SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADA
PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
El 1 de abril de 2004 el abogado GREGORIO
PÉREZ VARGAS, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 34.917, en
representación de la Contraloría General del Estado Falcón, solicitó
la anulación del ordinal 9º del artículo 157 de la CONSTITUCIÓN FEDERAL DEL ESTADO FALCON, publicada en la Gaceta Oficial de esa entidad
federal, edición extraordinaria, del 7 de enero de 2004.
El 21
de abril de 2004 se admitió la acción y se ordenó notificar al Presidente del
Consejo Legislativo del Estado Falcón, al Fiscal General de la República y a la Procuradora General
de la República. Asimismo, se ordenó emplazar a los
interesados mediante cartel publicado en prensa, todo ello de conformidad con
las reglas procesales correspondientes. Por cuanto también se solicitó la
declaratoria de mero derecho de la causa, en el referido auto se ordenó abrir
cuaderno separado.
El 19 de agosto de 2004, por sentencia Nº 1645, la Sala declaró que la causa
debía sustanciarse sin lapso probatorio, ocasión en la que fijó las reglas
procesales por las que se tramitarían los recursos de nulidad ante la
Sala. Con motivo de esa declaratoria los
autos volvieron al Juzgado de Sustanciación, el cual los recibió el 14 de
octubre de 2004.
El 28 de abril de 2005 el Juzgado de Sustanciación libró cartel de
emplazamiento a los interesados, el cual fue publicado en prensa por la parte
actora (13 de mayo de 2005) y agregado luego al expediente (17 de ese mismo mes
y año).
El 2 de febrero de 2006 el Juzgado de Sustanciación remitió el
expediente a la Sala,
por haber concluido la tramitación ordenada en el fallo Nº 1645.
El 14 de febrero de 2006 la
Sala recibió el expediente, nombró ponente a la Magistrada Carmen
Zuleta de Merchán y fijó el día para el comienzo de la relación de la causa.
El 21 de febrero de 2006 comenzó la relación de la causa y se fijó el
día para la celebración de la audiencia pública y oral, la cual tuvo lugar el
14 de marzo de ese año, con la asistencia solamente de la representación del
Ministerio Público.
El 9 de mayo de 2006 se dijo “vistos”.
Realizada la lectura individual del expediente por los Magistrados que
conforman esta Sala, se pasa a decidir de la manera siguiente:
I
FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
La parte accionante
impugnó el ordinal 9º del artículo 157 de la Constitución Federal
del Estado Falcón, en el que se dispone:
“Artículo 157: Son atribuciones de la Contraloría del
Estado:
(…)
9º Presentar anualmente al Consejo Legislativo, dentro
de los primeros cuarenta y cinco (45) días de inicio del primer período de
sesiones ordinarias un informe de su gestión y la cuenta sobre el manejo del
presupuesto asignado”.
Para el actor, esa
previsión constituye violación de la autonomía que garantiza la Constitución
de la República
a los órganos de control externo, los cuales –en su criterio- sólo tienen esas
obligaciones frente al Contralor General de la República, como parte
del Sistema Nacional de Control Fiscal. Al respecto sostuvo:
-
Que
la norma impugnada viola el artículo 163 de la Constitución
de la Republica
y el artículo 25, ordinal 1º, de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la Republica
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ya que “limitó de manera indebida la autonomía orgánica y funcional con las
que el constituyente nacional blindó a este órgano contralor” y le “subordina inconstitucionalmente al control
del Consejo Legislativo”, al obligarle a presentar informe de gestión y
cuenta del manejo de su presupuesto.
-
Que
la Contraloría
del Estado Falcón, “a los fines de la
rendición anual de cuentas, está obligada a presentarla única y exclusivamente
por ante la
Contraloría General de la República en su
carácter de Órgano Rector del Sistema Nacional de Control Fiscal y en
observancia de dos de los principios fundamentales del Sistema Nacional de
Control Fiscal, relativos al carácter técnico que debe prevalecer en las
actuaciones fiscales, así como el apoliticismo partidista de la gestión
fiscalizadora en todos los estados y niveles del control fiscal, tal como lo
prevé el artículo 25, numeral 2 y 3, de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la Republica y el Sistema
Nacional de Control Fiscal”.
-
Que
si bien es cierto que el ordinal 1º del artículo 164 de la Constitución
de la Republica
faculta a los Estados para dictar sus propias Constituciones para organizar sus
Poderes Públicos, ello no pueden hacerlo vulnerando “principios de carácter constitucional, porque la autonomía de los
estados no puede confundirse o ser entendida como independencia”, ya que la
competencia de los Consejos Legislativos debe ejercerse en atención a la naturaleza
descentralizada del Estado venezolano, regidos “por los principios de integridad territorial, cooperación,
solidaridad, concurrencia y responsabilidad”.
-
Que
en virtud de las limitaciones a la autonomía estadal, derivadas de la propia
Constitución de la
República, las leyes estadales deben guardar “armonía con las previsiones contenidas en
el ordenamiento jurídico nacional aplicable, toda vez que los estados así como
los órganos y entidades que lo conforman deben propender a mantener la
integración de las normas y a coadyuvar en la seguridad jurídica de la entidad
respectiva”.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Para el actor, la
disposición impugnada constituye violación de la autonomía que garantiza la Constitución
de la República
a las contralorías estadales, las cuales sólo deberían estar obligadas a
presentar informes de gestión y rendir cuenta de sus ingresos y gastos ante la Contraloría General
de la República,
como parte que son del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Al respecto la Sala observa:
La Constitución de la República prevé,
siguiendo una tradición ya consolidada en la historia jurídico-institucional
venezolana, la existencia de órganos de control fiscal sobre la Administración
Pública, que operan con amplia autonomía respecto de todos
los poderes del Estado. De hecho, una de las innovaciones de la Constitución
de 1999 es la creación de una nueva rama del Poder Público Nacional –el Poder
Ciudadano- en el que se ubica a la Contraloría General
de la República,
con lo que se enfatiza su autonomía.
