SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

 

Mediante oficio Nº TPI-00-042 del 10 de abril de 2000, la Secretaría del Tribunal Supremo de Justicia en Pleno remitió a esta Sala Constitucional, el expediente contentivo de la pretensión de nulidad, por razones de inconstitucionalidad interpuesta por el abogado JORGE NEHER ÁLVAREZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 34.378, y el ciudadano HERNANDO DÍAZ CANDÍA, titular de la cédula de identidad Nº 10.330.480, asistido por el abogado JUAN CARLOS GARANTON BLANCO, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 43.567, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, publicada en la Gaceta Oficial Nº 1.660 Extraordinario del 21 de junio de 1974; el encabezamiento del artículo 46 y el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965; y la última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, publicado en la Gaceta Oficial Nº 3.694 Extraordinario del 22 de enero de 1986, con reformas parciales publicadas en las Gacetas Oficiales N° 3.886 Extraordinario del 15 de septiembre de 1986 y 3.970 Extraordinario del 13 de marzo de 1987.

Recibido el expediente en la Sala Constitucional, el 11 de mayo de 2000 se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles.

En esa misma oportunidad, se acordó dictar auto para mejor proveer a los fines de la notificación de los interesados en el presente juicio, de conformidad con el artículo 99 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Por auto del 18 del mismo mes y año, se dio cumplimiento a lo ordenado, librándose los respectivos oficios el 14 de junio de 2000.

El 30 de octubre de 2001 se dejó constancia de que, el 9 de enero de 2001, se reasignó la ponencia al Magistrado Antonio J. García García.

Los días 24 de septiembre de 2002, 22 de mayo de 2003, 18 de diciembre de 2003 y 3 de mayo de 2005, la parte accionante solicitó pronunciamiento.

El 13 de octubre de 2005, se reconstituyó la Sala Constitucional por el nombramiento como primer suplente de la magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien asume la ponencia y con tal carácter la suscribe.

El 7 de febrero de 2007, el abogado HERNANDO DÍAZ CANDÍA solicitó nuevamente que se dictara sentencia en la presente causa.

Efectuado el estudio de las actas del expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES

El 13 de enero de 1993, los ciudadanos JORGE NEHER ÁLVAREZ y HERNANDO DÍAZ CANDÍA interpusieron, ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, pretensión de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra disposiciones normativas antes referidas, por considerarlas violatorias de lo preceptuado en el artículo 68 de la Constitución de 1961, al coartar “el Derecho Constitucional de Acceso y Obtención de Justicia (sic) por parte de particulares”.

El 26 de enero de 1993, se dio cuenta en la Corte en Pleno y se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 17 de febrero de 1993, el Juzgado de Sustanciación admitió la pretensión y ordenó la notificación del entonces Presidente del Congreso, del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República.  Asimismo, ordenó el emplazamiento de los interesados mediante cartel.

Una vez efectuadas las notificaciones ordenadas, el 9 de marzo de 1993 el ciudadano HERNANDO DÍAZ CANDÍA retiró el cartel de emplazamiento antes aludido y, el 11 del mismo mes y año, consignó en autos un ejemplar del diario donde apareció publicado.

El 25 de marzo de 1993, los abogados JOSÉ ANTONIO MUCI BORJAS y VERÓNICA PACHECO SANFUENTES, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 26.174 y 48.462, respectivamente, manifestaron su intención de hacerse parte coadyuvante en el presente juicio de nulidad.

El 1° de abril de 1993, comparecieron igualmente a tales fines, los abogados CARLOS M. AYALA CORAO y GUSTAVO JOSÉ LINARES BENZO, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 16.021 y 25.731, respectivamente.

Concluida la sustanciación, el 8 de junio de 1993 se dio cuenta del expediente en la entonces Corte en Pleno, la cual designó ponente y fijó el día  para el inicio de la relación.

El 17 de junio de 1993 comenzó la relación de la causa.

El 27 de julio de 1993 tuvo lugar el acto de informes orales, al cual comparecieron el ciudadano RICARDO ERNST CONTRERAS, en su condición de Procurador General de la República, los abogados CARLOS LEAÑEZ SIEVERT, ANA MERCEDES RAMÍREZ DE CARREÑO y ARMANDO GIRAUD TORRES, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 3.508, 6.379 y 34.706, respectivamente, en representación del entonces Congreso de la República, y los ciudadanos JORGE NEHER ALVAREZ, HERNANDO DÍAZ CANDÍA, CARLOS AYALA CORAO y GUSTAVO LINARES BENZO, en su condición de accionantes y coadyuvantes. La representación de la Procuraduría General de la República y del Congreso consignaron, al finalizar el acto, escrito contentivo de sus conclusiones.

El 3 de agosto de 1993, los abogados CARLOS AYALA CORAO y GUSTAVO LINARES BENZO consignaron escrito en el cual ratificaron los informes presentados. En la misma ocasión, la parte accionante consignó escrito contentivo de sus conclusiones escritas.

El 14 de octubre de 1993 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

El 30 de julio de 1996, se designó como nuevo ponente al Magistrado Rafael Alfonso Guzmán y, por renuncia de éste, fue posteriormente designado el Magistrado José Luis Bonnemaison.

El 8 de febrero de 2000, el abogado HERNANDO DÍAZ CANDÍA, asistiendo al ciudadano JESÚS DÁVILA ORTEGA, titular de la cédula de identidad Nº 13.453.650, consignó escrito mediante el cual solicitó que fuese considerado parte coadyuvante en el presente proceso y que se remitiese el expediente a la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia.

II
FUNDAMENTO DE LA DEMADA

Alegan los accionantes, que las normas impugnadas violan el derecho de acceso a la justicia, por las razones que a continuación se exponen:

- Que los artículos 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República imposibilitan la ejecución forzosa de las decisiones judiciales de condena en contra de la República y que, asimismo, los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, 47 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y última frase del 287 del Código de Procedimiento Civil, eximen de costas procesales en los juicios donde la República resulte totalmente vencida.

            Al efecto señalaron:

- Que el acceso a la justicia implicaba no sólo la “titularidad de una acción”, es decir, el “derecho subjetivo de poner en funcionamiento los órganos del Poder Judicial (tribunales de justicia), con el fin de que éstos analicen las peticiones de los particulares, y posteriormente declaren el alcance de sus derechos sustantivos en un caso concreto,” sino que, además, contenía “la posibilidad de obtener el reparo y solución efectiva, real y material de las situaciones perjudiciales” contrarias a derecho que la pretensión judicial tiene por objeto remediar.

- Que ello traería como consecuencia que los organismos judiciales estén obligados a garantizar la ejecución de sus sentencias, incluso forzosamente, si fuere necesario, y que, de resultar la pretensión del recurrente ajustada a derecho, “dicho particular obtenga un balance a su favor, inclusive en términos patrimoniales, después de haber sido parte en el proceso judicial”.

- Que las normas impugnadas permiten que la Administración Pública viole derechos constitucionales de los particulares, ya que autorizan a “burlar fácticamente una sentencia que pretendiera reparar una situación jurídica lesionada”, por lo que el Legislador se ha excedido de manera “irracional” en el ejercicio de los poderes que le confiere la norma contenida en el artículo 68 de la Constitución de 1961, en cuanto a la determinación de los “términos y condiciones” en que el derecho de acceso a la justicia debe ejercerse.

-Que la prohibición de condenatoria en costas contra la República limita su responsabilidad patrimonial, lo cual no encuentra justificación ni en el orden público, ni en el interés general o el bien común.

- Que “unas normas legales que impiden a los órganos judiciales venezolanos ejecutar forzosamente las sentencias que dicten contra la Administración, pueden dar lugar a que dichos fallos queden ilusorios si la Administración Pública no los ejecuta voluntariamente, quedando la justicia obtenida por los particulares limitada a lo declarado y ordenado formalmente en el papel, y conculcándoseles su Derecho Constitucional de acceder y obtener efectiva, material y realmente la Justicia.”

-Que la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, el 9 de mayo de 1991 (caso: Sanitanca vs. I.M.A.U.), estimó indirectamente inconstitucionales los artículos 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por cuanto, al aplicar analógicamente el procedimiento que preceptúa el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en la ejecución de una sentencia contra un Instituto que gozaba de los mismos privilegios procesales que la República, hizo aplicable también la consecuencia última de dicha norma, cual es la ejecución forzosa de los bienes del deudor, todo ello con fundamento en el derecho de acceso a la justicia.

-Que el procedimiento contenido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal es una solución racional, en la cual existe un equilibrio entre el interés colectivo y el derecho individual a la obtención de una tutela judicial efectiva, permitiendo en último caso la ejecución de medidas judiciales coactivas y definitivas contra los bienes de los Municipios.

-Que, en el ordenamiento jurídico venezolano, “no existe fórmula alguna” que obligue a la Administración a incluir, como partida en el Presupuesto, los compromisos del Fisco originados en sentencias judiciales pasadas en autoridad de cosa juzgada, ni que sea “capaz de contrarrestar las inconstitucionales disposiciones de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”.

-Que, en el derecho comparado, el acceso a la justicia “no es limitable ni condicionable al extremo de hacerlo ilusorio frente a la Administración Pública, con la pretendida justificación de que la Administración representa ‘intereses colectivos o generales’”.

-Que en Francia se hicieron “reformas radicales del sistema de ejecución de sentencias contra la Administración Pública, permitiendo ahora que se lleven a cabo medidas judiciales coactivas y definitivas contra bienes de la Administración Pública; eliminándose “la anacrónica ‘intocabilidad’ de los bienes de la Administración Pública que, sin embargo, sigue plenamente vigente en Venezuela”.

- Que, igualmente, en Italia la ejecutabilidad de los bienes de las personas públicas se ha hecho efectiva a través de los procedimientos cautelares.

-Que la pretendida “continuidad de los servicios públicos” no debe ser la justificación de la “intocabilidad de los bienes de la República de Venezuela”, pues el juez contencioso administrativo debe respetar y aplicar el principio de la continuidad de los servicios públicos “al no practicar medidas judiciales sobre bienes que se encuentren efectivamente afectados al funcionamiento de servicios públicos, cuando aquellos resulten indispensables para el funcionamiento de éstos”.

-Que la prohibición de condenar en costas a la República impide la realización del objetivo que persiguen las mismas, cual es “resarcir o indemnizar a la parte victoriosa, que se vio forzada a acudir a un juez para obtener el reconocimiento de su derecho, o a la reparación de situaciones jurídico-subjetivas lesionadas, los gastos realizados en vía judicial”.

-Que la Administración, al ser considerada como una verdadera parte en el proceso contencioso, de acuerdo con las nuevas tendencias jurisprudenciales, debe soportar las consecuencias que de tal carácter derivan, por lo que el juez debe estar facultado para condenar en costas a la República, en aquellos casos en que la misma resultare totalmente vencida en un juicio de nulidad, pues el acceso a la justicia debe implicar que la parte ganadora obtenga un resarcimiento íntegro y material por los gastos que le ocasione el proceso en el que resultó gananciosa.

-Que si bien es cierto que el Máximo Tribunal no puede asumir funciones legislativas para sustituir lo que disponen los artículos que prohíben la condenatoria en costas contra la República, debe aplicarse, por analogía el artículo 218 del Código Orgánico Tributario.

