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El 11 de diciembre de 2001, el ciudadano MANUEL ENRIQUET PEÑA
MENDOZA titular de la
cédula de identidad Nº 2.957.030, en su carácter de Contralor General del
Estado Bolívar y la ciudadana OMAIRA
ELENA DE LEÓN OSORIO, titular de la cédula de identidad Nº 3.192.481, en su carácter de
Contralor General del Estado Táchira, debidamente asistidos por los abogados CÉSAR LOAIZA, ESTHER
BIGOTT DE LOAIZA, CARMEN VARGAS y FRANCISCO VARGAS, inscritos en el Inpreabogado bajo los números
24.827, 18.410, 27.414 y 40, respectivamente, presentaron ante esta Sala
escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad
conjuntamente con acción de amparo constitucional contra el acto de efectos generales
contenido en la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o
Contralora del Estado, publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 37.304 del 19 de octubre de 2001, y
subsidiariamente recurso de colisión de leyes entre el artículo 15, numeral 6
de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados y el artículo 2
de la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del
Estado.
En la misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se
acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 11 de diciembre de 2001, los ciudadanos MANUEL
ENRIQUET PEÑA MENDOZA y OMAIRA ELENA DE LEÓN, confirieron ante esta Sala, poder
apud acta a los abogados CÉSAR LOAIZA, ESTHER BIGOTT DE LOAIZA, CARMEN I.
VARGAS P., y FRANCISCO VARGAS, para que en su nombre y representación actúen en
el recurso de nulidad ejercido contra la Ley para la Designación y Destitución
en Contra del Contralor o Contralora del Estado.
El 12 de diciembre de 2001, los abogados CARMEN
VARGAS y FRANCISCO VARGAS, presentaron escrito ante esta Sala, mediante el cual
desistieron formalmente de la acción de amparo constitucional, más no del
recurso de nulidad ejercido conjuntamente, ni del recurso de colisión de leyes
interpuesto. Asimismo, solicitaron de conformidad con lo establecido en los
artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, medida cautelar
innominada, dirigida a suspender los efectos de la Ley objeto de la presente
nulidad.
El 19 de diciembre de 2001, el Juzgado de
Sustanciación admitió el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción
de amparo constitucional contra la Ley para la Designación y Destitución del
Contralor o Contralora del Estado, y además recurso de colisión entre el
artículo 2 de la precitada Ley y el artículo 15, numeral 6 de la Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados.
Asimismo, visto que en el escrito libelar el
recurrente acumuló dos pedimentos de distinta naturaleza como lo son la demanda
de nulidad de la Ley para Designación y Destitución del Contralor o Contralora
del Estado, y la colisión del artículo 2 de la mencionada Ley, con la
disposición contenida en el artículo 15, numeral 6 de la Ley Orgánica de los
Consejos Legislativos de Estado, asuntos que regularmente se tramitan por
procedimientos distintos, pues mientras el correspondiente a la primera es el
establecido en la Sección Segunda, Capítulo II, Título V de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, para la denuncia de colisión de normas, en
cambio, no contempla dicha Ley, ningún procedimiento en particular, sino la
previsión de que la misma sea decidida sin relación ni informes, conforme al
último aparte del artículo 135 eiusdem, de esta forma, si bien es cierto que esta Sala
Constitucional en sentencia del 31 de mayo de 2001 (Caso: Carlos Brender), fijó
procedimiento en el recurso de colisión, este es aplicable cuando se intenta
solo; por lo que, en el caso que nos ocupa al ser intentado junto con el
recurso de nulidad la colisión formulada por el demandante, se acumula a la
demanda de nulidad como cuestión subsidiaria a ésta, por lo tanto ese Juzgado
de Sustanciación las admitió en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la
potestad que asiste a este tribunal de examinar los requisitos de admisibilidad
y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia. Señalando, que en
cuanto a la acción de amparo constitucional propuesta en el escrito libelar,
resultaba inoficioso pronunciarse, ordenando de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente
para la fecha en que se incoaron las acciones, notificar al Presidente de la
Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y a la Procuradora General
de la República, de igual forma se dispuso emplazar a los interesados mediante
cartel.
Practicadas las notificaciones ordenadas, se libró
el cartel de emplazamiento a los interesados.
El 22 de enero de 2002, la abogada ESTHER BIGOTT DE
LOAIZA, parte recurrente, consignó página del Diario El Universal, del 18 de
enero de 2002 donde fue publicado el cartel.
El 22 de enero de 2002, el Juzgado de Sustanciación
ordenó remitir las presentes actuaciones a esta Sala Constitucional a los fines
de pronunciarse sobre la urgencia y medida cautelar solicitada.
El 24 de enero de 2002, se recibió el presente
expediente en esta Sala a los fines de la decisión correspondiente.
El 30 de enero de 2002, esta Sala Constitucional
dictó decisión en la cual se declaró competente para conocer del recurso de
inconstitucionalidad ejercido, urgente la decisión y de mero derecho conforme a
lo que establecía en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, eliminando en consecuencia, la relación y la etapa probatoria pero
manteniendo el acto de informes, homologó el desistimiento formulado por los
recurrentes del amparo constitucional solicitado y acordó la medida cautelar
solicitada suspendiendo los efectos de la Ley impugnada, en cuanto a los
artículos 2, 6, 7, 10, 17 y 31 de dicha Ley, hasta tanto se dicte la sentencia
de fondo.
El 31 de enero de 2002, la abogada ESTHER BIGOTT DE
LOAIZA, solicitó mediante diligencia copias certificadas de la decisión dictada
el 30 de enero de 2002, a fin de remitirlas a los veintitrés (23) Consejos
Legislativos de los Estados; las cuales fueron acordadas el 5 de febrero de
2002.
El 13 de febrero de 2003, se recibió en esta Sala
Constitucional, Oficio Nº 40-2002 del 6 de febrero de 2002 emanado de la
Comisión Permanente de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo
Social de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela,
mediante el cual se remitió copia de los acuerdos discutidos y suscritos por
los asistentes, a los fines del estudio y conocimiento de esta Sala, con
ocasión al recurso de nulidad propuesto.
El 19 de febrero de 2002, compareció ante esta Sala,
el ciudadano HERMES BARRIOS, titular de la cédula de identidad Nº 1.194.305, en
su condición de Contralor General del Estado Anzoátegui, debidamente asistido
por los abogados CÉSAR LOAIZA y FRANCISCO VARGAS, a fin de solicitar a esta
Sala de conformidad con lo previsto en el artículo 370, ordinal 3° y 379 del
Código de Procedimiento Civil, lo admita como tercero adhesivo en el presente
recurso.
En la misma oportunidad, el abogado FRANCISCO
VARGAS, mediante diligencia consignada en esta Sala, solicitó se indique con
precisión la fecha en que debe llevarse a cabo el acto de informes.
El 19 de febrero de 2002, consignó diligencia en
esta Sala Constitucional, el abogado FRANCISCO VARGAS a través de la cual
solicitó se oficie al Fiscal General de la República, al Contralor General de
la República, a la Procuradora General de la República, al Presidente de la
Asamblea Nacional, al Defensor del Pueblo y a los Presidentes de los Consejos Legislativos
de los Estados, de la decisión dictada el 30 de enero de 2002, en la cual se
acordó la medida cautelar solicitada y se suspendió los efectos de la ley.
En la misma oportunidad, el ciudadano HERMES
BARRIOS. otorgó poder apud acta a los abogados CÉSAR LOAIZA, ESTHER BIGOTT,
CARMEN VARGAS y FRANCISCO VARGAS, para que en su nombre y representación actúen
en el presente recurso de nulidad con las más amplias facultades.
Mediante auto del 26 de febrero de 2002, se fijó el
quinto (5º) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de
informes.
El 27 de febrero de 2002, la abogada ESTHER BIGOTT
DE LOAIZA, ratificó la diligencia consignada el 19 de febrero de 2002.
El 5 de marzo de 2002, la abogada ESTHER BIGOTT DE
LOAIZA, presentó escrito ante esta Sala, en el cual solicitó el diferimiento
del acto de informes, y se notifique con urgencia a los Consejos Legislativos
de los Estados de la medida cautelar otorgada.
El
7 de marzo de 2002, los abogados CÉSAR LOAIZA y ESTHER BIGOTT DE LOAIZA,
presentaron escrito de informes en el cual solicitaron la declaratoria con
lugar del presente recurso de nulidad.
En
la misma oportunidad, el abogado LUIS FELIPE PALMA inscrito en el Inpreabogado
bajo el Nº 28.601, en su carácter de representante judicial de la Asamblea
Nacional, consignó escrito de informes.
El
10 de octubre de 2002, los abogados LUZ PATRICIA MEJÍA GUERRERO, ALBERTO JOSÉ
ROSSI PALENCIA, REINALDO ALEXANDER CABRERA DE LOS SANTOS, SACHA FERNÁNDEZ
CABRERA, ALEJANDRO CÉSAR BASTARDO ORDAZ, RODRIGO SILVA MEDINA, ARAZULIS ESPEJO
SÁNCHEZ, LINDA CARALÍ GOITÍA GRACIA, ROSSANA SPERA RODRÍGUEZ y VERÓNICA CUERVO,
inscritos en el Inpreabogado bajo los números 65.600, 71.275, 84.258, 70.772,
65.802, 65.651, 65.650, 78.194, 57.637 y 75.192, respectivamente, procediendo
con el carácter de representantes de la Defensoría del Pueblo, consignaron
escrito contentivo de las observaciones y recomendaciones con relación al
recurso de nulidad interpuesto.
El
10 de octubre de 2003, se dijo “vistos” en el presente expediente.
