no puedan, en sus actuaciones, diferenciar entre individuos o grupos:
se trata de que, si lo hacen, su actuación no puede ser arbitraria. Es, por lo
tanto, un principio negativo, limitativo, que acota un ámbito de actuación de
los poderes públicos, y reaccional, que permite a los particulares reaccionar
frente a las actuaciones de aquellos cuando sean arbitrarias” (García Morillo, ob. Cit., p. 173).
De este modo, “la igualdad
jurídica no implica un trato igual en todos los casos con abstracción de los
elementos diferenciadores. Se prohíbe la discriminación, pero no toda
desigualdad es una discriminación. Se prohíben las normaciones <<no justificadas>> (es
decir arbitrarias o discriminatorias), pero no las normaciones diferenciadas,
si corresponden a supuestos de hecho diferentes”
(Isidre Molas, ob. Cit., p. 301). A mayor abundamiento, los dos corolarios de
la noción de igualdad: a) no asimilan a los distintos y b) no establecen
diferencias entre los iguales.
En este mismo sentido, el referido
autor sostiene, que “la igualdad no exige tratar de manera igual situaciones
diferentes” (Isidre Molas, ob. Cit., p. 301), sino, que prohíbe la discriminación, que consiste en la
diferenciación “que se funda en un prejuicio negativo en virtud del cual los
miembros de un grupo son tratados como seres no ya diferentes sino inferiores
(en ciertos aspectos al menos). El motivo de la discriminación es algo más que
irrazonable, es odioso, y de ningún modo puede aceptarse porque resulta
humillante para quienes sufren esa marginación.” (Bilbao,
La Eficacia de los Derechos Fundamentales Frente a
Particulares, 1997, p. 398).
Al respecto, esta Sala en
sentencia N° 266 del 17
de febrero de 2006, dictada en el caso José
Gómez Cordero señaló:
“el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren
en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para
quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como
diferenciación- (vid. sentencia n° 898/2002, del 13 de mayo). En este último
supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda
aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base
en motivos objetivos, razonables y congruentes.
De lo anterior se desprende que no resulta correcto
conferirle un tratamiento desigual a supuestos fácticos que ostenten un
contenido semejante y que posean un marco
jurídico equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo
de identidad, por lo que también sería violatorio del principio de igualdad
darle un tratamiento igualitario a supuestos que sean distintos (vid. GUI MORI,
Tomás. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ÍNTEGRA 1981-2001. Tomo I. Editorial
Bosch. Barcelona, 2002, p. 332). Lo que podría resumirse en dos conclusiones:
‘No asimilar a los distintos, y no establecer diferencias entre los iguales,’
como se dijo ut supra”.
Con ello, no cualquier trato
desigual resulta discriminatorio, pues sólo lo es el trato desigual no basado
en causas objetivas y razonables. En efecto, “la igualdad constitucional no
prohíbe que el legislador diferencie. Si lo hiciera, el legislador no podría
hacer nada. No se aprobaría ni una sola ley. Lo que prohíbe es que diferencie
de una manera no objetiva, no razonable y no proporcionada. Es decir, que tome
partido ante el ejercicio del derecho a la diferencia” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Editorial, 2000, p. 311).
De
allí, que el Legislador pueda introducir diferencias de trato cuando no sean
arbitrarias, esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos
o grupos, con lo cual la vigencia del principio de igualdad, no debe analizarse
desde una visión puramente formalista.
Sobre
este particular, se pronunció la
Sala en sentencia N° 165, del 2 de marzo de 2005, dictada en
el caso Julián Isaías Rodríguez, estableciendo que “es posible que el
ordenamiento jurídico establezca diversas regulaciones de carácter particular
que no sean violatorias de los preceptos constitucionales.”
Desde esta perspectiva, lo que conculcaría el derecho a la
igualdad ante la ley, es la creación de distinciones carentes de fundamento y,
por tanto, arbitrarias, porque el factor diferencial no resulte necesario para
la protección de los bienes jurídicos tutelados por el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, el privilegio
procesal de la
República y de otros entes públicos, relativo a la exención
de la condena en costas ha sido establecido por el Legislador en uso de su
amplia libertad de configuración normativa que le permite determinar y aplicar,
de manera concreta, las directrices necesarias para el cumplimiento de los
cometidos constitucionales, ello, mediante el establecimiento de una
diferenciación racional que responde a los intereses superiores que tutela el
Estado, aun en juicio, como son, la no afectación del servicio e interés público y la protección de
sus bienes y derechos, que son, en definitiva expresión del interés general.