 

 

III

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El Procurador General de la República, en el escrito presentado con ocasión del acto de informes, luego de reseñar los argumentos que expusieron los accionantes, los rebatió de la siguiente manera:

-Que la norma establecida en el artículo 68 de la Constitución de 1961, remite a la ley la fijación de “los términos y condiciones” a los que habrá de sujetarse el ejercicio del derecho de acceso a la justicia. De esta manera, a través de los dispositivos normativos impugnados, el Legislador no ha hecho más que ejercitar la potestad que le confiere la norma constitucional, fijando discrecionalmente la regulación pertinente, la cual está revestida de una naturaleza históricamente variable según la materia.

-Que el derecho de acceso a la justicia debe juzgarse en atención “a la especial disciplina que es el derecho administrativo”, y teniendo en cuenta la “evolución misma de la concepción del Estado y de la organización de las estructuras a las que corresponde el ejercicio del poder público”. Todo ello, en virtud de la noción de interés público que envuelve al Derecho Administrativo, que se manifiesta a través de potestades y prerrogativas otorgadas a la Administración, para hacer posible y efectivo el ejercicio de las libertades y derechos individuales, sin que se vea afectado el interés general.  

-Que también en el Derecho comparado (haciendo alusión al caso específico de España), a pesar de que existen normas expresas que reconocen al órgano judicial su competencia para la ejecución, se han mantenido las normas que regulan las prerrogativas para la Administración, “incluso la de la inembargabilidad de los caudales públicos”.  

-Que “resulta, por tanto, inadmisible aceptar la tesis de que constituye limitación al derecho de acceso a la justicia la concreción legislativa de algunas prerrogativas que se otorgan a la República cuando concurre a juicio, pues ello encuadra dentro de las facultades que la propia norma constitucional confiere al legislador y responde desde el punto de vista técnico-jurídico a la noción de interés público que es pilar tanto del derecho sustantivo como del derecho procesal administrativo”.

-Que las normas impugnadas no vulneran el derecho de acceso a la justicia, por cuanto el mismo se encuentra garantizado con diversos “mecanismos que permiten al juez el ejercicio de la Jurisdicción y el cumplimiento coercitivo de sus decisiones”.

-Que no debe olvidarse que la “verdadera garantía en la ejecución de las sentencias no está en remedios legales, sino en la formación moral del funcionario”.

-Que, por lo que se refiere a la exención de la condenatoria en costas a la República, son válidos los mismos argumentos para sostener su apego a Derecho.

-Que, además, dicha exención “atañe a la responsabilidad de una de las partes en el proceso y no al derecho de acceso a la justicia”, por lo que la denuncia de inconstitucionalidad ha sido “incorrectamente planteada”.

 

IV

OPINIÓN DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL

Los representantes del entonces Congreso de la República expusieron, en su escrito de informes, lo siguiente:

-Que la pretendida inconstitucionalidad no es imputable a las normas impugnadas sino a una “FUTURA EVENTUAL E INCIERTA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA”.

-Que los accionantes no expresaron ni probaron en forma alguna cuál era su interés en la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, por lo que la pretensión debe ser desestimada.

-Que las normas impugnadas configuran un sistema que establece un procedimiento especial, a través del cual se pretende asegurar que “el derecho declarado por los tribunales de la República pueda efectivamente concretarse, sin que con ello se vulnere el interés general”.

-Que “la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal presupone una GROSERA Y EVIDENTE CONTRADICCION de ésta con los principios constitucionales”, lo cual no se verificaba en el presente caso, donde resultaba evidente la conformidad de las normas impugnadas con el texto constitucional de 1961.

-Que, para que proceda una pretensión de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, la violación al texto constitucional debe ser “GROSERA” y “DIRECTA”, lo que tampoco se verifica en este caso, por cuanto “al no dar cumplimiento la República a la obligación legal de hacer la previsión correspondiente en el ‘presupuesto de gastos’ en la Ley de Presupuesto del año siguiente, ello podría, eventualmente interpretarse como una violación de las mencionadas normas legales, pero EN MODO ALGUNO UNA VIOLACIÓN DIRECTA de la Constitución.

-Que en el invocado fallo de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia (caso Sanitanca vs. I.M.A.U.), no se desaplicó “tácitamente” las normas impugnadas, pues tal remisión no implica que el procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil para la ejecución forzosa de sentencias, mediante el embargo definitivo y posterior remate de bienes propiedad del demandado o la entrega forzosa de una cosa, sea el que deba seguirse en todos los casos, ya que tal aplicación sería manifiestamente contraria a la ley.

-Que, en el supuesto de que se acordara la nulidad solicitada, si bien la continuidad de los servicios públicos podría preservarse a través de la valoración individual que en cada caso hiciera el juez contencioso-administrativo, la derogatoria del sistema especial de ejecución de sentencias contra la República, implicaría, sin duda alguna, una modificación al régimen presupuestario del Estado venezolano, por lo que, con base en lo dispuesto en la norma constitucional contenida en el artículo 227 de la Constitución de 1961, “la pretendida ‘solución’ que aportan los recurrentes para proteger el interés público, resulta incompatible con el SISTEMA PRESUPUESTARIO y con los principios constitucionales que lo inspiran”.

- En cuanto a la prohibición de condena en costas a la República, señalaron “que al interpretar la Exposición de Motivos del Código de Procedimiento Civil, no podemos olvidar el contexto ‘Ius Privatista’ que la informa y le da sentido” y que “sólo una apreciación descontextualizada” conduciría a la conclusión de que el sistema objetivo de condenatoria en costas que prevé el Código de Procedimiento Civil no se limita a los procesos judiciales “entre particulares”.

-Que la imposibilidad de condenatoria en costas de la República no excluye que el particular pueda ser compensado de dichos gastos mediante la responsabilidad personal de los funcionarios públicos.

-Que, de ser anulada la prohibición de condenar en costas a la República, la aplicación analógica del sistema previsto en el Código Orgánico Tributario, que proponen los accionantes, desconocería el principio según el cual “LOS PRIVILEGIOS SON DE INTERPRETACIÓN ESTRICTA Y NO PUEDE EXTENDERSE POR VÍA JURISPRUDENCIAL A SUPUESTOS NO EXPRESAMENTE PREVISTOS POR EL LEGISLADOR”, por lo que, al no poderse aplicar la legislación tributaria en materia de costas, no se puede evitar que la República quede “como un particular más”, lo que provocaría una situación incompatible con el “Ius Imperium”, propio de la Administración.

 

V

CONCLUSIONES DE LOS ACCIONANTES

 

              Los accionantes, en el escrito contentivo de sus informes, ratificaron en general los alegatos que sirvieron de fundamento a la pretensión de nulidad y rechazaron lo expuesto en los informes presentados por la Procuraduría General de la República y por el entonces Congreso de la República, recalcando, en especial, lo siguiente:

-Que el Legislador, a través de la delegación contenida en la norma del artículo 68 de la Constitución de 1961, si bien puede establecer procedimientos especiales “tendentes a la protección del interés público”, le está impedido establecer limitaciones “tan extremas” que puedan hacer ilusorio el derecho de acceso a la justicia, “por el sólo hecho de que la Administración no ejecute voluntariamente un fallo judicial determinado”.

-Que de acogerse la tesis expuesta por los representantes del Congreso, en cuanto a la falta de objeto de la pretensión de inconstitucionalidad interpuesta, la misma se haría inoperante, ya que la inconstitucionalidad “per se” de normas legales es “prácticamente imposible” y su ejercicio se limitaría a aquellos casos en que las normas produjeran sus efectos con la sola publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela.

-Que la legitimación activa para interponer una pretensión de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra un acto del Poder Público de efectos generales, se verifica con el simple interés, dado el carácter popular de la pretensión en cuestión, por lo que existe una presunción de legitimación a su favor que no ha sido desvirtuada.

-Que, de aceptarse la posición de los representantes del entonces Congreso de la República, en el sentido de que la imposibilidad de condena en costas de la República puede compensarse con la responsabilidad personal de los funcionarios públicos, se estaría desconociendo la “teoría del órgano”, “como sustitutiva de las teorías ‘de la representación legal’ y ‘del mandato’, [que] es la aceptada en la actualidad para explicar el problema de la ‘voluntad’ de la Administración Pública”.  

 

VI

INFORMES DE LOS TERCEROS COADYUVANTES

 

Los informes que presentaron los abogados Carlos M. Ayala Corao y Gustavo Linares Benzo, ratificaron en su esencia los alegatos expuestos por los accionantes en su escrito libelar. No obstante, extendieron su argumentación en cuanto a las normas impugnadas, más allá del derecho de acceso a la justicia, del modo siguiente:

-Que además del “derecho a la tutela judicial efectiva” que contenían los artículos 68 y 206 de la Constitución de 1961, se violarían el derecho a la igualdad, el derecho a la reparación patrimonial del Estado, el “principio de juridicidad”, la “autonomía e independencia judicial” y el “deber de colaboración”, que acogieron los artículos 61, 47, 117, 205 y 209 de la Constitución de 1961, respectivamente.

-Que, en caso de que la pretensión de nulidad de autos fuese declarada sin lugar, se “interprete que las normas impugnadas no contienen privilegio alguno de inejecución judicial de sentencias condenatorias definitivamente firmes contra la República, sino que dichas normas sólo establecen la fase de ejecución voluntaria de dichos fallos en los términos y condiciones del principio general procesal contenido en el artículo 524 del Código de Procedimiento Civil; vencido el cual, podrá procederse en caso de inejecución, a la ejecución forzosa por aplicación analógica del artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, dejando a salvo expresamente -conforme a dicha norma- la inembargabilidad y ejecutabilidad de bienes del dominio público y uso público, de utilidad pública, o afectos a la continuidad de un servicio público”.

Por otra parte, el 8 de febrero de 2000, el ciudadano Jesús Dávila Ortega, asistido por el abogado HERNANDO DÍAZ CANDÍA, consignó escrito mediante el cual ratificó los argumentos expuestos en el libelo que encabeza los autos, y expuso además:

-Que la Constitución de 1999 establece el derecho de acceso a la justicia en el artículo 26.

-Que los artículos 253 y 259 de la Constitución de 1999 establecen la obligatoriedad del juez de ejecutar sus sentencias y de restablecer las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa.

-Que tales normas desarrollan y amplían lo que preceptuaban los artículos 68 y 206 de la Constitución de 1961, por lo que los alegatos expuestos en la demanda deben darse por reproducidos con la vigencia de la Constitución de 1999.   

VII

PUNTOS PREVIOS

 

 

1.- DE LA COMPETENCIA

 

En el presente caso ha sido interpuesta una pretensión de nulidad por razones de inconstitucionalidad, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, el encabezamiento del artículo 46 y el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965, y la última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil.

Durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, de conformidad con los artículos 215, ordinal 3° y 216 eiusdem, en concordancia con los artículos 42, ordinal 1°, y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la nulidad, total o parcial, de las leyes y demás actos generales de los cuerpos legislativos nacionales violatorios de la Constitución.

Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, tal competencia se asignó a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, según lo que dispone el numeral 1 del artículo 336, el cual preceptúa que es atribución de la Sala Constitucional "[d]eclarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución”,  lo que está desarrollado en el artículo 5.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. 

Así entonces, como ha sido interpuesta una pretensión de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra las normas legales indicadas supra, esta Sala Constitucional asume la competencia para decidir la pretensión de nulidad de autos; y así se declara.

 

2.- DE LA CUALIDAD E INTERÉS DE LOS ACCIONANTES

 

La representación del extinto Congreso de la República alegó la falta de cualidad de los accionantes, ante lo cual esta Sala estima oportuno observar:

El artículo 26 de la Constitución regula el derecho de todo ciudadano de acceder a los órganos de administración de justicia, para hacer valer sus derechos e intereses; objetivo que se cumple con el ejercicio de la pretensión, la cual normalmente se materializa bajo ciertas y determinadas condiciones establecidas por la ley.

Para el caso de la demanda de nulidad contra actos normativos, el artículo 21, párrafo noveno de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone:

Toda persona natural o jurídica, que sea afectada en sus derechos o intereses por una ley, reglamento, ordenanza u otro acto administrativo de efectos generales emanado de alguno de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, o que tengan interés personal, legítimo y directo en impugnar un acto administrativo de efectos particulares, puede demandar la nulidad del mismo ante el Tribunal Supremo de Justicia, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad. El Fiscal General de la República y demás funcionarios a quienes las leyes les atribuyen tal facultad, podrán también solicitar la nulidad del acto, cuando éste afecte un interés general”.

 

 

De manera que, de acuerdo con la transcrita disposición normativa, la legitimación para solicitar la nulidad de un acto normativo contrario a la Constitución, la tiene cualquier persona, natural o jurídica, que resulte afectada en sus derechos o intereses, en una pretensión de carácter popular.

Dicha pretensión popular viene justificada por el interés en la preservación de la vigencia de los principios constitucionales, sin que para ello le sea exigible a quien acciona una especial condición o cualidad que lo legitime; sencillamente, y ese es el norte del esquema vigente, se quiere salvar, con una legitimación ampliada, cualquier contradicción que se presente entre una norma y el Texto Fundamental, para lo cual se dota a cualquier ciudadano de una pretensión para asegurar su defensa.

Por ello, quien actúa como demandante en un proceso de nulidad de carácter constitucional, no requiere ser titular de un derecho subjetivo específico, pues con un pronunciamiento al respecto no se crearía a su favor una nueva situación jurídica individual, es decir, no se modifica su status quo particular. No es preciso, entonces, que el demandante se encuentre en una situación de hecho concreta, basta con que exista la posibilidad de encontrarse en un futuro en ella; o que, encontrándose la modificación en su status no sea particular en el sentido que, la misma incida en todo aquel que se encuentre en idénticas condiciones, para que pueda pretender la nulidad del acto cuestionado.

En consecuencia, debe esta Sala desestimar lo alegado por la representación del extinto Congreso de la República, en el sentido de que los recurrentes carecen de cualidad para intentar la presente pretensión. Así se decide.

Igualmente, debe esta Sala referirse previamente a la intervención de los terceros coadyuvantes de los accionantes, antes identificados.

En tal sentido, observa la Sala que, de conformidad con el artículo 370, ordinal 3º, del Código de Procedimiento Civil, aplicable en atención a la previsión del artículo 19, párrafo segundo de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, está permitido que un sujeto procesal, distinto de las partes, pueda intervenir en un proceso en apoyo de las pretensiones de una de éstas. Igualmente, el artículo 379 eiusdem permite que los sujetos que intervengan para sostener las razones de alguna de las partes, puedan hacerlo en cualquier estado y grado del proceso, mediante diligencia o escrito, siempre y cuando acompañen prueba fehaciente que demuestre el interés jurídico que ostentan.

Ahora bien, visto que se ha interpuesto una pretensión de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra diversas disposiciones legales que por su carácter general y normativo, interesan a un número indeterminado de personas, y por cuanto en este tipo de pretensión, la legitimación activa exigida es amplia, tal como se expresó anteriormente, esta Sala Constitucional, admite a los ciudadanos que han manifestado su interés de hacerse parte en el presente proceso como coadyuvantes de los accionantes.  Así se decide.

 

3.      SOBRE LA VIGENCIA DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

 

            Se han impugnado dos normas contenidas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República del año 1965, que corresponden ahora a los artículos 75 y 76 de la Ley reformada, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008 y que disponen:

 

"Artículo 75.- Los bienes, rentas, derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva."

 

“Artículo 76: La República no puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos.”

 

            Por tanto, la Sala analizará los alegatos de la demanda respecto de tales normas. Así se declara.  

 

VIII

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

 

Los accionantes denunciaron que las disposiciones impugnadas violan el derecho de acceso a la justicia, antes previsto en el artículo 68 de la Constitución de 1961, vigente para el momento de la interposición del recurso. Ello así, resulta necesario señalar que tal derecho subsiste en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999; de allí que, los vicios de inconstitucionalidad denunciados -de ser procedentes-, también lo serían respecto al Texto Fundamental vigente. Así se declara.

El aludido precepto constitucional, inserto en la vigente Carta Magna, reconoció el derecho fundamental de acceso a la justicia en los siguientes términos:

“Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.

El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”.

Tal disposición constituye una novedad dentro de nuestro ordenamiento constitucional, que fue incluida en la reforma constitucional de 1999. Se trata de una disposición de fructíferos resultados en otros ordenamientos jurídicos, que ha dado lugar al desarrollo y obtención de una tutela jurisdiccional inmediata. En este sentido, se ha pronunciado esta Sala al indicar:

 

“En estos términos, se observa que en la recién promulgada Constitución, uno de los mayores logros del Constituyente fue la expresa consagración del derecho a la tutela judicial efectiva en el artículo 26 eiusdem. Este derecho alcanza implícitamente dentro de su contenido a otros derechos fundamentales como lo son a) el derecho de acceso a la jurisdicción que se encuentra expresamente mencionado en el aludido artículo 26, b) el derecho a la defensa y al debido proceso, los cuales han sido especialmente desarrollados en el artículo 49 constitucional, y c) el derecho a una decisión oportuna y eficaz –al que alude el único aparte del artículo 26-, el cual, a su vez comprende el derecho a la tutela cautelar de las partes en juicio y el correlativo poder cautelar general del juez para asegurar la efectividad del fallo definitivo.” (sentencia N° 269/2000).

 

Tal derecho además comporta el de obtener una decisión motivada, que se pronuncie acerca de todos los argumentos expuestos; a la ejecución de la sentencia; a intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial.

De este modo, nuestro ordenamiento constitucional contempla el derecho a la tutela judicial efectiva, así como también, de manera general el derecho de igualdad, conforme al cual, todos los ciudadanos deben considerarse iguales ante la ley (Vid. Preámbulo de la Constitución y artículos 1, 2 y 21). En desarrollo de este último derecho existe, igualmente, un principio de igualdad procesal, que si bien no tiene carácter absoluto y, por tanto, es relativo a la condición que la Ley determina para un mismo grupo de individuos, sólo puede regularse diferenciadamente por el Legislador de forma justificada, excepcional y restringida para no violentar la igualdad que debe regir como principio fundamental. Al respecto, el Código de Procedimiento Civil establece:

 

“Artículo 15.- Los Jueces garantizarán el derecho de defensa, y mantendrán a las partes en los derechos y facultades comunes a ellas, sin preferencia ni desigualdades y en los privativos de cada una, las mantendrán respectivamente, según lo acuerde la ley a la diversa condición que tengan en el juicio, sin que puedan permitir ni permitirse ellos extralimitaciones de ningún género.”

 

 

No obstante, en determinadas ocasiones, en que el Estado participa en procesos judiciales, no puede considerársele en igualdad de condiciones frente a los particulares, por los específicos intereses a los cuales representa; lo que obliga al Legislador a establecer ciertas desigualdades legítimas, a través del establecimiento de privilegios a su favor, que, sin embargo, no pueden desconocer derechos legítimos de aquellos; es decir, pueden establecerse privilegios en tanto y en cuanto no impliquen la infracción del Texto Constitucional.

Por tanto, es posible la restricción de derechos fundamentales, a través del establecimiento de los privilegios, siempre que no se restrinja el núcleo central de los fundamentales, afectándolo, con tal magnitud, que se haga nugatorio.

El reconocimiento de prerrogativas  o privilegios a favor de la Administración es entonces, viable, por el interés que, en un momento dado, exista en dar protección a determinado bien o valor jurídico a través de esta institución; sin embargo, los mismos son de interpretación restringida (Vid. sentencia N° 2935/2002, del 28.11, caso: Instituto Autónomo de Salud del Estado Apure (INSALUD), lo que exige, en primer término, el respeto de los derechos fundamentales del individuo; y en segundo lugar, requiere que su estipulación sea expresa y explícita; de allí que, la búsqueda de el equilibrio se imponga, no estando permitido al Legislador instaurar tales excepciones de manera genérica e imprecisa, sin considerar la incidencia que su vigencia pueda ocasionar en los derechos fundamentales.

Cuando los privilegios procesales derivan de normas legales, ciertamente es necesario reflexionar acerca de su alcance. En especial, el intérprete debe ser en extremo cuidadoso, su aplicación no puede alterar, afectar ni vulnerar derechos de rango constitucional, de allí que, no puedan hacerse extensivos, por ejemplo, a las empresas del Estado, las cuales gozan de los mismos sólo cuando la Ley expresamente así lo establezca. (Vid. sentencia N° 2291/2006, del 14.12, caso: Compañía Anónima de Electricidad del Centro, C.A. (ELECENTRO) y que, en ocasiones puedan ceder ante casos muy particulares de abuso de derecho o de manifiesta injusticia. (Vid. sentencia N° 3524/2005, del 14.11, caso: Procurador del Estado Zulia). 

Juzga entonces esta Sala que en virtud del rango que los referidos derechos ostentan, esto es, el fundamental a la tutela judicial efectiva y el de igualdad, no sería permisible sostener sobre la base del establecimiento de prerrogativas procesales, de rango legislativo, interpretaciones (normas jurídicas) que lesionen el aludido derecho y además excepcionen el principio de igualdad, de justicia y de responsabilidad del Estado.

Así las cosas, advierte esta Sala que el régimen de exención de costas a favor de la República y la inembargabilidad de sus bienes, conforman el elenco de privilegios y prerrogativas de las que goza esa persona pública, cuya previsión se encuentra en normas de carácter legal, las cuales constituyen el objeto de impugnación del presente recurso. Por ello,  esta Sala Constitucional  procede a examinar si los textos normativos impugnados son compatibles con la  Constitución, para lo cual hace el siguiente análisis:

 
 
3.1.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA HACIENDA PÚBLICA NACIONAL Y  DEL ARTÍCULO 75 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:

 

 

El artículo 16 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, impugnada, señala lo siguiente:

“Los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la Nación, no están sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva. En consecuencia, los Jueces que conozcan de ejecuciones contra el Fisco, luego que resuelvan definitivamente que deben llevarse adelante dichas ejecuciones, suspenderán en tal estado los juicios, sin decretar embargo, y notificarán al Ejecutivo Nacional, para que se fijen, por quien corresponda, los términos en que ha de cumplirse lo sentenciado”.