En efecto, si bien la Contraloría General
de la República
era en la Carta Magna
de 1961 un órgano de rango constitucional, autónomo respecto de todos los otros
poderes nacionales, su reconocimiento como integrante de una rama distinta del Poder Público
tiene como propósito enfatizar aún más la autonomía que la envuelve. De hecho,
las escasas palabras que le dedica al Poder Ciudadano la Exposición de
Motivos de la Constitución
revelan claramente la relevancia que se concede a esa condición:
“El Poder Ciudadano es independiente de los demás
poderes públicos y sus órganos gozan de autonomía funcional, financiera y
administrativa”.
Como se observa, el Constituyente
empleó los mismos términos usuales en la doctrina nacional –órganos con autonomía funcional, financiera
y administrativa-, pero destacó su independencia respecto del resto de los
órganos que ejercen el Poder Público, entendida como la necesidad de impedir
injerencia de unos sobre otros, de los controlados sobre los contralores.
Esa autonomía es
absolutamente justificada al reparar en que también el Constituyente recuerda
la misión primordial de los órganos del Poder Ciudadano y lo hace con las
siguientes palabras, contenidas en la Exposición de Motivos de la Carta Magna:
"En general, los órganos que ejercen el Poder
Ciudadano tienen a su cargo la prevención, investigación y sanción de los
hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa”.
La importancia de las labores
contraloras aconsejó al Constituyente, además del establecimiento de un Poder
Ciudadano Nacional, instaurar un auténtico Sistema
Nacional de Control Fiscal, si bien dejó su regulación al legislador
ordinario, en los términos siguientes:
“Artículo 290: La ley determinará lo relativo a la organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República y del
sistema nacional de control fiscal”.
Por supuesto, dentro de
ese Sistema Nacional de Control Fiscal
estarían integradas las Contralorías de los Estados y de los Municipios (ver,
al respecto, los artículos 26, 33 y 43 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal). En ello difieren considerablemente las
Cartas Magnas de 1961 y 1999, pues se ha reforzado, como es correcto, ese
vínculo entre los diversos órganos de control fiscal externo.
Ahora bien, las
Contralorías de Estados y Municipios, no obstante su integración como parte del
Sistema Nacional de Control Fiscal, conservan la autonomía propia que se deriva
de su pertenencia a los entes político-territoriales federados o locales. Son Contralorías
que gozan de la misma autonomía que la Contraloría General de la Republica, pero que
juntas forman un Sistema, encargada su rectoría al Poder Nacional.
En conclusión, todos los
órganos contralores tienen garantizada su autonomía, pero a la vez mantienen
vínculos con la
Contraloría General de la República. En
el caso de autos se ha denunciado que la Contraloría del Estado Falcón ve cercenada tal autonomía
a causa de la disposición contenida en el ordinal 9º del artículo 157 de la Constitución
de esa entidad, toda vez que se le
vincula al Consejo Legislativo del Estado –a los efectos de presentación
de informes y rendición de cuentas-, cuando, a su entender, esa vinculación sólo
existe respecto de la Contraloría General de la Republica.
Para resolver esta
demanda, la Sala
observa que la autonomía de las Contralorías de los Estados está reconocida
directamente en el Texto Fundamental de la Republica, en los siguientes términos:
“Artículo 163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de
autonomía orgánica y funcional. La
Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución
y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos
y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General
de la
República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y
responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el
ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su
idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será
mediante concurso público”.
El artículo siguiente dispone que los Estados pueden dictar
sus propias Constituciones, para regular en ellas sus diferentes poderes
públicos. Establece el artículo 164 que:
“Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados:
1. Dictar su
Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo
dispuesto en esta Constitución”.
Es lo que ha hecho el Estado Falcón: dictar
su Constitución, en la cual, entre otros órganos, reguló lo relacionado con la Contraloría del
Estado. Son varias las normas dedicadas a ello (artículos 155 a 160), de los cuales la Contraloría del
Estado Falcón, recurrente en esta causa, sólo ha objetado una: el ordinal 9º del
artículo 157, que le obliga a informar de su gestión y de sus cuentas al
Consejo Legislativo.
Para la Sala, sin embargo, la presentación anual de un
informe de gestión y de ejecución presupuestaria de la Contraloría del
Estado al Consejo Legislativo no viola la autonomía de esa Contraloría, sino
que constituye una exigencia comprensible en la organización del poder público.
En efecto, esta Sala ya ha declarado, en
sentencia N° 1414/2006, que no es inconstitucional la obligación a cargo de la Contraloría de
un Estado de presentar informes de gestión al Consejo Legislativo de la entidad
correspondiente. En tal sentido se lee en el fallo, lo siguiente:
“…la
circunstancia de que efectivamente los órganos de control descentralizados
-como parte integrante del sistema de control fiscal- sean evaluados por el
mencionado órgano del Poder Ciudadano, es decir, sometidos al control técnico
del mismo, no excluye el conocimiento y análisis del informe de gestión del
Contralor General del Estado por parte del Consejo Legislativo, cuya
presentación tiene fundamento constitucional y legal. En efecto, se estima que
las normas delatadas en este aparte, son una clara manifestación del principio
de responsabilidad en el ejercicio del poder público, que postula el artículo
139 de la Carta Magna
y resulta completamente natural que ella tenga lugar, precisamente, en un
cuerpo que actúa legitimado por la representatividad popular.
La
naturaleza del control (político) ejercido por el órgano parlamentario estadal,
no supone que la
Contraloría General de la República deba
atender la opinión que al respecto se han forjado los legisladores locales,
pero es del todo esperable que, si ellos constatasen alguna irregularidad, la
pongan en conocimiento del órgano al que compete imponer los correctivos.