Sobre el particular esta Sala
ha sostenido que “la labor del legislador
debe tener como norte no sólo los principios generales expresamente consagrados
en el Texto Fundamental, sino además los supremos fines en él perseguidos, por
lo que está obligado a realizar una interpretación integral y coordinada del
cuerpo constitucional, lo cual implica que la actividad legislativa no conlleva
la simple ejecución de los principios constitucionales, sino que, por el
contrario, comprende una amplia libertad de configuración normativa que le
permite determinar y aplicar, de manera concreta, las directrices necesarias
para el cumplimiento de los cometidos constitucionales”. (Vid. sentencia N°
962/2006, del 09.05, caso: Cervecerías
Polar Los Cortijos C.A.).
Lo anterior,
por si mismo, justifica el aludido privilegio procesal y la diferencia de trato
normativo que la ley le otorga, el cual se enlaza con el principio de eficacia que debe presidir la
actuación administrativa y el servicio de los intereses generales a que éstos
responden y, por ello, constituye un
fundamento constitucionalmente legítimo.
Así las cosas, a juicio
de esta Sala el privilegio en cuestión no es contrario a los artículos 21 y 26
de la Constitución,
ya que, el trato diferente obedece a un objetivo constitucionalmente válido,
además, el mismo resulta coherente y proporcional con el fin perseguido y la
singularización se encuentra perfectamente delimitada en cada una de las leyes
que lo establecen. Por consiguiente, la
Sala juzga que no constituye una desigualdad injustificada,
el que la República,
y los entes que gozan de tal privilegio, no puedan ser condenados en costas, y
en cambio si puedan serlo los particulares que litigan contra ella y resulten
totalmente vencidos, por lo que la
Sala abandona el criterio sentado en sentencia nº 172 del 18
de febrero de 2004, caso: Alexandra Margarita Stelling Fernández, de conformidad con los criterios establecidos en la
jurisprudencia de esta (Vid. pp. 22 y 23). Así se decide.
Lo expuesto no es
aplicable a los procesos de amparos, en los que el Legislador estableció un
criterio subjetivo para la condenatoria en costas basado en la temeridad,
además de que el artículo 21 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales establece que cuando el agraviante sea una autoridad pública
quedarán excluidos del procedimiento los privilegios procesales, de allí que se
ratifica la doctrina de interpretación vinculante que estableció en sentencia
N° 2333 del 2 de octubre de 2002, caso: Fiesta
C.A., según la cual, indiferentemente de la persona contra la cual obre la pretensión,
y con las particularidades dispuestas en la norma que lo estipula, puede ser
condenado en costas el perdidoso, bien se trate de entidades públicas o de
particulares que hubieren intentado una acción contra aquellas personas
públicas.
Con base en lo expuesto, se concluye que las
disposiciones que contienen los artículos 10 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, 76 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República,
anteriormente 47, y en la última frase del 287 del Código de Procedimiento
Civil, que establecen la prohibición de condena en costas contra la República, no son
contrarias a la
Constitución, en consecuencia, debe declararse sin lugar la
pretensión de nulidad de las referidas disposiciones normativas. Así se
declara.
IX
DECISIÓN
Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de
la República,
por autoridad de la Ley,
declara SIN LUGAR la pretensión de nulidad interpuesta por razones
de inconstitucionalidad por los ciudadanos JORGE NEHER ÁLVAREZ y HERNANDO
DÍAZ CANDÍA, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, encabezamiento del artículo 46 y artículo
47 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
publicada en la Gaceta
Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965, y última
frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, y ABANDONA el criterio jurisprudencial
vinculante sentado por esta misma Sala en sentencia nº 172 del 18 de febrero de
2004, caso: Alexandra
Margarita Stelling Fernández, según el cual cuando la República o los entes que gozan del
privilegio de no ser condenados en costas,
obtienen sentencia favorable, no puede condenarse en costas
a su contraparte, así ellos
hayan dado
pie a las demandas en su contra.