 

El artículo 75 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –equivalente al originalmente impugnado (artículo 46), según se indicó- dispone:

"Los bienes, rentas, derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva."

 

Ambas disposiciones contienen la prohibición de dictar medidas preventivas o ejecutivas sobre los bienes de la República. Advierte la Sala, desde ahora, en relación con las medidas cautelares, temporales o provisionales de embargo, que las mismas no son viables contra la República, pues este tipo de providencias de carácter preventivo tiene un propósito estrictamente preparatorio y contra la República no existe riesgo de insolvencia, así como tampoco temor fundado de que quede ilusoria la ejecución del fallo. Por tanto, en virtud de ello, se desestima categóricamente la posibilidad de que tal prohibición lesione o vulnere derecho constitucional alguno, toda vez que ningún perjuicio causa la norma en la esfera jurídica de los particulares. Por tanto, estima esta Sala que la disposición impugnada, en este sentido, se encuentra en armonía con la Constitución; y así se decide. 

Restaría analizar la constitucionalidad de la prohibición de medidas ejecutivas, en el entendido de que es un principio procesal, inherente a la jurisdicción, el que los jueces tienen el poder de hacer ejecutar lo decidido, pues si no es factible ejecutar lo fallado, entonces el proceso no habrá alcanzado su fin de composición del litigio.

En este sentido, el primer aparte del artículo 258 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone expresamente que “corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes, y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias, a lo que se suma el deber del juez contencioso administrativo de “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”, previsto en el artículo 259 eiusdem.

A nivel legal, el artículo 21 del Código de Procedimiento Civil establece:

“Los Jueces cumplirán y harán cumplir las sentencias, autos y decretos dictados en ejercicio de sus atribuciones legales, haciendo uso de la fuerza pública, si fuere necesario. Para el mejor cumplimiento de sus funciones, las demás autoridades de la República prestarán a los Jueces toda la colaboración que éstos requieran”.

 

En el mismo sentido, los artículos 2, 10 y 11 de la Ley Orgánica del Poder  Judicial, disponen:

 

Artículo 2. La jurisdicción es inviolable. El ejercicio de la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los tribunales y comprende a todas las personas y materias en el ámbito del territorio nacional, en la forma dispuesta en la Constitución y las leyes. Las decisiones judiciales serán respetadas y cumplidas en los términos que ellas expresen.

Artículo 10. Corresponde al Poder Judicial conocer y juzgar, salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley, de las causas y asuntos civiles, mercantiles, penales, del trabajo, de menores, militares, políticos, administrativos y fiscales, cualesquiera que sean las personas que intervengan; decidirlos definitivamente y ejecutar o hacer ejecutar las sentencias que dictare.

Corresponde al Poder Judicial intervenir en todos los actos no contenciosos indicados por la ley, y ejercer las atribuciones correccionales y disciplinarias señaladas por ella.

Artículo 11. Los tribunales para la ejecución de sus sentencias y de todos los actos que decreten o acuerden, pueden requerir de las demás autoridades el concurso de la fuerza pública que de ellas dependa, y, en general, valerse de todos los medios legales coercitivos de que dispongan. Se exceptúa el caso de conflicto de poderes, el cual deberá ser sometido a la decisión de la Corte Suprema de Justicia.

La autoridad requerida por un tribunal que obre en ejercicio de sus atribuciones, debe prestar su concurso sin que le corresponda calificar el fundamento con que se le pida, ni la legalidad o la justicia de la sentencia o decreto que se trate de ejecutar.

 

Ahora bien, el propio ordenamiento jurídico establece, en ocasiones, garantías y límites materiales para la salvaguarda de intereses generales, por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva de los particulares frente al Estado, ante el imperativo de la ejecución material de las sentencias judiciales como atributo del derecho de acceso a la justicia debe conciliarse, estableciéndose un equilibrio entre el interés particular y el interés general, con la implementación de otras reglas o principios también de valor constitucional.

Así los artículos 87 y 88 de la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, disponen lo siguiente:

 

Artículo 87. Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar la sentencia notificará al Procurador o Procuradora General de la República quien, dentro del lapso de sesenta (60) días siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución.

 

Dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la República participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo.

 

Artículo 88. La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición del órgano o ente público que corresponda y, en el último caso, el Tribunal debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta; si la misma no es aprobada por la parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere presentado alguna, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos siguientes:

 

1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los próximos dos ejercidos presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador o Procuradora General de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al órgano o ente correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida presupuestaría no imputable a programas.

 

2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad pública o a un servicio público, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es nombrado por el Tribunal.

 

De las normas transcritas se evidencia que el nuevo esquema constitucional y legal proclama un Estado responsable, con sometimiento al Derecho y con miras a lograr la justicia, que ofrece al ciudadano la garantía de ejecución cuando ha obtenido una sentencia favorable dictada por un poder legítimo que declara su derecho, que fue desconocido por la actividad administrativa, calificada como ilegítima por el fallo.

Lo que ocurre es que en el caso de la República, los términos y condiciones aplicables para la ejecución de un fallo en su contra son especiales, ya que, cuando el Estado pasa a formar parte de una relación procesal -y sobre todo si sus intereses económicos están en causa-, intervienen una serie de principios y objetivos igualmente de valor constitucional que deben respetarse.

Expuesto todo lo anterior, la Sala debe precisar que la prohibición de medidas ejecutivas contra bienes de la República no es inconstitucional, puesto que el establecimiento de un sistema que permita la afectación indiscriminada de los bienes pertenecientes a la República atentaría contra intereses generales inalienables e inembargables, cuya vigencia y respeto el Estado debe tutelar y que merecen una protección especial.

Ello es así, en razón de que la gran mayoría de los bienes del Estado se encuentran afectados, aún en forma mediata, a la satisfacción de actividades de interés general o a un servicio público y, por tanto, sometidos a una regulación precedida por los principios de inalienalibilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, lo cual tiene su fundamento en otros principios también de carácter constitucional y que estuvieron presentes en la Constitución de 1961 y se reiteran en la vigente Carta Magna, tales como la consecución de los fines del Estado a que hace referencia la Exposición de Motivos y el Preámbulo de la Constitución, la separación de los poderes (Títulos IV, V y VI de la Constitución de 1999), la integridad territorial de aquel, que se encuentra contenida igualmente en su esencia en el Preámbulo del Texto Fundamental y en las normas de los artículos 1, 159 y 181 eiusdem, la continuidad de los servicios públicos, expresada principalmente en el contenido de los artículos 196, numeral 6, 281 numeral 2, y 337 de la Constitución de 1999, el principio de la legalidad presupuestaria que se encuentra reflejado en las disposiciones de los artículos 187 numeral 6, y 311 y siguientes de la Carta Magna y el libre gobierno y administración de los recursos públicos, en el contenido de los artículos 164 numeral 3, 178 y 236 numeral 11, eiusdem.

Es, con fundamento en estas normas y principios constitucionales, los cuales obedecen a un imperativo de estricto interés general, que el Legislador preceptuó las normas legales que se impugnaron a través de la presente pretensión de nulidad, por lo que debe considerarse que todos aquellos bienes del Estado que sean del dominio público y que estén afectados a un servicio público o al interés general, no son susceptibles de embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva.

De allí que, en caso de que se condene a la República, deben arbitrarse entonces los mecanismos establecidos en las leyes para darle cumplimiento al fallo, tales como lo prevén, por ejemplo, el último párrafo del artículo 57 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.891 Extraordinario del 31 de julio de 2008 que ordena la inclusión, en el Presupuesto de Gastos, de una partida para los “compromisos originados en sentencia judicial firme con autoridad de cosa juzgada o reconocidos administrativamente”; o el ordinal 3° del artículo 59 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional que erige en pasivo de la Hacienda Nacional “las acreencias o derechos (...) declarados por sentencia de Tribunal competente”.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los particulares tienen a su disposición la pretensión de responsabilidad contra la Administración por la falta de cumplimiento de lo decidido, y por la demora de cumplimiento (artículo 140 Constitucional), o a título personal contra el funcionario a cuya falta se deba el retardo o la omisión (artículo 139 Constitucional). 

Así, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se encuentra la disposición normativa del artículo 140, que establece de manera expresa la responsabilidad patrimonial del Estado “por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública, (para lo cual es necesario, como es sabido, que concurran los otros dos elementos indispensables, cuales son: la existencia de un daño con determinadas características y de una relación de causalidad entre éste y la actuación administrativa). Tal previsión, en combinación con otras normas constitucionales como las de los artículos 137, que señala que la actividad de los órganos del Poder Público debe sujetarse a las atribuciones que definan la Constitución y la Ley; y 139, en cuyo contenido se propugna la responsabilidad por el ejercicio de la función pública -entre otras-, así como la posibilidad de exigir la responsabilidad personal del funcionario sobre quien recae la obligación específica del cumplimiento con el dispositivo del fallo judicial; ello constituye, en efecto, una garantía del derecho de acceso a la justicia, pues la estricta inobservancia de la obligación a cargo de la Administración en cuanto a la ejecución de lo dispuesto en los fallos judiciales, podría ser sancionada con el establecimiento de su responsabilidad patrimonial.

Además, las disposiciones de los artículos 253 y 259 de la Constitución de 1999 (antes contenidas en los artículos 205, 206 y 209 de la Constitución de 1961), relativos a la potestad de administrar justicia y a la jurisdicción contencioso-administrativa, respectivamente, garantizan que los órganos del Poder Judicial ejecuten o hagan ejecutar sus sentencias, actuando como protectores del derecho de los particulares frente a la Administración Pública y contando con la capacidad de disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

Así, el juez contencioso-administrativo cuenta con el poder necesario, dentro de los límites de las disposiciones textuales en vigor de hacer cumplir sus decisiones judiciales para lo cual puede valerse incluso de órdenes y emplazamientos (las injonctions en el derecho francés), sanciones pecuniarias y penalidades moratorias al incumplimiento de lo dispuesto judicialmente (astreintes también en la Legislación Francesa). (Vid. sentencia No. 2361/2002).

En consecuencia, esta Sala debe concluir que la disposición que contiene el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y los artículos 75, 87 y 88 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ajustan a los postulados del artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que, esta Sala desestima los alegatos invocados por los recurrentes. Así se declara.

 

3.2.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 10 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA HACIENDA PÚBLICA NACIONAL, ARTÍCULO 76 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DE LA ÚLTIMA FRASE DEL 287 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.

 

El artículo 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional señala:

“En ninguna instancia podrá ser condenada la Nación en costas, aún cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen perecer o se desista de ellos.”

 

El artículo 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece:

La República no puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos.”

  

Por último, la previsión del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil es la siguiente:

“Las costas proceden contra las Municipalidades, contra los Institutos Autónomos, empresas del Estado y demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación”. (Subrayado de la Sala).

 

Denunciaron los accionantes que la prohibición de condenar en costas a la República, que contienen las disposiciones normativas impugnadas, impide la realización del objetivo que persigue tal figura, como lo es el resarcimiento a la parte victoriosa que se vio forzada a accionar ante un juez para obtención de reconocimiento de su derecho, por lo que consideran que dicha prohibición obstaculiza injustificadamente el acceso a la justicia y atenta contra el principio de igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas.