El
25 de junio de 2003, la Fiscal Segunda del Ministerio Público ante el Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional,
Político-Administrativa y Electoral, consignó escrito de opinión de la Fiscalía
General de la República.
El
13 de mayo de 2004, el abogado ALBERTO AMENGUAL SÁNCHEZ, inscrito en el
Inpreabogado bajo el Nº 90.672, presentó diligencia ante esta Sala
Constitucional, solicitando se dicte sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a
dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
DEL RECURSO DE NULIDAD
En
el presente recurso, los recurrentes solicitaron de conformidad con lo que
señalaba en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
la nulidad por razones de inconstitucionalidad de la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado, publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.304 del 16 de octubre de
2001, de conformidad con lo establecido en el artículo 336, numeral 1 de la
Constitución, así como ejercieron conjuntamente el recurso de colisión de leyes
entre el artículo 15, numeral 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos
de los Estados y el artículo 2 de la Ley para la Designación y Destitución del
Contralor o Contralora del Estado, fundamentando su recurso en las siguientes
razones:
1.- Que esa Ley contiene -en su criterio- “...una
serie de errores y omisiones, la cuales en principio coliden directamente con
normas de rango constitucional, como por ejemplo la autonomía que conforme a la
Constitución gozan las Contralorías de los Estados, de conformidad con el
artículo 163 de la Constitución, asimismo permite dicha Ley que los Consejos
Legislativos de los Estados, puedan condicionar y limitar a los Contralores de
Estado en el ejercicio de las funciones de Control y Fiscalización que la
Constitución les ha encomendado, de acuerdo al artículo 29 de la Ley de
Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado”.
2.-
Que “...se le atribuye potestad a los Consejos Legislativos de Estado, para
la designación del Contralor del Estado -artículo 2 de la Ley de Designación y
Remoción-, norma que colide con el contenido del artículo 15 numeral 6 de la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, toda vez que esta
última -con rango de orgánica- señala entre las atribuciones de los Consejos
Legislativos -numeral 6- que estos deben participar en la designación del
Contralor del Estado, y por su parte la Ley -especial- señala en su artículo 2,
que es atribución de los Consejos Legislativos de los Estados designar al
Contralor de Estado, y sólo les exige que la designación se realice después de
un concurso público, todo ello aunado al contenido del artículo 10 de la
precitada Ley, el cual establece que los Consejos Legislativos de Estados,
rechacen las postulaciones que se hagan para la conformación de los jurados, y
en consecuencia proceder a nombrar ‘POLÍTICAMENTE’ al jurado encargado de
calificar a los aspirantes, violando así claramente el contenido del artículo
163 de nuestra Constitución que prevé el ejercicio de dicha función de manera
que impida la política partidista”.
3.-
Que el Poder Legislativo Nacional “pretende a través, de una formula
genérica limitar las potestades del Contralor General del Estado -ante quien
debe presentar la memoria y cuenta el Gobernador-y le atribuye de manera
inexplicable la potestad de designarlos o destituirlos, lo que evidentemente es
contrario al principio constitucional de la autonomía de los Contralores de
Estado”.
4.-
Que “...se presenta una contradicción entre las atribuciones que le confiere
a los Consejos Legislativos el artículo 15 de la Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados, y las atribuciones que le confiere la Ley
-especial-, ya que en la primera no se señala la posibilidad que los Consejos
Legislativos pueden destituir a los Contralores Estadales; y en la segunda -Ley
recurrida- si se les otorga esta facultad, ello evidentemente desvirtúa el
espíritu, propósito y razón de la Ley Orgánica, sumado al hecho cierto que el
contenido del señalado artículo 15 limita las potestades de la Asamblea
Nacional en materia de Consejos Legislativos de los Estados...” al colocar
a la Ley después de la Constitución de los Estados, en lo que se refiere a las
demás atribuciones que le corresponden a los Consejos Legislativos de los
Estados.
6.-
Que existe contradicción entre el contenido del artículo 5 de la Ley impugnada
y el contenido de su artículo 6, pues siendo que el primero se encuentra en
armonía con los principios constitucionales referidos a la participación, el
segundo lo que hace es “discriminar a las personas que pueden ser designadas
como jurado calificador, imponiéndoles la necesidad de poseer un título
universitario...”.
7.-
Que el numeral 1 del artículo 8 de la Ley recurrida colide directamente con los
numerales 1, 3 y 5 del artículo 289 de la Constitución, toda vez que “si se
acepta que los órganos jurisdiccionales son los competentes para dictar
sanciones administrativas -en principio reservadas a la Contraloría General de
la República, por su Ley Orgánica- se estaría excluyendo al órgano Contralor,
de toda posibilidad de sancionar administrativamente a los Contralores de Estado”.
8.- Que, en la Ley no se indicó
expresamente el tiempo de duración en el cargo de Contralor o Contralora de
Estado, así como tampoco cuál es la situación legal de quienes actualmente
ejercen estos cargos, lo cual -señalan- “debe ser objeto de una regulación
de esa Honorable Sala, conforme a lo establecido en el numeral 7 del artículo
336 Constitucional...”.
Que, de lo antes expuesto, se
desprende que existen una serie de normas de la Ley para la Designación y
Destitución de Contralores y Contraloras de Estado que coliden con el contenido
de los artículos 2, 3, 6, 7, 21.1, 25, 136, 137, 163, 187.16 y 289.1.3.5 de la
Constitución, así como una serie de errores que hacen que la totalidad de dicha
Ley se encuentre viciada de nulidad.
Que existe colisión entre el
artículo 2 de la Ley recurrida y el numeral 6 del artículo 15 de la Ley
Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, toda vez que “...la
primera -Ley Especial- otorga a los Consejos Legislativos la potestad de designar
a los Contralores de Estado, y por su parte, la segunda -Ley Orgánica- señala
que el Consejo Legislativo participará en dicha elección...”, por lo
que solicitan que la Sala determine cuál de esas normas debe prevalecer.
Solicitaron que se declare de
urgente decisión y de mero derecho la presente causa, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 135 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, “con el fin de que sea decidido sin relación, ni
informes, ni más trámites que los estrictamente necesarios, e igualmente
solicitamos que una vez, sea declarada con lugar la presente acción de
inconstitucionalidad, que de conformidad con lo establecido en el artículo 131
ejusdem, la Sala dictamine sobre los efectos de su decisión”.
LA PARTE
RECURRENTE
Los abogados CÉSAR LOAIZA y ESTHER
BIGOTT DE LOAIZA, actuando en su condición de apoderados judiciales de los
recurrentes, presentaron escrito de informes, en el cual manifestaron lo
siguiente:
Que, en el escrito presentado contra
la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado,
plantearon tres recursos a saber: 1) un recurso para denunciar la
inconstitucionalidad de los artículos 2, 6, 7, 10, 17 y 31 de la mencionada
Ley, por contrarias las normas y principios constitucionales que consagran la
división y separación de poderes (artículo 136 de la Constitución), y muy
especialmente las previsiones atinentes a la neutralidad y autonomía de las
Contralorías Estadales, además del sistema de selección de los Contralores
estadales que contraviene los principios de Democracia Participativa y
Participación Ciudadana que orientan el Sistema Político Venezolano según la
Constitución; 2) un recurso para denunciar la inconstitucionalidad de las
omisiones regulatorias contenidas en esa ley, primordialmente por lo que se
refiere a la no participación de la Contraloría General de la República y por
haberse omitido el término de duración del ejercicio de los Contralores; y, 3)
un recurso por colisión de normas, específicamente entre el artículo 2 de la
Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado,
que prescribe que el Consejo Legislativo designará al Contralor, y el artículo
15 numeral 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de Estado, que por
su parte sólo prevé que los Consejos Legislativos participarán en la elección
de los Contralores Estadales.
Que, en virtud de lo dispuesto en
los artículos 136 y 163 de la Constitución la Contraloría de los Estados, es
constitucionalmente un órgano autónomo parte de un Poder Público distinto e
independientemente de los demás Poderes Públicos locales, como el Poder
Ciudadano Estadal, desprendiéndose de ello que cualquier atentado a esa
autonomía e independencia constituye una violación constitucional.
Que, al igual que en el caso de los
restantes Poderes Públicos, en la elección de los órganos y titulares del Poder
Ciudadano, debe mediar la participación ciudadana, y esto por dos razones: (i)
para garantizar la independencia respecto de los restantes poderes públicos, y
(ii) debido al sistema de democracia participativa y de participación política
de los ciudadanos.
Que, el artículo 136 de la
Constitución, debe interpretarse por lo que se refiere al modo de elección del
Contralor Estadal, entendiendo que si bien este funcionario resulta designado
mediante concurso, no es menos cierto que en dicho proceso, por mandato de los
artículos 5, 6 y 70 eiusdem, debe encontrar expresión necesaria la
participación ciudadana, como expresión de la Democracia Participativa que
postula la Constitución.
Que, los artículos 2, 6, 7, 10, 17 y
31 de la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del
estado contravienen las previsiones contenidas en los artículos 136 y 163 de la
Constitución y los principios de democracia participativa y participación
ciudadana contenidos en los artículos 5, 6 y 70 de la Constitución.
Que, resulta contrario a la
autonomía e independencia de la Contraloría del Estado el que se de al Consejo
Legislativo la facultad de designar al Contralor del Estado, e igualmente se
violenta su independencia y se pervierte el Principio de Separación de Poderes,
cuando se otorga al Consejo la facultad de decidir sobre la remoción del
Contralor.
