|
El 3 de
agosto de 2001, esta Sala acumuló de oficio dos recursos de interpretación que
fueron ejercidos respecto de las normas constitucionales sobre el registro
civil, a fin de decidirlos en un único fallo. Tales recursos son los
siguientes:
1)
Recurso
interpuesto, el 22 de junio de 2000, por el abogado RICARDO DELGADO, en su carácter de Síndico Procurador del Municipio
San Diego del Estado Carabobo, por el cual se solicitó la interpretación del artículo 174 de la Constitución de la
República.
2)
Recurso
interpuesto, el 7 de febrero de 2001, por los abogados RAMÓN CRASSUS, JESÚS ALBERTO DÍAZ, LUIS ENRIQUE SOSA, GEORGINA LOZANO,
MARÍA PINTO, ROGER HERNÁNDEZ, EVANGELIA GIANNOPOULOS, EMPERATRIZ HERNÁNDEZ,
LUCERA VERA, AMARILIS QUINTANA, CARMEN SALAZAR, ÁNGELA ROMERO, CARMEN ÁLVAREZ,
LLUVISLAY SANTANA, FRANCISCO VALDEZ, ALBERTO RODRÍGUEZ y JESÚS RODRÍGUEZ, actuando el primero
con el carácter de Procurador General del Estado Miranda, y el resto como Síndicos
Procuradores de los Municipios Baruta, Acevedo, Andrés Bello, Brión, Eulalia
Buroz, Lander, Carrizal, Los Salias, Páez, Zamora, Independencia, Guaicaipuro,
Pedro Gual, Simón Bolívar, Plaza y Sucre, respectivamente, todos del Estado
Miranda, por el cual se solicitó la interpretación de los artículos 174, 292 y 293, numeral 7, de la Constitución de la República.
Concluida
la sustanciación de la causa, esta Sala decide la solicitud planteada en los
términos siguientes:
I
RESEÑA
PROCEDIMENTAL
El 22 de junio de 2000, el Síndico Procurador del Municipio San Diego
del Estado Carabobo introdujo en esta Sala el escrito contentivo del recurso de
interpretación, y de él se dio cuenta en esa misma oportunidad, formándose con
éste el expediente identificado con el Nº 00-1945.
El 7 de febrero de 2001 se consignó el
segundo de los recursos, presentado por el Procurador General del Estado
Miranda y los Síndicos Procuradores de 16 Municipios de esa entidad federal. En
esa misma ocasión se dio cuenta del recurso en Sala y se designó ponente al
Magistrado Antonio J. García García, quien, con tal carácter, suscribe el
presente fallo. Al nuevo caso se le asignó el Nº 2001-0241.
El 14 de marzo de 2001, la ciudadana
Pierrette Morales Paiva, quien actuó
con el carácter de Síndico Procurador del Municipio El Hatillo del Estado
Miranda, asistida por el abogado Alirio Naime, presentó escrito contentivo de
su opinión sobre la interpretación solicitada en el expediente 2001-0241;
escrito respecto del cual -el 3 de abril de 2001-, el abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, apoderado
judicial del Estado Miranda, formuló observaciones.
El 1º de
junio de 2001 esta Sala se declaró competente para conocer de la causa
contenida en el expediente 2001-0241 y admitió el recurso. Asimismo, ordenó notificar
al Fiscal General de la República, al Defensor del Pueblo y al Presidente del
Consejo Nacional Electoral para que consignasen escritos con su opinión;
además, se ordenó publicar un edicto de llamado a los interesados.
Practicadas
las notificaciones y publicado el edicto, el 12 de julio de 2001, el abogado Jesús Alberto Díaz Peña, con el carácter de Síndico Procurador del
Municipio Baruta del Estado Miranda, consignó escrito contentivo de su opinión
en relación con la interpretación solicitada. Lo mismo hicieron, mediante
escritos separados presentados ambos el 17 de ese mes, los abogados Ariel Rodríguez, apoderado del Consejo
Nacional Electoral, y Ery Marcano,
en representación del Municipio Chacao del Estado Miranda.
El 3 de
agosto de 2001 esta Sala Constitucional acumuló de oficio al expediente 2001-0241, la causa que cursaba
en el Nº 00-1945, por haberse admitido aquél, previamente, según decisión de la
Sala del 1° de junio de ese mismo año.
El 17 de
septiembre de 2001, el abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, actuando con el
carácter indicado, consignó escrito de observaciones a los argumentos
presentados por el apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral.
II
FUNDAMENTO
DEL RECURSO EN EL EXPEDIENTE 00-1945
El escrito contentivo del recurso de
interpretación presentado por el Síndico Procurador del Municipio San Diego del
Estado Carabobo es sumamente breve.
En él se informó que en la Dirección de
Prefectura y Asuntos Civiles de la Gobernación del Estado Carabobo se efectuó
una reunión a la que se invitó a los Alcaldes de los Municipios de esa entidad
y a los correspondientes Síndicos Procuradores, a fin de “discutir las condiciones y términos para realizar la transferencia de
la actividad realizada por las Prefecturas” a los Alcaldes, en virtud de
que el artículo 174 de la Constitución establece que estos últimos son “la primera autoridad civil de su
Municipio”.
Ahora bien, en esa reunión no se logró un
acuerdo, según relató el recurrente, por cuanto en ella se adujo lo siguiente:
-
Que el artículo
174 de la Constitución “aún no se ha
desarrollado y mientras eso no ocurra, las Prefecturas dependientes de la
Gobernación del Estado deben continuar desempeñando esa labor”.
-
Que “los Municipios no cuentan con personal
capacitado, ni condiciones presupuestarias para asumir dicha labor”.
-
Que ese
artículo 174 sería “aplicable solamente a
los nuevos Gobiernos Municipales o a nuevos Períodos Municipales aún no
iniciados”.
-
Que debe
esperarse “la Nueva Legislación de
Régimen Municipal y demás normativa legal requerida al caso de marras para
asumir tal responsabilidad”.
-
Que el
artículo 174 “no es de aplicación
inmediata, hasta tanto no [se] dicte la nueva Ley Orgánica de Régimen
Municipal, conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta,
Numeral 7º, en concordancia con la Disposición Transitoria Decimocuarta de la
Constitución”.
-
Que “se deben mantener vigentes las figuras de
los Prefectos a pesar de lo establecido en la Disposición Constitucional, ya
que estos funcionarios no han perdido vigencia”.
Por no estar de acuerdo con esos
alegatos, el recurrente propuso a esta Sala que se entendiera lo siguiente:
“Que los Municipios deben asumir la
responsabilidad, ejecutada por las Prefecturas, en virtud de la competencia y
atribución otorgada por la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en su Artículo 174, sin menoscabo de la creación de una nueva
disposición legal, siendo aplicable la normativa legal vigente; porque
consideramos que es una norma de aplicación inmediata y que a tal efecto la
Gobernación del Estado Carabobo debería transferir los recursos existentes,
salvo los pasivos laborales, para que los Alcaldes y Alcaldesas, ejecuten de
inmediato las atribuciones de Registro Civil y demás funciones civiles de
Participación Ciudadana, prestada por la Gobernación del Estado Carabobo, a la
Colectividad, para así dar cumplimiento a una norma Constitucional, considerada
por nosotros de inmediato cumplimiento y estando en la disposición de asumir
tal función”.
Por ello, solicitó un pronunciamiento de
esta Sala “sobre la inmediata aplicación
de el (sic) artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en cuanto a la competencia que tienen atribuidos los Alcaldes o
Alcaldesas como Primera Autoridad Civil del Municipio en dicho texto
constitucional, dada la controversia que existe con la Gobernación del Estado
Carabobo, al haber una interpretación de la aplicación tardía de ese Despacho,
de nuestra Carta Manga y no hacer la transferencia de la Competencia del Registro
Civil a los Municipios”.
III
FUNDAMENTO
DEL RECURSO EN EXPEDIENTE 2001-0241
El recurso presentado por el Procurador
General del Estado Miranda y por un conjunto de Síndicos Procuradores de
Municipios de esa entidad no sólo se limitó a solicitar a la Sala, como se
hiciera en el otro escrito, que reconociera el poder de los alcaldes para
asumir las competencias de las prefecturas estadales, en concreto la referida
al registro civil, mientras que en aquél se destacó algo sobre lo que nada se
dijo en el primer recurso: que aunque se entienda que los Prefectos han perdido
la competencia para el registro civil, existen en el propio Texto Fundamental
dos normas que hacen dudar acerca de si esa atribución ahora le corresponde
efectivamente al Alcalde o al Poder Electoral.
Así, en el segundo de los recursos se
acepta que la competencia sobre registro civil dejó de ser estadal, por medio
de las prefecturas, pero se discute si pasó a ser municipal o nacional. Los
recurrentes estiman que es municipal, pero reconocieron que la incertidumbre se
ha generado y esperan una decisión de esta Sala que la disipe.
A través de ese recurso, solicitaron los
recurrentes la interpretación de los artículos 174, 292 y 293, numeral 7, de la
Constitución, “a los fines de que se
determine en qué contexto los Alcaldes son la Primera Autoridad Civil de sus
respectivos Municipios, si en tal condición pueden ser considerados la Primera
Autoridad Civil del Municipio en materia de Registro Civil de las Personas, y
en caso de ser negativa la respuesta, a quién le corresponde llevar los Libros
sobre el Estado Civil de las Personas en los Municipios”.
Señalaron los recurrentes que, durante la
vigencia de la Constitución de 1961, los libros de registro sobre el estado
civil de las personas estaban bajo la custodia y responsabilidad de Jefes
Civiles y Prefectos, quienes eran, respectivamente, la primera autoridad civil
de las parroquias y de los municipios, ambos nombrados por los Gobernadores de
los Estados, “lo que implicaba, de una u
otra manera, que los Estados Federales ejercían ciertas competencias en lo
concerniente al Registro Civil de las Personas, al extremo que eran
funcionarios nombrados por las Gobernaciones de Estado, ora Jefes Civiles, ora
Prefectos, quienes asentaban en los Libros respectivos los nacimientos,
matrimonios y defunciones que se suscitaban dentro del ámbito territorial en la
que estos funcionarios ejercían sus funciones”.
Ahora bien, expusieron los recurrentes
que conforme al nuevo ordenamiento constitucional ya no corresponde a los
Estados, a través de los Jefes Civiles y Prefectos designados por el
Gobernador, la responsabilidad de llevar y custodiar los libros de registro
civil de las personas. Sin embargo, refirieron que existe una incertidumbre que
ha impedido entregarlos a la autoridad competente, en virtud de que –en su
criterio- existe la duda razonable acerca de cuál es esa autoridad competente, “si se trata del Poder Electoral, por ser el
superior jerárquico de la Comisión de Registro Civil y Electoral y por tener
entre sus funciones la de mantener, organizar, dirigir y supervisar el Registro
Civil y Electoral, o si por el contrario, debe entregar dichos Libros a los
Alcaldes por ser la primera autoridad civil del Municipio”.
Así, los recurrentes alegaron tener la
duda razonable de si deben entregarse los Libros de Registro de Nacimientos,
Matrimonios y Defunciones a los Alcaldes, en virtud de lo establecido en el
artículo 174 de la Constitución, en concordancia con el artículo 446 del Código
Civil, o al Poder Electoral, a tenor de lo dispuesto en los artículos 292 y
293, numeral 7, de la Constitución. No obstante, consideraron que la entrega
debe hacerse a los Alcaldes, por lo siguiente:
-
Porque si
bien el Poder Electoral tiene competencia constitucional en materia de registro
civil, ella es compartida con los municipios, a tenor de lo que dispone el
Código Civil. En su criterio, por cuanto el artículo 174 de la Constitución
dispone que el Alcalde es la primera autoridad civil del Municipio, el artículo
446 del Código Civil, concebido cuando no existían tales Alcaldes, debe ser
reinterpretado para adaptarlo a la nueva realidad constitucional, “debiéndose entender que la Primera
Autoridad Civil a la cual se refiere esa norma legal, no puede ser otra que los
Alcaldes, lo que concatenándolo con el contenido de los artículos 292 y 293,
ordinal 7º (sic) de la Carta Magna, es indudable que tiene
que llevarnos al lógico corolario que la competencia del Registro Civil de las
Personas es una competencia compartida entre las Alcaldías y el Poder
Electoral”.
-
Porque “esta función [de registro] ha sido entregada a los Alcaldes por
voluntad del Constituyente, lo cual no implica que los Jefes Civiles o
Prefectos desaparezcan ya que esa no es su única función, sino que simplemente
la competencia que poseían para llevar los Libros antes mencionados, ha sido
traspasada a los Alcaldes”.
-
Porque la
razón de establecer una competencia compartida entre los Municipios y el Poder
Electoral obedece a la circunstancia de que al llevar las Alcaldías los
asientos e inscripciones en los libros de nacimientos, matrimonios y
defunciones, así como colocar las notas marginales respectivas en ellos,
acercaría aún más al ciudadano la prestación efectiva de tan importante
servicio público y favorecería su descentralización, ya que el mismo sería
ejercido por la primera autoridad local, fungiendo el Poder Electoral de
supervisor de las Alcaldías en esta materia.