Las
normas cuestionadas, además, dejan entrever una manifestación del principio de
coordinación de poderes, puesto que facultan a la Contraloría Regional
para formular recomendaciones al resto de los órganos del Poder Público Estadal
a fin de «lograr el desarrollo progresivo
y eficiente de la administración pública estadal», por lo que antes que
delatar cortapisas a su autonomía, debe colegirse que ella se ve potenciada al
permitirle que públicamente plantee al resto de Poderes las medidas necesarias
para procurar una mayor eficiencia financiera”.
Como se observa, la Sala no dudó al reconocer la
constitucionalidad de la exigencia de presentación de informes de gestión del
órgano estadal de control al órgano deliberante del mismo Estado; por el
contrario, la justificó plenamente. Estima la Sala, reiterando ese criterio, que esos informes
son un mecanismo idóneo para la transparencia en las actuaciones públicas, que
pueden hacer efectivos dos de los principios básicos del Estado de Derecho: la
responsabilidad en el ejercicio de la función pública y la coordinación de las
competencias y atribuciones de las autoridades estatales.
La parte demandante ha pretendido que su
único vínculo ha de ser con el Poder Ciudadano, a través de la Contraloría General
de la República,
pero tal afirmación ignora que pueden coexistir controles –debe recordarse que
los informes son siempre manifestación de control- y que la relación de las
contralorías estadales y locales con la Contraloría nacional no elimina en modo alguno la
incorporación de tales órganos en la estructura del poder público de la entidad
de que se trate.
Las contralorías estadales y locales no son,
como parece entenderse en el libelo de demanda, órganos que se desprenden de
las entidades en las que se encuadran, por más que, a efectos funcionales, su vinculación exista también
con el órgano de control fiscal nacional. No es un caso único: ciertas tareas,
llevadas a cabo por órganos de diversos entes político-territoriales, requieren
de una especial coordinación, pues sin ella difícilmente se alcanzarían sus
objetivos. Es el supuesto, por ejemplo, de la competencia para el resguardo de
la seguridad ciudadana, entregada a todos los entes público-territoriales, pero
que cuenta con instancias de reunión para la planificación y actuación conjunta
o concertada.
De ese modo, el encuadramiento de órganos en
la estructura de la
República, Estados o Municipios -entes con autonomía
garantizada constitucionalmente-, no implica que no puedan actuar de manera
coordinada, lo que incluye la existencia de órganos que les sirvan de reunión e
incluso que tengan el poder suficiente para imponer directrices y normas. Un
Estado, por más descentralizado que sea, requiere de mecanismos para evitar la
dispersión y la disgregación, so riesgo que su inexistencia atente contra los
fundamentos mismos del Estado.
Indudablemente ese ha sido el espíritu que ha
guiado la previsión constitucional sobre el Sistema Nacional de Control Fiscal.
Así, aunque ya con la
Constitución de 1961 la Contraloría General
de la República
podía intervenir en las contralorías estadales y locales (artículo 235: “Las funciones de la Contraloría General
de la República
podrán extenderse por ley (…) a las administraciones estadales o municipales,
sin menoscabo de la autonomía que a éstas garantiza la presente Constitución”),
lo cierto es que sólo el establecimiento de un auténtico Sistema Nacional de
Control Fiscal cumple con el propósito de unificación de criterios y esfuerzos
para el fin último perseguido: el correcto manejo de los recursos del Estado
como conjunto. Confirma esta aseveración el propio texto del artículo 23 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República, en el
que se lee:
“El Sistema Nacional de
Control Fiscal tiene como objetivo fortalecer la capacidad del Estado para
ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la transparencia y la
eficiencia en el manejo de los recursos del sector público y establecer la responsabilidad
por la comisión de irregularidades relacionadas con la gestión de las entidades
aludidas en el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley” (entidades entre las
que se enumeran las Contralorías estadales y locales).
No quedan
dudas, entonces, de la intención del Legislador, materialización de la propia
intención del Constituyente. Ahora bien, predicar la existencia de un Sistema Nacional
de Control Fiscal y sostener sus bondades no puede implicar la negación del
carácter estadal y local de las contralorías correspondientes. Lo contrario
sería también un despropósito, pues atentaría contra la autonomía de Estados y
Municipios. El asunto es, como todo lo relacionado con el Estado, necesariamente
complejo: existen órganos en diferentes niveles territoriales y de diferentes estructuras
jerarquizadas que cumplen con sus funciones; pero al hacerlo se someten a
diversos mecanismos de control.
Para la parte
accionante, resulta inconstitucional que se coloque a la Contraloría del
Estado en la obligación de relacionarse, así sea con la presentación de un
informe de gestión, con el Consejo Legislativo del mismo Estado. Ello significa
que es criterio del demandante que la Contraloría del Estado deja de estar, como efecto
necesario de la existencia del Sistema Nacional de Control Fiscal, dentro de la
estructura estadal y, por tanto, también deja de estar sujeta a las diversas
manifestaciones de vinculación entre sus órganos. Sin embargo, el criterio de
la parte demandante no sólo contradice lo declarado por la Sala en la reciente decisión
citada -Nº 1414/2006- sino sentencias anteriores, las cuales, basadas en la
interpretación de la
Constitución, han dejado sentado que esa vinculación no sólo
es válida, sino necesaria.
En efecto, en sentencia Nº 2413/2004 la Sala sostuvo que las
Contralorías estadales pueden válidamente tener una vinculación con los
Consejos Legislativos y no sólo con la Contraloría General de la República. En concreto, al decidir sobre la
impugnación del artículo 2 de la
Ley para la Designación y Destitución del Contralor y
Contralora del Estado, la Sala
declaró:
“En tal sentido, la Sala observa que el artículo 163 Constitucional,
desarrolla el tema de las Contralorías Estadales, al disponer que las
contralorías gozarán de autonomía orgánica y funcional, ateniéndose a las
disposiciones contenidas en la Constitución y en la Ley; así como señala que cada
contralor designado deberá cumplir con las condiciones que para el ejercicio
del cargo serán determinadas por la
Ley especial, la cual garantizará su idoneidad e
independencia, así como la neutralidad en su designación que deberá ser
mediante concurso público.