Que, igualmente se violenta la
autonomía e independencia constitucionalmente consagrada a la Contraloría
Estadal, el que se de al Consejo Legislativo la facultad de designar y
juramentar al Jurado Calificador; con lo cual, se le da al Consejo Legislativo
un enorme poder e influencia sobre el proceso de elección del Contralor, poder
que resulta abiertamente contrario a la neutralidad que postula, respecto del
concurso el artículo 163 de la Constitución.
Que, las omisiones regulatorias en
las que incurre la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o
Contralora del Estado, y el modo en que tales omisiones constituyen a su vez
infracciones a los artículos 136 y 163 de la Constitución y a los Principios de
Democracia Participativa y participación Ciudadana contenidos en los artículos
5, 6 y 70 de la Constitución.
Que, sobre la colisión de normas que
se produce entre los artículos que regulan el proceso de designación en la Ley
para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado, y la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de Estado especialmente en su
artículo 15, numeral 6, el cual indica que al Consejo Legislativo de los
Estados le corresponde participar en la designación del Contralor o Contralora
del Estado.
DEL ESCRITO DE
INFORMES DE
LA ASAMBLEA
NACIONAL
El abogado LUIS FELIPE PALMA,
actuando en su condición de apoderado judicial de la Asamblea Nacional,
presentó escrito de informes, en el cual manifestó lo siguiente:
Que, en relación con la supuesta
inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley de Designación y Destitución del
Contralor o Contralora del Estado, que asigna como competencia de los Consejos
Legislativos Estadales “la designación del Contralor o Contralora del estado
mediante concurso público, en los términos en el artículo 163 de la
Constitución de la República”, violando así el principio constitucional de
la autonomía de las Contralorías de Estado, observaron que efectivamente la
Constitución en su artículo 163 establece que las Contralorías de los Estados
gozarán de autonomía orgánica y funcional.
Que, “el hecho de que a un órgano
le corresponda la designación y destitución del titular de otro ente, no
implica la injerencia en la toma de decisiones de éste último, y por lo tanto,
alguna limitación en su autonomía. Es el concurso público lo que va a
garantizar la independencia del Contralor Estadal, y asimismo evitará alguna
interferencia del Consejo Legislativo, en el ejercicio de sus funciones”.
Que, los recurrentes solicitaron la
nulidad por inconstitucionalidad del artículo 6 de la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado, en virtud de que dicho
artículo colidiría con los principios de igualdad y no discriminación previstos
en el artículo 21 de la Constitución, ya que “excluye de la posibilidad de
que otros miembros de la sociedad y otros profesionales puedan formar parte de
los jurados calificadores”. En tal sentido, indicó que tal disposición no
atenta contra el derecho a la igualdad y no discriminación pues se limita a
establecer las condiciones de aptitud de los miembros del jurado calificador a
los efectos de garantizar su idoneidad para evaluar a los aspirantes al cargo
del Contralor Estadal.
Que, se impugna la Ley de Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado, en virtud de que resulta
contrario al espíritu, propósito y razón del artículo 289, numerales 1, 3 y 5
de la Constitución, ya que excluye la necesaria participación de un
representantes de la Contraloría General de la República en el jurado calificador.
En tal sentido, indicó esa representación que de los numerales 1, 3 y 5 del
artículo 289 de la Constitución, no se desprende la necesidad de que un
representante de la Contraloría General de la República forme parte del jurado
calificador, aduciendo además que dicha exclusión no afecta las funciones de
control, vigilancia y fiscalización que competen al máximo organismo contralor,
toda vez que la recién promulgada Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, faculta en su artículo 32
al Contralor para revisar los concursos para la designación de los contralores.
Que, se objeta el artículo 10 de la Ley
de Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado, pues a
criterio de los recurrentes resulta contrario al principio de autonomía de las
Contralorías de los estados y al de participación ciudadana (artículo 70 y 163
de la Constitución), ya que permite a los miembros de los Consejos Legislativos
Estadales -en caso de no presentación en el lapso perentorio de 15 días por
parte de las organizaciones a que se refiere el artículo 7 eiusdem de su
representante, o bien si el que fuere presentado fuese rechazado- proceder a
designar al miembro del jurado, lo que evidentemente no garantiza la idoneidad,
neutralidad e independencia en la designación, por cuanto les permitiría la
designación de cuatro (4) de los cinco (5) integrantes del jurado calificador,
la mayoría absoluta de los mismos. Ante lo cual, señalaron que tal disposición,
persigue el no diferimiento en forma indefinida de la constitución del jurado
calificador, en forma análoga a la previsión contenida en el artículo 279 de la
Constitución, que establece que de no haber sido convocado el Comité de
Evaluación de Postulaciones del Poder Ciudadano, la Asamblea Nacional procederá
dentro del plazo que determine la ley a la designación del titular o la titular
del órgano del Poder Ciudadano correspondiente.
Que, el numeral 6 del artículo 15 de
la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, indica que la
competencia de los Consejos Legislativos
en la designación, juramentación y destitución del Contralor se hará de
conformidad a lo dispuesto en la Constitución y en la Ley que rige la materia
que es justamente la que se objeta.
Que, el numeral 1 del artículo 8 de
la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, en opinión de los
recurrentes, colide también con los numerales 1, 3 y 5 del artículo 289 de la
Constitución, pues se atribuye a los órganos jurisdiccionales la competencia
para dictar sanciones administrativas y con ello queda excluida la intervención
de la Contraloría General de la República en cuanto a la imposición de las
sanciones administrativas consagradas en la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República.
Que, el numeral 6 del artículo 17 de
la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado,
lejos de ser incompatible con el texto inconstitucional, no hace más que
desarrollar la potestad del legislador señalada en el mismo artículo 163 de la
Constitución, sobre la determinación de las condiciones para el ejercicio del
cargo de Contralor del Estado. En ese sentido, el constituyente no estableció
limitaciones especiales al respecto, por lo que la ley puede fijar dichos
requisitos en aras de garantizar la idoneidad del aspirante a ejercer dicho
cargo, sin tener que ceñirse a las condiciones de elegibilidad del Contralor
General de la República, señaladas en el artículo 288 de la Constitución.
Que, con respecto a la colisión
denunciada entre la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o
Contralora del Estado y la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, al leer completo el numeral 6 del artículo 15 de la Ley Orgánica de
los Consejos Legislativos de los Estados, se indica claramente que la
participación de los órganos legislativos estadales en la designación, así como
la juramentación y destitución del Contralor o Contralora del estado, se regirá
por lo previsto en la Constitución y por la Ley que rige la materia, que es
justamente la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora
del Estado, por lo que se trata de una remisión, en la que el contenido del
numeral 6 del artículo 15 ya indicado, se complementa con lo dispuesto en el
artículo 2 de la ley especial, por lo que a su criterio no hay tal colisión.
Que, en cuanto a la ausencia de
regulación de la duración del periodo del Contralor estadal, reiteró que en
realidad lo que hay es una remisión a la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, de acuerdo a lo que
dispone el artículo 35 de la Ley de Designación y Destitución del Contralor o
Contralora del Estado, en el cual se hace tal determinación en su artículo 31.
Así, “visto que esta Ley se promulgó con posterioridad a la interposición
del recurso, se evidencia un desconocimiento de la misma, siendo que mucho de
los aspecto donde se alega indeterminación de la ley promulgada, están
regulados expresamente en dicha la nueva regulación del sistema de control
fiscal, verbigracia la duración del período de los controladores, la facultad
del Contralor General de la República para revisar los concursos, entre otros
aspectos. Merece especial atención lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley
Orgánica de la Contraloría, donde se faculta expresamente al Contralor, “sin
perjuicio de lo dispuesto en la Ley para la Designación del Contralor o
Contralora del Estado”, para reglamentar “los concursos para la designación de
los titulares de los órganos de control fiscal de los entes y organismos
señalados en el artículo 9 numerales 1 al 11, de esta Ley”, por lo que si
todavía quedan algunas indeterminaciones en la Ley, ello podrá ser
complementado con lo que disponga el reglamento”.
Finalmente, solicitó esa
representación se declare sin lugar el recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad propuesto así como el recurso de colisión interpuesto
conjuntamente en contra de la misma Ley de Designación y Destitución del
Contralor o Contralora del Estado.
Como punto previo, esta Sala debe decidir sobre la solicitud planteada por el ciudadano HERMES BARRIOS, en su condición de Contralor General del Estado Anzoátegui, debidamente asistido por los abogados CÉSAR LOAIZA y FRANCISCO VARGAS, referida a que se tenga como tercero adherente de la presente nulidad interpuesta por los ciudadanos MANUEL ENRIQUET PEÑA MENDOZA y OMAIRA ELENA DE LEON OSORIO.
Con respecto a lo planteado, la Sala advierte que la naturaleza objetiva de los juicios de nulidad por inconstitucionalidad, evidencia el carácter popular de la acción, lo que permite que el proceso sea instado por cualquier particular, sin que se requiera un interés legítimo y directo.
La acción de nulidad por inconstitucionalidad es un medio destinado a asegurar la supremacía de la Constitución haciéndola prevalecer sobre las leyes y sobre las restantes normas a ellas equiparadas, mediante la declaratoria de nulidad de las mismas. De allí que, en este tipo de proceso, el actor no está legitimado para la defensa de sus propios intereses, sino para promover que prevalezca el orden constitucional infringido por la norma que impugna.
Siendo así, resulta claro que siendo de naturaleza objetiva el control constitucional que ejerce esta Sala, a tenor de lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 336 de la Constitución, no es posible en estos juicios la participación de terceros en los términos previstos en el artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, cuyo objeto es la protección de situaciones subjetivas o intereses legítimos. Sin embargo, y no obstante lo expuesto, el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -vigente para la oportunidad en que se propuso la presente nulidad- permite la participación de terceros en los casos en que este Tribunal lo considere pertinente, previo llamamiento universal por medio de carteles, lo cual, en la presente causa se produjo el 18 de enero de 2002. Así se decide.