Por lo expuesto, los recurrentes
solicitaron a esta Sala que fijara el alcance, contenido, aplicación y
extensión de los artículos 174, 292 y 293, numeral 7 de la Constitución, de
esta manera:
-
Que se “defina claramente y sin lugar a ningún tipo
de equívocos, el contexto en el cual el Alcalde es la Primera Autoridad Civil
del Municipio, y que se interprete que dentro de ese contexto está incluida la
materia referida al Registro Civil de las Personas”.
-
Que se “interprete que las competencias y
funciones que ejerce el Poder Electoral en materia de Registro Civil de las
Personas, es una competencia compartida con los Alcaldes”.
-
Que se “indique el procedimiento a seguir para que
el Estado Miranda transfiera los Libros del Estado Civil de las Personas, a la
autoridad competente para llevar y custodiar los referidos Libros”.
IV
La Síndico
Procurador del Municipio El Hatillo del Estado Miranda, presentó escrito
contentivo de su opinión sobre la competencia para el registro civil.
Ahora bien, en primer lugar aseguró que
la lectura del planteamiento de la parte accionante indica que “aparentemente” no se está “en presencia estricta de un recurso de
interpretación y no se cumple con los requisitos para su procedencia al no
concatenarlo con un problema específico”. En su criterio, “pretender que el Tribunal Supremo declare
que la materia de Registro Civil de las personas es una competencia compartida
o concurrente (…) rebasa los limites de la interpretación, ante la inexistencia
de la Ley del Poder Electoral”; en idéntico sentido, afirmó que “la solicitud de indicación del
procedimiento para transferir también escapa a la función jurisdiccional de
interpretación del texto constitucional como también del legal”.
En todo caso, afirmó la Síndico
Procurador del Municipio El Hatillo del Estado Miranda que la Constitución
consagra “el principio de legalidad de
los órganos del Poder Público” y en ella se establecen “los límites en cuanto a las potestades o atribuciones de las ramas del
Poder Público y el ordenamiento jurídico subconstitucional desarrolla ese
cuadro competencial sin poder rebasar los límites fijados por la Carta Magna”.
Lo anterior lo señaló la Síndico
Procurador del Municipio El Hatillo del Estado Miranda a fin de destacar que el
artículo 174 de la Constitución “consagra
en forma clara y precisa que es el Alcalde la Primera Autoridad del Municipio”.
No sólo eso: en su escrito se lee que en realidad dicho artículo 174 dispone
que el Alcalde “será también la primera
autoridad civil”, aparte de corresponderle “el gobierno y administración del Municipio”, expresiones que le
hacen entender que se trata de una competencia adicional, referida sin duda a “las funciones de primera autoridad civil
conforme al ordenamiento legal”.
Siendo así, la representante del referido
Municipio sostuvo que lo correcto es entender que ese carácter de primera
autoridad civil es aplicable al caso del
artículo 446 del Código Civil, que confiere la competencia en materia
relativa al Registro Civil a la primera autoridad civil de la Parroquia o Municipio.
Además, los Alcaldes, en su criterio, tendrían tal competencia, en virtud de lo
dispuesto en el ordinal 6 del artículo 77 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, según el cual ese funcionario, como Presidente de la Cámara
Municipal, tiene atribuciones en materia de actas y registros del estado civil.
Por tal motivo, consideró que “sin lugar a dudas es el Alcalde la Primera
Autoridad Civil del Municipio y en consecuencia a él corresponden las
atribuciones y competencias registrales contenidas en el Código Civil y
ratificadas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”, lo que le llevó a
concluir que los prefectos “no pueden
suplantar al Alcalde como Primera Autoridad Civil porque sería una
incompetencia de rango constitucional y por otra parte no conocen norma legal
atributiva de competencia sobre la materia a dichos funcionarios”.
Sin embargo, la representante del
mencionado Municipio reconoció que el artículo 293 se refiere a una Comisión de
Registro Civil y Electoral, pero estimó “necesario
señalar que en materia de Poder Electoral, dada su característica innovadora,
esté sujeta a la ley respectiva, la cual se deberá aprobar dentro del primer
año, a partir de la instalación de la Asamblea Nacional conforme al numeral
(sic) 5º de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución”.
En su criterio, “una primera duda que surge es si se trata de un solo Registro Civil y
Electoral o de dos Registros, el primero civil
y el segundo electoral”. Según destacó, esa duda se mantiene con la
lectura de las actas de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, pues
en ellos se observa como se hace referencia, en una ocasión, a un “Registro Civil Electoral”, mientras
que, en otra, a un “Registro Civil de
Información y Electoral”, siendo que resultó aprobada la frase que ahora
está en la Constitución: “Registro Civil
y Electoral”. Ello le lleva a sostener que “sin lugar a dudas, esta problemática debe ser dilucidada por el
legislador”, pues “hay actas de
Registro Civil que [sí] tiene (sic) trascendencia en el campo electoral, como
serán las defunciones” o “la residencia”.
En todo caso, agregó la representante
municipal, “pretender que se puede
interpretar la legislación aún no existente rebasa los límites del recurso de
interpretación, por lo que el Tribunal Supremo de Justicia sólo puede
interpretar los dispositivos constitucionales y el desarrollo legislativo
anterior a la Carta Magna, y en materia de incidencia en los asuntos
electorales hay limitaciones porque la legislación electoral vigente nada dice
sobre el tema, salvo lo relativo al Registro Electoral Permanente”.
En virtud de lo expuesto, solicitó que la
Sala Constitucional “declare que el
Alcalde es la Primera Autoridad Civil del Municipio y por lo tanto, hasta que
sea aprobada la legislación respectiva, a él le corresponden las funciones del
Registro Civil y no al Prefecto”.
V
OPINION
DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA
El Síndico Procurador del Municipio
Baruta del Estado Miranda consignó escrito en el que expuso que, en su
criterio, es “evidente que el registro
civil de las personas es una materia concurrente entre los Alcaldes y el Poder
Electoral”.
Luego de transcribir los artículos que
guardan relación con el caso (174, 292 y 293.7 de la Constitución, así como el
446 del Código Civil), llegó a una primera conclusión: que “en virtud del artículo 174 de la nueva Constitución, el artículo 446
del Código Civil ya no puede ser leído en los mismos términos, por cuanto el
mismo fue redactado dentro de un contexto en el cual no existía la institución
de las Alcaldías, lo cual obliga a releer dicha norma, en virtud del principio
de interpretación progresiva de la Ley”.
Ahora bien, reconociendo que la
Constitución establece expresamente la competencia del Poder Electoral, el
Síndico Procurador del Municipio Baruta del Estado Miranda se preguntó “¿cómo compaginar la interpretación anterior
con el contenido de los artículos 292 y 293, numeral (sic) 7º de la
Constitución?”. Seguidamente, se respondió:
“(…) las Alcaldías se encargarían de
llevar los libros de nacimientos, matrimonios y defunciones, es decir, se
encargarían de realizar los asientos e inscripciones en los libros respectivos,
así como de colocar las notas marginales correspondientes, lo cual, aparte de
favorecer la descentralización de los servicios públicos, visto como mecanismo
de fortalecimiento de la democracia, acercaría aún más al ciudadano a la
prestación efectiva de tan importante servicio; fungiendo el Poder Electoral de
Supervisor de las Alcaldías en esta materia, y ejerciendo un control absoluto
sobre los Registros Civiles principales de cada Estado, que es en definitiva el
sitio donde han de reposar los ejemplares de esos libros, que por duplicado han
debido ser llevados por las Alcaldías a tales fines”.
Esa interpretación estaría guiada –según
se lee en el escrito- por al menos tres razones:
-
Se
acercaría "este servicio aún más al
ciudadano, por constituir los Municipios la unidad política primaria de la
organización nacional, tal y como lo prevé el artículo 168 de nuestra Carta
Magna, lo cual permitiría a su vez, tal y como lo ordena dicha norma, que las
actuaciones del Municipio en el ámbito de esta competencia, se deben cumplir
incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de
la gestión pública y a un mayor control y evaluación de sus resultados por
parte del ciudadano, o mejor dicho, del vecino que necesite acudir al Registro
Civil para inscribir un nacimiento, matrimonio o defunción”.
-
Se
impediría “que el Poder Nacional, por
órgano del Consejo Nacional Electoral, tenga que realizar el cuantioso gasto
económico que representaría colocar y poner a funcionar un Registro Civil por
cada Parroquia del país, ya que de ello se encargarían las Alcaldías, siendo
que el Poder Electoral colaboraría con las mismas en los gastos de elaboración
de los respectivos Libros, u ejerciendo funciones de supervisión sobre ellas”.
-
Se garantizaría la descentralización, ya que la
Comisión de Registro Civil y Electoral, como órgano del Poder Electoral, se
rige por los principios “de participación
ciudadana y descentralización, de conformidad con lo pautado en el artículo 294
de la Constitución”, lo que obligaría a admitir que esta materia la
comparten el Poder Electoral y las Alcaldías.
Con base en lo anterior, el Síndico
Procurador del Municipio Baruta del Estado Miranda solicitó a la Sala:
“1.- Que
defina claramente y sin lugar a ningún tipo de equívocos, el contexto en el
cual el Alcalde es la Primera Autoridad Civil del Municipio, y que interprete
que dentro de ese contexto está incluida la materia referida al Registro Civil
de las Personas.
2.- Que
interprete que las competencias y funciones que ejerce el Poder Electoral en
materia de Registro Civil de las Personas, es una competencia compartida con
los Alcaldes.
3.- Que
interprete que el Consejo Nacional Electoral puede realizar convenios de
transferencia con los Municipios, a los fines de transferir la responsabilidad
de llevar los libros de nacimientos, matrimonios y defunciones a las
Alcaldías”.
VI
OPINION DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
El apoderado judicial del Consejo
Nacional Electoral consignó escrito en el que solicitó la reposición de la
causa y en el que, en todo caso, dio su parecer sobre el fondo de la
controversia.
La reposición la solicitó con base en que
aunque no se ha regulado el procedimiento para tramitar el recurso de
interpretación constitucional, debe garantizarse siempre “el derecho a la defensa, en el marco del debido proceso”.
Denunció al efecto que, en el auto de admisión del recurso, esta Sala ordenó
notificar al Fiscal General de la República, al Defensor del Pueblo y al
Presidente del Consejo Nacional Electoral, y también publicar un edicto para
que los interesados comparecieran “dentro
del lapso de cinco (5) días de despacho a partir que conste en autos la
publicación del edicto” (según se lee en la parte motiva) o “dentro de los cinco (5) días de despacho
siguientes a su publicación” (según la parte dispositiva).
Ahora bien, denunció el representante del
Consejo Nacional Electoral que en las notificaciones ordenadas nada se indicó
acerca del lapso de comparecencia, lo cual “es
de particular importancia, (…) por cuanto ello afecta el derecho de defensa de
quienes tengan interés en comparecer, dado que produce un estado de inseguridad
jurídica”. Así, a su representado se le habría vulnerado el derecho a la
defensa, en virtud de que fue simplemente notificado sobre la apertura del
presente procedimiento, sin que se le acordara oportunidad alguna para exponer
lo que creyere procedente.
El representante del Consejo Nacional
Electoral adujo actuar no sólo en defensa de los intereses de ese órgano, sino
que sostuvo que su solicitud de reposición la hizo también en protección de las
atribuciones del Defensor del Pueblo, pues estaría en idéntica situación. Por
ello, pidió que se repusiera la causa al estado de regular debidamente la
intervención de las partes interesadas en el proceso.
Aparte de esa solicitud de
pronunciamiento previo, la representación del Consejo Nacional Electoral expuso
su apreciación sobre la competencia en materia de registro civil, la cual
resume esta Sala de la siguiente manera:
-
Que el
artículo 174 de la Constitución es “tan
claro que no permite otra interpretación que no sea la literal, es que son los
Alcaldes y las Alcaldesas las Primeras Autoridades Civiles de los municipios,
pero que esa condición no significa que deban custodiar y ser responsables de
los Libros del Registro Civil de las Personas, por ser competencia exclusiva
del Poder Electoral, a menos que en la legislación
respectiva a dictarse en el futuro cercano, por iniciativa del Poder Electoral,
se les concedan funciones de Funcionarios Auxiliares del Poder Electoral, con
esas atribuciones u otras que determine la ley”.
-
Que “el Poder Electoral en [la] Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela es concebido como el conjunto de órganos
que cumplen la función de organizar, supervisar y llevar a término las
elecciones y referendos y en general, los procesos electorales, para que el
pueblo mediante ellos, ejerza democráticamente su soberanía”. Para ello, “el constituyente de 1999 enumeró las
funciones especificas del Poder Electoral en el artículo 293”, entre las
que destaca la de registro civil y electoral. En su criterio, entonces, “la intención clara del Constituyente era el
integrar esos dos registros (el Electoral y el Civil) en uno solo, y de esta
manera vincular al Poder Electoral de una forma permanente y continua con los
electores”.
