SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 08-0042
El 10 de enero de
2008, la abogada Neida Rincón Gil, inscrita en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo el N° 35.010, actuando en su carácter de apoderada judicial de
la ciudadana EUNICE MÉNDEZ MORENO,
titular de la cédula de identidad N° 7.722.176, presentó ante esta Sala demanda
de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de
amparo cautelar, conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, contra la norma
contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001.
El 16 de enero de
2008, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
El 19 de junio de
2008, los abogados Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, Paulo Enrique Zárraga
Flores e Iris Thamara Guerra de Sanz, inscritos en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo los Nros. 47.196, 49.685 y 18.683, actuando en ejercicio
de la representación otorgada por el ciudadano Contralor General de la República,
presentaron escrito contentivo de la oposición a la solicitud de amparo
cautelar formulada por la apoderada judicial de la recurrente.
Realizado el
estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
La apoderada
judicial de la actora pretende que se declare la nulidad por inconstitucionalidad
de la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001, cuyo texto dispone:
“Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de
conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será
sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad
de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá
al Contralor General de la
República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie
ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito
cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un
período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado
responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer,
atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en
cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable
de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que
ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.
En aquellos casos en que
sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la
sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación, remoción o
destitución.
Las máximas autoridades de
los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de
esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario público,
están obligados a consultar el registro de inhabilitados que a tal efecto creará
y llevará la
Contraloría General de la República. Toda
designación realizada al margen de esta norma será nula”.
Acusa que la norma
denunciada carece del debido procedimiento sancionatorio. En ese sentido,
indica que “(…) siendo el procedimiento
administrativo sancionador el cauce para el ejercicio de una potestad punitiva
limitadora de derechos y, por ello, semejante al proceso penal, se justificó la
extensión que hizo el Constituyente de 1999 de las garantías previstas
anteriormente para el proceso, al ámbito de los procedimientos administrativos,
cuando recoge hoy en forma expresa la aplicación de la garantía del debido
proceso a los mismos en el artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela. Esas garantías, que ya se
encontraban estatuidas en mayor o menor forma en nuestra LEY ORGÁNICA DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, instrumento normativo que dispone los
principios generales que orientan la actuación de la Administración
en Venezuela, hoy se recogen en forma expresa en nuestra Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela”.
Que “Frente a tan claro mandato constitucional,
resulta inconcebible que el legislador nacional haya preterido (sic); al dictar el artículo 105 de la LEY ORGÁNICA
DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL, la obligación del órgano que ejerce la
potestad punitiva, de garantizar en su sentido más lato el derecho de defensa
del funcionario público sometido a investigación, el cual, a pesar de haber
sido declarado ‘responsable’ administrativamente, tiene el derecho a conocer
previamente tanto la valoración que el Contralor General de la República da a la
‘entidad del ilícito cometido’, como supuesto de procedencia de la sanción de
‘suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor
de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable’, como la
apreciación que dicho órgano tiene de ‘la gravedad de la irregularidad
cometida’, como supuesto de hecho de aplicación de la sanción de
‘inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de
quince (15) años’”.
Sostiene que “Las supuestas sanciones accesorias previstas en el artículo 105 de la LEY ORGÁNICA
DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL, no pueden ser aplicadas en forma
automática, sino que debe ser el resultado de un análisis previo sobre la
gravedad de la irregularidad, para lo cual el Contralor debe atenerse a los
parámetros de racionalidad y proporcionalidad que enmarcan cualquier tipo de
potestad discrecional, máxime, cuando se trate del ejercicio concreto de la
potestad sancionatoria. Sostener la naturaleza objetiva de la sanción prevista
en la norma en comento, violaría flagrantemente las disposiciones contenidas en
el encabezamiento y numerales 1, 5 y 6 del artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela”.