Precisa la Sala que el concepto de costas procesales constituye un instituto de carácter procesal y, por tanto, implícito en cualquier tipo de proceso, aún en los contencioso administrativos, que suponen la participación, en la relación procesal de la Administración Pública, en cualquiera de sus manifestaciones.

Consiste la noción de costas procesales en el conjunto de gastos necesarios que las partes deben realizar dentro del litigio, y con ocasión de él, para su consecución. Por otro lado, la condena a su pago está referida a una declaración del juez, constitutiva de una condena accesoria que contenga la sentencia, que ordena a una de las partes sufragar aquellos gastos (la parte vencida totalmente, en nuestro sistema de derecho común, artículo 274 del Código de Procedimiento Civil); en tanto que, la exención de costas es la imposibilidad de condenar a dicho pago; exoneración en la que consiste la prerrogativa procesal de la que goza la República, objeto de la presente impugnación.

Dejó establecido la Sala en la sentencia No. 2361/02, lo que a continuación se transcribe:

“[d]e la lectura concordada de los artículos 286 del Código de Procedimiento Civil y de la Ley de Arancel Judicial, en los artículos que aún están vigentes se pueden separar diafanamente dentro de la condena en costas dos elementos que la componen. Uno: los gastos judiciales, los cuales algunos autores llaman costos del proceso, y que deben ser objeto de tasación por el Secretario dentro del proceso (Art. 33 de la Ley de Arancel Judicial). Entre éstos están los honorarios y gastos de los expertos. Dos: los honorarios de abogados (apoderados judiciales de la parte contraria gananciosa en el proceso), los cuales no podrán exceder del 30% del valor de lo litigado.

Se trata de dos componentes distintos, los costos tienen como correctivo lo establecido en la Ley de Arancel Judicial. Los honorarios la retasa. Los costos pueden exceder del 30 % del valor de lo litigado, los honorarios no. Ahora bien, con relación a los honorarios de los expertos, cuando éstos son médicos, ingenieros, intérpretes, contadores, agrimensores o expertos análogos, la mencionada Ley de Arancel Judicial establecen cómo se calcularán los mismos (arts. 54 y siguientes de la  Ley de Arancel Judicial), no quedando su fijación al libre criterio del juez (pues éste no sólo debe oír previamente la opinión de los expertos, sino tomar en cuenta la tarifa de los honorarios aprobados por los respectivos Colegios de Profesionales y puede, si así lo estimare conveniente, asesorase por personas entendidas en la materia), y menos (sic) que sean fijados en un tanto por ciento de lo que arroje la experticia si se tratara de determinar sumas de dinero, ya que el perito no es socio de la parte gananciosa, sino una persona que cobra por el trabajo que se le asigna, el cual puede ser muy sencillo.”

 

 

La ley ha dispuesto dos sistemas para la imposición de las costas, cuya aplicación varía en función de la naturaleza de los sujetos que intervienen en el proceso. Tales sistemas -según la doctrina- han sido denominados objetivo y subjetivo. El primero, que acogió el Código de Procedimiento Civil, se aplica, en general, a las personas de derecho común e impone objetivamente las costas, con independencia de toda apreciación del juez respecto a la parte que fuere vencida totalmente en un proceso o en una incidencia, según lo dispone el  artículo 274 eiusdem; a cada parte con respecto de las costas de la contraria, si hubiere vencimiento recíproco, en virtud de lo que preceptúa el artículo 275 del mismo Código; a la parte que hubiere empleado un medio de ataque o de defensa sin éxito, las costas producidas por tal actuación, aunque resulte vencedora en la causa (artículo 276); a los litisconsortes, en partes iguales o según la participación que tengan en la causa, si es que es diferente (artículo 278), solidariamente, si son condenados en su calidad de deudores solidarios (artículo 279), e individualmente por los medios de ataque o defensa que no ejerzan en común (artículo 280); a quien haya apelado de una sentencia que resulte confirmada en todas sus partes (artículo 281); etc.

Por otra parte, el segundo sistema -subjetivo- está dispuesto en nuestra legislación, esencialmente en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y en los dispositivos de los artículos 218 del Código Orgánico Tributario y 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, así como en el Código Orgánico Procesal Penal, estos últimos aplicables a las personas jurídicas públicas. Se caracterizan por la potestad que se le concede al juez de apreciar las circunstancias de cada caso, para que decida si proceden o no las costas contra el vencido y en la proporción que estime justa.

En relación con la constitucionalidad del sistema objetivo de condenatoria en costas que establece el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil, se pronunció esta Sala en sentencia nº 2801 del 7 de diciembre de 2004, caso: Luis Fraga Pittaluga y otros, en la que estableció:

“El Título VI del Código de Procedimiento Civil de 1987 regula los efectos del proceso, los cuales son, fundamentalmente, dos: el efecto jurídico-procesal, que no es otro que la cosa juzgada, y el efecto económico, relativo al régimen de las costas procesales.

Y es que, en efecto, todo proceso judicial genera directamente una serie de gastos o inversiones de carácter económico. Dentro de ese cúmulo de gastos, se encuadran las costas procesales, las cuales define la doctrina como «aquella porción de los gastos procesales cuyo pago recae sobre las partes que intervienen en un proceso determinado y reconocen a este proceso como causa inmediata o directa de su producción» (Guasp, Jaime, Derecho Procesal Civil, Tomos I y II, versión revisada y adaptada por Pedro Aragoneses, cuarta edición, Civitas, Madrid, 1998, p. 555). De manera que las costas procesales se caracterizan por dos notas: (i) son el gasto originado directamente en el proceso, (ii) cuyo pago recae sobre las partes en juicio. En consecuencia, y como apunta la misma autorizada doctrina que se citó, los gastos indirectamente ocasionados por el proceso judicial (Vgr. los daños y perjuicios sufridos por una de las partes) no pueden ser incluidos dentro del pago de las costas, sin perjuicio de su exigibilidad independiente.

Ahora bien, como norma general, las costas procesales deben ser pagadas por quienes han figurado como partes en el proceso; en concreto, por la parte que origina o es causa de las mismas por su actividad en el juicio; de manera que, en principio, cada parte paga sus costas, pues normalmente es cada una de ellas la que las ha originado. No obstante, y por cuanto esa solución podría conllevar a situaciones injustas y a pago de lo indebido, el ordenamiento jurídico procesal establece la figura de la condena en costas, que es «la imposición en una resolución judicial, a determinada persona, del pago de ciertos gastos procesales que, sin dicha imposición, el condenado no tendría obligación de satisfacer». De manera que tal condena, comprende los gastos de la parte o partes contrarias, incluso de aquellos que ya fueron satisfechos, caso en el cual más que de una obligación de pago se trata de una obligación de reembolso del gasto causado (Guasp, Jaime, Derecho Procesal Civil, cit., p. 559).

Las anteriores consideraciones demuestran, por sí solas, la naturaleza jurídica y razón de ser de la condena en costas: se trata de un mecanismo procesal mediante el cual se impone judicialmente la obligación a determinada persona de resarcir los gastos injustamente causados a la parte que tuvo la razón en juicio, aunque aquélla no fuese culpable ni negligente cuando desconoció la pretensión de quien resultó vencedora; mecanismo procesal que, en definitiva, se justifica y sustenta como garantía del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, para evitar que el proceso cause perjuicios a quien obtuvo la victoria procesal. De manera que la inexistencia de un medio de resarcimiento económico como la condena en costas, implicaría una merma al derecho a la efectividad e integralidad de la tutela judicial que reconoce el artículo 26 del texto constitucional.

Es éste el fundamento del sistema objetivo de condena en costas, propio de los más adelantados ordenamientos jurídico-procesales, y que fue adoptado por el legislador venezolano desde 1987. Sistema objetivo que, en modo alguno, está viciado de inconstitucionalidad, ni constituye una limitación a los derechos que en este juicio se invocaron: a la presunción de inocencia y a la defensa, pues no se fundamenta en un reproche o sanción a la parte totalmente vencida ni, por tanto, pretende limitar económicamente el acceso a la justicia y evitar procesos innecesarios, sino que, por el contrario, es consecuencia de justo resarcimiento económico entre las partes.

Así lo sostiene no sólo la doctrina procesalista española que se citó, sino, además, la doctrina italiana, entre otras muchas, e incluso la venezolana. Señala José Chiovenda, con meridiana claridad, que «...el fundamento de esta condena [en costas] es el hecho objetivo de la derrota (soccombenza); y la justificación de esta institución encuéntrase en que la actuación de la ley no debe representar una disminución patrimonial para la parte a favor de la que se realiza. Este es el resultado a que lleva el desarrollo del derecho procesal; el cual, en sus orígenes, no tiene condena en las costas sino para los litigantes de mala fe; posteriormente se pasa por un período intermedio en el cual no viéndose la naturaleza exacta de la institución, se aplican principios propios del derecho civil (culpa) a la condena en costas; después se llega a la condena absoluta». (Chiovenda, José, Principios de Derecho Procesal Civil, Tomo II, traducción española de José Casais y Santaló, Reus, S.A., Madrid, 2000, pp. 433-434).

Por su parte, observa la Sala cómo la doctrina procesalista venezolana también asumió, sin vacilación, la justificación del sistema objetivo de condena en costas como medio de resarcimiento económico. Entre otros muchos, enseña Arístides Rengel Romberg que «la condena en costas es la condena accesoria que impone el juez a la parte totalmente vencida en un proceso o en una incidencia, de resarcir al vencedor los gastos que le ha causado el proceso». (Rengel Romberg, Arístides, Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Volumen II, Editorial Arte, cuarta edición, Caracas, 1994, p. 493).

Coherente con las tendencias del Derecho Procesal comparado, la Exposición de Motivos del Código de Procedimiento Civil de 1987 explica las razones del cambio del sistema de costas del Código que quedaba derogado y, en tal sentido, expresó lo siguiente:

 

«Una regulación más amplia que la actualmente existente ha sido adoptada en materia de costas, en la cual se han introducido importantes modificaciones.

Se han considerado con detenimiento las consecuencias que se vienen operando en nuestro sistema procesal por el régimen de costas existentes, y ha considerado que no solamente se presta a equivocadas interpretaciones un sistema como el nuestro, que si bien impone las costas a la parte totalmente vencida, permite no obstante, al Juez, eximirlas de ellas, cuando a su juicio hubiere tenido motivos racionales para litigar, sino que además produce frecuentemente graves perjuicios económicos a la parte vencedora, cuyo derecho ha sido absolutamente reconocido en el fallo, y no obstante el Juez exime a la vencida del pago de las costas por encontrar que ha tenido motivos racionales para litigar; lo que además está produciendo un estímulo a la litigiosidad y una eximente de responsabilidad para aquellos que nunca se sienten en disposición de reconocer el derecho de su contradictor» (Destacado añadido).