Siendo así, tal
disposición dejaba en evidencia la materia de reserva legal, que sobre la
designación de los Contralores de Estado existía y sobre la cual el legislador
debía promulgar la Ley
especial que regularía dicha materia, como en efecto lo hizo.
Por lo que, una
vez examinada la disposición legal impugnada sólo observa la Sala un desarrollo del texto
constitucional (artículo 163), en la ley especial que organizara dicha materia,
al disponer que los Consejos Legislativos designaran al Contralor o Contralora
del Estado mediante concurso público,
en los términos establecidos en la norma antes citada; sin poder pretenderse en
consecuencia, que al haberse dispuesto en la Ley especial, que los Consejos Legislativos de
los Estados regularían los concursos de oposición para el nombramiento de los
contralores, se esté atentando contra el principio de autonomía de las
contralorías, ya que es precisamente dicha norma la que dispone que el
nombramiento se hará por concurso de oposición, y al tratarse de contralorías
estadales, el ente más idóneo para supervisar el mismo son los Consejos
Legislativos Estadales, tal como, de forma posterior fue desarrollado en la Ley Orgánica
de la
Contraloría General del Estado, cuando en su artículo 29
señala que ‘(l)os Contralores de los estados, de los municipios, de los
distritos y distritos metropolitanos serán designados por el Consejo
Legislativo, Consejo (sic) Municipal
y Cabildo Metropolitano, respectivamente’.
Aunado a la circunstancia de que la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República en su
artículo 27 estableció que, todos los titulares de los órganos de control
fiscal -entre los que se encuentran las contralorías estadales-, serán
designados mediante concurso público, el cual será reglamentado por la Contraloría General
de la República,
mediante resolución publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado (artículo 28 eiusdem). Situación esta, que pone en
evidencia una vez más que los Consejos Legislativos de los Estados, cumplirán
una función ejecutora al llevar a cabo y supervisar los concursos públicos
mediante los cuales se nombrarán los contralores estadales, sin que ello
implique que con tal proceder tendrán una ingerencia directa en dicho trámite,
que pudiese afectar el principio de autonomía de las contralorías estadales.
Argumentación bajo la cual, no observa la Sala, una violación al principio constitucional
de autonomía de las contralorías de los estados y en consecuencia desestima el
argumento esgrimido por el recurrente y así se decide.
Como se observa,
los recurrentes en esa causa aseguraron que era inconstitucional que la Ley especial dictada por la Asamblea Nacional
para desarrollar el artículo 163 de la Carta
Magna, en lo relacionado con los concursos para designación
de Contralores de los Estados, permitiese participación de los Consejos
Legislativos. La Sala,
en cambio, negó tal supuesta infracción, pues reconoció que el legislador
nacional podía determinar cómo se haría esa designación, siempre que se respetase
la exigencia del concurso público.
La
constitucionalidad de ese artículo 2 de la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o la Contralora del Estado fue reiterada en fallo Nº
634/2005, frente a otra demanda contra el mismo dispositivo legal, ocasión en
que la Sala
decidió que existía cosa juzgada al respecto. De esa forma, la Sala fue consecuente con su
criterio, según el cual la autonomía de las Contralorías estadales y su
integración en el Sistema Nacional de Control Fiscal no hace perder las
relaciones de esos órganos con el resto de los órganos que ejercen el Poder
Público en su nivel territorial, en especial con el Consejo Legislativo.
En ocasiones,
parece existir una concepción errada, que lleva a concluir que la única forma
de evitar injerencias por parte de los órganos controlados es alejándose por
completo de ellos. Podría parecer apropiado, en ciertos casos, pero deja de serlo
cuando se repara que la total independencia de un órgano puede redundar en
falta de transparencia y, con ello, en el peligro del uso indebido del poder. Una
Contraloría aislada del todo de sus controlados aparenta fortaleza, al eximirse
de presiones, pero a la vez trae consigo un riesgo que debe evitarse: el de
perder la medida en el ejercicio de sus potestades, aparte, claro está, del
siempre latente riesgo de mal manejo de sus propios recursos económicos. Recuérdese,
tan sólo, la conocida expresión: Qüis custodiet ipsos custodes? ¿Quién
custodia a los propios custodios?
En todo caso,
lo más relevante de ese fallo Nº 2413/2004, a efectos de la presente demanda,
es que para la Sala
no sólo se trataba de una norma constitucional, sino que admitió que el Consejo
Legislativo era el órgano “más idóneo”
para tener participación en la designación de los Contralores estadales, por lo
que reconoció la validez de la norma impugnada, a la par que admitió la
constitucionalidad de la norma contenida en el artículo 29 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la Republica y
del Sistema Nacional de Control Fiscal, según la cual “(l)os Contralores de
los estados, de los municipios, de los distritos y distritos metropolitanos
serán designados por el Consejo Legislativo, Concejo Municipal y Cabildo
Metropolitano, respectivamente”.
Esto último tiene especial importancia, pues
la parte accionante niega toda vinculación con el Consejo Legislativo –para lo
que se basa en el carácter técnico y apolítico-partidista de la labor
contralora- e invoca como fundamento jurídico la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica. No obstante, lo
cierto es que esa misma Ley -que regula el Sistema Nacional de Control Fiscal-
ha previsto, y ha sido avalado por esta Sala, intervenciones relevantes de los
Consejos Legislativos. Así, la Ley
con la que el accionante pretende negarle participación, es la misma que
concede a esos Consejos nada menos que el poder para, entre otras cosas, designar
a los Contralores de Estado. No es cierta, pues, la desvinculación entre esos
órganos. No ha sido la
Constitución del Estado Falcón la que ha creado el lazo, sino
que ya está contenido en las propias normas que el accionante cita como apoyo
de su demanda.