De tal manera,
concluye en su denuncia que “(…) al
disponer el artículo 105 de la LEY ORGÁNICA DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
FISCAL la posibilidad que el Contralor General de la República,
aplique de plano las sanciones de suspensión,
destitución o inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, sin que
medie un procedimiento sancionatorio dentro del cual el imputado pueda
controvertir la pretensión punitiva y la calificación que de los hechos hace el
funcionario actuante, teniendo la posibilidad -incluso- de incorporar elementos
probatorios que determinen circunstancias atenuantes a la sanción que se le
pretende aplicar, incurre en flagrante e inobjetable violación de la garantía
del debido proceso preceptuada en el artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Respecto de la denuncia
relativa a la violación de la garantía constitucional de proporcionalidad en el
ámbito sancionatorio, expone que “(…) el
legislador estableció en la LEY ORGÁNICA
DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL, al incluir el numeral 29 del artículo 91,
un número indeterminado de supuestos (infracciones) de responsabilidad
administrativa, sin clasificarlos atendiendo a su gravedad. Configurada de esa
manera la norma, resulta concluyente desde el punto de vista formal jurídico
que todos los supuestos tienen la misma entidad. Empero, seguidamente, el
legislador tipificó una sanción principal de carácter pecuniario, cuyo importe
va de cien unidades tributarias a mil unidades tributarias, a la cual adicionó
tres sanciones accesorias o complementarias, a saber: suspensión en el
ejercicio del cargo, sin goce de sueldo, hasta por veinticuatro meses,
destitución e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por
un máximo de quince años”.
Que “Esta construcción
legislativa, que se encuentra en el artículo 105 de la LEY ORGÁNICA
DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL, objeto del presente recurso de nulidad es
incompatible con el principio de proporcionalidad (…)”.
En ese sentido,
señala que es incompatible desde el punto de vista cualitativo “(…) porque por razones de elemental lógica,
la pena principal se conceptúa como aquella que infringe el mayor mal al
sancionado, mientras que las accesorias o complementarias, son aquellas que
contribuyen a acentuar ese mal desde una perspectiva diferente, pero que en
todo caso siempre comportan un mal mucho menor”.
Destaca que “En el caso del artículo 105, objeto de
impugnación, se observa que ese esquema lógico se rompe, pues es evidente que
las supuestas penas ‘accesorias’ contempladas en el mismo pueden revestir mayor
gravedad que la sanción principal de multa, que como [dijo] anteriormente puede ir desde 100 unidades
tributarias, en tanto que las accesorias, suspensión sin goce de sueldo,
destitución e inhabilitación, pueden inclusive acumularse (caso de destitución
e inhabilitación), llegando en el caso de la inhabilitación a ser hasta de
quince (15) años”.
Que “Huelga explicación adicional alguna sobre
la entidad manifiestamente más gravosa de las sanciones contempladas como
‘accesorias’, en relación con la sanción principal de multa. En el particular
caso de [su] representada, se la
(sic) aplicó una multa según decisión de
fecha 26 de enero de 2006, emanada de la Dirección de Determinación de Responsabilidades,
adscrita a la
Dirección de Procedimientos Especiales de la Contraloría General
de la República,
por el orden de UN MILLÓN SEICIENTOS (sic) DOCE MIL OCHOCIENTOS BOLÍVARES CON
CERO CÉNTIMOS (Bs. 1.612.800,00), la cual fue objeto de interposición (sic)
mediante escrito recursivo por [su] representada y declarada SIN LUGAR, por
parte de la nombrada Dirección de Determinación de Responsabilidades en fecha 23 de mayo de 2006, y muy
posteriormente, en fecha 02 de marzo de
2007, por Resolución No.
01-00-000059, el ciudadano CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA LE
IMPUSO LA SANCIÓN DE
INHABILITACIÓN PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS, POR UN PERÍODO DE TRES (03) AÑOS, dicha Resolución fue
notificada a [su] mandante en fecha treinta (30) de abril de 2007,
señalándole los recursos en vía administrativa que disponía [su] representada contra dicha decisión, la cual
fue sometida en tiempo hábil, a Reconsideración, confirmado (sic) el ciudadano Contralor dicho acto administrativo,
según Resolución No. 01-00-000155 de
fecha 03 de julio de 2007, y
notificada a su mandante en fecha 14 de
agosto de 2007. Este ejemplo concreto revela el exceso o desproporción en
que incurrió el legislador al pretender proteger el señalado interés público
con este tipo de sanciones”.