-
Que la
Asamblea Nacional, con ánimo de desarrollar los preceptos constitucionales,
discute un proyecto de Ley Orgánica del Poder Electoral en el que se regularía
la Comisión de Registro Civil y Electoral.
-
Que la
transferencia de la competencia sobre registro civil al Poder Electoral obedece
a “una razón muy sencilla: de esta
manera, un venezolano, desde que nace estará inscrito automáticamente en el
Registro Electoral que es la segunda de las funciones primordiales de la
Comisión de Registro Civil y Electoral, eliminándose de esta manera una doble
entrada en organismos tan diferentes como lo eran la Dirección de Registros y Notarías del antiguo Ministerio de
Justicia y el Consejo Nacional Electoral”.
Con base en ello, se lee en el escrito
que “es claro el sentido e interpretación
que se le debe dar a los artículos 292 y 293 de la Constitución Bolivariana de
Venezuela, (…) la cual debe corresponder al espíritu, propósito y razón que
priva en nuestra carta magna cuando se crea un nuevo poder ‘EL PODER ELECTORAL’,
y ello en su calidad de director,
organizador y supervisor del registro civil y electoral”.
Además, el representante del Consejo
Nacional Electoral sostuvo en su escrito:
-
Que los
recurrentes interpretan una norma constitucional con base en lo que prevé una
norma de rango legal, “como lo es el
Código Civil, la cual además es de muy vieja data”. En su criterio, “es de observar que lo establecido en el
artículo 446 del Código Civil, como todas las normas anteriores a la vigencia
de la Constitución Bolivariana de Venezuela, está actualmente en una situación
de vigencia transitoria, en tanto que se aprueben las Leyes correspondientes al
Poder Electoral y al Registro Civil”. Hasta tanto esas leyes sean dictadas,
debería entenderse que “las Alcaldías del
país (…) son transitoriamente Funcionarios Auxiliares del Poder Electoral en lo
que se refiere al Registro Civil”.
-
Que los propios
recurrentes han entendido que la competencia para el registro civil corresponde
al Poder Electoral, pues así lo han hecho ver en su escrito, al plantear la
posibilidad de entregar los libros respectivos al Consejo Nacional Electoral, “por ser el superior jerárquico de la
Comisión de Registro Civil y Electoral y por tener entre sus funciones la de
mantener, organizar, dirigir y supervisar el Registro Civil y Electoral”.
-
Que, visto
así, no se entiende “cuál es el motivo
que los lleva [a los recurrentes] a
la ‘duda razonable’ en lo que respecta a la norma contenida en el artículo 446
del Código Civil, pues una correcta exégesis del Derecho debe hacerse, y más en
este tipo de recurso, partiendo del
análisis de las normas colocadas en la cúspide de la ‘pirámide’ que representa
el ordenamiento jurídico (…) y luego las que están por debajo de la
preeminencia de la Constitución, como es el caso del Código Civil”,
teniendo en cuenta, además, la transitoriedad de este último en lo que se
refiera al registro civil.
Tras su exposición, el representante del
Consejo Nacional Electoral solicitó a esta Sala:
-
Que declare
que el registro civil es competencia del Poder Electoral;
-
Que declare
que el hecho de que los Alcaldes sean la primera autoridad civil municipal no
les hace tener competencia en materia de registro civil, salvo que sea
transitoria (mientras no exista nueva legislación al respecto) o auxiliar (si
se dictase le ley y se estableciera de esa manera);
-
Que declare
que el Código Civil debe ser interpretado de forma de no colidir con las normas
constitucionales ahora vigentes;
-
Que declare
la nulidad de los decretos y ordenanzas por los cuales algunos Municipios se
han atribuido, con exclusividad, la competencia para el registro civil.
VII
OPINIÓN DEL ESTADO MIRANDA
El apoderado judicial del Estado Miranda
consignó dos escritos: uno para plantear sus observaciones al presentado por la
Síndico Procurador del Municipio El Hatillo del mismo Estado; otro para
formular sus observaciones al presentado por el representante del Consejo
Nacional Electoral.
En el primero de ellos, alegó lo
siguiente:
-
Que el
presente recurso sí cumple con los requisitos para su procedencia, toda vez que
la duda planteada fue vinculada con un problema específico: que el Estado
Miranda no ha podido entregar los libros del registro civil a la autoridad
competente, en virtud de que la Constitución establece que el Poder Electoral
tiene entre sus funciones la de mantener, organizar, dirigir y supervisar el
Registro Civil y Electoral, y cuenta con una Comisión de Registro Civil y
Electoral (artículos 292 y 293.7), mientras que a la vez dispone que el Alcalde
es la primera autoridad civil de los municipios (artículo 174) y a ella
corresponde, según el Código Civil, llevar por duplicado los registros de
nacimientos, matrimonios y defunciones.
-
Que la
falta de desarrollo legal –para la fecha del recurso- de las normas
constitucionales cuya interpretación se solicitó no sólo no es causa de su
improcedencia, como lo pidió la Síndico Procurador del referido Municipio, sino
que es uno de los supuestos que la jurisprudencia ha aceptado para conocer del
recurso. En su criterio, es precisamente esa falta de legislación lo que exige
de la Sala delimitar con exactitud las competencias de los Alcaldes y del Poder
Electoral en esta materia, lo cual iría en aras del eficaz funcionamiento del
Estado, e impediría que unas normas constitucionales queden en suspenso
indefinido.
-
Que la
solicitud hecha a esta Sala para que se le indique a los recurrentes el
procedimiento para transferir los libros del estado civil de las personas a la
autoridad competente en materia de registro civil no escapa a la función
jurisdiccional de interpretación, aparte de que ya tiene precedente en el fallo
del 13 de diciembre de 2000, por el cual la Sala resolvió la interpretación de
la Ley Especial del Distrito
Metropolitano de Caracas.
En su segundo escrito, el apoderado del
Estado Miranda se preguntó, ante la solicitud de reposición por indebida
notificación, si en verdad es posible en un recurso de esta naturaleza hablar
de verdaderas partes a las que haya que garantizar el derecho a la defensa.
Para responder esa interrogante, luego de reseñar el contenido la sentencia Nº
1.077, dictada por esta Sala en el caso “Servio Tulio León”, sostuvo lo
siguiente:
-
Que el
fallo que recae en un recurso de interpretación es de carácter mero
declarativo, pues el proceso en sí mismo carece de una controversia entre
partes, aunque haya interesados que estén a favor de una determinada forma de
interpretación de la Constitución.
-
Que “al no haber partes en conflicto, mal se
puede hablar que el Juzgador, en este caso la Sala Constitucional, tenga que
velar por el derecho a la defensa de los posibles interesados coadyuvantes”,
como sí tendría que hacerlo en un proceso ordinario, en el cual se exige,
incluso, la citación del demandando.
-
Pues que el
tribunal no tiene por qué garantizar ese derecho a la defensa, ya que es
imposible que se vulnere, al no haber “trabazón
de la litis” y no buscarse con ello “crear
o extinguir derechos previos o posteriores a la interposición de ese recurso,
sino la de despejar dudas sobre el contendido y alcance del texto
constitucional”.
-
Que pese a
no existir partes, la Sala Constitucional o el Juzgado de Sustanciación
pudiera, a su libre arbitrio, ordenar la notificación de ciertos órganos
estatales o de interesados en general, “en
aras a la participación de la sociedad”. Podría, en su criterio, en razón
de la urgencia o de las peculiaridades del caso concreto, invitarles a
participar y fijarles un plazo.
-
Que cuando
se hace esa invitación a participar en el proceso, no se intenta garantizar el
derecho a la defensa, sino el de participación ciudadana, por lo que resultaría
improcedente la reposición de la causa, “por
estar fundada en una causal (…) que es imposible que se configure en el
contexto de un proceso que trámite el recurso de interpretación
constitucional”.
Ya que para el representante del Estado
Miranda en casos como el de autos no puede hablarse de derecho a la defensa,
sino de derecho a la participación, de seguidas se preguntó acerca de si éste
había sido violado en el presente proceso. Al efecto, sostuvo:
-
Que el
representante del Consejo Nacional Electoral no puede, como lo hizo, atribuirse
también la protección de las atribuciones del Defensor del Pueblo, pues estaría
usurpando funciones.
-
Que es
cierto que en el auto de admisión hay una contradicción entre la parte motiva y
la dispositiva, respecto del momento cuando los interesados debían comparecer
en juicio, pero que ello se resuelve con facilidad: el plazo es el fijado en la
motiva. Al respecto, expresó que se trata de “una aparente disconformidad que no es tal, ya que del texto de la
parte motiva del referido auto de admisión se desprende claramente que la Sala
Constitucional quizo (sic) que el referido lapso de comparecencia se contará
(sic) a partir del momento en que constara en autos la publicación del Edicto,
lo cual no puede ser desvirtuado por la ligera omisión en la que se incurrió en
la dispositiva de dicho auto”, pues
hay que “recordar que en la parte motiva
de cualquier fallo, constan las razones que verdaderamente fundamentan la parte
dispositiva”.
-
Que, en
todo caso, debe entenderse que el plazo era el fijado en la parte motiva (a
partir del momento cuando constase en autos la publicación del edicto), pues si
se está “en presencia del derecho
constitucional a la participación, siempre se deberá aplicar la interpretación
más favorable en aras de la protección y materialización de cualquier derecho”.
-
Que el supuesto
vicio en la notificación realizada al Consejo Nacional Electoral, por no
haberle fijado plazo para comparecer, fue subsanado por el mismo, pues no sólo
acudió al proceso sino que expuso su parecer sobre el fondo de la cuestión
planteada. Por tanto, en su criterio, “mal
entonces se puede afirmar que al Consejo Nacional Electoral se le haya violado
su derecho a participar en este proceso”.
A lo anterior, el representante del
Estado Miranda añadió que la certidumbre sobre el caso planteado a la Sala no puede
quedar en suspenso ni retrasarse por una reposición que sería inútil, ya que de
lo que se trata es de establecer a quien compete llevar los libros de
nacimientos, matrimonios y defunciones, lo que implica materia de estricto
orden público que debe ser resuelto lo más pronto posible.
En criterio del apoderado del Estado
Miranda, es necesario tomar en consideración que el presente recurso sí
persigue una interpretación directa del texto constitucional y tiene una
justificación basada en un caso concreto, a pesar de lo que alegó el apoderado
del Consejo Nacional Electoral, pues el solo hecho de que haya municipios que
asumiesen la competencia en materia de registro civil es suficiente para pedir
un pronunciamiento judicial vinculante.
Por último, sostuvo en su escrito que, en
vista de que los prefectos y jefes civiles han seguido ejerciendo la
competencia sobre el registro civil, ante la duda que hoy en día existe, se
hace obligatorio que esta Sala determine la legalidad de los asientos
registrales realizados por ellos, “a
partir del 30 de diciembre de 1999, fecha en la cual entró en vigencia la nueva
Constitución, ya que pudiera interpretarse que a partir de esa fecha dichos
funcionarios eran incompetentes para llevar los libros del estado civil de las
personas, en virtud del nuevo reparto de competencias entre los distintos
órganos del Poder Público que realizó la Constitución de la República, y por
ende, se pudiera interpretar que dichos asientos son absolutamente nulos por
haber sido realizados por una autoridad manifiestamente incompetente”.
VIII
OPINIÓN DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO
MIRANDA
La representación del Municipio Chacao
del Estado Miranda presentó escrito en el que afirmó la necesidad de
interpretar las normas de manera de que se “establezca
la coordinación de las competencias que de modo concurrente ha atribuido la
Constitución al Alcalde y al Poder Electoral, sobre la materia del registro
civil, en beneficio de la seguridad jurídica”.
Según la representación de ese Municipio
debe entenderse lo siguiente:
-
Que debido
a la fuerza derogatoria de la Constitución, los prefectos y jefes civiles –como
funcionarios estadales- perdieron poder sobre el registro civil.
-
Que “es evidente que las competencias sobre
registro civil han sido atribuidas por el constituyente al Poder Electoral y al
Alcalde como Primera Autoridad Civil, son competencias concurrentes entre ambas
autoridades, que deben ser ejercidas de manera coordinada mediante una división
de tareas o funciones entre los dos niveles de administración”.
-
Que “el servicio de registro civil de las
personas, es un servicio prestado tradicionalmente a nivel local, toda vez que
por razones eminentemente prácticas e
históricas, el legislador ha dispuesto que este servicio se lleve a cabo de
manera descentralizada, en beneficio de la simplificación y eficacia del
mismo”.