Se trata, en definitiva, de un asunto de determinación
de los límites de la autonomía, algo difícil de precisar en ciertos momentos. Se
hace imprescindible idear medios de relación entre todos los órganos del Estado
como una manera de asegurar el control en el ejercicio del poder. La
fiscalización que realizan las Contralorías requiere de garantías de
independencia, por lo que no pueden quedar esos órganos a merced de sus supervisados,
pero tampoco sería razonable que, escudados en la autonomía, escapen ellos
mismos de cualquier tipo de control. El ordenamiento jurídico prevé, así, una
intricada red de controles, uno de los cuales es la presentación de informes de
gestión, especialmente relevante cuando se recuerda que los órganos
parlamentarios son, por esencia, la
representación del Pueblo.
Esa concepción matizada del principio de separación
de funciones ha sido destacada por la
Sala, precisamente a efectos de la vinculación de las Contralorías
de los Estados y los Consejos Legislativos, de la manera siguiente:
“El
principio de separación o división de poderes, responde a la necesidad de
brindar garantías institucionales que permitan a cada órgano del Poder Público
el ejercicio eficiente de sus competencias, obviando ilegítimas intrusiones de
los demás órganos del Estado en la satisfacción de sus cometidos esenciales.
Mucho se
ha discutido al respecto, pero en el Estado Constitucional contemporáneo se
tiene claro que tal principio encuentra importantes matizaciones en las
exigencias democráticas dirigidas a impedir -por una parte- que el ejercicio de
ese poder no encuentre freno alguno y -por la otra- que cada uno de los
componentes del Estado actúe desarticuladamente y sin atender a la única
finalidad que a todos, en definitiva, corresponde satisfacer: «la defensa y el desarrollo de la persona y
el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la
construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la
prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los
principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución»,
ex artículo 3 de la Carta Fundamental
(cfr., entre otras, sentencias nos 346/2000, 1347/2000, 3098/2004 y
441/2005).
De modo
que, a la par del principio de división
de poderes, se sitúa otro de cardinal importancia para comprender los
márgenes de la actuación estatal colegidos del artículo 136 de la Constitución,
como es el principio de coordinación
entre ellos, que «implica
una ayuda para ejercer las competencias propias de cada órgano, en el entendido
de que en muchas ocasiones los diferentes cuerpos estatales no se bastan a sí
mismos, sino que requieren información que reposa en otras dependencias o
recursos también asignados a otros. La colaboración, además, implica el deber
de no obstaculizar las actuaciones ajenas, sino que, por el contrario, toda la
actuación estatal esté orientada a un mismo fin: cumplir con los cometidos
fijados por la Constitución para el
conjunto del aparato público. Los órganos son distintos, por lo que son
distintos también los medios, pero los fines sí son comunes y en ellos reposa
el deber de colaboración» (vid. SC nº 441/2005, caso: Conrado
Pérez Briceño y otros).
La
separación de poderes demanda que cada órgano estatal actúe dentro de un marco
preciso de competencias que le han sido reconocidas por el máximo texto
normativo. Pero al propio tiempo que se le asignan tales potestades, se
instauran por contrapartida mecanismos de control (políticos, judiciales,
administrativos, etcétera) sobre las mismas, no sólo con miras a hacer exigible
el cumplimiento de los señalados cometidos constitucionales, sino también para
servir como instrumento de balance o contrapeso que proscriba la arbitrariedad
y procure un adecuado equilibrio, sin que ello suponga mella alguna de cara al
cumplimiento de tan delicadas funciones.
Teniendo
presente la importancia de las ideas expuestas -y partiendo de la premisa
fundamental de que la separación de poderes ha de nutrir la actuación de cada
órgano estatal frente a los demás, en atención a sus funciones propias e
independientemente de su ubicación en la estructura (horizontal o vertical) del
Poder Público- debe extraerse como corolario que resulta incluso plausible que
en los diversos niveles político-territoriales su propio ordenamiento jurídico
-en la justa medida de sus atribuciones- instrumente mecanismos destinados a
fortalecer ese balance. En caso contrario,
es decir, cuando lejos de procurar el debido equilibrio interinstitucional,
quede comprometida la efectividad de las competencias que le han sido
encomendadas a un órgano por una excesiva injerencia de otro, habrá entonces
que censurar tal intrusión rechazando la norma que la contenga” (sentencia Nº
1414/2006).
De la sentencia parcialmente
transcrita tiene especial relevancia el último párrafo, según el cual, “resulta incluso plausible que en los diversos niveles
político-territoriales su propio ordenamiento jurídico -en la justa medida de
sus atribuciones- instrumente mecanismos destinados a fortalecer ese balance”,
es decir, el equilibrio que debe existir entre todos los órganos que ejercen el
Poder Público. Obsérvese cómo la
Sala acepta la consagración de controles diversos, llegando a
estimar “plausible” que los entes
público-territoriales instrumenten los controles que consideren necesarios,
siempre que, por supuesto, no “quede comprometida la efectividad de las
competencias que le han sido encomendadas a un órgano por una excesiva
injerencia de otro”, caso en el
que “habrá entonces que censurar tal
intrusión rechazando la norma que la contenga”.
En el caso de los Estados, por
ejemplo, el artículo 15 de la Ley
Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados dispone
que a esos órganos corresponde “participar en la
designación, juramentar y destituir al Contralor o Contralora del estado, de
conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y con la ley que rige la materia” (número 6 del artículo 15). Se trata de la misma previsión
del artículo 2 de la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado, sobre el que versó la
sentencia Nº 2413/2004, y que por su especialidad es de aplicación preferente a
la Ley de los
Consejos Legislativos de los Estados, según ese mismo fallo.