Que “La manifiesta desproporción entre las
sanciones principales y sus accesorias, rompe el equilibrio lógico que el
ordenamiento penal dispone, toda vez que nunca una pena accesoria puede
comportar un mal mayor para el infractor que el infligido por la sanción
principal; determina en el denunciado caso del artículo 105 de la
LEY ORGÁNICA DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
FISCAL un exceso arbitrario, que evidencia la violación del principio de
proporcionalidad conceptuado como contenido esencial del derecho consagrado en
el artículo 49, numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (…)”.
Afirma que la norma
impugnada viola la garantía constitucional de tipicidad pues “(…) el artículo 105 in comento, permite, no
sólo que las sanciones ‘accesorias’ impongan un castigo mayor al principal,
sino que las mismas sean impuestas sin hacer cuando menos un análisis sucinto
sobre la gravedad de la irregularidad cometida. No [duda] que las sanciones de destitución e
inhabilitación se justifican en los casos en que la conducta sancionada revele
unas específicas características personales del sancionado, que hacen
presumible un comportamiento irregular futuro y que desaconsejan el
establecimiento de relaciones de una cierta confianza entre el mismo y la Administración
Pública, lo cual deja de manifiesto el eminente carácter
subjetivo de las sanciones accesorias en comentario (…)”.
Que “(…) resulta evidente que el artículo 105 de
la LEY ORGÁNICA DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL, adolece de las menciones indispensables que
tipifiquen las conductas sancionadas, en forma suficiente que garantice el
conocimiento previo por parte de los destinatarios de su acción punitiva, de
los elementos que determinen la mayor o menor gravedad de la conducta
sancionada, y consecuencialmente, de la sanción aplicable entre los límites
mínimo y máximo dispuestos en la norma in comento, en manifiesta violación del
principio de legalidad previsto en el artículo 137 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela (…)”.
En torno al
pretendido quebrantamiento de la garantía del non bis in ídem, explica que “Ha
sido una práctica reiterada de la CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA,
que se desprende de la estructura formal dispuesta por el artículo 105 de la
LEY ORGÁNICA DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
FISCAL, que una vez que la
Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General
de Procedimientos Especiales de la Contraloría General
de la República,
dicta el acto conclusivo del procedimiento sancionatorio, mediante el cual
determina la existencia de responsabilidad administrativa en el funcionario
investigado y la aplicación de la sanción de multa, en los términos previstos
en el artículo 94 ejusdem (sic), esa
Dirección remite el expediente al Contralor General de la República, quien
ordinariamente meses después, sin audiencia de la parte interesada y sin que
medie pronunciamiento alguno, dicta nuevas sanciones que pueden ser suspensión,
destitución e inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos. Es decir,
que mucho tiempo después del acto que resuelve el recurso de reconsideración
interpuesto contra el auto decisorio del procedimiento, dicta un nuevo acto
sancionatorio VIOLANDO EL PRINCIPIO DE CELERIDAD, VIOLANDO EL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA,
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA (OPORTUNIDAD, CERTEZA Y UNIDAD DE LA DECISIÓN) Y AL (sic) PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA”.
Que “(…) la inconstitucional práctica de la Contraloría General
de la República,
al aplicar el contenido del artículo 105 de la
LEY ORGÁNICA DE (sic) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
FISCAL, produciendo un nuevo acto sancionatorio meses después que se ha
producido el acto conclusivo del procedimiento sancionatorio y que se han
notificado al infractor las sanciones aplicables, representa una nueva sanción
principal sobrevenida sobre los mismos hechos sancionables que ya fueron objeto
de investigación y debidamente sancionados conforme al artículo 94 ejusdem (sic)”.