-
Que lo
anterior no es desmentido ni siquiera por el hecho de que en realidad en
Venezuela el registro civil lo llevasen autoridades estadales –prefectos y
jefes civiles-, pues el “verdadero perfil
de esos funcionarios desde el punto de vista práctico” era el de “una autoridad local estrechamente
vinculada con la vida del Municipio”. En todo caso, en la Constitución de
1999 se habría optado por entregar ese carácter de primera autoridad civil
municipal a un funcionario que tiene una más estrecha “relación con la comunidad”, como lo es el Alcalde, el cual ya
tenía en el Código Civil poder para celebrar matrimonios.
-
Que es
cierto que existe la necesidad de vincular el registro civil y el electoral, y
así lo ha demostrado la experiencia comparada, en aras de “la trasparencia y certeza de los procesos electorales y las fuentes de
información con que son elaborados los padrones de electores”. Ello
obligaría a “unificar institucionalmente
los mencionados servicios o al menos vincularlos administrativamente de manera
que produzcan una mayor seguridad en la veracidad de los datos de las
personas y que existan menos pasos
burocráticos”. Por tal razón, agregó, ya la Ley Orgánica del Sufragio de
1989 estableció la incorporación automática de las personas en el registro
electoral, una vez que éstas alcanzasen los requisitos legales para votar.
-
Que, sin
embargo, lo que no debe hacerse es entender que existe exclusividad en la
competencia de registro civil en manos del Poder Electoral, ya que de esa
manera “se dejaría sin contenido una
competencia de rango constitucional, conferida al jerarca de la rama ejecutiva
de otro poder de orden constitucional (el Poder Municipal) que en modo alguno
puede considerarse como inferior ni como superior”.
La concurrencia de competencia exige,
para la representación del Municipio Chacao del Estado Miranda, algunas
consideraciones adicionales. En tal sentido expuso:
-
Que en la
actualidad son las Oficinas Principales de Registro las que cumplen una función
centralizadora de los registros civiles en sus respectivas jurisdicciones, por
lo que podría pensarse, en principio,
que la competencia de esas Oficinas está derogada, en materia de registro
civil, y ahora asignada al Poder Electoral. Sin embargo, la representación del
Municipio Chacao del Estado Miranda es del criterio que “esta posibilidad enfrenta algunas dificultadas jurídicas y
prácticas”.
-
Que en
realidad “la interpretación que debe
privar para la resolución de la problemática planteada, debe, antes que
apoyarse en el textualismo estricto, aproximarse a la interpretación de los
preceptos sometidos a consideración, de acuerdo al contexto que los rodea,
efectuando una interpretación integral del texto constitucional”. Ello,
además, porque “en este particular (…) es
de difícil determinación la voluntad del constituyente, toda vez que no hubo
mayor discusión sobre el punto en los debates en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente”.
-
Que no
puede olvidarse que “tradicionalmente en
nuestro ordenamiento electoral, el órgano encargado de la administración de los
procesos comiciales no solía contar con competencia en materia de registro
civil”, por lo que debe entenderse que
“la intención del Constituyente es que la competencia en materia de registro
civil que le ha sido conferida [al
Poder Electoral] se encuentre subordinada o al servicio de [su] función
principal (…), de manera que su atribución de ‘mantener, organizar, dirigir y
supervisar el Registro Civil y Electoral’, sea ejercida en función de la
transparencia del proceso electoral con el objeto de elevar la confiabilidad
del mismo, minimizando el riesgo de fraude electoral a través del empleo de
mecanismos ilegales que tienen por objetivo burlar los controles electorales,
tales como el doble voto en diferentes circunscripciones, el voto de personas
fallecidas, el voto de extranjeros no facultados para ello, etc.”
-
Que “es en la medida en que la vida civil de los
individuos es relevante a los efectos de determinar su habilitación para
ejercer los derechos políticos (…) que debe entenderse que el Poder Electoral
tiene interés en el registro civil”, por lo que “no parece ser razonable la interpretación según la cual corresponde al
Poder Electoral sustituir a los Registros Principales con asiento en la Capital
de cada Estado de la Federación, pues esto dejaría sin competencia alguna en la
materia al Poder Ejecutivo Nacional, que la ejerce a través del Ministerio del
Interior y Justicia”.
-
Que si se
aceptase que sólo el Poder Electoral tiene la competencia en materia de
registro civil, así sea para sustituir a las Oficinas Principales de Registro,
se generaría “una ingente erogación y la
creación de una formidable infraestructura”, debido a “la necesidad de instalar oficinas regionales en todo el territorio
nacional”, lo que llevaría a “resultados
imprácticos y absurdos”.
-
Que, como
conclusión de lo expuesto, “la Comisión
de Registro Civil y Electoral debe encargarse de centralizar la información
contenida en las diversas Oficinas de Registro Civil, en todo aquello que sea
necesario para la depuración del Registro electoral, teniendo competencia para
exigir a las Oficinas Principales de Registro, copias de los libros que por
duplicado, reciben de las Primeras autoridades Civiles de los Municipios”,
todo ello sin perjuicio de que la legislación que sea luego sancionada disponga
otra cosa.
Expuesto lo anterior, la representación
del Municipio Chacao del Estado Miranda sostuvo que no queda dudas de que la
competencia para llevar los libros del registro civil corresponde a los
Municipios. Sólo quedaría por determinar la manera en que se ejercería la
competencia para “mantener, organizar,
dirigir y supervisar el Registro Civil y Electoral”. Al respecto expuso:
-
Que “es claro que la atribución al Poder
Electoral, por órgano de la Comisión de Registro Civil y Electoral, de una
competencia centralizadora de la información que reposa en los Registros
civiles que tienen su asiento en las capitales de cada uno de los Estados, no
interfiere en la competencia municipal sobre la materia”.
-
Que la
competencia constitucional para
“mantener, organizar, dirigir y supervisar el Registro Civil” no implica
necesariamente la de “llevar” los
libros de registro, a la que se refiere el Código Civil. En su criterio, la
diferencia entre los verbos usados es relevante.
-
Que es
evidente “que las funciones que han sido
atribuidas al Poder Electoral, están ordenadas a cumplir con sus funciones
primordiales, y por lo tanto, no debe interpretarse que lo facultan para ejercer
de manera exclusiva y excluyente el mencionado servicio”. Al contrario, en
su criterio “parece razonable concluir
que las competencias atribuidas permiten a este Poder contar con un archivo
propio que centralice la información contenida en los Registros Principales
estadales, con lo cual se le permitiría cumplir a cabalidad con su función”.
-
Que, en
consecuencia, los libros que mantienen hasta ahora los prefectos y jefes
civiles deben pasar a los Alcaldes y no a la Comisión de Registro Civil y
Electoral, pues ésta no es la primera autoridad civil de la localidad. No
hacerlo así sería, según la representación del Municipio Chacao del Estado
Miranda, “contrario a la Constitución” y
además “a toda lógica”.
-
Que “el ejercicio conjunto de las competencias
en materia de registro civil es algo perfectamente compatible con las funciones
que ejerce cada uno de los entes en cuestión”. Así, “al margen de la manera en que sea resuelta la atribución de la función
de Registro Principal, es claro que han de ser las autoridades locales las
competentes para registrar primariamente los nacimientos, matrimonios y
divorcios, defunciones y demás actos que afectan la vida civil de las
personas”.
-
Que “es al legislador nacional a quien
corresponderá, en última instancia, la determinación de los detalles en que
serán ejercidas y coordinadas estas competencias”. Sin embargo, advirtió
que “el legislador no podrá transgredir
los límites que impone la atribución de competencias
constitucionales concurrentes, como en este caso” y tomando en cuenta que “la prudencia aconseja interpretar los
preceptos constitucionales de manera que represente el menor gasto público
posible”. De esta manera, “puesto que
no es absolutamente necesario que para que el Poder Electoral ejerza su
competencia sobre la materia de registro civil, se despoje a las Oficinas
Principales de Registro de sus atribuciones para recibir los duplicados de los
libros del registro civil, parece
aconsejable que se mantenga a estas oficinas en el ejercicio de tales
funciones, conjuntamente con los Alcaldes, quienes llevarían los libros por
duplicados (sic), que serán enviados posteriormente a las Oficinas Principales,
de manera que el Poder Electoral se nutra de la información contenida en
ellos”.
IX
PUNTOS
PREVIOS
En los diferentes escritos presentados
ante este Alto Tribunal se han planteado dos puntos que requieren de
pronunciamiento previo al fondo: a) que este recurso excede el ámbito de un
recurso de interpretación; b) que debe reponerse la causa. Al respecto, la Sala
observa:
1.
Sobre
la imposibilidad de realizar la interpretación solicitada:
La Síndico Procurador del Municipio El
Hatillo del Estado Miranda sostuvo que "aparentemente”
no se está “en presencia estricta de un
recurso de interpretación” y
pidió rechazar este recurso, por dos motivos que, pese a ser distintos, son
mezclados en su escrito:
a)
Que “no se cumple con los requisitos para su
procedencia al no concatenarlo con un problema específico”.
b)
Que la
solicitud formulada “rebasa los límites
de la interpretación” que puede efectuar la Sala a través de un recurso de
esta naturaleza.
Entre los diferentes terceros
intervinientes, sólo el representante del Estado Miranda se opuso a lo
sostenido por la Síndico Procurador del Municipio El Hatillo de la misma
entidad, con base en que:
a)
La duda
planteada sí fue vinculada con un problema específico: que el Estado Miranda no
ha podido entregar los libros del registro civil a la autoridad competente, en
virtud de que la Constitución establece que el Poder Electoral tiene entre sus
funciones la de mantener, organizar, dirigir y supervisar el Registro Civil y
Electoral, y cuenta con una Comisión de Registro Civil y Electoral (artículos
292 y 293.7), mientras que a la vez dispone que el Alcalde es la primera
autoridad civil de los municipios (artículo 174) y a ella corresponde, según el
Código Civil, llevar por duplicado los registros de nacimientos, matrimonios y
defunciones.
b)
Que la
falta de desarrollo legal –para la fecha del recurso- de las normas
constitucionales cuya interpretación se solicitó no sólo no es causa de su
improcedencia, como lo pidió la referida Síndico, sino que es uno de los
supuestos que esta Sala ha aceptado para conocer del recurso. En su criterio,
es precisamente esa falta de legislación lo que exige que se delimiten con
exactitud las competencias de los Alcaldes y del Poder Electoral en esta
materia, lo cual iría en aras del eficaz funcionamiento del Estado, e impediría
que unas normas constitucionales queden en suspenso indefinido.
c)
Que la
solicitud hecha a esta Sala para que se le indique a los recurrentes el
procedimiento para transferir los libros del estado civil de las personas a la
autoridad competente en materia de registro civil no escapa a la función
jurisdiccional de interpretación, aparte de que ya tiene precedente en el fallo
por el cual la Sala resolvió la interpretación de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas.
Al respecto observa la Sala:
Como se ha indicado, la representación
del Municipio El Hatillo ha mezclado dos asuntos que esta Sala separa a
continuación:
-
Sobre
la supuesta ausencia de un “problema específico” que habilite a intentar un
recurso de esta naturaleza:
Sorprende a la Sala este alegato, ya que
el caso concreto que exige la jurisprudencia –equivalente a ese “problema específico” al que se refiere
la Síndico Procurador del Municipio El Hatillo del Estado Miranda- es absolutamente evidente: los dos
recursos presentados y los numerosos escritos de terceros están en autos para
demostrarlo, aparte de que la existencia de esta polémica, es del conocimiento
general en la doctrina jurídica y en el foro. De hecho, la asunción de esa
pretendida competencia municipal sólo se ha realizado en algunos contados
casos, como ha sido justamente el de ese Municipio El Hatillo; en cambio, en la
casi totalidad de los 335 municipios del país el asunto dista mucho de estar
resuelto.
En efecto, la parte actora sostuvo que la
interpretación solicitada es imprescindible ante la posibilidad de la
declaratoria de nulidad de los asientos registrales referidos al estado civil
de las personas, levantados y llevados por autoridades que podrían ser
incompetentes, pues varios Municipios del Estado Miranda (por ejemplo, el
Municipio El Hatillo) asumieron la competencia del servicio de Registro Civil,
con fundamento en el artículo 174 de la Constitución y 446 del Código
Civil, “lo cual origina que tan importante materia reciba un tratamiento
desigual en todo el territorio del país, circunstancia esta que amerita (…) un
pronunciamiento de esta Sala sobre la materia que constituye el objeto de la
presente consulta, ante la existencia comprobada ya de un caso concreto que
requiere de la interpretación solicitada”. Según indicaron, “el Estado Miranda desea entregar a la
autoridad competente los Libros del Registro Civil que han venido llevando los
Jefes Civiles y Prefectos, pero a la vez desea evitar el caos que pudiera
generarse si dicho traspaso se efectuare a una autoridad incompetente”.
La sorprendente expresión de la
representación del Municipio El Hatillo del Estado Miranda negando la
existencia de un “problema específico”
tal vez se haya efectuado para defender indirectamente el Decreto a través del
cual su Alcalde entendió como propia la competencia en materia de registro
civil. Ciertamente, ese municipio podría no tener dudas interpretativas, pero
es obvio que para la mayoría sí las hay, con lo que resulta difícil alegar la
ausencia de tal “problema”.