Ahora bien, es evidente que si
los Consejos Legislativos tienen el poder para destituir al Contralor del
Estado, deben disponer de elementos de juicio suficientes para adoptar esa
decisión. La presentación de informes de gestión anual permite al órgano
parlamentario, que es la representación del pueblo de la entidad que
corresponda, formar criterio acerca del desempeño de la labor de la Contraloría. Así,
si está en manos del Consejo Legislativo la destitución del Contralor –lo que
es natural, siendo el órgano que lo designa-, debe contar con los mecanismos
que le permitan ejercer esa competencia. Por ello, el artículo 22 de La Ley de los Consejos
Legislativos de los Estados prevé como atribución del Presidente de ese órgano
la de “solicitar a los órganos
del Poder Público y a todas las autoridades la cooperación y los informes
necesarios para el cumplimiento de las funciones del Consejo Legislativo
Estadal” (artículo 22.12).
La presentación de informes anuales es, así, una manera de
que el Consejo Legislativo ejerza su función respecto de la Contraloría del
Estado, por lo que es aceptable que la Constitución de la entidad establezca ese deber. Claro
está, como parte de la red de controles a que se ha hecho referencia, y con el
ánimo de evitar que la decisión adoptada por el Consejo Legislativo obedezca a
motivos distintos al que inspiró la atribución de ese poder, el legislador
nacional, cónsono con la consagración del Sistema Nacional de Control Fiscal,
dispuso que la decisión de destitución debe ser autorizada por el Contralor
General de la
República (único aparte del artículo 27 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República: “Los titulares así designados no podrán ser removidos ni destituidos del
cargo sin la previa autorización del Contralor General de la República, a cuyo
efecto se le remitirá la información que éste requiera”).
Vuelve a
notarse, en consecuencia, que son varios los mecanismos de control que se
entrecruzan, a fin de evitar el abuso de poder. No sólo eso, sino que cuando la Contraloría
General de la República declara que procede la destitución del
Contralor del Estado, el Consejo Legislativo debe convocar una sesión especial
y decidir al respecto por mayoría calificada, todo ello según el artículo 31 de
la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado. En la misma demanda a que se ha ido haciendo
referencia –la decidida con el fallo 2413/2004, la parte demandante sostuvo que
ese artículo 31 era contrario al principio de autonomía que gozan los
Contralores de Estado, toda vez que la posibilidad de destitución del cargo por
un acuerdo de los miembros del Consejo Legislativo Estadal limitaría sus
actuaciones. La Sala
lo negó de la manera siguiente:
“De allí, que la norma impugnada lejos de establecer
la posibilidad de que por consenso entre los miembros del Consejo Legislativo
Estadal, se pueda destituir a un Contralor de Estado, observa la Sala, que este artículo 31 de
la Ley para la Designación y
Destitución de los Contralores o Contraloras de Estado, hace referencia a que
una vez recibido el informe en el cual la Contraloría General
de la República
califica procedente la destitución del Contralor o Contralora del Estado, el
Consejo Legislativo convocará dentro del lapso fijado a una sesión especial
para conocer el contenido del informe y pronunciarse finalmente con las dos
terceras partes (2/3) de sus miembros por la procedencia de la destitución.
Siendo el caso, que si se examinan los artículos 29 y
30 de la Ley para
la Designación
y Destitución de Contralores de Estado, se observa que, ese informe al que hace
referencia la norma impugnada, tiene su origen cuando, existiendo fundadas
razones para la destitución del Contralor o Contralora del Estado (sustentadas
estas en las causales de destitución que prevé el referido artículo 30), el
Consejo Legislativo solicita a la Contraloría General
de la República,
que instruya un expediente, con audiencia del interesado, a fin de preservar su
derecho a la defensa y al debido proceso, el cual una vez finalizado se
remitirá al Consejo Legislativo Estadal para su consideración. Es decir, que no
obstante, que se considere que el Contralor o Contralora del Estado se vio
incurso en una causal de destitución y se le sustancie un procedimiento en el
cual estará presente para que alegue todas las defensas a que tenga lugar,
siendo procedente dicho informe de destitución por parte de la Contraloría General
de la República,
el Consejo Legislativo podrá estimar o no la destitución del mismo.
De tal forma, que la norma impugnada antes de violar
las garantías constitucionales denunciadas a los contralores estadales, le
otorga a dichos funcionarios otra garantía, toda vez que cuando los Consejos
Legislativos entren a conocer del informe de la Contraloría General
de la República,
es porque dicho informe viene con el aval para la destitución del titular de
ese órgano de control fiscal, de allí, que los miembros del Consejo Legislativo
no destituirán al contralor estadal por consenso o capricho -como pretenden
hacer ver los recurrentes- sino por estimar procedente la destitución aprobada
por el máximo órgano del control fiscal, pudiendo presentarse el caso, que no
se apruebe tal informe y, en consecuencia, no proceda la destitución del
contralor estadal. Fundamentación bajo
la cual, esta Sala desestima el argumento esgrimido por el recurrente y así se
decide”.
Resalta la Sala, de los párrafos transcritos, cómo la Ley ha procurado extremar los
controles, tanto de un lado como de otro, es decir, tanto por parte del Consejo
Legislativos como de la Contraloría General de la Republica, de
manera que la doble vinculación de las Contralorías de los Estados respecto del
Parlamento de su propia entidad y de la Contralorías nacionales queda patente, haciéndose
obvias las consecuencias de ser parte, a
la vez, de la estructura estadal y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Olvidar
los controles de una o de otra parte ocasionaría un desbalance que el
Legislador ha querido impedir.