Conforme a lo
dispuesto en el artículo 21, párrafo 18 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena publicar de inmediato el presente
fallo en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, con precisión en el sumario, del siguiente título:
“Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional que
declara: SIN LUGAR la acción de nulidad interpuesta por razones de
inconstitucionalidad por los ciudadanos JORGE NEHER ÁLVAREZ y HERNANDO DÍAZ
CANDÍA, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, encabezamiento del artículo 46 y artículo
47 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
publicada en la Gaceta
Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965, y última
frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, y ABANDONA el
criterio jurisprudencial vinculante sentado por esta misma Sala en sentencia nº
172 del 18 de febrero de 2004, caso: Alexandra Margarita Stelling Fernández,
según el cual cuando la
República o los entes que gozan del privilegio de no ser
condenados en costas, obtienen sentencia favorable, no puede condenarse en
costas a su contraparte, así ellos hayan dado pie a las demandas en su contra”.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de octubre de dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º
de la Federación.
La Presidenta,
El Vicepresidente,
Los Magistrados,
Jesús Eduardo Cabrera
Romero
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
Exp.- 00-1535
CZdM/rm
El Magistrado Dr. Pedro Rafael
Rondón Haaz discrepa del criterio mayoritario respecto de la sentencia que
antecede, por las siguientes razones:
La decisión declaró sin lugar la
demanda de nulidad, que por razones de inconstitucionalidad, se intentó contra
los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional, encabezamiento del artículo 75 y artículo 76 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República,
anteriormente artículos 46 y 47 de la
Ley derogada, y de la última frase del artículo 287 del
Código de Procedimiento Civil.
1. En
primer lugar, el fallo que antecede desestimó el alegato de
inconstitucionalidad que se sostuvo respecto del artículo 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional y el artículo 75 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, que
disponen la prohibición de medidas de embargo preventivo y ejecutivo contra la República.
En este sentido, la mayoría
sentenciadora afirmó que no es contraria al Texto Fundamental la prohibición
legal de embargo preventivo contra la República porque no hay riesgo de que ésta quede
insolvente y, en consecuencia. no es indispensable esa medida cautelar. Ahora
bien, quien disiente considera que ese criterio de la mayoría podría ser válido
cuando la pretensión objeto de la demanda sea una pretensión de condena al pago
de sumas de dinero, pero ¿qué sucede
cuando se trata de pretensiones de condena a la entrega de un bien mueble
concreto, cuyo cumplimiento, en aras del derecho a la tutela judicial efectiva,
debe hacerse en especie y no en equivalente? Recuérdese que las
pretensiones de condena no se limitan a órdenes de pago de sumas de dinero,
sino que pueden constituirse en condenas a un hacer, no hacer o dar un
determinado bien. Por tanto, cuando la condena que se pretende en juicio se
refiere a la entrega de un bien mueble en concreto, la única manera de asegurar
la eficaz ejecución de la sentencia definitiva que estime la pretensión sería a
través del embargo preventivo, pues la ejecución en especie de la
sentencia es un atributo inherente al derecho a la efectiva ejecución del fallo y sólo cuando exista imposibilidad
material o jurídica es cuando debe procederse al cumplimiento por equivalente.
En consecuencia, el salvante
sostiene que el veredicto debió declarar que estas medidas preventivas de
embargo sí son procedentes, siempre que el bien que se pretenda embargar no sea
del dominio público o no esté afectado a un servicio público y siempre que esa
sea la única medida que asegure la eficacia del fallo de condena a la entrega
de determinado bien mueble y, evidentemente, en el entendido de que el
peticionante haya dado cumplimiento fehaciente a los requisitos de procedencia
de esa medida cautelar.
La anterior era, en opinión del
disidente, la interpretación constitucionalizante de las normas que se
impugnaron, la cual habría permitido preservar su validez, por tanto no
anularlas, pero ajustar sus términos al Texto Constitucional y, más
concretamente, al derecho a la tutela judicial eficaz frente a la
Administración Pública. Valga señalar que, además, es esa la
postura que se ha asumido en otras latitudes al resolver el mismo problema
interpretativo de las normas legales que establecen la procedencia limitada de
medidas preventivas y ejecutivas contra la
Administración Pública. Concretamente, nos referimos a la
sentencia n.º 166/1998 de 15 de julio (reiterada luego en sentencia n.º
211/1998 de 27 de octubre) del Tribunal Constitucional Español, quien al
realizar idéntico análisis al que hoy sigue esta la Sala, estableció que proceden
medidas preventivas y ejecutivas contra los entes públicos pero solo respecto de bienes que no sean del dominio público o afectos
a servicios públicos, como modo de mantener el equilibrio debido entre el
derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la ejecución del fallo,
por un lado, y la debida observancia a los intereses generales, por otro.