 

De manera que la Exposición de Motivos del Código adjetivo de 1987 asumió como propio el sistema objetivo de condena en costas procesales y acogió también la finalidad de dicho sistema, la de evitar que la parte totalmente vencedora sufra injustificadamente perjuicios económicos a causa de su defensa en juicio. No es cierto lo que alegaron los demandantes, en el sentido de que la Exposición de Motivos demuestre que, con la condena en costas, el legislador venezolano lo que pretende es la sanción a la litigiosidad excesiva y la imposición de responsabilidad «a aquellos que nunca se sienten en disposición de reconocer el derecho de su contradictor», pues, por el contrario, tales afirmaciones, que están contenidas ciertamente en la explicación del legislador, son una afirmación accesoria y complementaria al argumento de que la condena en costas lo que persigue es el resarcimiento de los daños patrimoniales de la parte vencedora, sin que, del contexto de la Exposición de Motivos, se desprenda que el legislador tuvo como finalidad la sanción de esa litigiosidad sin justificación.

 

En consecuencia, considera esta Sala que la norma que se impugnó, esto es, el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil, no se encuentra viciado de la inconstitucionalidad que se denunció, pues lo que impuso es un sistema objetivo de condena en costas cuya naturaleza jurídica es la de un medio de resarcimiento económico por parte de quien resultó totalmente vencido en juicio frente a la contraria, que garantiza la plena efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial, y, en modo alguno, puede considerarse como una sanción procesal en la que no se respete la garantía de la culpabilidad, ni que busque el reproche al exceso de demandas infundadas, en detrimento del derecho de acceso a la justicia. Por tanto, como ese medio de resarcimiento económico puede fundarse en un sistema objetivo de responsabilidad patrimonial, en el que resulta irrelevante la culpa del responsable, no constituye violación ni al derecho a la presunción de inocencia ni al derecho a la defensa. De allí que se desestima esta demanda de nulidad. Así se decide”.

 

En lo que se refiere al privilegio de la República y otros entes públicos de no ser condenados en costas, en sentencia nº 172 del 18 de febrero de 2004, caso: Alexandra Margarita Stelling Fernández, la cual ha sido reiterada, entre otras, en sentencias números 2229/2005; 3613/2005 y 156/2006, esta Sala interpretó, con carácter vinculante los artículos 21, numerales 1 y 2, y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos siguientes:

“El artículo 21 constitucional, establece la igualdad de las personas ante la ley, lo que quiere decir que a todas las personas, sean naturales o jurídicas, se les aplica la ley conforme a lo que ella dispone, por lo que en principio, la ley como conjunto normativo que ordena conductas, puede crear situaciones disímiles para las personas y por tanto otorgar derechos privativos a determinadas personas y no a otras que se encuentran en desigual condición.

 

Pero dentro de esa situación, la vigente Constitución prohíbe la discriminación a las personas, fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social, o que, en general, tengan por objeto o por resultado, anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.

 

Estas condiciones de igualdad para que se ejerzan los derechos, se encuentra reconocida en el proceso en el artículo 15 del Código de Procedimiento Civil, aunque allí se acepta la existencia de derechos privativos a cada parte debido a su posición en el proceso, siendo ello una forma de igualdad, al reconocer que debido a la diversa posición que por su naturaleza tiene cada parte, pueda distribuirse entre ellas las cargas, deberes y obligaciones procesales, señalando a las partes cuáles le son específicas.

 

Esta situación que nace del proceso y que atiende a la posición procesal, que es diferente según el puesto que ocupan en él, permite privilegios procesales a favor de algunos litigantes, los cuales pueden no nacer necesariamente de su condición procesal, sino de razones extra-procesales, tal como sucede con los privilegios fiscales que tiene la República, acordados por distintas leyes. Esos privilegios, indudablemente, no corresponden a raza, sexo o credo y, en principio, no menoscaban los derechos y libertades de las personas. 

 

¿Son tales privilegios discriminaciones provenientes de la condición social? Ni la República, ni los entes públicos son personas jurídicas con condición social. Éste es un concepto derivado del puesto que ocupan las personas en la sociedad, pero ni a la República  ni a los demás entes jurídico-públicos puede reconocérsele una posición social, ya que ellos están por encima de la sociedad, resultando más bien –en cierta forma- rectores de la sociedad.

 

La condición social está referida a los seres humanos, y al puesto que ocupan en la sociedad, pero no a las personas jurídicas o a los entes morales. Por ello la Sala concluye que los privilegios de la República o de los entes públicos, en principio, no están prohibidos por el artículo 21 citado, a menos que, injustificadamente, anulen derechos de las personas que, en un mismo plano previsto por la ley y que presupone igualdad, se relacionen con ella.

 

Ahora bien, a pesar de lo expuesto la Sala apunta, que los privilegios procesales deben responder a la necesidad de protección de quien goza de ellos, ya que debido a la importancia de la función que cumplen, requieren no ser disminuidos o debilitados; por ello existen privilegios –por ejemplo- a favor de los diplomáticos, de algunos funcionarios públicos a quienes se les preserva en el cumplimiento de la función, así como a algunos entes públicos a fin que no se debiliten y puedan adelantar sus actividades sin cortapisas.

 

Esto último –por ejemplo- justifica la inembargabilidad de algunos bienes, tanto públicos como privados, o la protección que se presta a ciertas personas o sectores sociales que son considerados por la ley como partes de una relación desigual, a fin de equiparárseles. La necesidad de protección, la finalidad de evitar el debilitamiento o el menoscabo de aquellas personas (físicas o jurídicas) que prestan servicios al país o al colectivo, o que se encuentran en posición de débiles jurídicos, justifica el privilegio, pero resulta odioso y es una forma de fomentar la desigualdad, el que en materias  donde no  hay perjuicio para la República o los entes que la conforman y, por lo tanto, no es necesario protegerlos, se otorguen privilegios y se desequilibren a las personas en sus relaciones con el Estado o sus entes.

 

Por ello, se hace necesario analizar lo referente a la situación de las costas procesales.

 

Las normas sobre la condena en costas, se encuentran en el Código de Procedimiento Civil, cuando el artículo 287 eiusdem reza: «Las costas proceden contra las Municipalidades, contra los Institutos Autónomos, empresas del Estado y demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación».

 

 El principio es que los entes públicos pueden ser condenados en costas, y así mismo la contraparte de estos entes también puede ser condenada, ya que el artículo 774 del Código de Procedimiento Civil, dispone que «[a] la parte que fuere vencida totalmente en un proceso o en una incidencia, se le condenará al pago de las costas».

 

 Sólo la Nación, la cual se equipara a la República o al Estado, en la terminología legal, no será condenada en costas.

 

 Ello es así, porque tal posibilidad limitaría la defensa de la Nación (República o Estado)  al tener que estar pendiente del potencial vencimiento en las demandas que incoare, y con el fin de evitar tal limitación, se exoneró de costas a la nación, a fin de que ejerza las acciones necesarias para la protección de sus bienes y derechos.

 

(...)

 

 Esta situación, sin embargo, la propia ley puede distenderla, en beneficio de los administrados, al considerar la posible responsabilidad de los entes públicos en relación con perjuicios a los administrados. Por ello, el Código Orgánico Tributario (G.O. n° 37.305 del 17 de octubre de 2001), incluso desde su aparición en 1982, atenúa los comentados privilegios fiscales, al disponer, en su artículo 327, lo siguiente:

 

«Artículo 327. Declarado totalmente sin lugar el recurso contencioso, o en los casos en que la Administración Tributaria intente el juicio ejecutivo, el Tribunal procederá en la respectiva sentencia a condenar en costas al contribuyente o responsable, en un monto que no excederá del diez por ciento (10%) de la cuantía del recurso o de la acción que de lugar al juicio ejecutivo, según corresponda. Cuando el asunto no tenga una cuantía determinada, el tribunal fijará prudencialmente las costas.

Cuando, a su vez la Administración Tributaria resultare totalmente vencida por sentencia definitivamente firme, será condenada en costas en los términos previstos en este artículo. Asimismo, dichas sentencias indicarán la reparación por los daños que sufran los interesados, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Tributaria.

Los intereses son independientes de las costas pero ellos no correrán durante el tiempo en el que el juicio esté paralizado.

Parágrafo Único: El Tribunal podrá eximir del pago de costas, cuando a su juicio la parte perdidosa haya tenido motivos racionales para litigar, en cuyo caso se hará declaración expresa de estos motivos en la sentencia».

 

Con esta norma, se derogó un privilegio de vieja data del Fisco Nacional, y ello demuestra que la noción de condena en costas obedece a circunstancias coyunturales que tomó en cuenta el legislador y a las cuales ya se refirió este fallo.

 

Siendo ello así, a juicio de esta Sala, es una desigualdad injustificable, que la República, y los entes que gozan de tal privilegio, no puedan ser condenados en costas y, en cambio, sí puedan serlo los particulares que litigan contra ella y resulten totalmente vencidos.

Al contrario de lo señalado, tal posibilidad de condena en costas de los particulares, viene a constituir una traba al ejercicio de su derecho contra la República o los entes públicos con tal privilegio, y esa posibilidad obra como una fórmula disuasiva, en perjuicio del derecho de defensa de las partes (artículo 49 constitucional) e indirectamente en el ejercicio del derecho de acceso a la justicia (artículo 26 constitucional).

 

(...)

 

Por estos motivos, la Sala interpreta que cuando la República o los entes que gozan del privilegio de no ser condenados en costas, obtienen sentencia favorable, no puede condenarse en costas a su contraparte, así ellos hayan dado pie a las demandas en su contra”.  (Resaltado añadido)

 

En la decisión parcialmente transcrita se consideró que la ausencia de condenatoria en costas como privilegio procesal implicaba, para los particulares que litiguen en contra de la República y demás entes públicos privilegiados, una merma a los derechos constitucionales a la igualdad y tutela judicial efectiva establecidos en los artículos 21 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y que el mismo constituye una desigualdad injustificable, criterio éste que la Sala considera necesario revisar.

En efecto, el artículo 21, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no sólo prohíbe las discriminaciones fundadas en la raza, sexo, credo o condición social, ciertamente referidas exclusivamente a los seres humanos, sino que tal prohibición se extiende además a cualquier forma de discriminación que, en general, tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona, sin distinción alguna entre personas naturales y jurídicas, o personas de derecho público o de derecho privado.

Así, nuestro Texto Fundamental reconoce en sus artículos 2 y 21 al principio de igualdad, como un “elemento rector de todo el ordenamiento jurídico,” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Editorial, 2000, p. 289), es decir, como “un valor inserto en nuestro Ordenamiento, que se traduce en un principio general, el cual a su vez se concreta como derecho subjetivo que afecta a todos los derechos constitucionales, y como obligación de los poderes públicos de hacerla real allí donde no surja de forma espontánea” (Isidre Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, 1998, p. 299).

Con ello, es uno de los fines del Estado, que consiste en el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluya a uno de lo que se concede a otro en iguales circunstancias, lo cual implica, que ante diferencias fácticas, la ley no puede establecer disposiciones uniformes. 

En este contexto, García Morillo afirma (Derecho Constitucional, 2000, p. 174), que es un derecho prototípicamente relacional, por cuanto antes de concebirlo de manera autónoma, se observa conjuntamente con otro derecho o en una determinada situación material, es decir, “no se viola la igualdad en abstracto, sino en relación con – esto es en la regulación, ejecución o aplicación, ejercicio, etc.- el acceso a los cargos públicos, la libertad de residencia, el derecho al trabajo o la tutela judicial efectiva, por solo poner unos ejemplos” (García Morillo, ob. Cit., p. 174).