De esta forma y visto que dentro del lapso legalmente previsto para ello, el Contralor General del Estado Anzoátegui, presentó la referida solicitud, esta Sala admite su intervención como tercero interesado, y Así se decide.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En el presente caso, se interpuso una
acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad en contra de la Ley para
la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado, el cual es
un instrumento normativo dictado por el Poder Legislativo Nacional. Siendo así,
y visto que de conformidad con lo establecido en el artículo 336, numeral 1, de
la Constitución de 1999, corresponde a la Sala Constitucional declarar la
nulidad total o parcial de las leyes nacionales impugnadas por razones de
inconstitucionalidad, esta Sala se declara competente para decidir sobre la
acción de nulidad interpuesta, y así se decide.
En el caso concreto, los solicitantes demandaron la nulidad por razones de inconstitucionalidad de la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.304 del 16 de octubre de 2001, en razón de que la regulación que contiene dicha ley lesiona -a su decir- principios que consagran la División y Separación de Poderes, la Democracia Participativa y la Participación Ciudadana reconocidos en la Constitución. Asimismo, interpusieron recurso de colisión de dicha Ley, respecto del artículo 15 numeral 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de Estado.
De tal forma, que en el presente caso, se acumularon dos pretensiones a saber: 1) la nulidad por razones de inconstitucionalidad de la Ley para la designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado, y subsidiariamente 2) la declaratoria de colisión de dicha norma legal con respecto al artículo 15, numeral 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de Estado, a fin de determinar cuál debe prevalecer sobre la otra. Situación ante la cual, y respecto de la posibilidad de acumulación de ambas pretensiones la Sala observa, que:
En tal sentido, de conformidad con el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil, que complementa al artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -vigente para el momento en que se propuso el presente recurso-, “...podrán acumularse en un mismo libelo dos o más pretensiones incompatibles para que sean resueltas una como subsidiaria de otra siempre que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre sí”
Ahora bien, esta Sala Constitucional en sentencia N° 889 del 31 de mayo de 2001 (Caso: Carlos Brender), estableció el procedimiento para la tramitación de la pretensión de colisión de leyes y dispuso que “...el procedimiento más conveniente (...) es el que se encuentra previsto para los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos generales, con exclusión de la etapa probatoria a que se refiere el artículo 117 eiusdem y sin relación ni informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 ibidem, por tratarse de un asunto de mero derecho”.
Ante lo cual, resulten en principio, distintos los procedimientos aplicables a las pretensiones de nulidad por razones de inconstitucionalidad y de colisión de leyes, pues, de conformidad con la sentencia que se transcribió, la Sala dispuso la aplicación, a los procesos de colisión de leyes, del procedimiento de nulidad de los actos de efectos generales con exclusión de la etapa probatoria y sin relación, ni informes, es decir, se tramita siempre por el procedimiento que preceptúen los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con supresión de tales etapas procesales, porque se considera un asunto de mero derecho, de conformidad con el artículo 135 eiusdem.
Siendo el asunto, que tal reducción de lapsos es excepcional en el caso de los procesos de nulidad por razones de inconstitucionalidad, en la medida en que la Sala declare la causa como de mero derecho, como sucedió en el caso de autos, por lo que, en situaciones como la planteada no se debe calificar a dichos procedimientos como incompatibles y, que con ello se pretenda constituir un obstáculo que evite la acumulación subsidiaria de las pretensiones de nulidad de leyes por inconstitucionalidad y colisión de leyes, todo ello en aras de salvaguardar el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y el principio de economía procesal. Así se decide.
En
este estado, y con relación al recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad ejercido contra los artículos 2, 6, 7, 10, 17 y 31 de la
Ley para la Designación y Destitución de los Contralores de Estado, señalaron los
recurrentes que:
1.-
Indicaron, que el artículo 2 de la Ley
para la Designación y Destitución de Contralores o Contraloras de Estado,
resulta contrario al principio constitucional de la autonomía de las
Contralorías de Estado (artículo 163), ya que cuando la Asamblea Nacional le
atribuye potestad a los Consejos Legislativos Estadales para proceder a su
designación y remoción, violenta de manera flagrante la autonomía que por
mandato constitucional gozan las Contralorías de los Estados.
2.-
Solicitaron los recurrentes, la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 6
de la Ley para la Designación y Destitución de Contralores o Contraloras de
Estado, al sostener que dicho artículo colide con los principios de igualdad y
no discriminación consagrados en nuestro Texto Fundamental, al excluir la
posibilidad que otros miembros de la sociedad y otros profesionales puedan
formar parte de los jurados calificadores.
De
esta manera, a criterio de los recurrentes con dicha norma se pretende que se
deba poseer un título universitario para conocer la honorabilidad o la
reputación social de una persona que desee ser Contralor de Estado, ante lo
cual observaron que “¿Qué pasa, si en alguno de los órganos señalados en el
artículo 7 de la señalada Ley, no existiere alguien que reúna estos
requisitos?”.
3.-
Sostuvieron
los recurrentes, que el artículo 7 de la Ley para la Designación y Destitución
de Contralores o Contraloras de Estado, debe ser anulado por cuanto, dicho
artículo resulta contrario al espíritu, propósito y razón del artículo 289,
numerales 1, 3 y 5 de la Constitución, toda vez que excluye la necesaria
participación de un representante de la Contraloría General de la República, en
el jurado calificador, lo cual resulta contradictorio a los fines de determinar
la capacidad en materia de control y fiscalización que debe poseer el
aspirante, siendo esta una especialidad de los funcionarios que laboran en la
Contraloría General de la República, y los cuales podrían aportar positivamente
sus criterios al momento de la evaluación.
4.- De igual forma, se
solicitaron la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley para
la Designación y Destitución de Contralores o Contraloras de Estado, al
resultar contrario al principio de autonomía de las Contralorías de los Estados
y al de participación ciudadana (artículos 70 y 163 de la Constitución), ya que
permite a los miembros de los Consejos Legislativos Estadales, en caso de la no
presentación de su representante en el lapso perentorio de quince (15) días por
parte de las organizaciones a que se refiere el artículo 7 eiusdem, o
bien el que fuere presentado fuese rechazado, proceder a designar al miembro
del jurado, lo que evidentemente no garantiza la idoneidad, neutralidad e
independencia en la designación, por cuanto les permitiría la designación de 4
de los 5 integrantes del Jurado Calificador, siendo esta la mayoría absoluta de
los mismos.
5.- Asimismo, denunciaron que el
artículo 17, numeral 6 de la Ley para la Designación y Destitución de
Contralores de Estado, resulta contrario a los principios de igualdad y no
discriminación consagrados en el artículo 21 ordinal 1º de la Constitución, ya
que de manera discriminatoria impide la participación de otros integrantes de
la sociedad civil, “distinto a los profesionales” o bien a otros
profesionales que podrían efectuar una excelente gestión al frente de una
Contraloría General del Estado, con lo cual, observaron que dicho artículo
extiende a mayor escala los requisitos que se exigen para ser Contralor, cuando
en nuestra Carta Magna, ello no está previsto, ya que la misma se limita a
señalar que debe ser una persona íntegra.
6.-
Solicitaron
la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley para la
Designación y Destitución de Contralores de Estado, al estimar que dicha norma
es contraria al principio de autonomía que gozan los Contralores de Estado, así
como de la estabilidad que deben gozar en sus funciones estos funcionarios,
toda vez que la posibilidad de que un acuerdo de los miembros del Consejo
Legislativo Estadal, lo destituiría del cargo, pondría en evidencia la
transparencia de sus actuaciones que se verían a todas luces limitadas, sin
obviar que el Contralor del Estado deberá mantener una buena relación con las
personas que podrían ser objetarlo de averiguaciones.
Ahora bien, para analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas es necesario precisar el contenido y alcance de las mismas, para lo cual se transcriben a continuación:
Artículo 2 “Corresponderá al Consejo Legislativo Estadal la designación del Contralor o Contralora del Estado mediante concurso público, en los términos establecidos en el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en esta Ley”,
Normativa
ésta, que a criterio de los recurrentes atenta contra el principio de autonomía
de las contralorías, cuando colide con el artículo 163 de la Constitución, el
cual dispone que, “(c)ada Estado tendrá una Contraloría que gozará de
autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a
esta Constitución y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones
de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección
y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el
ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su
idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será
mediante concurso público”.
En tal sentido, ya esta Sala, ha señalado
que al ser la Constitución la norma primaria a la cual debe sujetarse el
ordenamiento jurídico, la labor del legislador debe tener como norte no sólo
los principios generales expresamente consagrados, sino además los supremos
fines por ella perseguidos, por lo que está obligado a realizar una
interpretación integral y coordinada de las normas que conforman el cuerpo
constitucional, es decir, que el legislador no es un simple ejecutor de los
principios constitucionales sino que por el contrario en ejercicio de sus
funciones goza de una amplia libertad de configuración normativa que le permite
determinar y aplicar, de manera concreta las directrices necesarias para el
cumplimiento de los cometidos constitucionales.
En tal sentido, la Sala observa que el artículo 163 Constitucional, desarrolla el tema de las Contralorías Estadales, al disponer que las contralorías gozarán de autonomía orgánica y funcional, ateniéndose a las disposiciones contenidas en la Constitución y en la Ley; así como señala que cada contralor designado deberá cumplir con las condiciones que para el ejercicio del cargo serán determinadas por la Ley especial, la cual garantizará su idoneidad e independencia, así como la neutralidad en su designación que deberá ser mediante concurso público.