2. En
relación con las consideraciones que realizó la mayoría sentenciadora respecto
de la prohibición de embargo contra bienes de la República, el
acto decisorio estableció también que “todos
aquellos bienes del Estado que sean del dominio público y que estén afectados a
un servicio público o al interés general, no son susceptibles de embargos,
secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna
medida preventiva o ejecutiva”. No obstante, de seguidas el acto
jurisdiccional mayoritario indica que, en consecuencia, ante la inejecución
voluntaria de la Administración Pública, habrá que acudir a los
mecanismos de demandas patrimoniales contra los entes Públicos para que se pida
indemnización frente al incumplimiento administrativo con el deber de ejecución
de las actos de juzgamiento que la condenan.
En criterio del salvante, luego de la afirmación de la
inconstitucionalidad de las medidas de embargo contra bienes afectos a un
servicio público o que sean del dominio público, lo que la Sala debió concluir, por
argumento en contrario y de manera clara, es que los bienes que no estén
afectos al uso público o a la prestación de servicios públicos sí están sujetos
a embargos preventivos y ejecutivos, además de lo cual debió señalar que es
esa la interpretación constitucionalizante de la norma, con carácter
vinculante.
Asimismo, el disidente no comparte las consideraciones
que se realizan en el fallo en el sentido de que, ante el incumplimiento de la Administración
Pública con su obligación de ejecución de las sentencias
condenatorias en su contra, los particulares cuentan con el la posibilidad de
que demanden a la
Administración patrimonialmente en razón del daño que le
causó su inercia ejecutiva. Es evidente que una nueva demanda para la exigencia
de la responsabilidad patrimonial del ente público por el daño que causó la
inejecución de un fallo anterior, no es, ni mucho menos, un medio eficaz de
ejecución de aquella primera sentencia, y, por tanto, se estaría atentando
contra uno de los atributos esenciales del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva, como lo es el derecho a la eficaz ejecución del veredicto. Además, esa demanda patrimonial
lograría –eventualmente- el resarcimiento
por equivalente del daño que causó
aquella falta de ejecución de sentencia, mas no el cumplimiento en especie con
la misma, que es también esencial al derecho a la tutela judicial efectiva.
Tal como afirma el acto jurisdiccional que precede, el
juez contencioso administrativo cuenta con la plena potestad para que ejecute y
haga ejecutar sus fallos, potestad que efectivamente le otorga la Constitución,
como se desprende de la interpretación concordada de sus artículos 153 y 259.
En consecuencia, es inconstitucional la prohibición irrestricta de medidas
ejecutivas contra la
República, porque implicaría, objetivamente, la negación de
la potestad judicial del juez contencioso administrativo de ejecución de sus
decisiones y, subjetivamente, sería el cercenamiento de uno de los atributos
fundamentales del derecho a la tutela judicial eficaz: el derecho a la efectiva
ejecución de la sentencia, en los términos del artículo 26 y 253, primer
aparte, de la
Constitución.
En consecuencia, en el asunto de autos debió otorgarse
una interpretación constitucionalizante de la norma que se impugnó y señalar
que la prohibición sólo se refiere al embargo de bienes afectos a un servicio
público o que sean de uso público.
3. En tercer lugar,
y en lo que se refiere a los artículos 10 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, 76 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República y de la
última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, que disponen
la prohibición de condenatoria al pago de las costas contra la República,
tampoco se comparte el criterio de la mayoría sentenciadora en el sentido de
que esa proscripción sea conforme al derecho a la tutela judicial efectiva.
Así, el criterio del fallo según el cual “el privilegio procesal (…) relativo a la
exención de la condena en costas ha sido establecido por el legislador en uso
de su amplia libertad de configuración normativa que le permite determinar y
aplicar, de manera concreta, las directrices necesarias para el cumplimiento de
los cometidos constitucionales, ello, mediante el establecimiento de una
diferenciación racional que responde a los intereses superiores que tutela el
estado, aun en juicio, como son, la no afectación del servicio e interés
público y la protección de sus bienes y derechos, que son, en definitiva
expresión del interés general”, no es jurídicamente sostenible, pues la
eventual posibilidad de ser condenado en costas en determinado proceso en modo
alguno afectaría la eficaz prestación de los servicios públicos ni la
consecución del interés público y, por el contrario, esa condenatoria tendría
en el ente público que sea parte procesal un efecto ético o correctivo,
pues exigiría, del funcionario público encargado de su defensa judicial, la
máxima diligencia en el cumplimiento con sus funciones para evitar esa condena
en relación con las costas, lo que sí sería favorable al interés general y sí
redundaría en una más eficaz prestación de esa función pública.