Debe recordarse que el recurso de
interpretación no está destinado a resolver dudas individuales, a veces simple
producto de la ignorancia, sino asuntos que tienen mayor trascendencia. Así, la
Sala podría rechazar un recurso si determinase que la duda planteada no es
generalizada, sino personal, en cuyo caso su resolución le corresponde hacerla
a quien la tiene, sin convertir a la Sala en su asesor.
Ahora bien, por la misma razón, el hecho
de que haya quien no tenga dudas sobre la interpretación de un texto no puede
implicar que deba rechazarse el recurso, si en autos consta que esa duda sí
está generalizada en otros. Lo que debe hacerse en tales supuestos es
comparecer al proceso y exponer el criterio que se tiene, a fin de convencer a
la Sala de que es el correcto. De hecho, es lo que todos los intervinientes han
hecho en esta causa: todos han tomado partido por una u otra solución,
correspondiendo a la Sala resolver con carácter vinculante.
En todo caso, ya la Sala resolvió este
particular en el fallo de admisión del recurso –del 1º de junio de 2001-, en el
que se lee:
“En
cuanto a la legitimación para recurrir, esta Sala observa que, en el presente
caso, los recurrentes adujeron poseer un interés jurídico actual y legítimo que
justifica la interposición del presente recurso de interpretación, tanto por
parte del Estado Miranda, ‘...por el hecho de que el Estado Miranda por muchos
años haya llevado los Libros de Nacimientos, Matrimonios y Defunciones, a
través de los Jefes Civiles y Prefectos y por el hecho de que interprete
actualmente que dicha responsabilidad, en virtud de la nueva Constitución, ha
dejado de corresponderle...’, como de los Municipios del Estado Miranda ‘...ya
que al considerarse competentes para llevar los Libros de nacimientos,
matrimonios y defunciones, por órgano de sus respectivos Alcaldes, consideran
que el Estado Miranda debe entregarles tal responsabilidad a las Alcaldías’.
Asimismo, agregaron que ‘...en el presente caso se haya interesado en grado
sumo el interés general o colectivo, ya que los ciudadanos poseen el derecho de
saber quién es la autoridad competente para llevar los Libros del estado civil
de las personas de su Municipio, lo que redundara (sic) en dar certeza y
seguridad jurídica a los actos que deben ser inscritos en los Libros que a tal
efecto son llevados en el Registro Civil, ya que existen Municipios, caso El
Hatillo y Santos Michelena, que han asumido el Registro Civil, y existen
igualmente otros Municipios que aún no la (sic) han hecho’.
En
efecto, atendiendo al criterio sostenido por esta Sala en sentencia del 22 de
septiembre de 2000 (caso Servio Tulio León Briceño), se debe concluir que el
Estado Miranda y los Municipios Baruta, Acevedo, Andrés Bello, Brión, Eulalia
Buroz, Lander, Carrizal, Los Salias, Páez, Zamora, Independencia, Guaicaipuro,
Pedro Gual, Simón Bolívar, Plaza y Sucre del Estado Miranda, tienen el interés
requerido y, por ende, legitimidad para ejercer el presente recurso, debido a
que con la solicitud de interpretación de los artículos 174, 292 y 293, numeral
7 de la Constitución, los recurrentes no pretenden que se les declare un
derecho a su favor, sino que se dicte una sentencia mero declarativa en la cual
se establezca el verdadero sentido y alcance de las referidas disposiciones
constitucionales, considerando que, específicamente en el caso de los
Municipios El Hatillo del Estado Miranda, Santos Michelena y Girardot del
Estado Aragua, han asumido la competencia del Registro del Estado Civil de las
Personas, por vía de Decreto y Ordenanza, lo que –consideran- ‘...evidencia una
vez más la confusión que existe en esta materia ya que ni siquiera existe un
criterio uniforme de cómo los Municipios, por órganos de sus respectivos
Alcaldes, deben hacerse de esta competencia...’. En virtud de lo expuesto, esta
Sala considera que ha quedado demostrado que el interés argüido por los
solicitantes es actual y legítimo, y así se declara.
Por
otra parte, observa esta Sala que, los recurrentes en su escrito exponen con
precisión en qué consiste la oscuridad o ambigüedad en las normas contenidas en
los artículos 174, 292 y 293, numeral 7 de la Constitución, por lo que requieren
de esta Sala su interpretación, supuesto éste que encuadra en los motivos en
los que pueden fundarse los recursos de interpretación, según lo establecido en
el fallo antes referido, y así se declara”.
Ya la Sala, en el fallo parcialmente
transcrito, analizó la admisión del recurso y convino en su admisibilidad, por
cuanto: a) se ha expuesto en qué consiste el caso concreto en el que se genera
la incertidumbre; b) los accionantes han demostrado su interés en ese caso
concreto; c) se ha solicitado exclusivamente la emisión de un fallo
merodeclarativo. En esta ocasión la Sala reitera lo anterior, y rechaza
expresamente la solicitud planteada por la Síndico Procurador del Municipio El
Hatillo del Estado Miranda. Así se declara.
-
Sobre
la supuesta desnaturalización del recurso:
Como se indicó en su oportunidad, la
representante del Municipio El Hatillo del Estado Miranda también negó la
posibilidad de conocer de este recurso por entender que, con él, se pidió un
pronunciamiento que es ajeno a la naturaleza de esta acción procesal, pues “rebasa los límites de la interpretación”.
En su criterio, el problema es que no
existe una Ley del Poder Electoral y no podría la Sala, entretanto, declarar
nada que implique sustituir al legislador, ni para indicar cuál es el órgano
competente para llevar el registro civil ni para indicar el procedimiento para
hacer la transferencia de los libros respectivos a quien resulte competente.
Así, se lee en su escrito, se trataría de una “problemática [que] debe ser dilucidada por el legislador”, a lo
que agregó que “pretender que se puede
interpretar la legislación aún no existente rebasa los límites del recurso de
interpretación, por lo que el Tribunal Supremo de Justicia sólo puede
interpretar los dispositivos constitucionales y el desarrollo legislativo
anterior a la Carta Magna, y en materia de incidencia en los asuntos
electorales hay limitaciones porque la legislación electoral vigente nada dice
sobre el tema”.
Al respecto la Sala observa:
El presente recurso en nada excede la
función interpretativa de esta Sala. Al contrario, son las afirmaciones de la
representante del Municipio El Hatillo del Estado Miranda las que desvirtúan la
naturaleza de esta acción.
Ciertamente, ha sido la jurisprudencia
reiterada de esta Sala que el recurso de interpretación, sin negar su finalidad
preventiva como mecanismo para dar certeza a los operadores jurídicos sobre el
sentido y alcance de las normas supremas del ordenamiento, no puede en ningún
caso convertirse en un medio a través del cual el Poder Judicial interfiera en
el funcionamiento de los distintos órganos de rango constitucional. Es ése el
supuesto temor de la representante del Municipio El Hatillo del Estado Miranda:
que la Sala interfiera en una tarea que corresponde al legislador. Sin embargo,
su preocupación no se corresponde con los motivos que ha dado a la Sala para
rechazar el presente recurso, toda vez que en el de autos no se pide nada que
implique interferencia en la actividad del legislador ni en la de ningún otro
órgano estatal.
Ha quedado claramente establecido que la
pretensión en esta causa es la emisión de un fallo mero-declarativo, en el cual
se resuelva la incertidumbre que ahora existe respecto de un tema tan delicado
y fundamental como lo es el del registro civil y electoral. Claro que lo que
esta Sala decida sobre el fondo implicará una obligación a cargo de los órganos
estatales involucrados, pero negar esto sería eliminar el propio sentido de un
recurso de interpretación. Ante la duda planteada, la Sala debe hacer su
análisis y decidir cuál es el órgano competente, sea para dar la razón a la
parte actora o a algunos de los terceros que han intervenido en el proceso, o
incluso para dar una respuesta distinta a los planteamientos que se le han
hecho. Con un pronunciamiento así, no hay interferencia alguna; simplemente
existe la determinación de una competencia a través de la precisión del alcance
de unas normas.
Negar un recurso como el de autos sería,
incluso, gravísimo, pues no puede dejarse en la incertidumbre un aspecto que es
tan relevante. No se trata de unas normas intrascendentes: toda la población
está interesada en la solución del caso, pues nadie escapa del registro civil y
electoral. Desde que se nace, el Estado está obligado a proporcionar los medios
jurídicos y técnicos para garantizar una información que se ha revelado, con el
paso del tiempo, como básica para el buen funcionamiento del cuerpo social.
¿Cómo, entonces, pretender que la Sala estaría limitada en su poder, al punto
de tener prohibición de conocer de un caso como el ahora planteado?.
Por supuesto, no todo cuanto se pide en
estas causas acumuladas es posible de conceder: sólo podría la Sala
pronunciarse sobre aspectos meramente interpretativos, aunque haciéndolo pueda
determinar algunas consecuencias que sean necesarias y respecto de las cuales
deba también haber decisión judicial. Lo que no puede hacer es ningún
pronunciamiento que sea ajeno a esa forma de mera-declaración. Por ejemplo, el
representante del Estado Miranda y el del Consejo Nacional Electoral han hecho
sendas peticiones imposibles de satisfacer:
a)
El primero
de ellos solicitó que en vista de que los prefectos y jefes civiles han seguido
ejerciendo la competencia sobre el registro civil, debe la Sala determinar la
legalidad de los asientos registrales realizados por ellos, “a partir del 30 de diciembre de 1999, fecha
en la cual entró en vigencia la nueva Constitución, ya que pudiera
interpretarse que a partir de esa fecha dichos funcionarios eran incompetentes
para llevar los libros del estado civil de las personas, en virtud del nuevo
reparto de competencias entre los distintos órganos del Poder Público que
realizó la Constitución de la República, y por ende, se pudiera interpretar que
dichos asientos son absolutamente nulos por haber sido realizados por una
autoridad manifiestamente incompetente”.
b)
El segundo
pidió a la Sala que declare la nulidad de los decretos y ordenanzas por los
cuales algunos Municipios se han atribuido, con exclusividad, la competencia
para el registro civil.
Como se observa, se trata de dos
pedimentos referidos a la declaratoria de validez (en un caso) o invalidez (en
el otro) de unos actos estatales ya existentes, lo que es del todo ajeno a un
fallo interpretativo. No se niega que dependiendo de la decisión de la Sala sea
importante decidir uno u otro aspecto, pero no es el recurso de interpretación
el medio idóneo. En tal virtud, la Sala sí se pronunciará sobre el fondo de los
dos recursos que han sido acumulados, cuidando siempre de no exceder su
función.
Asimismo, debe insistir la Sala que la
Síndico Procurador del Municipio El Hatillo del Estado Miranda es quien da al recurso de interpretación
constitucional un alcance que no le corresponde. Ella, aduciendo que para la
fecha de su escrito no existía Ley Orgánica del Poder Electoral (aun cuando
ahora sí), afirmó que este especial recurso sólo puede servir para decidir
sobre el sentido de normas supremas, pero también sobre las legales que sean
anteriores a la Constitución. Ahora, destaca la Sala que, en realidad, es ella
quien amplía el alcance del recurso, pues éste se limita a la Constitución, y
no se extiende a la legislación inferior, sea anterior o posterior al Texto
Fundamental. Ello, se advierte, sin perjuicio de que, en casos como el de
autos, como se verá en el capítulo correspondiente, sea necesario, a fin de dar
eficacia a la interpretación que se realice, hacer declaraciones respecto de
normas legales.
Por lo expuesto, esta Sala reitera que
existe razón para conocer del presente recurso de interpretación. Así se
declara.
2. Sobre la solicitud de reposición de
la causa:
Como se ha indicado, el apoderado del
Consejo Nacional Electoral solicitó la reposición de la causa. En su criterio,
aunque no haya regulación sobre el procedimiento para tramitar el recurso de
interpretación de normas y principios constitucionales, debe siempre
garantizarse “el derecho a la defensa en
el marco del debido proceso”. Según denunció, a su representado no se le
garantizó tal derecho, por cuanto no se le concedió plazo para comparecer y dar
su opinión sobre la solicitud de interpretación.
El apoderado judicial del Estado Miranda
se opuso a esa solicitud, invocando la naturaleza de las acciones
interpretativas, en cuyos procesos no sería posible violar el derecho a la
defensa, por no haber partes en conflicto ni pretenderse la creación o la
extinción de derechos, sino simplemente el despeje de dudas sobre el contenido
y el alcance del texto constitucional. Además, alegó que se trataría de una
reposición inútil, contraria a la imperiosa necesidad de una decisión de la
Sala, pues el Consejo Nacional Electoral sí ha tenido garantizado su derecho a
la participación procesal.