Siendo así, tal disposición dejaba
en evidencia la materia de reserva legal, que sobre la designación de los
Contralores de Estado existía y sobre la cual el legislador debía promulgar la
Ley especial que regularía dicha materia, como en efecto lo hizo.
Por lo que, una vez examinada la disposición legal impugnada sólo observa la Sala un desarrollo del texto constitucional (artículo 163), en la ley especial que organizara dicha materia, al disponer que los Consejos Legislativos designaran al Contralor o Contralora del Estado mediante concurso público, en los términos establecidos en la norma antes citada; sin poder pretenderse en consecuencia, que al haberse dispuesto en la Ley especial, que los Consejos Legislativos de los Estados regularían los concursos de oposición para el nombramiento de los contralores, se esté atentando contra el principio de autonomía de las contralorías, ya que es precisamente dicha norma la que dispone que el nombramiento se hará por concurso de oposición, y al tratarse de contralorías estadales, el ente más idóneo para supervisar el mismo son los Consejos Legislativos Estadales, tal como, de forma posterior fue desarrollado en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, cuando en su artículo 29 señala que “(l)os Contralores de los estados, de los municipios, de los distritos y distritos metropolitanos serán designados por el Consejo Legislativo, Consejo Municipal y Cabildo Metropolitano, respectivamente”.
Aunado a la circunstancia de que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en su artículo 27 estableció que, todos los titulares de los órganos de control fiscal -entre los que se encuentran las contralorías estadales-, serán designados mediante concurso público, el cual será reglamentado por la Contraloría General de la República, mediante resolución publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado (artículo 28 eiusdem). Situación esta, que pone en evidencia una vez más que los Consejos Legislativos de los Estados, cumplirán una función ejecutora al llevar a cabo y supervisar los concursos públicos mediante los cuales se nombrarán los contralores estadales, sin que ello implique que con tal proceder tendrán una ingerencia directa en dicho trámite, que pudiese afectar el principio de autonomía de las contralorías estadales. Argumentación bajo la cual, no observa la Sala, una violación al principio constitucional de autonomía de las contralorías de los estados y en consecuencia desestima el argumento esgrimido por el recurrente y así se decide.
Por
su parte, el impugnado artículo 6 de la Ley para la Designación y Destitución de
Contralores de Estado, señala que “(l)os miembros del Jurado Calificador
deberán ser venezolanos, mayores de edad, con domicilio en el estado de por lo
menos tres (3) años, de reconocida honorabilidad y deberán gozar de prestigio
en su profesión o en el ejercicio de las funciones que ejerzan o que les haya
correspondido ejercer. Deberán ser profesionales universitarios con título de
economista, abogado, administrador, contador público, licenciado en ciencias
fiscales o administrativas o afines, profesor universitario o de educación
superior en el área contable, económica o fiscal, preferentemente con
experiencia en la Administración Pública”.
La cual, consideran los
recurrentes que colide con los principios de igualdad y no discriminación
consagrados en el artículo 21, numeral 1 de la Constitución, cuando dispone
que:
“Todas las personas son
iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona”.
Toda vez, que consideran los recurrentes que se
excluye la posibilidad que otros miembros de la sociedad formen parte del
jurado calificador.
En
cuanto al principio de igualdad y no discriminación, esta Sala en decisión del
17 de octubre de 2000 (Caso: Luis Alberto Peña), señaló que:
“En
cuanto a la violación del derecho a la igualdad alegada, esta Sala Observa, que
en forma reiterada la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la
entonces Corte Suprema de Justicia (Casos: Vidal Blanco de fecha 21 de julio de
1994 y Eliseo Sarmiento de fecha 13 de abril de 1999) ha entendido que "la
discriminación existe, también, cuando situaciones similares o análogas se
deciden, sin aparente justificación, de manera distinta o contraria. En efecto
el derecho fundamental a la igualdad y no discriminación entre particulares
consagrado en el artículo 61 de la Constitución, abarca no sólo los supuestos
por él señalados sino todas aquellas situaciones donde sin algún motivo o razón
se resuelvan contrariamente planteamientos iguales, y así se declara".
De
conformidad con lo anterior, y con fundamento en la doctrina dominante en esta
materia, observa esta Sala que el derecho subjetivo a la igualdad y a la no
discriminación, es entendido como la obligación de los Poderes Públicos de
tratar de igual forma a quienes se encuentren en análogas o similares situaciones
de hecho, es decir, que este derecho supone, en principio, que todos los
ciudadanos gocen del derecho a ser tratados por la ley de forma igualitaria, y
se prohibe por tanto, la discriminación.
Ahora bien,
no todo trato desigual es discriminatorio, sólo lo será el que no esté basado
en causas objetivas y razonables, pero el Legislador puede introducir
diferencias de trato cuando no sean arbitrarias, esto es, cuando estén
justificadas por la situación real de los individuos o grupos, es por ello, que
el derecho a la igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los
iguales, en consecuencia, lo constitucionalmente prohibido es el trato desigual
frente a situaciones idénticas.
Como
conclusión de lo antes expuesto, esta Sala considera necesario señalar, que la
cláusula de igualdad ante la ley, no prohíbe que se le confiera un trato
desigual a un ciudadano o grupo de ciudadanos, siempre y cuando se den las
siguientes condiciones: a) que los ciudadanos o colectivos se encuentren real y
efectivamente en distintas situaciones de hecho; b) que el trato desigual
persiga una finalidad específica; c) que la finalidad buscada sea razonable, es
decir, que la misma sea admisible desde la perspectiva de los derechos y
principio constitucionales; y d) que la relación sea proporcionada, es decir,
que la consecuencia jurídica que constituye el trato desigual no guarde una
absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la
justifica. Si concurren las condiciones antes señaladas, el trato desigual será
admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente
legítima”.
En
tal sentido, estima pertinente la Sala señalar que la honorabilidad se
encuentra referida a la “cualidad de la persona honorable”, entendida
ésta como una persona o ciudadano “digno de ser honrado o acatado”, así
como el termino prestigio, refiere a “realce, estimación, renombre, buen
crédito//ascendiente, influencia, autoridad” (Vid. Real Academia Española.
Diccionario de la Lengua Española. Madrid 1992).
De tal forma, que cuando
la norma objeto de nulidad exige determinadas condiciones o cualidades a las
personas que integren el jurado calificador, lo hace con el objeto de preservar
el derecho a la igualdad entre dicho sector, por cuanto los sujetos que
evaluarán a los candidatos a contralores deben encontrarse en condiciones
similares a las personas cuya capacidad será apreciada, ya que de lo contrario
sí se estaría en presencia de una total discriminación, si se pretendiese
exigir determinadas y calificadas condiciones a los candidatos a contralores y
que los mismos fuesen evaluados por sujetos que no se encuentran en condiciones
de determinar o apreciar dichas exigencias.
Por lo que, no considera la Sala,
que la norma impugnada se encuentre viciada del principio de igualdad y de la
garantía de la no discriminación, por cuanto dicha violación se produce cuando
al aplicar una determinada regulación, se exige a unos su cumplimiento mientras
a otros en la mismas circunstancias no se les exige, no siendo este el supuesto
alegado ya que se le está requiriendo las mismas condiciones a los integrantes
del jurado calificador que a los aspirantes al cargo de contralor -como se
analizará de seguidas-.
De tal forma, que en el caso sub
judice no se está en presencia de la discriminación o desigualdad alegada
por la parte recurrente, sino por el contrario, se estima que la norma
impugnada es de un contenido perfectamente armónico con la intención que tuvo
el legislador al momento de configurar el régimen que regularía las
Contralorías Estadales; por lo que,
esta Sala en razón de las consideraciones expuestas desestima la denuncia
efectuada y así se decide.
Por
su parte, el artículo 7 de la Ley para la Designación y Destitución de
Contralores de Estado -norma igualmente impugnada a través de la presente
nulidad-, dispone que:
“El Jurado Calificador
estará integrado por cinco (5) miembros, de la manera siguiente:
1.Un representante del Consejo Legislativo Estadal.
2.Un representante del Grupo Parlamentario Estadal ante la Asamblea
Nacional.
3.Un representante de los colegios de profesionales en materias afines a las
requeridas para optar al cargo de Contralor o Contralora, con sede en el
estado.
4.Un representante de las federaciones de vecinos del estado.
5.Un representante de universidad nacional o de instituto público de
educación superior del estado”.
En tal sentido, la parte recurrente fundamentó su
impugnación en el hecho de que tal normativa resulta contraria al espíritu,
propósito y razón del artículo 289, numerales 1, 3 y 5 de la Constitución, al
excluir la necesaria participación de un representante de la Contraloría
General de la República, en el jurado calificador, lo cual resulta
contradictorio a los fines de determinar la capacidad en materia de control y
fiscalización que debe poseer el aspirante, materia ésta que es de la
especialidad de los funcionarios que laboran en la Contraloría General de la
República.
El referido artículo 289 de la Constitución, cuando
hace referencia a las atribuciones de la Contraloría General de la República,
dispone que:
“Son atribuciones de la Contraloría General de la República:
1.
Ejercer
el control, la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, así como las operaciones relativas a los mismos, sin perjuicio de
las facultades que se atribuyan a otros órganos en el caso de los Estados y
Municipios, de conformidad con la ley.
2.
Controlar
la deuda pública, sin perjuicio de las facultades que se atribuyan a otros
órganos en el caso de los Estados y Municipios, de conformidad con la ley.
3.
Inspeccionar
y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas del sector público
sometidos a su control; practicar fiscalizaciones, disponer el inicio de
investigaciones sobre irregularidades contra el patrimonio público, así como
dictar las medidas, imponer los reparos y aplicar las sanciones administrativas
a que haya lugar de conformidad con la ley.