Relata que en el caso
particular de su representada “(…) en
fecha 23 de mayo de 2006, la Dirección de Determinación de Responsabilidades
de la
Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General
de la República
declaró sin lugar el recurso de
reconsideración incoado por [su]
mandante en contra de la decisión que declaró su responsabilidad administrativa
en fecha 26 de enero de 2006, y es en fecha 02 de marzo de 2007, cuando el
Contralor General de la
República dicta la Resolución que acuerda su inhabilitación para el
ejercicio de cargos públicos, esto es, UN (01) año (sic) dos meses del acto administrativo que
decidió el procedimiento administrativo sancionador”.
En su criterio,
resulta evidente “(…) que al producir dos
(2) actos administrativos separados, tanto por el órgano actuante como por el
tiempo que discurre entre uno y otro, no puede en estricto derecho hablarse de
un único procedimiento que, como ordena la Ley debe culminar con una única decisión que
resuelva todos los asuntos planteados inicialmente como en el curso de su
instrucción, sino que se trata de dos actos separados que juzgan y sancionan
los mismos hechos, lo cual sin duda alguna importa (sic) la violación de la garantía constitucional
del non bis in ídem, prevista en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Asimismo, solicita
la acumulación de la presente demanda de nulidad “(…) por cuanto cursa ante esta Sala la causa signada con el N° 06-0494, contentiva de la demanda de
nulidad intentada por la representación judicial de la ciudadana NIDIA
GUTIÉRREZ DE ATENCIO, en contra del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual fue admitida mediante sentencia N°
1.283 del 28 de junio de 2006. Como quiera que el presente caso resulta conexo
con la demanda previamente admitida, toda vez que ambas tienen por objeto la
anulación de la misma norma, en resguardo de los principios procesales de
economía y de no contradicción, SE SOLICITA, de está (sic) digna SALA, acumular la presente causa al
indicado expediente, a fin de que una sola decisión abarque ambos procesos
presente (sic) se encuentre en el
mismo estado”.
Respecto de la
solicitud de amparo cautelar, explica que el cumplimiento del requisito
relativo al fumus boni iuris es “(…) incontestable en los documentos que se
acompañan al presente libelo, que debe ser apreciada (sic) por ese Supremo Tribunal, de la
verosimilitud de los alegatos de inconstitucionalidad invocados que sirven como
elementos determinantes del fumus boni iuris, esto es, que la tutela
constitucional que se solicita tiene rango y fuente directa en la Constitución,
requisito de procedencia de la tutela cautelar que [solicita] en este acto”.
Respecto de la
actualidad de la lesión, señala que en el presente caso “(…) la concreción inmediata
de la aplicación de la norma en cuestión, implica perjuicios irreparables por
la definitiva, nótese ciudadanos
Magistrados que en la nombrada Resolución que CONFIRMA, la inhabilitación de [su]
representada por un período de tres (03) años, se ordena la participación a
todos los entes y órganos señalados en el acto impugnado; situación ésta que se materializó, cuando
en oficio N° 01-00-000591 de fecha 26 de septiembre de 2007 SE LE NOTIFICA a la Presidenta y demás
Directiva del Centro Rafael Urdaneta, S.A., a los efectos de proceder a la
ejecución de la respectiva sanción que inhabilitan (sic) a [su] representada para el ejercicio de la función pública; dicho acto hasta
la presente (sic) no ha podido
materializarse por encontrarse [su] representada
suspendida por razones de enfermedad, lo cual al concretarse irremediablemente
producirá la exclusión de [su] representada
del ejercicio del cargo de GERENTE DE
RECURSOS HUMANOS de la mencionada Sociedad Mercantil CENTRO RAFAEL URDANETA
de allí que, los efectos de la ejecución de las sanciones que la norma
impugnada establece, no podrán revertirse a través de una eventual sentencia
estimatoria de la pretensión principal de nulidad, mientras que la
desestimatoria de dicha pretensión en la definitiva siempre permitirá al órgano
contralor la imposición de las sanciones a las que se refiere la norma, en
preservación del principio de responsabilidad en el ejercicio de la función
pública, lo cual, por otra parte, tipifica el periculum in mora, el otro
requisito concurrente para la procedencia de la tutela cautelar que [solicita]
en este acto”.