En efecto, el derecho a la igualdad “no es propiamente hablando un derecho autónomo de los otros derechos, puesto que difícilmente puede materializarse en abstracto” (Isidre Molas, ob. Cit., p. 299), es decir, que aparece adminiculado con otros derechos, concretándose siempre en una situación material determinada.

Este derecho, ha ido “superando cada vez más el concepto formal de igualdad ante la ley y adentrándose en el de igualdad material, esto es, igualdad dentro de la ley o en la ley. En cierta forma, ello ha supuesto la ruptura, al menos parcial, de los caracteres de universalidad, generalidad, abstracción y duración de la ley, al admitirse las leyes singulares o sectoriales –con destinatarios individuales o grupales concretos-, las leyes temporales –cuya validez se persigue solo durante una época concreta- y las leyes diferenciadoras, que, aún siendo generales o duraderas, otorgan distintos tratamientos en función de sus características” (García Morillo, ob. cit.,  p. 172).

Tal fenómeno no es injustificado, pues viene determinado por la constatación de diferencias entre las situaciones fácticas de los sujetos de derecho y por la obligación que no pocas Constituciones, entre ellas la de 1999, imponen a los Poderes Públicos de procurar que esa igualdad sea real y efectiva. Estas circunstancias, aunadas a la complejidad de la sociedad moderna y al carácter social del Estado venezolano, explican que un gran número de normas otorguen, hoy, tratamiento diferente a supuestos de hecho que se entienden distintos.

Actualmente, la igualdad se constituye en una situación jurídica de poder, que permite la “reacción frente a la posible arbitrariedad de los poderes públicos. No se trata ya de que éstos no puedan, en sus actuaciones, diferenciar entre individuos o grupos: se trata de que, si lo hacen, su actuación no puede ser arbitraria. Es, por lo tanto, un principio negativo, limitativo, que acota un ámbito de actuación de los poderes públicos, y reaccional, que permite a los particulares reaccionar frente a las actuaciones de aquellos cuando sean arbitrarias  (García Morillo, ob. Cit., p. 173).

De este modo, “la igualdad jurídica no implica un trato igual en todos los casos con abstracción de los elementos diferenciadores. Se prohíbe la discriminación, pero no toda desigualdad es una discriminación. Se prohíben las normaciones <<no justificadas>> (es decir arbitrarias o discriminatorias), pero no las normaciones diferenciadas, si corresponden a supuestos de hecho diferentes” (Isidre Molas, ob. Cit., p. 301). A mayor abundamiento, los dos corolarios de la noción de igualdad: a) no asimilan a los distintos y b) no establecen diferencias entre los iguales.

En este mismo sentido, el referido autor sostiene, que “la igualdad no exige tratar de manera igual situaciones diferentes” (Isidre Molas, ob. Cit., p. 301), sino, que  prohíbe la discriminación, que consiste en la diferenciación “que se funda en un prejuicio negativo en virtud del cual los miembros de un grupo son tratados como seres no ya diferentes sino inferiores (en ciertos aspectos al menos). El motivo de la discriminación es algo más que irrazonable, es odioso, y de ningún modo puede aceptarse porque resulta humillante para quienes sufren esa marginación.”  (Bilbao,  La Eficacia de los Derechos Fundamentales Frente a Particulares, 1997, p. 398). 

Al respecto, esta Sala en sentencia N° 266 del 17 de febrero de 2006, dictada en el caso José Gómez Cordero señaló:

el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (vid. sentencia n° 898/2002, del 13 de mayo). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes.

De lo anterior se desprende que no resulta correcto conferirle un tratamiento desigual a supuestos fácticos que ostenten un contenido semejante y que posean un marco jurídico equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo de identidad, por lo que también sería violatorio del principio de igualdad darle un tratamiento igualitario a supuestos que sean distintos (vid. GUI MORI, Tomás. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ÍNTEGRA 1981-2001. Tomo I. Editorial Bosch. Barcelona, 2002, p. 332). Lo que podría resumirse en dos conclusiones: ‘No asimilar a los distintos, y no establecer diferencias entre los iguales,’ como se dijo ut supra”.

 

Con ello, no cualquier trato desigual resulta discriminatorio, pues sólo lo es el trato desigual no basado en causas objetivas y razonables. En efecto, “la igualdad constitucional no prohíbe que el legislador diferencie. Si lo hiciera, el legislador no podría hacer nada. No se aprobaría ni una sola ley. Lo que prohíbe es que diferencie de una manera no objetiva, no razonable y no proporcionada. Es decir, que tome partido ante el ejercicio del derecho a la diferencia” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Editorial, 2000, p. 311).

De allí, que el Legislador pueda introducir diferencias de trato cuando no sean arbitrarias, esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos o grupos, con lo cual la vigencia del principio de igualdad, no debe analizarse desde una visión puramente formalista.

Sobre este particular, se pronunció la Sala en sentencia N° 165, del 2 de marzo de 2005, dictada en el caso Julián Isaías Rodríguez, estableciendo que “es posible que el ordenamiento jurídico establezca diversas regulaciones de carácter particular que no sean violatorias de los preceptos constitucionales.”

Desde esta perspectiva, lo que conculcaría el derecho a la igualdad ante la ley, es la creación de distinciones carentes de fundamento y, por tanto, arbitrarias, porque el factor diferencial no resulte necesario para la protección de los bienes jurídicos tutelados por el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, el privilegio procesal de la República y de otros entes públicos, relativo a la exención de la condena en costas ha sido establecido por el Legislador en uso de su amplia libertad de configuración normativa que le permite determinar y aplicar, de manera concreta, las directrices necesarias para el cumplimiento de los cometidos constitucionales, ello, mediante el establecimiento de una diferenciación racional que responde a los intereses superiores que tutela el Estado, aun en juicio, como son, la no afectación del  servicio e interés público y la protección de sus bienes y derechos, que son, en definitiva expresión del interés general.

Sobre el particular esta Sala ha sostenido que “la labor del legislador debe tener como norte no sólo los principios generales expresamente consagrados en el Texto Fundamental, sino además los supremos fines en él perseguidos, por lo que está obligado a realizar una interpretación integral y coordinada del cuerpo constitucional, lo cual implica que la actividad legislativa no conlleva la simple ejecución de los principios constitucionales, sino que, por el contrario, comprende una amplia libertad de configuración normativa que le permite determinar y aplicar, de manera concreta, las directrices necesarias para el cumplimiento de los cometidos constitucionales”. (Vid. sentencia N° 962/2006, del 09.05, caso: Cervecerías Polar Los Cortijos C.A.).

Lo anterior, por si mismo, justifica el aludido privilegio procesal y la diferencia de trato normativo que la ley le otorga, el cual se enlaza con el principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa y el servicio de los intereses generales a que éstos responden y, por ello, constituye un fundamento constitucionalmente legítimo.

Así las cosas, a juicio de esta Sala el privilegio en cuestión no es contrario a los artículos 21 y 26 de la Constitución, ya que, el trato diferente obedece a un objetivo constitucionalmente válido, además, el mismo resulta coherente y proporcional con el fin perseguido y la singularización se encuentra perfectamente delimitada en cada una de las leyes que lo establecen. Por consiguiente, la Sala juzga que no constituye una desigualdad injustificada, el que la República, y los entes que gozan de tal privilegio, no puedan ser condenados en costas, y en cambio si puedan serlo los particulares que litigan contra ella y resulten totalmente vencidos, por lo que la Sala abandona el criterio sentado en sentencia nº 172 del 18 de febrero de 2004, caso: Alexandra Margarita Stelling Fernández, de conformidad con los criterios establecidos en la jurisprudencia de esta (Vid. pp. 22 y 23). Así se decide.

Lo expuesto no es aplicable a los procesos de amparos, en los que el Legislador estableció un criterio subjetivo para la condenatoria en costas basado en la temeridad, además de que el artículo 21 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece que cuando el agraviante sea una autoridad pública quedarán excluidos del procedimiento los privilegios procesales, de allí que se ratifica la doctrina de interpretación vinculante que estableció en sentencia N° 2333 del 2 de octubre de 2002, caso: Fiesta C.A., según la cual, indiferentemente de la persona contra la cual obre la pretensión, y con las particularidades dispuestas en la norma que lo estipula, puede ser condenado en costas el perdidoso, bien se trate de entidades públicas o de particulares que hubieren intentado una acción contra aquellas personas públicas. 

Con base en lo expuesto, se concluye que las disposiciones que contienen los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, anteriormente 47, y en la última frase del 287 del Código de Procedimiento Civil, que establecen la prohibición de condena en costas contra la República, no son contrarias a la Constitución, en consecuencia, debe declararse sin lugar la pretensión de nulidad de las referidas disposiciones normativas. Así se declara.

 

IX

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la pretensión de nulidad interpuesta por razones de inconstitucionalidad por los ciudadanos JORGE NEHER ÁLVAREZ y HERNANDO DÍAZ CANDÍA, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, encabezamiento del artículo 46 y artículo 47 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965, y última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, y ABANDONA el criterio jurisprudencial vinculante sentado por esta misma Sala en sentencia nº 172 del 18 de febrero de 2004, caso: Alexandra Margarita Stelling Fernández, según el cual cuando la República o los entes que gozan del privilegio de no ser condenados en costas, obtienen sentencia favorable, no puede condenarse en costas a su contraparte, así ellos hayan dado pie a las demandas en su contra.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 21, párrafo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena publicar de inmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con precisión en el sumario, del siguiente título:

“Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional que declara: SIN LUGAR la acción de nulidad interpuesta por razones de inconstitucionalidad por los ciudadanos JORGE NEHER ÁLVAREZ y HERNANDO DÍAZ CANDÍA, contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, encabezamiento del artículo 46 y artículo 47 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 27.921, del 22 de diciembre de 1965, y última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, y ABANDONA el criterio jurisprudencial vinculante sentado por esta misma Sala en sentencia nº 172 del 18 de febrero de 2004, caso: Alexandra Margarita Stelling Fernández, según el cual cuando la República o los entes que gozan del privilegio de no ser condenados en costas, obtienen sentencia favorable, no puede condenarse en costas a su contraparte, así ellos hayan dado pie a las demandas en su contra”.

 

 

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de octubre  de dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta,

 

 

Luisa EstelLa Morales Lamuño

                                                                        El Vicepresidente,        

 

 

Francisco A. Carrasquero López

Los Magistrados,

 

 

Jesús Eduardo Cabrera Romero

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

 

 

MarcoS Tulio Dugarte Padrón

 

 

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

                                                                      Ponente

 

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

 

 

José Leonardo Requena Cabello

 

Exp.- 00-1535

CZdM/rm

 

El Magistrado Dr. Pedro Rafael Rondón Haaz discrepa del criterio mayoritario respecto de la sentencia que antecede, por las siguientes razones:

La decisión declaró sin lugar la demanda de nulidad, que por razones de inconstitucionalidad, se intentó contra los artículos 10 y 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, encabezamiento del artículo 75 y artículo 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, anteriormente artículos 46 y 47 de la Ley derogada, y de la última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil.