4.
Instar
al Fiscal o a la Fiscal de la República a que ejerzan las acciones judiciales a
que hubiere lugar con motivo de las infracciones y delitos cometidos contra el
patrimonio público y de los cuales tenga conocimiento en el ejercicio de sus
atribuciones.
5.
Ejercer
el control de gestión y evaluar el cumplimiento y resultado de las decisiones y
políticas públicas de los órganos, entidades y personas jurídicas del sector
público sujetos a su control, relacionadas con sus ingresos, gastos y bienes.
6.
Las
demás que establezcan esta Constitución y la ley”.
En tal sentido, no sólo en dicha norma se establece
el control que ejercerá la Contraloría General de la República sobre las
Contralorías Estadales, sino en el artículo 163 Constitucional, cuando al
regularse la Contraloría Estadal, se prevé que ejercerán “el control, la
vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin
menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la
República”, sin embargo, no observa la Sala, que la normativa impugnada
viole tales disposiciones constitucionales, ya que en las mismas lo que se
regula es el control que ejercerá el máximo órgano contralor fiscal sobre las
contralorías estadales, sin que por ello deba formar parte del jurado
calificador un funcionario de dicho ente, máxime cuando se observa que en la
norma objeto de nulidad se hizo una selección de los cuerpos colegiados y
asociaciones más representativos del Estado, a los fines de garantizar
precisamente el principio de participación ciudadana debida. Fundamentación bajo la cual, esta Sala
desestima el argumento esgrimido por el recurrente y así se decide.
Asimismo, demandaron la nulidad del artículo 10 de
la Ley para la Designación y Destitución de Contralores de Estado, el cual
señala que “(r)ecibidas y verificadas las postulaciones respectivas en el
lapso indicado en el artículo anterior, el Consejo Legislativo Estadal en la
sesión ordinaria siguiente, procederá a designar y juramentar al Jurado
Calificador. En caso de que algunas de las organizaciones señaladas en el
artículo 9 de esta Ley, no presente a su representante en el plazo acordado o
el que hubiere presentado fuese rechazado por estar incurso en alguna de las
prohibiciones contempladas en esta Ley, el Consejo Legislativo Estadal estará
facultado a nombrarlo por las dos terceras (2/3) partes de sus miembros, a
objeto de constituir y juramentar al Jurado Calificador con los representantes
así designados”.
Normativa que a criterio de los recurrentes resulta
contraria al principio participación ciudadana y al de autonomía de las
Contralorías de los Estados, previstos en los artículos 70 y 163 de la
Constitución, al permitir a los miembros de los Consejos Legislativos estadales
proceder a designar al miembro del jurado, en caso de la no presentación en el
lapso perentorio de quince (15) días por parte de las organizaciones a que se
refiere el artículo 9 de la Ley para la Designación y Destitución de
Contralores de Estado, de su representante, o bien en el supuesto de que el que
fuere presentado fuese rechazado, situación ésta que al decir de los
solicitantes no garantiza la idoneidad, neutralidad e independencia en la
designación.
Al respecto, el artículo 70 de la Constitución al
hacer referencia al Principio de Participación Política y Social, dispuso que:
“Son medios de
participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo
político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la
revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y
constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas
cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y
económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión,
las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las
cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por
los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo”.
Por lo que, considera la Sala, como se indicó ut
supra, que la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores o
Contraloras de Estado, cuando dispuso quienes serían las organizaciones que
postularían a los que conformarían el jurado calificador, lo hizo seleccionando
a las agrupaciones y entes colectivos de mayor representación del pueblo
estadal; de tal forma, que no se observa cómo el hecho de que en la norma
impugnada se regulen los pasos a seguir ante la no comparecencia del
representante de una de las organizaciones -dentro del lapso estipulado-, o en
el supuesto de que el miembro seleccionado sea rechazado, por no reunir las
condiciones legales, pueda atentar contra el principio constitucional a la
participación ciudadana.
Al respecto, puede apreciar la Sala, que tales
circunstancias lejos de indicar una violación a los principios
constitucionales, lo que refleja es la intención del legislador al resolver,
los supuestos en que las organizaciones llamadas a presentar un candidato para
ser miembro del jurado calificador, incumpla con una conducta debida, esperada
y jurídicamente establecida por dicha Ley, en cuyo caso la organización a que
corresponda, incurriría en mora u omisión al contrariar o no dar cumplimiento
al artículo 9 de la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores o
Contraloras de Estado, que otorga un lapso de quince (15) días continuos para
que dichas organizaciones procedan a postular a los ciudadanos o ciudadanas que
los representarán en la integración del jurado calificador para la designación
del Contralor o Contralora del Estado.
Asimismo, el segundo supuesto de hecho planteado por
la norma impugnada, referido a que el ciudadano postulado por cualquiera de las
organizaciones llamadas a conformar el jurado calificador fuese rechazado por encontrarse
incurso en cualquiera de las prohibiciones contempladas en la ley, viene a
atentar igualmente contra el efectivo cumplimiento de ese cuerpo normativo
especial, por cuanto así como debe verificarse que los sujetos cumplan con los
requisitos exigidos para ser miembro del jurado calificador, se debe advertir
que el mismo no esté investido de alguna de las prohibiciones de ley. Por lo
tanto, la norma impugnada lo que hace es establecer los lineamientos
correctivos necesarios, para que tal conducta negativa por parte de las
organizaciones no se mantenga en perjuicio del desarrollo de dicha actividad.
Siendo así, no pueden pretender los recurrentes, que la norma objeto de nulidad, la cual regula las soluciones o lineamientos a seguir en caso de omisión o incumplimiento de la ley, afecte o vulnere la participación de los diferentes sectores de la sociedad del Estado, a los cuales se les hizo participe precisamente para lograr una concertación entre sus representantes al momento de elegir al Contralor o Contralora del Estado a través del concurso público ha que habría lugar. Razones estas por las cuales, esta Sala desestima el argumento esgrimido por el recurrente y así se decide.
Lo que sí podría resultar engorroso es la
conformación de los entes que nombrarán los representantes: En otras palabras
cómo los Colegios Profesionales, las Federaciones de Vecinos o las
Universidades o Institutos Públicos de Educación Superior, se conformarán para
escoger los representantes, y así cumplir con el artículo 7 de la Ley para la
Designación y Destitución de los Contralores o Contraloras de Estado, pero por
este punto no se ha solicitado la nulidad del artículo.
Asimismo, los solicitantes denunciaron la nulidad
del numeral 6 del artículo 17 de la Ley para la Designación y Destitución de
Contralores o Contraloras de Estado, el cual dispone que “Para ser Contralor
o Contralora del Estado se requerirá llenar los requisitos siguientes:
(Omissis...) 6. Ser profesional universitario con título de abogado, contador
público, administrador o economista o profesiones afines, con no menos de cinco
(5) años de experiencia progresiva en los trabajos de su especialidad en la
Administración Pública o Privada”.
En cuyo caso, alegaron que tal articulado resulta
contrario a los principios de igualdad y no discriminación consagrados en el
artículo 21 ordinal 1° de la Constitución, al impedir la participación de otros
integrantes de la sociedad civil distintos a los profesionales o a otros
profesionales -no señalados en dicha norma- que podrían efectuar una excelente
gestión al frente de una Contraloría de Estado.
En tal sentido, la Sala considera, que la normativa impugnada, lo que evidencia es que el legislador estimó conveniente, que quienes pretendan ocupar el cargo de Contralor, fuesen personas idóneas y preparadas desde el punto de vista técnico, es decir, que quienes aspiren a ejercer dicho cargo fueran especialistas en las áreas de Derecho, Contaduría Pública, Administración, Economía o Profesiones afines.
Por lo que, estima la Sala, que al señalarse tales requisitos en la norma objeto de impugnación, lo que se trata es de obtener una mejor calificación del funcionario que va a desempeñar dicho cargo, con lo cual no se viola ningún precepto constitucional. Siendo ello consecuencia, de la función que desempeñará el Contralor de cada Estado, donde el velar por una buena gestión y legalidad en el uso del patrimonio, y ejercer el control de la actividad presupuestaria, requiere de personas con una capacitación especializada en dichas áreas, para un mejor manejo de las mismas.
Argumentación bajo la cual, no observa esta Sala una violación de los principios de la igualdad ante la ley y no discriminación, estipulados en el artículo 21 de la Constitución, por cuanto en la redacción del artículo objeto de impugnación, no se denota ningún trato discriminatorio, más alejado que el exigir la calificación necesaria para aquellas personas que pretendan ejercer el cargo de Contralor de Estado. Con lo cual, dicha normativa, consagra y desarrolla las condiciones de formación académica y experiencia profesional que garantizaran la idoneidad de quien sea designado para tales fines y lo convirtieran en un funcionario de alto rango en el marco de la profesionalización, aunado a que con tal proceder, y al establecer condiciones complementarias a las establecidas en la Constitución para el cargo de Contralor General de la República, lo que busca el legislador es la excelencia en el servicio de la función pública y específicamente, al mejoramiento y fortalecimiento de la función contralora, razón por la que la Sala desestima el argumento esgrimido por el recurrente y así se decide.
No está demás recordar que la ley determinará las
profesiones que requieran título (artículo 105 Constitucional), lo que significa
que en el área de esas profesiones sólo los titulados podrán actuar, sin que
ello signifique una discriminación arbitraria hacia quienes no lo tengan.