Por otro lado, en sentido similar, la
obligación de los órganos contralores de
presentar informes al órgano deliberante también está consagrada a nivel local
en la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal, en cuyo artículo 107 se dispuso:
“El contralor o contralora remitirá los informes solicitados por
el Concejo Municipal, cada vez que le sean requeridos. Asimismo, deberá remitir
anualmente a la
Contraloría General de la República, en los
tres meses siguientes a la finalización de cada período fiscal, un informe de
sus actuaciones y de las gestiones administrativas del Municipio, una relación
de ingresos y gastos de éste, los estados de ejecución del presupuesto, los
balances contables con sus respectivos anexos y el inventario anual actualizado
de los bienes de la respectiva entidad”.
Esa obligación viene acompañada por una sanción en caso de
incumplimiento, a la que se refiere el artículo 109 de
esa Ley, en el cual se dispone como una de las “causales de destitución del contralor o contralora municipal” la “no presentación al Concejo Municipal y a la Contraloría General de la República del
informe sobre la gestión administrativa del Municipio y de su gestión
contralora, dentro del lapso establecido o de la prórroga concedida” (artículo
109.3).
Como se
observa, ese artículo también revela de modo claro la vinculación de la Contraloría Municipal
tanto con el Concejo como con la Contraloría General de la Republica, lo que deriva
de ser parte del poder local pero a la vez del Sistema Nacional de Control
Fiscal. No resulta acertado, siendo doble su vinculación, que los controles se
ejerzan sólo en un nivel y no en otro. No hay diferencia con el caso de las
Contralorías de los Estados. Las leyes nacionales a que se han hecho referencia
(Ley para la Designación
y Destitución del Contralor o Contralora del Estado, Ley de los Consejos
Legislativos de los Estados y Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal) no hacen más que reafirmar esa doble condición, a través de la
consagración de diversos mecanismos de control sobre las Contralorías
estadales.
Para la Sala, sería un despropósito
excluir por completo a las Contralorías de los poderes del Consejo Legislativo,
cuando lo cierto es que ese órgano es la representación del pueblo, cuyos
miembros son electos en votación directa y universal. La garantía de la autonomía
de los órganos de control externo no puede conducir a excluirlos de la supervisión
que el pueblo ejerce sobre todo el
aparato estatal. Eso mismo conduce a
concluir que no constituye intromisión
alguna la presentación anual de cuentas al Consejo Legislativo sobre el manejo
del presupuesto de la
Contraloría.
Para la Sala, la autonomía de las
Contralorías estadales no libera a esos órganos de la obligación de exponer sus
gastos. De hecho, en la tantas veces citada sentencia Nº 2413/2006 se puso de
relieve la necesidad de que los Parlamentos -en ese caso se trataba del Consejo
Legislativo del Estado Lara, pero es trasladable a cualquiera- controlasen la
estimación del presupuesto de las Contralorías, frente a la pretensión de
algunos órganos contralores, en el sentido de que su autonomía les permitía
hacer abstracción de los ingresos del Estado y, por tanto, tener presupuestos
desproporcionados. La Sala
sostuvo:
“Por
otra parte, la representación accionante demandó la nulidad de los artículos 26
(numerales 3 y 5) y 27 de la Ley
de la
Contraloría General del Estado Lara, conforme los cuales:
Artículo 26.- Disposiciones Especiales para la Elaboración y
Ejecución del Presupuesto. La Contraloría General del Estado Lara estará sujeta
a las leyes, reglamentos y demás normas e instructivos que se apliquen a los
órganos del poder público, sobre la elaboración y ejecución del presupuesto, en
cuanto sean aplicables. No obstante, a los efectos de garantizar la autonomía
en el ejercicio de sus atribuciones, regirán las siguientes disposiciones
especiales para la elaboración y ejecución de su presupuesto:
[...] 3. Las asignaciones presupuestarias originalmente
aprobadas para el funcionamiento de la Contraloría General
del Estado Lara, sólo podrán ser disminuidas en el presupuesto del Estado con
el voto de las dos terceras partes de los miembros del Consejo Legislativo, en
los casos previstos en la Ley
que regula el régimen presupuestario del Estado Lara.
[...] 5. La ejecución del presupuesto de la Contraloría General
del Lara, estará sujeta a las disposiciones previstas en esta Ley y demás leyes
que rigen la materia, sin perjuicio de que el Consejo Legislativo o la Comisión Delegada
pueda examinar el presupuesto de la Contraloría General
del Estado Lara y formularle las observaciones correspondientes al órgano
contralor [...].
Artículo 27.- Incremento de los créditos
presupuestarios. Las disposiciones establecidas en el artículo anterior, no
impiden a la
Contraloría General del Estado Lara, hacer uso de los
mecanismos establecidos en la Ley
para cubrir gastos imprevistos que se presenten en el curso de la ejecución del
presupuesto, o para incrementar los créditos presupuestarios que resulten
insuficientes. En tal sentido, los traspasos presupuestarios que fueren
necesarios para el mejor cumplimiento de las funciones del organismo, los
aprobará únicamente el Contralor General del Estado mediante resolución
motivada, con sujeción los procedimientos establecidos en la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Sector Público, la ley que regula el Régimen
Presupuestario del Estado Lara y la
Ley de Presupuesto del Estado Lara debiendo informar de las
modificaciones presupuestarais dentro de los tres (3) días siguientes, al
Consejo Legislativo del Estado Lara o a su Comisión Delegada.
En
contra de las precitadas normas, arguyeron que en ellas se establece una
inadmisible relación de sujeción presupuestaria de la Contraloría Estadal
en relación con el Consejo Legislativo, al autorizarle para efectuar
observaciones al proyecto de presupuesto presentado por el órgano de control
fiscal «con lo que incluso podría reducir
o ampliar el presupuesto, decidir -sustituyéndose en la Contraloría-
las partidas que debe contener ese presupuesto y la importancia de cada una de
las partidas, etc. Como si de un ente de adscripción o un superior jerárquico
se tratara».