En mérito de los
anteriores argumentos, invoca “(…) el
precedente jurisprudencial consagrado en el fallo de esa Sala Constitucional de
fecha 27 de julio de 2004, en Expediente No. 01-0143, Caso Myrian Ramírez
Duarte, toda vez que los extremos de procedencia exigidos se evidencian de los
documentos acompañados a los autos y la presunción de daño irreparable por la
definitiva se deduce del hecho notorio derivado de la función pública que
desempeña [su] representada. Se SOLICITA: Extender los efectos de la
nombrada decisión a [su] representada y consecuencialmente el DECRETO DE MEDIDA DE AMPARO CAUTELAR, EN VIRTUD
DEL CUAL SE SUSPENDAN LOS EFECTOS DE LAS RESOLUCIONES Nos. 01-00-000059, 01-00-000155, ambas emanadas del ciudadano
CONTRALOR GENERAL DE LA
REPÚBLICA en fechas 02
de marzo de 2007 y 03 de julio de
2007, respectivamente, mientras se decide el juicio principal”.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa procesal, esta Sala debe analizar su
competencia para sustanciar y decidir el asunto sometido a su examen,
consistente en la acción de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud de
amparo cautelar contra la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001. Con tal propósito, debe
atenderse el régimen competencial previsto en la Constitución,
texto normativo que recoge las competencias procesales de esta Sala, y -en
particular- lo dispuesto en el artículo 336.1, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 336. Son
atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
1. Declarar la nulidad
total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la
Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución.”
En el precepto constitucional transcrito, se encuentran
recogidas las facultades conferidas por el Constituyente a esta Sala, como
órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y
omisiones de los órganos que integran el Poder Público.
Así, en lo que respecta al control concentrado de la
constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la
justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la
potestad de tutelar la conformidad con el Máximo Texto Normativo de los actos
emanados del Poder Público en ejecución
directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.
Correlativamente, el artículo 5.6 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia dispone:
“Artículo 5.
Es de la competencia del
Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:
...omissis…
6. Declarar la nulidad
total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la
Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, mediante el ejercicio del control concentrado de la
constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá
publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
determinando expresamente sus efectos en el tiempo.”
Sobre la base de los preceptos jurídicos transcritos, se
observa que en el presente caso se demanda la nulidad del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, por tanto, esta Sala acepta su competencia
para conocer del presente recurso, basado en denuncias de inconstitucionalidad,
por cuanto le corresponde el conocimiento de las acciones por las cuales se
pretenda la declaratoria de invalidez de las leyes nacionales. Así se decide.
III
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Sala pasa a
revisar los presupuestos de admisibilidad de la pretensión anulatoria y, con
tal propósito, observa:
La recurrente imputa a la norma legislativa impugnada
los siguientes vicios de inconstitucionalidad: (i) ausencia del debido
procedimiento para la imposición de las sanciones accesorias, en franca
contravención al precepto contenido en el artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela; (ii) quebrantamiento de
la garantía constitucional de proporcionalidad en materia sancionatoria, ante
el establecimiento de penas accesorias más gravosas que las principales, como
contenido esencial del derecho consagrado en el artículo 49, numeral 6 del
mismo Texto Fundamental; (iii) inobservancia de la garantía constitucional de
tipicidad de las infracciones y sus correlativas penas, “(…) en manifiesta violación del artículo 137 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela” y, (iv) violación del
principio non bis in idem consagrado
en el numeral 7 del artículo 49 constitucional.
En razón del
conocimiento de su propia actividad jurisdiccional, esta Sala observa que
contra dicha norma, ya se han ejercido ante esta Sala otros recursos procesales
tendentes a anular sus efectos jurídicos. En tal sentido, debe destacarse que
el control objetivo de la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, ya ha sido efectuado por esta Sala en las
sentencias Nros. 1.265 del 5 de agosto de 2008, caso: “Ziomara del Socorro Lucena Guédez”; 1.266 del 6 de agosto de 2008,
caso: “Nidia
Gutiérrez de Atencio” y 1.270 del 12 de agosto de 2008, caso: “Myriam Ramírez Duarte, Edgar Rafael González
y Florinda De Lima Gámez”, cuyas motivaciones comprenden un análisis de esta
norma articulado al conjunto de principios constitucionales y legales que
estructuran el sistema sancionatorio en el ámbito administrativo, así como el
alcance de la potestad sancionatoria del Contralor General de la República y la
correcta aplicación de la disposición impugnada en los procedimientos
administrativos dirigidos a establecer las penas accesorias, una vez
determinada la responsabilidad administrativa de un funcionario público.