Al respecto se observa:
Tiene razón el apoderado del Estado
Miranda al afirmar que, en el recurso de interpretación, no cabe la denuncia de
violación al derecho a la defensa, pues no se trata de un procedimiento de
carácter contencioso.
En efecto, es de unánime aceptación
doctrinal y jurisprudencial que el recurso de interpretación debe tener como
pretensión la exclusiva determinación del alcance de normas –en este caso
constitucionales-, por lo que no hay litis, enfrentamiento entre unas partes,
respecto de las cuales haya que procurar su defensa.
El anterior aserto no implica, por
supuesto, que no deba respetarse la debida tramitación, en este caso fijada por
vía judicial debido a la inexistencia de ley. Debe recordarse que el
procedimiento es el mecanismo ideado para que la sentencia se produzca luego
del cumplimiento de ciertas fases que se estiman relevantes, pero también hay
que destacar que debido proceso y defensa no van siempre de la mano. La defensa
requiere de un debido proceso, pero el debido proceso no está diseñado sólo
para garantizar la defensa de partes enfrentadas. Sirve para mucho más que eso.
El representante del Consejo Nacional
Electoral ha partido de una idea contraria: sin decir en modo alguno que
existan partes en litigio, sí afirmó algo que es consecuencia de esa situación:
que debió garantizarse su defensa. ¿Ante quién?, se pregunta la Sala, de manera
similar a lo que planteó el apoderado del Estado Miranda. El derecho que se
invoca como fundamento de la reposición es, entre otras cosas, la forma de
mantener el equilibrio entre quienes tienen posiciones contrapuestas, a fin de
que uno de ellos se defienda de las aseveraciones del otro, y es la manera como
el órgano decisor pueda contar con las versiones de los involucrados. En los
procedimientos administrativos sucede algo similar, aunque en esos casos lo
usual es que no existan partes en litigio, sino que es ante el propio órgano
resolutor –que se convierte en una especie de contraparte, aunque deba
conservar la objetividad- donde se plantean los alegatos de defensa.
Quizás parte de la confusión derive del
hecho de que la jurisprudencia de esta Sala exige, para la admisión del recurso
de interpretación, la existencia de un caso concreto. Eso podría llevar a creer
que se está en presencia de un litigio, así sea eventual. De hecho, en el
asunto de autos, la duda interpretativa enfrenta ya a varios órganos estatales,
cada uno con su particular opinión.
Ahora bien, la exigencia del caso
concreto no es más que un reflejo de la necesidad de reservar al recurso de
interpretación su verdadera justificación y evitar que se convierta en un medio
indiscriminado de resolución de consultas. Por tanto, es sólo un requisito de
legitimación –es decir, la puerta al tribunal-, sin que ello se materialice
luego en la posibilidad de que el juez satisfaga pretensiones distintas a la
meramente interpretativa.
De acuerdo con lo indicado, el caso
concreto es el requisito para pedir la interpretación, demostrando que hay
mérito suficiente para que sea el Máximo Tribunal de la República el que se
pronuncie, pero sin que ello dé lugar a que se resuelva el mismo: lo que se
aclara es la duda interpretativa que existía en ese supuesto. La controversia
se seguirá o se llevará ante quien corresponda, para lo cual se supone que el
fallo de la Sala debe ser de utilidad. Es la razón, precisamente, de algunos de
los fallos de inadmisión que ha dictado esta Sala, en las oportunidades en que
los accionantes no se han limitado en su pretensión, sino que han pedido
pronunciamiento distintos a la sola interpretación, queriendo que el caso
concreto sea no sólo el legitimante del recurso, sino también el fondo de lo
que se decidirá.
En atención a lo expuesto, aunque es
cierto que el Consejo Nacional Electoral tiene una posición tomada que le ha
hecho enfrentarse, en el plano de la argumentación jurídica, a Estados y
Municipios, y que eso podría incluso dar lugar a un verdadero litigio judicial,
en este momento sólo se dilucida el aspecto interpretativo que está en la base
de esa discusión. Los recurrentes no han demandado a nadie. Sólo han pedido la
intervención del Tribunal Supremo.
Aunque en teoría la Sala no necesita
realmente oír a nadie más para dar su opinión vinculante, la prudencia y la
responsabilidad le exigen otra conducta. Por ello, la Sala no se limita a
estudiar el caso aisladamente, con prescindencia de los pareceres ajenos, sino
que procura llamar a quienes pudieran tener algo que decir y que, al hacerlo, podrían ilustrar a los
magistrados en la toma de su propia postura. A veces no lo ha hecho, por la
urgencia, y con ello no ha violado derecho alguno, pues –se insiste- no hay
partes a las que proteger en su derecho. Ahora, el que no haya derechos en
juego (aunque en el caso concreto bien puede haberlos) no implica que no haya
intereses que tutelar. Para la protección de esos intereses la Sala formula
invitaciones, no citaciones. No hay de qué defenderse, pero sí sobre qué
opinar.
Como se observa, el planteamiento del
apoderado del Consejo Nacional Electoral encierra un aspecto de suma
importancia, en modo alguno baladí. El problema es que se ha enfocado de manera
incorrecta, con fundamento en un imposible derecho a la defensa, cuando en
realidad la justificación de la intervención de los terceros en un proceso como
el de autos es una distinta, como bien lo hizo notar el representante del
Estado Miranda: el derecho a la participación en la adopción de decisiones en
las que se tenga interés.
Con base en ese derecho se publicó un
edicto llamando a los interesados. No siempre acude alguien, pero en el
presente caso el interés era indiscutible, comprobable con los varios escritos
que se agregaron a los autos. Pero la Sala no se limitó a hacer esa invitación
general, sino que, consciente de que el Consejo Nacional Electoral era uno de
los evidentes interesados, le notificó directamente la admisión del recurso, al
igual que lo hizo con el Fiscal General de la República y el Defensor del
Pueblo. A estos dos últimos funcionarios ya existe la práctica judicial de
notificarles la admisión de recursos de esta clase, en virtud de sus
respectivas misiones constitucionales, pero en el presente caso se hacía
imprescindible la notificación al nuevo Poder Electoral; no en balde, el
planteamiento del recurso es si la competencia es suya o no. A los 335
Municipios del país no podía hacérsele idéntica notificación, por razones
evidentes, pero, precisamente, para ello serviría el edicto publicado en prensa
y que, como consta en autos, tuvo sus resultados.
Entonces, la Sala, aun cuando ninguna
norma le obliga a llamar a nadie para decidir un recurso de interpretación,
entiende necesario hacerlo, con base en ese derecho a la participación
–extendido al ámbito judicial- y con fundamento en la imprescindible tutela de
los intereses. Por ello, la Sala
mantiene y mantendrá como práctica la de notificar y publicar edictos.
No puede ser de otra forma, salvo en casos de urgencia, si se piensa en que el
fallo será vinculante y de efectos erga
omnes.
Ahora, el representante del Consejo
Nacional Electoral denunció que a ese órgano se le notificó, pero no se le
concedió un plazo para comparecer y presentar su escrito (no su defensa, según
se ha aclarado). Sin embargo, observa la Sala:
En primer lugar, recordando que no se
trata de una citación a un proceso en el que trabará una litis y por ello, no
es necesario fijar un plazo. Es conveniente, pero la Sala no lo hizo. Esa
imprevisión no tiene más consecuencia que la de permitir que se presente el
correspondiente escrito en cualquier momento, siempre que sea antes del fallo,
pues, además, debe hacerse notar que en estos procesos no hay acto de informes
ni oportunidad para decir “Vistos”.
En segundo lugar, no puede desconocer el
solicitante que, aunque hubiera existido algo de que defenderse, perfectamente
tuvo su ocasión. El escrito que presentó, en el que formuló su petición de
reposición, contiene también su opinión detallada sobre la interpretación
requerida. Así, aunque hubiera existido algún error procesal (que no lo hubo),
el propio interesado lo hizo intrascendente con su conducta, por lo que
cualquier reposición sería inútil, tal como lo advirtió el apoderado del Estado
Miranda.
Por lo expuesto, esta Sala desestima la
solicitud de reposición de la causa, y pasa de inmediato a decidir sobre la
interpretación que se le ha requerido. Así se declara.
X
INTERPRETACION
DEL ARTICULO 174 DE LA CONSTITUCIÓN
Como se ha indicado, se han
acumulado dos recursos de interpretación de normas constitucionales. Ambos se
refieren a la titularidad de la competencia sobre registro civil, pero tienen a
la vez importantes diferencias:
a)
En el
recurso del expediente 00-1945 se abordó un asunto más amplio y limitado a la
vez: más amplio, pues se pidió declarar que todo lo que correspondía a los
prefectos pasó a ser constitucionalmente poder de los Alcaldes, lo que
abarcaría por supuesto el registro civil; más limitado a la vez, pues sólo se
espera pronunciamiento acerca del alcance del artículo 174 de la Constitución
–en el cual se confiere rango de primera autoridad civil al Alcalde-, pero no
se solicitó algo más.
b)
En el
recurso del expediente 2001-0241 también se centra el debate acerca de la
titularidad de la competencia sobre registro civil y se considera que
corresponde a los Alcaldes y no a los Prefectos (o a los Jefes Civiles, sobre
los que nada mencionó el Síndico Procurador del Municipio San Diego del Estado
Carabobo). Sin embargo, el planteamiento no se limita al artículo 174 de la
Constitución, sino que destacó la parte actora que ese artículo no es
suficiente, toda vez que los artículos 292 y 293.7 del mismo Texto Fundamental
hacen pensar que la competencia concreta de registro civil –no así las demás
que le correspondan al Alcalde como primera autoridad civil del Municipio- está
asignada al Poder Electoral.
Por ello, esta Sala estima necesario
dividir sus consideraciones en dos apartados: uno para determinar el alcance
del carácter de primera autoridad civil de los Alcaldes, que es el fondo del
recurso del expediente 00-1945; otro para dilucidar el aspecto relacionado con
la competencia concreta sobre registro civil y su posible atribución al Poder
Electoral, que es el planteamiento del recurso del expediente 2001-0241.
Sobre el primer aspecto observa la Sala:
El artículo 174 de la Constitución
contiene las normas básicas sobre el gobierno y la administración municipal: a)
establece qué corresponde a un Alcalde o Alcaldesa; b) dispone que ese
funcionario será la primera autoridad civil de la jurisdicción; c) fija los
requisitos para ocupar ese cargo y la dirección de su mandato, así como la
posibilidad de su reelección. Como se ve, se trata de un breve artículo, pero
que reúne varias disposiciones. De todas ellas, en el caso de autos sólo
interesa la primera, según la cual:
“El gobierno y la administración del
Municipio corresponderán al Alcalde o Alcaldesa, quien será también la primera
autoridad civil”.
Esta disposición es de tal claridad que,
incluso, no requeriría pronunciamiento de esta Sala de no ser porque en la
práctica sí ha sido objeto de debate. El recurso presentado ante esta Sala es
prueba de ello, pues no se trata de una duda exclusiva de los recurrentes, tal
vez producto de la ignorancia, sino de un verdadero aspecto discutido.
La jurisprudencia de esta Sala ha sido
insistente en afirmar que una norma clara no requiere interpretación, por lo
que un recurso dirigido a obtenerla sería inadmisible. Este caso –según se verá-
constituye una evidente excepción, debido a que la claridad de una disposición
a veces no es suficiente para que su aplicación sea sencilla. Factores de
diverso tipo –en este caso históricos, sobre los cuales la Sala estima
necesario detenerse luego- inciden en la incertidumbre. Por ello, pese a la
claridad de la norma, se hacen las siguientes consideraciones:
La disposición que atribuye el carácter
de primera autoridad civil de los Municipios a los Alcaldes estaba ausente del
anterior Texto Fundamental, y lo estuvo de todos los que hasta ahora han regido
a la República venezolana. De hecho, la Constitución de 1961 no concebía la
figura del Alcalde, como tampoco concibió la de ningún otro órgano municipal.
Se limitó a remitirse a una o varias leyes de desarrollo, a saber: a)
estableció que la representación de los Municipios la ejercerían “los órganos que determine la ley”
(artículo 25); b) dispuso que “la
organización de los Municipios se regirá por esta Constitución, por las normas
que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes
orgánicas nacionales y por las disposiciones legales que en conformidad con
aquéllas dicten los Estados” (artículo 26); c) dispuso que “la ley podrá establecer diferentes
regímenes para la organización, gobierno y administración de los Municipios,
atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, situación
geográfica y otros factores de importancia”, si bien siempre obedeciendo a
un régimen democrático (artículo 27).