1.        En primer lugar, el fallo que antecede desestimó el alegato de inconstitucionalidad que se sostuvo respecto del artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y el artículo 75 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que disponen la prohibición de medidas de embargo preventivo y ejecutivo contra la República.

En este sentido, la mayoría sentenciadora afirmó que no es contraria al Texto Fundamental la prohibición legal de embargo preventivo contra la República porque no hay riesgo de que ésta quede insolvente y, en consecuencia. no es indispensable esa medida cautelar. Ahora bien, quien disiente considera que ese criterio de la mayoría podría ser válido cuando la pretensión objeto de la demanda sea una pretensión de condena al pago de sumas de dinero, pero ¿qué sucede cuando se trata de pretensiones de condena a la entrega de un bien mueble concreto, cuyo cumplimiento, en aras del derecho a la tutela judicial efectiva, debe hacerse en especie y no en equivalente? Recuérdese que las pretensiones de condena no se limitan a órdenes de pago de sumas de dinero, sino que pueden constituirse en condenas a un hacer, no hacer o dar un determinado bien. Por tanto, cuando la condena que se pretende en juicio se refiere a la entrega de un bien mueble en concreto, la única manera de asegurar la eficaz ejecución de la sentencia definitiva que estime la pretensión sería a través del embargo preventivo, pues la ejecución en especie de la sentencia es un atributo inherente al derecho a la efectiva ejecución  del fallo y sólo cuando exista imposibilidad material o jurídica es cuando debe procederse al cumplimiento por equivalente.

En consecuencia, el salvante sostiene que el veredicto debió declarar que estas medidas preventivas de embargo sí son procedentes, siempre que el bien que se pretenda embargar no sea del dominio público o no esté afectado a un servicio público y siempre que esa sea la única medida que asegure la eficacia del fallo de condena a la entrega de determinado bien mueble y, evidentemente, en el entendido de que el peticionante haya dado cumplimiento fehaciente a los requisitos de procedencia de esa medida cautelar.

La anterior era, en opinión del disidente, la interpretación constitucionalizante de las normas que se impugnaron, la cual habría permitido preservar su validez, por tanto no anularlas, pero ajustar sus términos al Texto Constitucional y, más concretamente, al derecho a la tutela judicial eficaz frente a la Administración Pública. Valga señalar que, además, es esa la postura que se ha asumido en otras latitudes al resolver el mismo problema interpretativo de las normas legales que establecen la procedencia limitada de medidas preventivas y ejecutivas contra la Administración Pública. Concretamente, nos referimos a la sentencia n.º 166/1998 de 15 de julio (reiterada luego en sentencia n.º 211/1998 de 27 de octubre) del Tribunal Constitucional Español, quien al realizar idéntico análisis al que hoy sigue esta la Sala, estableció que proceden medidas preventivas y ejecutivas contra los entes públicos pero solo respecto de bienes que no sean del dominio público o afectos a servicios públicos, como modo de mantener el equilibrio debido entre el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la ejecución del fallo, por un lado, y la debida observancia a los intereses generales, por otro.

2.        En relación con las consideraciones que realizó la mayoría sentenciadora respecto de la prohibición de embargo contra bienes de la República, el acto decisorio estableció también que “todos aquellos bienes del Estado que sean del dominio público y que estén afectados a un servicio público o al interés general, no son susceptibles de embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva”. No obstante, de seguidas el acto jurisdiccional mayoritario indica que, en consecuencia, ante la inejecución voluntaria de la Administración Pública, habrá que acudir a los mecanismos de demandas patrimoniales contra los entes Públicos para que se pida indemnización frente al incumplimiento administrativo con el deber de ejecución de las actos de juzgamiento que la condenan.

En criterio del salvante, luego de la afirmación de la inconstitucionalidad de las medidas de embargo contra bienes afectos a un servicio público o que sean del dominio público, lo que la Sala debió concluir, por argumento en contrario y de manera clara, es que los bienes que no estén afectos al uso público o a la prestación de servicios públicos sí están sujetos a embargos preventivos y ejecutivos, además de lo cual debió señalar que es esa la interpretación constitucionalizante de la norma, con carácter vinculante.

Asimismo, el disidente no comparte las consideraciones que se realizan en el fallo en el sentido de que, ante el incumplimiento de la Administración Pública con su obligación de ejecución de las sentencias condenatorias en su contra, los particulares cuentan con el la posibilidad de que demanden a la Administración patrimonialmente en razón del daño que le causó su inercia ejecutiva. Es evidente que una nueva demanda para la exigencia de la responsabilidad patrimonial del ente público por el daño que causó la inejecución de un fallo anterior, no es, ni mucho menos, un medio eficaz de ejecución de aquella primera sentencia, y, por tanto, se estaría atentando contra uno de los atributos esenciales del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, como lo es el derecho a la eficaz ejecución del veredicto. Además, esa demanda patrimonial lograría –eventualmente- el  resarcimiento por equivalente del daño que causó aquella falta de ejecución de sentencia, mas no el cumplimiento en especie con la misma, que es también esencial al derecho a la tutela judicial efectiva.

Tal como afirma el acto jurisdiccional que precede, el juez contencioso administrativo cuenta con la plena potestad para que ejecute y haga ejecutar sus fallos, potestad que efectivamente le otorga la Constitución, como se desprende de la interpretación concordada de sus artículos 153 y 259. En consecuencia, es inconstitucional la prohibición irrestricta de medidas ejecutivas contra la República, porque implicaría, objetivamente, la negación de la potestad judicial del juez contencioso administrativo de ejecución de sus decisiones y, subjetivamente, sería el cercenamiento de uno de los atributos fundamentales del derecho a la tutela judicial eficaz: el derecho a la efectiva ejecución de la sentencia, en los términos del artículo 26 y 253, primer aparte, de la Constitución. 

En consecuencia, en el asunto de autos debió otorgarse una interpretación constitucionalizante de la norma que se impugnó y señalar que la prohibición sólo se refiere al embargo de bienes afectos a un servicio público o que sean de uso público.

3. En tercer lugar,  y en lo que se refiere a los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y de la última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, que disponen la prohibición de condenatoria al pago de las costas contra la República, tampoco se comparte el criterio de la mayoría sentenciadora en el sentido de que esa proscripción sea conforme al derecho a la tutela judicial efectiva.

Así, el criterio del fallo según el cual “el privilegio procesal (…) relativo a la exención de la condena en costas ha sido establecido por el legislador en uso de su amplia libertad de configuración normativa que le permite determinar y aplicar, de manera concreta, las directrices necesarias para el cumplimiento de los cometidos constitucionales, ello, mediante el establecimiento de una diferenciación racional que responde a los intereses superiores que tutela el estado, aun en juicio, como son, la no afectación del servicio e interés público y la protección de sus bienes y derechos, que son, en definitiva expresión del interés general”, no es jurídicamente sostenible, pues la eventual posibilidad de ser condenado en costas en determinado proceso en modo alguno afectaría la eficaz prestación de los servicios públicos ni la consecución del interés público y, por el contrario, esa condenatoria tendría en el ente público que sea parte procesal un efecto ético o correctivo, pues exigiría, del funcionario público encargado de su defensa judicial, la máxima diligencia en el cumplimiento con sus funciones para evitar esa condena en relación con las costas, lo que sí sería favorable al interés general y sí redundaría en una más eficaz prestación de esa función pública.

De este modo, la misma opinión que mantuvo el accuando afirmó que la República nunca queda insolvente y que el erario público siempre será suficiente para el pago de las condenas judiciales, serviría para sostener que el ente público siempre estará en capacidad de pagar las costas procesales que genere, sin que con ello se afecte el interés general.

En consecuencia, el salvante considera que la Sala debió anular los preceptos que se impugnaron porque resulta inconstitucional la prohibición de condenatoria en costas a la República, desde que ello implica una importante e ilegítima limitación al derecho a la tutela judicial efectiva y, especialmente, al derecho a la igualdad procesal; derechos fundamentales que recogieron los artículos 26 y 21 de la Constitución. Así lo sostuvo el Magistrado disidente en el voto salvado que rindió a la sentencia nº 172/04 de esta misma Sala:

Con tal criterio se olvida la importancia y el fin que la institución de la condena en costas tiene en el Derecho Procesal, la cual busca que quien obtenga la razón en juicio vea económicamente resarcidos los perjuicios que le causó el sostenimiento del proceso. Así lo explica la doctrina procesalista, cuando enseña que la concepción objetiva del la condenatoria en costas, que es la que rige en el ordenamiento procesal venezolano vigente, implica lo siguiente:

“El principio ‘objetivo’ se funda hoy en la consideración de que el derecho debe ser reconocido como si lo fuese al momento de la proposición de la demanda: Todo aquello que fue necesario para su reconocimiento ha concurrido a su disminución y debe ser reintegrado al sujeto de derecho, de modo que éste no sufra detrimento por el juicio. Tiene así la condena en costas, la naturaleza de un ‘resarcimiento’ que tiene lugar cada vez que debe actuarse jurisdiccionalmente un derecho contra alguno; naturaleza que es esencialmente procesal, porque la condena en costas es la consecuencia de la necesidad del proceso y se explica con el principio fundamental de que la sentencia debe actuar la ley como si esto ocurriese al momento mismo de la demanda judicial” (Rengel Romberg, Arístides, Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Volumen II, Editorial Arte, tercera edición, Caracas, 1992).  

De allí, precisamente, que la mayoría sentenciadora considerara que la ausencia de condenatoria en costas implica, para los particulares que litiguen en contra de la República y demás entes públicos privilegiados, una merma al derecho a la tutela judicial efectiva y al derecho de acceso a la justicia, pues aún cuando obtengan la razón en juicio, la parte victoriosa cargará injustificadamente con los perjuicios patrimoniales que le causó el seguimiento del proceso; y una merma, también, del derecho a la igualdad, pues si es la parte contraria –el ente público- quien eventualmente obtiene la razón en ese proceso, sí vería satisfecho su derecho al resarcimiento patrimonial con el pago de las costas.

 

4.        En síntesis, el salvante es del criterio que la Sala hacer otorgar una interpretación constitucionalizante a los artículos 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y 75 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y establecer, con carácter vinculante, que la prohibición de embargo preventivo y embargo ejecutivo contra la República, que establecen esas normas, sólo se refiere a aquellos bienes que sean afectos a un servicio público o que sean de uso público, no así al resto de los bienes que sí pueden someterse a tales medidas cautelares y ejecutivas, siempre que se cumpla con  los requisitos procesales para su procedencia. Asimismo, la Sala debió anular los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y de la última frase del artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, con fundamento en el argumento de que la prohibición de condenatoria al pago de las costas contra la República es una prerrogativa procesal injustificada y en esa medida contraria al derecho a la defensa y a la tutela judicial eficaz.

Queda así expresado el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

Fecha retro.

 

La Presidenta,

 

 

 

 

 

 

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

 

El Vicepresidente,

 

 

Francisco Antonio Carrasquero López

 

Los Magistrados,

 

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

Disidente                    

 

 

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

 

 

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

 

 

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

 

 

 

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar

Exp. 00-1535