Así, en las anteriores decisiones, respecto de la
denuncia concreta a la alegada violación al debido procedimiento, esta Sala
concluyó que luego de una interpretación concatenada del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal con las disposiciones de la misma ley que
instrumentan su aplicación, el mismo no revela en modo alguno violación al
derecho a la defensa y al debido proceso, en tal sentido, “(…) existe un procedimiento administrativo
previo que posee las respectivas garantías de los investigados en el
procedimiento, el cual puede concluir con la existencia o no de la
responsabilidad establecida en el artículo 91 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, y que de ser declarada la responsabilidad
administrativa se impondrá la multa de conformidad con la gravedad de la misma
y al monto de los perjuicios causados de acuerdo a lo establecido en el
artículo 94 eiusdem, al cual se puede o no colocar otras sanciones (artículo 105
ibidem) sobre las cuales no hará falta abrir otro procedimiento administrativo,
ya que tanto la pena principal como la consecuente provienen del ilícito
demostrado por el procedimiento de declaración de responsabilidad, en donde el
administrado contó con todas las garantías pertinentes y desde el inicio del
procedimiento estaba en conocimiento que de demostrarse o determinarse la
responsabilidad administrativa las consecuencias sancionatorias son las
contenidas en el varias veces mencionado artículo 105” (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.270/2008).
La Sala también concluyó que el
principio de proporcionalidad tampoco se encuentra afectado por la aplicación
de la norma cuestionada, pues “(…) la
norma impugnada en modo alguno implica contravención al principio de
proporcionalidad de las sanciones, pues las sanciones contempladas en el
artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal guardan relación con la gravedad de la
conducta y la relevancia que tiene para la función pública el hecho cometido;
vale decir, que para su imposición se considera tanto la entidad del daño como
el grado de responsabilidad” (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.266/2008).
En torno a la
pretendida vulneración del principio de tipicidad de las sanciones, la Sala estableció que al estar debidamente tipificados en la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, tanto los hechos lícitos (artículos 91 y
92), como las sanciones administrativas (artículos 93, 94 y 105); la potestad
discrecional del órgano contralor no es una “norma
en blanco”, pues debe ajustarse a los parámetros expresamente establecidos
en la mencionada Ley Orgánica (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.265/2008).
Por
último, y con el propósito de reforzar el pronunciamiento de esta Sala respecto
de la adecuación de la norma impugnada al orden constitucional vigente, esta
Sala consideró que en la norma cuya constitucionalidad
se impugna “(…) se contemplan diversas
sanciones imponibles como producto del
procedimiento administrativo sustanciado para el establecimiento de una
infracción legal en el ejercicio de la función pública. Se trata, por tanto, de
un supuesto excepcional que debe cumplir con el test de la proporcionalidad, y
ser ponderada la gravedad de la infracción, requerimiento que encuentra la Sala cumplido en el artículo
105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal; pues la imposición conjunta de multa y
sanciones interdictivas es el resultado de un juicio valorativo que pondera la
gravedad de la falta por parte del órgano sancionador, sin perjuicio del
control jurisdiccional” (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.266/2008). De
allí que, la Sala
consideró que no había lesión del principio de non bis in idem, y por tanto, no se trasgredía la norma contenida
en el artículo 49.7 constitucional.
La reseña
jurisprudencial anterior, que abarca el análisis de las denuncias que sirven de
sustento a las expuestas por la parte recurrente en el presente caso, permite concluir
a esta Sala que es inoficioso dar trámite a un juicio de nulidad dirigido a
cuestionar una disposición legislativa cuya constitucionalidad ha sido
reconocida por decisiones anteriores dictadas por esta Sala Constitucional. De
allí que, concluye la Sala
que en el presente caso ha operado un
decaimiento del objeto en la presente demanda de nulidad, y así se decide.