Como se observa, la Constitución de 1961
se remitió a la ley. Mientras ella no había sido dictada, los municipios
siguieron rigiéndose por las normas previas, lo que llevó incluso a una
situación de evidente trastorno constitucional: se aplicaban normas, principios
y hasta tradiciones que ni siquiera tomaban en cuenta que el Texto Fundamental
había denominado Municipios a la “unidad
política primaria y autónoma dentro de la organización nacional” y a tal
fin le había dotado de la personalidad jurídica que hasta entonces era privativa
de los denominados Distritos. Así, si bien la Constitución anterior permitía
diferentes regímenes organizativos y dejaba al legislador la libertad para
decidir acerca de la forma de gobierno y administración municipal, lo cierto es
que, en la práctica, el vacío legislativo llegó al extremo de mantener un
régimen que no era el querido por el Constituyente. Los Distritos -que no deben
confundirse con la actual figura de Distritos Metropolitanos- mantuvieron
durante años el lugar que correspondía realmente a los Municipios.
Todo, por
supuesto, tiene explicación. Debe recordarse que la división
político-administrativa de los Estados venezolanos se basó tradicionalmente en
la figura del Distrito, si bien éstos a su vez estaban integrados por
municipios, carentes de personalidad jurídica. Así, la entidad de relevancia
jurídico-política era el Distrito y en él se asentaba el Concejo Municipal. Sin
duda, se trataba de una situación anómala en la que los Distritos gozaban de la
autonomía denominada municipal y el
poder público lo ejercían a través de un órgano llamado Concejo Municipal, a la vez que existían unos
municipios totalmente privados de poder, al ser sólo una circunscripción
administrativa, sin relevancia política.
La Constitución
de 1961 pretendió cambiar esa situación y atribuir a los municipios la
personalidad jurídica y, en consecuencia, hacer que fueran ellos los que
gozaren de autonomía y donde residiese el poder público. Sin embargo, al no ser
posible variar de inmediato un régimen ya tradicional, por ser necesario
desmontar la estructura existente e instalar la nueva, la propia Constitución
previó, en su Disposición Transitoria Primera, que mientras se dictaba la nueva
legislación sobre régimen municipal quedaría en vigencia el régimen jurídico pre-constitucional.
De esta manera, los municipios, pese a su declaración constitucional como base
del poder local, debieron esperar algún tiempo para su efectiva conversión en
unidades primarias de la organización política.
El legislador
tardó en cumplir con su obligación constitucional y fue sólo en 1978 cuando se
sancionó la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Sin embargo, ese texto mantuvo
el régimen pre-constitucional, con lo que el poder local continuaba en los
Distritos y los Municipios permanecían relegados, apartados de su nuevo rango
constitucional. Dicha ley se modificó en 1984, pero sin que la situación
variase respecto de la preeminencia de los Distritos. La segunda reforma de la
Ley, producida en 1988 y que entró en vigencia en 1989, sí satisfizo la
exigencia constitucional e hizo desaparecer la figura del Distrito, asumiendo
los municipios el poder que les correspondía desde 1961.
Pero no ha sido éste el único cambio
relevante producido durante la vigencia de la Constitución de 1961. Los Municipios
ocuparon el lugar de los Distritos (que no deben confundirse con los ahora
llamados Distritos Metropolitanos), pero en ellos existía un reparto del poder
distinto al estadal y nacional, más próximo a un sistema de gobierno
parlamentario que a uno ejecutivista.
En efecto, en virtud de que la
Constitución dejaba al legislador la determinación de lo relativo al gobierno y
administración municipal, en Venezuela estuvo vigente, durante décadas, un
régimen de confusión entre funciones ejecutivas y deliberantes, típico de los
sistemas parlamentarios y que fue herencia del derecho español. Así, un órgano
parlamentario –ahora comúnmente conocido como Concejo, antes como Cabildo,
Municipalidad, Ayuntamiento u otras denominaciones- reunía lo que a nivel
nacional y estadal estaba dividido.
Los Concejos Municipales tenían, como es
natural en un órgano colegiado, un Presidente, que en la tradición oral –e
incluso casi protocolar- recibió luego el nombre de Alcalde. El Alcalde era un
Concejal como el resto, pero que, en virtud de sus atribuciones, se distinguía
de los demás. Sin embargo, a efectos
jurídicos el órgano era uno sólo: el Concejo, que ejercía la totalidad del
Poder Público en el ámbito municipal.
Una de las más relevantes innovaciones de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal que se sancionó en 1989, aparte de
eliminar del todo la figura del Distrito como sustituta del Municipio –lo que
no impide que los Estados la conserven a otros fines meramente
administrativos-, fue separar el ejercicio del Poder Público local. Para ello
se mantuvo la institución del Concejo, ya de larga tradición, pero se creó un
verdadero Poder Ejecutivo separado del órgano parlamentario. Ese Poder
Ejecutivo está encabezado por el Alcalde, de la misma forma como el Presidente
o el Gobernador son la cúspide de los Ejecutivos nacional y estadal,
respectivamente.
En 1989, entonces, surge la figura
del Alcalde con nueva concepción, esta es como jerarca de un Poder Ejecutivo
que ha recibido el nombre de Alcaldía. Es cierto –debe sin embargo reconocer la
Sala- que la separación a nivel municipal no es idéntica a la del resto de las
personas político-territoriales. En parte por dificultades en cambiar una
tradición, en parte por la estrechez territorial y la cercanía de los asuntos
que les compete manejar –todos puramente locales, aunque no siempre sencillos-
el gobierno municipal sigue siendo parcialmente parlamentario.
Por ello, el artículo 50 de la referida
ley dispone que “el Gobierno Municipal se
ejerce por un Alcalde y un Concejo Municipal” y luego aclara que la “rama ejecutiva del gobierno municipal se
ejerce por órgano del Alcalde y la deliberante por órgano del Concejo
Municipal, al cual corresponde legislar sobre las materias de la competencia
del Municipio y ejercer el control de la rama ejecutiva del gobierno
municipal”. Ello explica, también, el que el artículo 77 eiusdem enumere las competencias que
corresponden al Alcalde, “como Presidente
de la Cámara Municipal”. Precisamente una de esas funciones es la de “cumplir con las obligaciones que le imponga
el Código Civil en relación con los actos y registros referentes al estado
civil” (ordinal 6º).
En el relato que efectúa esta Sala puede
observarse, entonces, que la figura del Alcalde, como autoridad de una rama
ejecutiva del Poder Público, sólo se materializó en 1989 y que ello no era un
requerimiento de la Constitución de 1961, pero sí una exigencia
político-social. Los actuales Alcaldes, de este modo, tuvieron un origen legal,
no uno constitucional, y fue sólo en 1999 cuando encontraron acogida en el
Texto Fundamental, concediéndoseles expresamente
el carácter de primera autoridad civil de los municipios.
Ahora bien, el que los Alcaldes
obtuviesen ese rango constitucional en 1999 y que sólo en ese momento se
reconociese normativamente su carácter de primera autoridad civil local, no
implica que no lo tuvieron, incluso, antes.
En efecto, por algo sólo explicable por
la tradición, y no por la razón, se consideraba a los prefectos y jefes civiles
como las primeras autoridades civiles locales, aun cuando no fueran más que
unas figuras de desconcentración de la actividad de los Estados. En ello ayudó
mucho, sin duda, el Código Civil –de antigua sanción, pese a sus reformas- que
al referirse a la primera autoridad civil de una localidad la llamaba
ocasionalmente Jefe Civil. Las normas venezolanas, como es parcialmente
comprensible, no se han ido siempre adaptando a los muchos cambios en la
organización política, con lo que las primeras autoridades civiles locales
siguieron siendo, para todos, unos funcionarios que no eran locales. La
representante del Municipio Chacao del Estado Miranda lo ha puesto en cierta
manera de manifiesto al sostener en su escrito que el “verdadero perfil de esos funcionarios [Prefectos y Jefes Civiles] desde el punto de vista práctico” era
el de “una autoridad local estrechamente
vinculada con la vida del Municipio”.
Observa la Sala que, aun sin previsión
expresa sobre el carácter de primera autoridad civil local, lo que sí
constituía una exigencia constitucional era la necesidad de que en los
municipios se eligiera libremente a sus autoridades, y ello ejerció gran
incidencia en la figura de los Prefectos distritales y Jefes Civiles
parroquiales, los cuales eran designados por los Gobernadores de Estado, siendo
en realidad sus agentes, de la misma forma en que esos Gobernadores eran
agentes del Poder Nacional mientras no fueron electos por la colectividad.
Los Prefectos eran, por tanto, una
autoridad de ámbito municipal,
pero no de carácter municipal, que no
correspondían realmente al Municipio al que se refería el Texto Fundamental de
1961. Eran –y son, pues aún subsisten- funcionarios estadales sin ningún
reconocimiento constitucional nacional. Su origen está siempre en las
Constituciones estadales, como es natural. Sólo la Carta Magna de 1819 mencionó
a los Prefectos. Según esa Constitución, en “cada
capital de departamento hay un prefecto y una municipalidad” (artículo 1,
Sección Segunda, Título 9º). Al Prefecto se le calificó como “teniente del gobernador de la provincia” en
el ámbito de un departamento (artículo
3º de la misma Sección), es decir, como su subalterno. Era tal su condición de
teniente, que el propio Gobernador debía ser el “prefecto del departamento de la capital de la provincia” (artículo
1º). Esos prefectos tenían asignado, entre otras competencias, llevar el censo
de la población, así como el registro de nacimientos y defunciones.
La figura del prefecto como funcionario
provincial (luego estadal, con el cambio de denominación que vino aparejada con
la evolución político-institucional venezolana) se mantuvo entre nosotros y no
puede dudarse de su utilidad, si bien hoy en día su relevancia es bastante
menor. Los prefectos, al no ser funcionarios municipales, sino estadales de
ámbito municipal, necesitaban de adaptación a la Constitución de 1961. Así,
debe insistir la Sala en que, ya bajo la vigencia de la misma, los prefectos
debieron dejar de ser la primera autoridad civil del Municipio. Ahora, como esa
Constitución no mencionaba ningún órgano, y como era difícil atribuir al
Concejo –órgano colegiado, de funciones diversas- la primera autoridad civil,
el Prefecto se mantuvo como tal durante más tiempo del debido.
Con la Ley Orgánica de Régimen Municipal
de 1989 la situación varió: es obvio que debe entenderse que el Alcalde era la
primera autoridad civil del Municipio, al ser el jerarca máximo de la rama
ejecutiva del Poder Público a ese nivel. Se trata de un funcionario electo
popularmente, respondiendo a las exigencias democráticas de la Constitución,
que debía necesariamente desplazar a los Prefectos y Jefes Civiles en los
ámbitos de competencia de los Municipios o en cualquiera para la cual fuese
titular de la competencia la primera autoridad civil del Municipio, como sucede
precisamente con el registro del estado civil. Sin embargo, la fuerza de la
tradición llevó a seguir considerando a Prefectos y Jefes Civiles como primeras
autoridades civiles locales, sin reparar de manera suficiente en que su origen
no era democrático –exigencia de los artículos 27 y 29 de la Constitución de
1961- ni formaban parte del Poder Público de la entidad llamada
constitucionalmente “Municipio”.
La Constitución de 1999 vino a resolver
esa situación, pues incorporó entre sus normas lo que no podía ser de otra
forma: era absurdo sostener que la primera autoridad civil de un Municipio
fuese un funcionario designado por el Gobernador estadal y que, en
consecuencia, respondiese ante éste, cuando existía otro funcionario legalmente
creado que tenía un claro origen local y contaba con respaldo de la población.
Pudo ser así durante largo tiempo, pero debió dejar de serlo en el momento
cuando cambió la regulación sobre la materia, de la misma manera como, desde la
sanción de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores, era lógico que estos
funcionarios dejasen de ser representantes del Presidente de la República en el
territorio de un estado.
Por ello la Exposición de Motivos de la
Constitución carece de mención acerca del artículo 174 de la Constitución: es
una novedad en la letra, no en el fondo. Como se ha indicado, ese artículo es
de tal claridad que incluso no hubiera requerido del pronunciamiento de esta
Sala, de no ser porque esa claridad no ha servido para disipar las dudas que se
han ido arrastrando luego de una compleja evolución histórica que esta Sala
pretendió resumir.
Por ejemplo, sólo razones ajenas a la
letra de la norma pueden explicar que haya quien discuta la operatividad de la
norma a falta de ley de desarrollo, pues se pregunta la Sala: ¿qué clase de
desarrollo requiere una disposición que de manera tan clara establece que el
Alcalde es la primera autoridad civil del Municipio? Pregunta que, sin embargo,
ha sido hecha: el Síndico Procurador del Municipio San Diego del Estado
Carabobo informó que en su entidad federal se ha llegado a sostener que el
Alcalde no será efectivamente la primera autoridad civil del Municipio hasta
que se dicte la nueva legislación sobre el régimen municipal, de conformidad
con la Disposición Decimocuarta de la Constitución, que preceptúa que, mientras
“no se dicte la legislación que
desarrolle los principios de esta Constitución sobre el régimen municipal,
continuarán plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos
de los Municipios, relativos a las materias de su competencia y al ámbito
fiscal propio, que tienen atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable
antes de la sanción de esta Constitución”.