Siendo así, a los profesionales -acordes con sus
especialidades- se les podrá señalar legalmente, con exclusividad, la actuación
en determinadas áreas, sin que ello tampoco pueda entenderse como una
desigualdad o discriminación hacia las personas que no ostentan los títulos y
que, en consecuencia, se les reputa no aptos para incursionar en áreas especificas
de ciertas profesiones.
Así, el artículo 31 de la Ley para la Designación y
Destitución de Contralores o Contraloras de Estado -objeto de nulidad-, es del
tenor siguiente:
“Recibido el informe en
el cual la Contraloría General de la República califica como procedente la
destitución del Contralor o Contralora del Estado, el Consejo Legislativo
Estadal dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su recepción y su
distribución, convocará una sesión especial para conocer el contenido del
informe y se pronunciará con las dos terceras partes (2/3) de sus miembros por
la procedencia de la destitución”.
Dicho artículo es igualmente demandado en nulidad
por inconstitucionalidad, al sostenerse que el mismo es contrario al principio
de autonomía que gozan los Contralores de Estado (artículo 163 constitucional),
así como el de estabilidad que gozan en sus funciones estos funcionarios, toda
vez que la posibilidad de destitución del cargo por un acuerdo de los miembros
del Consejo Legislativo Estadal, limitaría sus actuaciones.
Las Contralorías de los Estados, vienen a ser uno de
los órganos que conforman el Sistema Nacional de Control Fiscal, previsto en la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada el 17 de
diciembre de 2001, el cual tiene por objeto “fortalecer la capacidad del
Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la
transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del sector público y
establecer la responsabilidad por la comisión de irregularidades relacionadas
con la gestión de las entidades aludidas en el artículo 9, numerales 1 al 11,
de esta Ley” (artículo 23 eiusdem).
Así, indica la referida Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, que los titulares de los órganos de
control fiscal designados mediante concurso público, “no podrán ser
removidos ni destituidos del cargo sin la previa autorización del Contralor
General de la República, a cuyo efecto se le remitirá la información que este
requiera”(artículo 27).
De allí, que la norma impugnada lejos de establecer la posibilidad de que por consenso entre los miembros del Consejo Legislativo Estadal, se pueda destituir a un Contralor de Estado, observa la Sala, que este artículo 31 de la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores o Contraloras de Estado, hace referencia a que una vez recibido el informe en el cual la Contraloría General de la República califica procedente la destitución del Contralor o Contralora del Estado, el Consejo Legislativo convocará dentro del lapso fijado a una sesión especial para conocer el contenido del informe y pronunciarse finalmente con las dos terceras partes (2/3) de sus miembros por la procedencia de la destitución.
Siendo el caso, que si se examinan los artículos 29 y 30 de la Ley para la Designación y Destitución de Contralores de Estado, se observa que, ese informe al que hace referencia la norma impugnada, tiene su origen cuando, existiendo fundadas razones para la destitución del Contralor o Contralora del Estado (sustentadas estas en las causales de destitución que prevé el referido artículo 30), el Consejo Legislativo solicita a la Contraloría General de la República, que instruya un expediente, con audiencia del interesado, a fin de preservar su derecho a la defensa y al debido proceso, el cual una vez finalizado se remitirá al Consejo Legislativo Estadal para su consideración. Es decir, que no obstante, que se considere que el Contralor o Contralora del Estado se vio incurso en una causal de destitución y se le sustancie un procedimiento en el cual estará presente para que alegue todas las defensas a que tenga lugar, siendo procedente dicho informe de destitución por parte de la Contraloría General de la República, el Consejo Legislativo podrá estimar o no la destitución del mismo.
De tal forma, que la norma impugnada antes de violar las garantías constitucionales denunciadas a los contralores estadales, le otorga a dichos funcionarios otra garantía, toda vez que cuando los Consejos Legislativos entren a conocer del informe de la Contraloría General de la República, es porque dicho informe viene con el aval para la destitución del titular de ese órgano de control fiscal, de allí, que los miembros del Consejo Legislativo no destituirán al contralor estadal por consenso o capricho -como pretenden hacer ver los recurrentes- sino por estimar procedente la destitución aprobada por el máximo órgano del control fiscal, pudiendo presentarse el caso, que no se apruebe tal informe y, en consecuencia, no proceda la destitución del contralor estadal. Fundamentación bajo la cual, esta Sala desestima el argumento esgrimido por el recurrente y así se decide.
Finalmente, denunciaron la inconstitucionalidad por omisión referida a no haberse fijado en dicha la ley objeto de impugnación, el termino de duración en ejercicio del cargo de Contralores o Contraloras Estadales.
Al respecto, el artículo 35 de la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores o Contraloras de Estado, señala que:
“Dentro de los cuarenta y cinco (45) días previos a la finalización del
período del ejercicio del cargo de Contralor o Contralora del Estado, conforme
a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal, o en forma inmediata en caso de
producirse la vacante absoluta, el Consejo Legislativo Estadal iniciará el
proceso para la selección y designación del Contralor o Contraloras del
Estado”.
Remisión ante la cual, una vez examinada la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, pudo observar la Sala como el artículo 31 eiusdem, dispone que: “(c)on excepción del Contralor General de la República todos los titulares de los órganos de control fiscal de los entes y organismos señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, durarán cinco (5) años en el ejercicio de sus funciones, y podrán ser reelegidos mediante concurso público, por una sola vez”.
Ahora bien, vista la transcrita fundamentación legal esta Sala lejos de advertir una omisión en la ley impugnada, lo que advierte es una remisión de la Ley especial a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal -que fue promulgada en fecha posterior a la primera-, que regula de una manera más amplia el sistema de control fiscal, donde forman parte integrante las contralorías estadales como se indicó con anterioridad en este fallo.
Por lo que, se considera improcedente, la presente denuncia de inconstitucionalidad por las presuntas omisiones de las regulaciones contenidas en dicha ley, y así se decide.
En el presente caso, por cuanto fue desestimado en su totalidad el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad propuesto, esta Sala entra a conocer del interpuesto recurso de colisión entre el artículo 2 de la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado y el artículo 15, numeral 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados.
En
tal sentido, esta Sala asume la competencia para conocer del recurso de
colisión leyes interpuesto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del
artículo 336 de la Constitución, el cual dispone que, es atribución de la Sala
Constitucional, "(r)esolver
las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál
debe prevalecer”. Así se decide.
Determinado lo anterior, toca a la Sala pronunciarse sobre la legitimación del recurrente, para lo cual observa que en sentencia del 21 de noviembre de 2000 (Caso: José Hernández Larreal), se sostuvo que “...para incoar acciones de otro tipo como la de colisión de leyes, a fin que se declare cuál debe prevalecer, a juicio de la Sala es necesario que exista un interés jurídico personal y directo en el accionante, diverso al que se exige para proponer la acción de inconstitucionalidad, y es ese interés particular necesario para incoar una acción de interpretación de ley, el que también se requiere para el ejercicio del recurso de interpretación de la Constitución, ya que se trata de acciones declarativas de mera certeza, que tienen en común que no anulan, y que buscan un efecto semejante. En estos casos coincide el interés particular con el interés constitucional”.
Atendiendo
a lo antes expuesto, la Sala estima que los recurrentes, ciudadanos MANUEL
ENRIQUET PEÑA MENDOZA y OMAIRA ELENA DE LEÓN OSORIO, poseen legitimación para
intentar el presente recurso, pues en el escrito libelar se atribuyeron un
interés jurídico personal y directo en la resolución de la colisión planteada,
fundamentando dicho interés en su condición de Contralores Generales de los
Estados Bolívar y Táchira, respectivamente, y en el hecho de las dudas que le
surgen respecto a las normas aplicables para la designación en el cargo que
desempeñan.
Resuelto
lo anterior, se pasa a decidir sobre el recurso planteado, para lo cual se
observa:
Esta Sala, en sentencia
del 31 de mayo de 2001 (Caso: Carlos Brender) indicó que: “...en el recurso de colisión de leyes la
función del órgano jurisdiccional se reduce concretamente a establecer una
comparación de las normas legales sobre las cuales versa el recurso, y, en el
caso de que este órgano jurisdiccional estime que ésta se plantea entre ellas,
declarar cuál debe prevalecer...”.
Asimismo, esta Sala ha delineado las características del denominado recurso de colisión de leyes, entre cuyas decisiones se puede destacar la sentencia N° 567 del 22 de marzo de 2002 (Caso: Asociación de Comerciantes y Propietarios y Afines de Las Mercedes ACOPARME), donde se asentó que:
“De
lo anterior se deduce que la colisión de normas parte de la existencia de
diferentes disposiciones que estén destinadas a regular en forma diferente una
misma hipótesis. De allí que, este recurso implica la aplicación de los
siguientes criterios interpretativos:
a) Puede
plantearse cuando la presunta colisión se da entre cualquier tipo de normas, e
incluso tratarse de diferentes disposiciones de un mismo texto legal.
b) El
conflicto de normas se manifiesta cuando la aplicación de una de las normas
implica la violación del objeto de la otra norma en conflicto; o bien, cuando
impide la ejecución de la misma.
c) No
se exige que exista un caso concreto de conflicto planteado, cuya decisión
dependa del predominio de una norma sobre otra; sino que el conflicto puede ser
potencial, es decir, susceptible de materializarse en cualquier momento en que
se concreten las situaciones que las normas regulan.
d) No
debe confundirse este recurso con el de interpretación, previsto en el numeral
6 del artículo 266 de la Constitución de 1999 y en el ordinal 24 del artículo
42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
e) No se puede pretender que a través de este mecanismo se resuelvan cuestiones de inconstitucionalidad”
En
atención a lo cual, le corresponde a la Sala determinar si existe la colisión
de leyes denunciada por los recurrentes, para lo cual observa:
Que la Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.282 del 13 de
septiembre de 2001, establece en su artículo 15, numeral 6, que:
“Corresponde
a los Consejos Legislativos de los Estados:
(Omissis...)