Finalmente,
considera la Sala
inoficioso cualquier análisis sobre la solicitud de amparo constitucional
formulada con basamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en virtud del carácter
accesorio que ésta ostenta respecto del juicio de nulidad que funge como
principal, así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en
nombre de la
República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley,
declara EL DECAIMIENTO DEL OBJETO en
el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con
solicitud de amparo cautelar por la abogada Neida Rincón Gil, actuando en su
carácter de apoderada judicial de la ciudadana EUNICE MÉNDEZ MORENO, ya identificadas, contra la norma contenida
en el artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de octubre de dos mil ocho (2008). Años: 198° de la Independencia y 149°
de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
El Vicepresidente,
Francisco ANTONIO Carrasquero López
Los Magistrados,
Exp. 08-0042
LEML/i.-
El Magistrado que suscribe disiente de la
motivación del fallo que antecede y en consecuencia rinde su voto concurrente,
por las siguientes razones:
1. La
mayoría sentenciadora declaró la inadmisión de la demanda de nulidad que se
intentó contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con fundamento en el artículo 19.5 de
la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, ante la existencia de cosa juzgada en la
materia objeto de debate.
Quien difiere considera que, en el caso de
autos, por cuanto los argumentos que se expusieron para la fundamentación de la
pretensión de nulidad de la norma legal eran los mismos –violación al derecho
al debido procedimiento, garantía de proporcionalidad y principio de tipicidad-
que la Sala
analizó y desestimó en sus decisiones n.° 1265/08, 1266/08 y 1270/08,
ciertamente operó la causal de inadmisibilidad –cosa juzgada- que se señaló en
la sentencia que antecede, porque hay identidad de objeto y de causa petendi entre ambas demandas.
No ignora quien discrepa la ductibilidad que
caracteriza el principio de cosa juzgada de los veredictos que emite esta Sala
en ejercicio del control constitucional de las leyes y demás actos de tal rango
–por contraste con la rigidez de tal concepto en el derecho común, que exige la
triple identidad de elementos que no se produce en este caso, puesto que los
demandantes son distintos-, en atención a la reversibilidad de los
pronunciamientos constitucionales que desestimen la declaratoria de nulidad de
una norma, como garantía del principio de supremacía constitucional, lo que le
permitiría, incluso, la reconsideración de sus propias doctrinas frente a
argumentos de nulidad que antes hubieren sido desestimados, como única manera
de que la ciencia del Derecho avance en armonía con la sociedad. No obstante,
si la mayoría sentenciadora, a poco más de un mes desde cuando expidió tres
sentencias (con voto salvado del ahora concurrente) de rechazo a las denuncias
de inconstitucionalidad de la norma con afincamiento en los mismos argumentos
que en este caso se presentaron, no tiene voluntad de modificación de su
criterio, puede declarar la cosa juzgada.
2. Ahora
bien, por cuanto en esta oportunidad la mayoría de la Sala sostiene de nuevo la
opinión que recogió en sus sentencias 1265, 1266 y 1270/08, el salvante
ratifica todas y cada una de las consideraciones que se manifestaron en sus
votos salvados a esos tres fallos, que expresan las razones por las cuales el
artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal es inconstitucional y viola el derecho
fundamental a la defensa y al debido procedimiento previo, viola el principio
de tipicidad de las sanciones administrativas, viola el principio non bis in idem y viola el derecho
fundamental al desempeño de funciones públicas y al ejercicio de cargos de
elección popular que recogieron los artículos 42 y 65 de la Constitución y
el artículo 23.2 de la Contención Americana sobre Derechos Humanos, todo
lo cual debió ser declarado en esas oportunidades.
Queda así expresado el criterio del Magistrado que rinde
este voto concurrente.
Fecha retro.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
Francisco Antonio Carrasquero López
Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Concurrente
MARCOS TULIO DUGARTE
PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS
DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar
Exp. 08-0042