Frente a
tales argumentos, habría que objetar que -contrario a lo señalado por los
demandantes- en los órganos parlamentarios reposa la denominada supremacía
financiera (…), conforme la cual -como natural manifestación de sus poderes de
control y atendiendo su carácter representativo- tienen la potestad de
jerarquizar las distintas necesidades financieras estatales.
La razón
por la cual debe converger en un único órgano la toma de tales decisiones
financieras obedece a la circunstancia de que -a cualquier nivel- las personas
jurídicas territoriales poseen una limitada cantidad de recursos, de cara a lo
cual resulta impretermitible que exista coordinación entre los entes que las
componen para atender obtener una política económica común, que atienda las
necesidades específicas de cada una de ellas. Se trata, entonces, de una
cuestión financiera elemental: bajo criterios de escasez, debe existir un
ente que distribuya y ordene las distintas pretensiones de financiamiento de
los demás y, bajo ningún supuesto, tal función ha sido acordada ni a la Contraloría General
de la República,
ni a cualquier otro órgano que integre el Sistema Nacional de Control Fiscal,
sin que ello soslaye sus intrínsecas facultades de control externo. Por
el contrario, ningún órgano está exento de ese control político-presupuestario
y mal puede aducirse que su ejercicio suponga mella alguna respecto de su
autonomía.
Como
antes se indicó, se trata de una facultad consustanciada con la naturaleza del
Poder Legislativo y por ello la Constitución se la atribuye directamente a la Asamblea Nacional
en su artículo 187, en sus numerales 6 y 7, por ejemplo.
La
mencionada supremacía financiera, constituye entonces -más que una facultad- un
presupuesto de eficiencia de la actuación estatal, razón por la cual resulta
completamente inadecuado a tales propósitos autorizar a cualquier órgano para
actúe de espaldas a la realidad económica, eximiéndole de los señalados
controles que en modo alguno pueden significar una excesiva injerencia. Por tal
razón, aun y cuando la
Constitución no señale en forma expresa la competencia de los
Consejos Legislativos o de los Consejos Municipales para aprobar el presupuesto
de los entes político-territoriales menores o los contingentes créditos
adicionales que pudieran requerirse; esta facultad debe entenderse comprendida
en su ámbito funcional, no sólo en atención a su carácter representativo, sino
como exigencia indispensable para asegurar su eficiencia financiera. Con
asidero en estas premisas, debe declararse sin lugar la demanda de nulidad en
lo que atañe a los artículos 26 y 27 de la Ley de Contraloría General del Estado Lara. Así
se decide”.
Los órganos parlamentarios –Consejo
Legislativo, en caso de autos- carecen de poder para inmiscuirse en la ejecución del presupuesto, salvo para
autorizar créditos adicionales o cualquier figura de modificación del
presupuesto en las que la Ley
exija su participación. Sin embargo, como un mecanismo de control, es obvio que
tales Consejos, que deben año tras año analizar la pertinencia de los
requerimientos presupuestarios de todos
los órganos estadales, necesitan conocer cómo se ejecuta efectivamente ese
presupuesto que aprueba. Claro está,
sólo una vez al año puede exigirse tal informe de gestión y de ejecución
presupuestaria, porque de lo que se trata es de evaluar de manera integral la
gestión contralora; sin que ello pueda implicar rendiciones de cuentas
parciales ya que ello constituiría una ingerencia indebida que lesionaría el
principio de separación de poderes, y haría la actuación inconstitucional. Ello es manifestación del principio de transparencia
al que se ha hecho referencia continua en este fallo.
Las Contralorías estadales –y locales- no
dependen del Consejo Legislativo para hacer uso de su presupuesto, pero ello no
les releva de la obligación de exponer la ejecución de su presupuesto; de la
misma manera tampoco están exentos de la obligación de justificar las
cantidades que se piden cada año. El Consejo Legislativo, claro está, debe
actuar con consciencia de que se trata de un control que persigue la
transparencia y no un mecanismo de interferencia en la gestión de la Contraloría, de
suceder tal injerencia indebida, el órgano de control fiscal debe
salvaguardarla a través del ejercicio de los medios que tenga a su alcance, en
especial las acciones judiciales para la defensa de la competencia, otra
manifestación más de la red de instrumentos jurídicos que rigen las relaciones
interorgánicas.
Por lo expuesto, esta Sala estima que es
constitucional la exigencia en las Constituciones estadales de que las
Contralorías estadales presenten anualmente informes de su gestión, y de
ejecución presupuestaria a los Consejos Legislativos de los Estados, como
mecanismos para hacer viable los poderes de tales Consejos sobre el órgano contralor.
Debe advertirse, no obstante, que la validez de esa obligación está
condicionada a que los referidos informes no se erijan en medios para incurrir
en injerencia o presión en las actividades fiscalizadoras; de modo que no
podrían requerirse sino una vez al año y nunca de manera parcial u ocasional a
juicio del Consejo Legislativo.
En estos términos la Sala Constitucional desestima la demanda de anulación del ordinal
9º del artículo 157 de la Constitución del Estado Falcón. Así se declara.
DECISIÓN
Por las razones expuestas,
esta Sala Constitucional
del Tribunal Supremo
de Justicia, administrando justicia en
nombre de la
República, por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de anulación interpuesto por el
abogado Gregorio Pérez Vargas, en representación de la Contraloría General
del Estado Falcón, contra el ordinal 9º del artículo 157 de la Constitución Federal del Estado Falcón, publicada
en la Gaceta Oficial
de esa entidad federal, edición extraordinaria, del 7 de enero de 2004.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada,
firmada y sellada, en el Salón de Sesiones del Tribunal
Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en
Caracas, a los 10 días
del mes de octubre
del año dos mil seis. Años 196° de la
Independencia y 147° de la
Federación.
La Presidenta,
El
Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
Exp.-04-0824
CZdeM/asa