6.
Participar en la designación, juramentar y destituir al Contralor o Contralora
del estado, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y con la ley que rige la materia”.
Por su parte, la Ley para la Designación y
Destitución del Contralor o Contralora del Estado, publicada en la Gaceta
Oficial N° 37.304 del 16 de octubre de 2001, dispone en su artículo 2, que:
“Corresponderá
al Consejo Legislativo Estadal la designación del Contralor o Contralora del
estado mediante concurso público, en los términos establecidos en el artículo
163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en esta Ley”.
En el presente caso, la parte recurrente ha manifestado que interpone el presente recurso de colisión, pues le surgen dudas acerca de cuál de las leyes se debe aplicar, por cuanto la primera señala que los Consejos Legislativos de los Estado participarán en la elección de los contralores estadales, y en la segunda, que designarán a los Contralores de Estado.
De tal forma, que de una revisión de las normas transcritas, la Sala observa que, en el caso de autos, no existe ninguna colisión entre las leyes indicadas por la parte recurrente, por cuanto la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores o Contraloras de Estado, además de regular igualmente que serán los Consejos Legislativos quienes designarán mediante concurso público a los contralores estadales, al haber sido dictada y publicada con posterioridad a la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, tiene preeminencia sobre ésta, por establecer -en forma especial- el régimen que en dicha materia (designación de contralores estadales) debe aplicarse al momento de elegirse a los contralores de los Estados como funcionarios rectores de esos órganos fiscales.
Además, que en la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores o Contraloras de Estado, se derogan de manera expresa todas las disposiciones legales que colidan con la misma (artículo 36).
Por lo antes expuesto, la Sala declara que no existe la colisión planteada, y así se decide.
DECISIÓN
Por
las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
declara:
1.-
SIN LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por los
ciudadanos MANUEL ENRIQUET PEÑA
MENDOZA y OMAIRA ELENA DE LEON OSORIO, contra los artículos 2, 6, 7, 10, 17 y 31 de la Ley para la Designación
y Destitución de los Contralores y Contraloras de Estado.
2.- SIN LUGAR
el recurso de nulidad por
inconstitucionalidad por omisiones en las regulaciones de la Ley para la
Designación y Destitución de los Contralores y Contraloras de Estado.
3.- Que no existe colisión entre el artículo 2 de la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores y Contraloras de Estado, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.304 del 16 de octubre de 2001 y el artículo 15, numeral 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.282 del 13 de septiembre de 2001.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de octubre de 2004. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
El
Presidente de la Sala,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El
Vicepresidente-Ponente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
CARMEN ZULETA DE MERCHAN
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº: 01-2788
JECR/
...gistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz, discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que
antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
La sentencia de la cual se disiente declaró sin lugar el recurso de
nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó contra varios
artículos de la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores y
Contraloras de Estado. Asimismo, declaró sin lugar el “recurso de nulidad
por inconstitucionalidad por omisiones en las regulaciones de la Ley para la
Designación y Destitución de los Contralores y Contraloras de Estado” y,
por último, declaró que “no existe colisión entre el artículo 2 de la Ley
para la Designación y Destitución de los Contralores y Contraloras de Estado
(...) y el artículo 15,
numeral 6 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados...”.
Ahora bien, este voto
salvante observa que, en el caso de autos, se plantearon fundamentalmente dos
pretensiones: la de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, de varios
artículos de la Ley para la Designación y Destitución de los Contralores
y Contraloras de Estado y, de otra parte, la de colisión de leyes entre artículos
de esa misma Ley –coincidentes, además, con los artículos cuya nulidad se
solicitó- y la Ley Orgánica de
los Consejos Legislativos de los Estados. No obstante, no queda suficientemente
claro en la decisión que antecede si tal planteamiento de pretensiones se
realizó de forma subsidiaria -tal como parece desprenderse de la narrativa del
fallo- o si, por el contrario, se acumularon de forma concurrente ambas
pretensiones procesales, que es lo que se afirma en la motiva del
pronunciamiento.
Considera quien
disiente que para el caso en que efectivamente la pretensión de nulidad de la Ley
para la Designación y Destitución de los Contralores y Contraloras de Estado se
planteara –como en efecto concluyó la mayoría- de forma simple o concurrente
con la de colisión entre esa misma Ley y la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, la demanda de
autos debió declararse inadmisible, pues se trataría de la acumulación de
dos pretensiones incompatibles, la de nulidad y la de colisión de leyes,
las cuales se excluyen mutuamente; inadmisibilidad que procede de conformidad
con el artículo 19, párrafo 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia (que reeditó la causal que establecía el artículo 84, cardinal 4 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente al momento de la
interposición de esta demanda), según el cual es inadmisible la demanda “cuando
se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos
procedimientos sean incompatibles”.
Así, además, lo ha sostenido esta misma Sala en anteriores oportunidades, fundamentalmente en la sentencia n° 2832, de 28-10-03 (la cual se reiteró en las decisiones nos. 333 de 9-3-04 y 854 de 12-5-04) en la que, consecuente con la línea de los precedentes nos 889, de 31-05-01; 848 de 2-04-02; 265 de 25-4-00 y 567 de 22-03-02, se estableció lo siguiente:
“...no es posible la utilización del recurso
de colisión de leyes para que se resuelvan cuestiones de inconstitucionalidad,
entre otras razones, porque se trata de pretensiones distintas que, además,
son incompatibles entre sí: o bien la norma legal es nula porque
contradice una norma constitucional o bien no es inconstitucional pero debe
entenderse derogada o desaplicada porque colide con otra norma de su mismo
rango que tiene prevalencia sobre ella. Por tanto, es incompatible la
acumulación de ambas pretensiones de forma simple o concurrente, no así de
forma subsidiaria.
En efecto, de
conformidad con el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil, que
complementa al artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, “...podrán acumularse en un mismo libelo dos o más pretensiones
incompatibles para que sean resueltas una como subsidiaria de otra siempre
que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre sí” (Subrayado
añadido).
Ahora bien, esta Sala en
sentencia n° 889/31.05.01, caso: Carlos Brender, estableció
el procedimiento para la tramitación de la pretensión de colisión de leyes y
dispuso que “...el procedimiento más
conveniente (...) es el que se encuentra previsto para los juicios de nulidad
de los actos administrativos de efectos generales, con exclusión de la etapa
probatoria a que se refiere el artículo 117 eiusdem y sin relación ni informes,
de conformidad con lo establecido en el artículo 135 ibidem, por tratarse de un
asunto de mero derecho”. (resaltado añadido).
De allí que, en
principio, resultarían distintos los procedimientos aplicables a las
pretensiones de nulidad por razones de inconstitucionalidad y de colisión de
leyes, pues, de conformidad con la sentencia que se transcribió, la Sala
dispuso la aplicación, a los procesos de colisión de leyes, del procedimiento
de nulidad de los actos de efectos generales con
exclusión de la etapa probatoria y sin relación ni informes, es decir, se
tramita siempre por el procedimiento que preceptúen los artículos 112 y
siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con supresión de
tales etapas procesales, porque se considera un asunto de mero derecho, de
conformidad con el artículo 135 eiusdem. Mientras que tal reducción es excepcional en el caso de los procesos de nulidad por razones de
inconstitucionalidad, en la medida en que la Sala declare la causa como de mero
derecho, disimilitud ésta que no es de tal entidad como para que se califique a
dichos procedimientos como incompatibles y, por ende, que ello se constituya en
obstáculo para la acumulación subsidiaria de las pretensiones de nulidad de
leyes por inconstitucionalidad y colisión de leyes.
De tal forma que, en
aras de salvaguardar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el
principio de economía procesal, considera la Sala que, en aquellos casos en que
se planteen de manera subsidiaria las referidas pretensiones procesales
–nulidad de leyes por inconstitucionalidad y colisión de leyes-, lo procedente
será la tramitación de la demanda de acuerdo con el procedimiento que la Ley
preceptúa para los procesos de nulidad de actos de efectos generales, que
anteriormente fue expuesto, quedando a salvo la posibilidad de que se declare
la reducción de los lapsos cuando se cumplan los supuestos que exige del
artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En aplicación de los
criterios que se explicaron al caso de autos, se observa que en el mismo se
acumularon de forma simple o concurrente las pretensiones de nulidad por
inconstitucionalidad del artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y
de colisión de dicha norma respecto de otras de la misma Ley y de la Ley
Orgánica del Trabajo, lo cual configura una inepta acumulación de pretensiones
y, en consecuencia, la demanda es inadmisible con base en la causal que
establece el artículo 84, cardinal 4, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, conforme al cual no se admitirá ninguna demanda “4º cuando se acumulen acciones que se excluyan mutuamente o
cuyos procedimientos sean incompatibles” (subrayado añadido). Así
se decide” (destacado añadido).
En consecuencia, quien disiente considera que la Sala debió aplicar en el caso de autos la causal de inadmisibilidad establecida en el artículo 19, párrafo 6, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y mantener su criterio en relación con la incompatibilidad de las pretensiones de nulidad y colisión de leyes, en aras de la uniformidad y coherencia de la jurisprudencia y, por ende, debió declarar la inadmisibilidad de esta demanda por cuanto se verificó la inepta acumulación de dichas pretensiones.
Queda
así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.
El
Presidente,
IVÁN
RINCÓN URDANETA
ANTONIO
JOSÉ GARCÍA GARCÍA
Magistrado
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado Disidente
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
Magistrada
El
Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.ar.cr.