De este modo, la misma opinión que mantuvo el accuando
afirmó que la
República nunca queda insolvente y que el erario público
siempre será suficiente para el pago de las condenas judiciales, serviría para
sostener que el ente público siempre estará en capacidad de pagar las costas
procesales que genere, sin que con ello se afecte el interés general.
En consecuencia, el salvante considera que la Sala debió anular los
preceptos que se impugnaron porque resulta inconstitucional la prohibición de
condenatoria en costas a la
República, desde que ello implica una importante e ilegítima
limitación al derecho a la tutela judicial efectiva y, especialmente, al
derecho a la igualdad procesal; derechos fundamentales que recogieron los
artículos 26 y 21 de la
Constitución. Así lo sostuvo el Magistrado
disidente en el voto salvado que rindió a la sentencia nº 172/04 de esta misma
Sala:
Con tal criterio se
olvida la importancia y el fin que la institución de la condena en costas tiene
en el Derecho Procesal, la cual busca que quien obtenga la razón en juicio vea
económicamente resarcidos los perjuicios que le causó el sostenimiento del
proceso. Así lo explica la doctrina procesalista, cuando enseña que la
concepción objetiva del la condenatoria en costas, que es la que rige en el
ordenamiento procesal venezolano vigente, implica lo siguiente:
“El principio ‘objetivo’ se funda hoy en
la consideración de que el derecho debe ser reconocido como si lo fuese al
momento de la proposición de la demanda: Todo aquello que fue necesario para
su reconocimiento ha concurrido a su disminución y debe ser reintegrado al
sujeto de derecho, de modo que éste no sufra detrimento por el juicio.
Tiene así la condena en costas, la naturaleza de un ‘resarcimiento’ que tiene
lugar cada vez que debe actuarse jurisdiccionalmente un derecho contra alguno;
naturaleza que es esencialmente procesal, porque la condena en costas es la
consecuencia de la necesidad del proceso y se explica con el principio
fundamental de que la sentencia debe actuar la ley como si esto ocurriese al
momento mismo de la demanda judicial” (Rengel
Romberg, Arístides, Tratado
de Derecho Procesal Civil Venezolano, Volumen II, Editorial Arte, tercera
edición, Caracas, 1992).
De allí, precisamente,
que la mayoría sentenciadora considerara que la ausencia de condenatoria en
costas implica, para los particulares que litiguen en contra de la República y demás
entes públicos privilegiados, una merma al derecho a la tutela judicial
efectiva y al derecho de acceso a la justicia, pues aún cuando obtengan la
razón en juicio, la parte victoriosa cargará injustificadamente con los
perjuicios patrimoniales que le causó el seguimiento del proceso; y una merma,
también, del derecho a la igualdad, pues si es la parte contraria –el ente
público- quien eventualmente obtiene la razón en ese proceso, sí vería satisfecho
su derecho al resarcimiento patrimonial con el pago de las costas.
4. En
síntesis, el salvante es del criterio que la Sala hacer otorgar una interpretación
constitucionalizante a los artículos 16 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional y 75 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República y
establecer, con carácter vinculante, que la prohibición de embargo preventivo y
embargo ejecutivo contra la
República, que establecen esas normas, sólo se refiere a
aquellos bienes que sean afectos a un servicio público o que sean de uso
público, no así al resto de los bienes que sí pueden someterse a tales medidas
cautelares y ejecutivas, siempre que se cumpla con los requisitos procesales para su
procedencia. Asimismo, la Sala
debió anular los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional, 76 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República
y de la última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, con
fundamento en el argumento de que la prohibición de condenatoria al pago de las
costas contra la
República es una prerrogativa procesal injustificada y en esa
medida contraria al derecho a la defensa y a la tutela judicial eficaz.
Queda así expresado el criterio del Magistrado
que rinde este voto salvado.
Fecha retro.
La Presidenta,
LUISA
ESTELLA MORALES LAMUÑO
El
Vicepresidente,
Francisco Antonio Carrasquero López
Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Disidente
MARCOS TULIO
DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS
DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar
Exp. 00-1535