No es difícil notar que el anterior
alegato carece de todo fundamento. Sólo el deseo de no hacer operativa una norma
de aplicación tan claramente inmediata, puede hacer creer que debe recurrirse a
la transcrita Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución, la cual
no está pensada para ese caso.
Así, este fallo no tendría justificación
de no ser por la inveterada confusión entre ciertas nociones, que llevó,
incluso, a mantener al Distrito como base de la división territorial donde
debió estar, en su lugar, el Municipio, y a mantener unos Prefectos designados
por los estados ejerciendo poderes propios de los órganos municipales.
Por lo expuesto, esta Sala declara, como
interpretación vinculante, que:
1.
El artículo
174 de la Constitución establece que la primera autoridad civil de los
Municipios es el Alcalde, por lo que ningún funcionario distinto, puede tener
atribuciones que sean privativas de esas autoridades.
2.
Los
prefectos, jefes civiles y cualquier otra autoridad pueden válidamente tener un
ámbito de actuación coincidente con el territorio municipal, pero ello no
implica, en ningún caso, la asunción de los poderes que correspondan a los
Alcaldes como primera autoridad civil del Municipio.
Ahora bien, el caso del registro civil
requiere consideraciones especiales, por cuanto es bastante más complejo.
En efecto, aunque el artículo 174 de la
Constitución dispone con tal claridad que los Alcaldes son la primera autoridad
civil de los Municipios, hay normas en el mismo Texto Fundamental (artículos
292 y 293.7) que establecen que al Poder Electoral corresponde el denominado
Registro Civil y Electoral, para lo cual se crea, como parte de la
institucionalidad de ese Poder, una Comisión de Registro Civil y Electoral.
Como se observa, del artículo 174 no sólo
no se deriva competencia para el registro civil, sino que hay normas expresas
que la atribuyen a otro Poder Público, si bien sin precisar su alcance. Podría
predicarse de este caso lo mismo que respecto del referido artículo 174: que es
tal su claridad que es innecesario pronunciamiento, pero ahora se trataría de
una claridad engañosa, porque se mezclan elementos suficientes que nublan el
panorama y que hacen relevante el fallo judicial vinculante. Esa mayor
complejidad la revela, incluso, la misma tramitación procesal: en el debate
acerca de la titularidad de la competencia entre Alcaldes y Poder Electoral
hubo varias intervenciones, a favor de una u otra forma de interpretación del
Texto Fundamental.
Desde ya se debe advertir el origen de la
duda: aunque constitucionalmente parezca estar claro, el ordenamiento sub-legal
vigente –que es el invocado por los accionantes y los terceros- requiere una
valoración que parta de la nueva concepción constitucional acerca del alcance
de la competencia de registro civil y sin la cual la norma suprema realmente no
tiene la operatividad pretendida. Así, pese a que este recurso versa sobre la
Constitución, sus normas y sus principios, no hay forma de dar unidad al
ordenamiento vigente –preconstitucional- más que analizando el caso con la
lectura de textos legales.
Sin que se desvirtúe el objeto del
recurso, hay un aspecto evidente: existen normas legales, ya tradicionales, que
en nada pensaron el caso de un entonces inexistente Poder Electoral. De esta
manera, aunque no pueden quedar dudas de que el Registro Civil y Electoral
corresponde constitucionalmente a ese nuevo Poder Electoral, es imprescindible
determinar cómo se ejercerá esa competencia, recordando al efecto que el
registro civil implica un conjunto de operaciones.
La pregunta entonces sería: siendo
indudable que hay una competencia constitucional en registro civil en manos del
Poder Electoral, ¿cuál es la manera como ella debe desarrollarse? Para ello
sirve el caso de autos: para precisar la manera como se compatibilizan las
normas actuales y la Constitución. No se trata del control de
constitucionalidad que se efectúa con el recurso de anulación, sino de la
determinación del alcance que tiene la competencia de registro civil a cargo
del Poder Electoral, a fin de precisar el papel que juegan en ella las primeras
autoridades civiles de los Municipios. Es así como en definitiva se mezclan las
normas de los artículos 174, 292 y 293.7: es, curiosamente, una norma legal la
que les sirve de punto de unión.
La Constitución, por supuesto, no se
interpretará tomando como referencia la ley, pero esa ley sí da lugar a
descubrir la complejidad del asunto. Ello, que ha sido objeto de gran discusión
en Venezuela, es el objeto del segundo de los recursos, que esta Sala decidirá
en el apartado siguiente.
XI
INTERPRETACION
DE LOS ARTICULOS 292 Y 293, NUMERAL 7,
DE
LA CONSTITUCION
El problema interpretativo se centra en
la determinación del órgano competente para llevar el Registro Civil, es decir,
aquél en el que consta la información esencial sobre las personas: nacimiento,
matrimonio y muerte. En criterio de los recurrentes, ese Registro es atribución
del Alcalde de cada Municipio, por ser la primera autoridad civil de dichas
entidades, a tenor del artículo 174 de la Constitución, si bien admitieron que
el propio Texto Constitucional genera una duda, pues lo atribuye al llamado
Poder Electoral. En el transcurso del juicio –según se relató- intervino la
representación del Consejo Nacional Electoral, único que defendió la
competencia del Poder en el que se inserta y no la de los Municipios, a menos
que éstos participen de manera auxiliar.
La Constitución de 1961 no contenía
disposición alguna sobre la competencia para llevar el Registro Civil, al igual
que tampoco figuraba en los Textos Fundamentales anteriores. Se trató siempre,
entre nosotros, de una regulación legal, sin acogida en la Carta Magna. De
hecho, son muchos los ordenamientos que carecen de normas constitucionales para
regular el estado de las personas e incluso la nacionalidad.
Según se ha indicado, los recurrentes
solicitaron la interpretación de una norma clara, como lo es el artículo 174 de
la Constitución, la cual no debería haber presentado problema alguno acerca de
su inteligencia: el Alcalde es la primera autoridad civil del Municipio. De no
existir los artículos 292 y 293, numeral 7, de la Constitución, no habría
habido duda: los Alcaldes asumirían todo el poder de los Prefectos y los Jefes
Civiles en esa materia de registro civil (no así necesariamente en el resto de
sus asuntos, debido a que las competencias de esos funcionarios la establece
cada Constitución estadal).
Sin embargo, en vista de la creación del
Poder Electoral y de la inclusión de la Comisión de Registro Civil y Electoral
entre sus órganos, podía quedar la duda acerca de si todo el Registro Civil ha
pasado al Poder Electoral, o sólo parte de esa función –la de coordinación- o
incluso –como lo afirmó, por ejemplo, la representación del Municipio Chacao
del Estado Miranda- sólo aquello que tuviera relación con las elecciones. Es
así como, incluso, se ha sostenido que en realidad la situación no habría
cambiado: el Registro Civil seguiría como antes, pero en manos de los Alcaldes,
mientras que el Registro Electoral (llamado ahora Civil y Electoral)
correspondería a la Comisión Nacional de Registro Civil y Electoral.
Permanecería, pues, la duplicidad de registros que hoy existe.
Sólo en 1999 volvió a figurar el Registro
en la Constitución –dejando a salvo, se insiste, la reserva legal nacional-.
Aparece en cuatro artículos: en el 56, que consagra el derecho de toda persona
a ser inscrito en el registro civil desde que nace; en el 292 y 293, que son el
objeto de este recurso, que establecen
la competencia del Poder Electoral para el Registro Civil y Electoral; y
el 342, que permite que la iniciativa para una reforma constitucional provenga
de un porcentaje de los electores (no de personas) que figuran en ese Registro
Civil y Electoral. Como se notará, de esas cuatro disposiciones, tres se
refieren a un Registro Civil y Electoral; sólo una excluye la parte electoral,
y lo hace con razón: se refiere al nacimiento, y sólo a cierta edad se alcanza
el derecho al sufragio y, con ello, a figurar en la parte electoral del
registro.
Por ello, es al Código Civil donde
necesariamente debe acudirse: es el que proporciona la regulación acerca del
registro civil. Al cual se une el Código de Procedimiento Civil, que ordenó la
manera de lograr la rectificación de las partidas. No se ha dictado ninguna ley
especial en la materia, si bien existió un proyecto en tal sentido que nunca
encontró sanción, en parte por haber sido objeto de algunas críticas. Sí existe
una Ley de Registro Público y Notarías, pero para el caso de los asientos
distintos a los de las personas físicas: operaciones sobre bienes, sociedades,
entre otros.
De las normas que tienen que ver con este
recurso, se observa que el artículo 292 dispuso los órganos que forman el Poder
Electoral, entre los cuales destaca –a los efectos que ahora interesan- una
Comisión de Registro Civil y Electoral. En el artículo 293 se enumeran las
competencias del Poder Electoral, formado por todos esos órganos, e incluye, como
es natural al haber previsto una Comisión al efecto en el artículo precedente,
el mantenimiento del registro civil y electoral. Textualmente, ambas normas
disponen:
Artículo 292: “El Poder Electoral se ejerce por el
Consejo Nacional Electoral como ente rector y, como organismos subordinados a
éste, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral y
la Comisión de Participación Política y Financiamiento, con la organización y
el funcionamiento que establezca la ley orgánica respectiva”.
Artículo 293: “El Poder Electoral tienen por
función:
(omissis)
7. Mantener, organizar, dirigir
y supervisar el Registro Civil y Electoral.
(omissis)”.
“Capítulo
V
De la Comisión de Registro Civil y Electoral
Sección
primera:
De
su Definición y sus Funciones
Artículo
57. La Comisión de Registro Civil y Electoral es el órgano a cuyo cargo está la
centralización de la información del registro del estado civil de las personas
naturales, el cual se forma de la manera prevista en la ley respectiva.
Igualmente asumen la formación, organización, supervisión y actualización del
registro civil y electoral.
Conformación
Artículo 58.
La Comisión de Registro Civil y Electoral está conformada por la Oficina
Nacional de Registro Civil del Poder Electoral, la Oficina Nacional de Registro
Electoral y la Oficina Nacional de Supervisión de Registro Civil e
Identificación.
Funciones
Artículo 59. La Comisión de Registro Civil y Electoral tiene las siguientes
funciones:
1.
Planificar, coordinar, supervisar y controlar el registro civil y electoral
y conservar libros, actas y demás documentos correspondientes.
2.
Proponer ante el Consejo Nacional Electoral para su aprobación, las
normas y procedimientos que habrán de seguirse para el levantamiento e
inscripción del registro del estado civil de las personas, así como para el
control y seguimiento de dicho registro.
3.
Girar instrucciones de obligatorio cumplimiento previa aprobación del
Consejo Nacional Electoral, a las alcaldesas y los alcaldes y otros
funcionarios para la inscripción y levantamiento de las actas de registro del
estado civil de las personas.
4.
Proponer ante el Consejo Nacional Electoral las personas a ser
designadas agentes auxiliares para el levantamiento e inscripción del registro
del estado civil de las personas en casos especiales o excepcionales.
5.
Depurar en forma continua y efectiva el Registro Electoral y publicarlo
en los términos establecidos en la ley, para su posterior remisión a la Junta
Nacional Electoral.
6.
Recibir de la Junta Nacional Electoral para su revisión y depuración
las listas de los elegibles para cumplir con el servicio electoral, de
conformidad con lo establecido en la ley, y posteriormente devolverlas a dicha
Junta.
7.
Las demás funciones que le confiera la ley y el reglamento.
Sección
segunda:
De
las Atribuciones de la Presidenta o el Presidente de la Comisión de Registro
Civil y Electoral
Artículo 60. La Presidenta o el Presidente de la Comisión de Registro Civil y
Electoral tiene las siguientes atribuciones:
1.
Cumplir y hacer cumplir las funciones que le han sido atribuidas por
ley.
2.
Cumplir y hacer cumplir las decisiones del Consejo Nacional Electoral y
la Comisión de Registro Civil y Electoral.
3.
Requerir de todos los organismos, entidades y funcionarias o
funcionarios información sobre asuntos relacionados con sus funciones.
4.
Girar instrucciones en materia de su competencia a las oficinas
regionales electorales, y cualquier persona en el ejercicio de una función
electoral.
5.
Disponer lo conducente a la organización, administración,
funcionamiento y evaluación de la Comisión de Registro Civil y Electoral, salvo
en aquellos casos en que la ley se lo haya reservado al Consejo Nacional
Electoral.
6.
Cualquier otra que señale la ley y el reglamento.
Sección
tercera:
De la
Oficina Nacional de Registro Civil del Poder Electoral
Funciones
Artículo
61. La Oficina Nacional de Registro Civil del Poder Electoral, está dirigida
por una Directora o un Director de libre nombramiento y remoción, y tiene las
siguientes funciones:
1.
Planificar, coordinar y controlar las actividades inherentes al
Registro Civil de las personas naturales, en todo el territorio nacional.
2.
Solicitar a las autoridades administrativas ó judiciales la remisión de
las decisiones que revoquen la nacionalidad.
3.
Centralizar la información y documentación concerniente al registro de
los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y demás actos que
modifiquen el estado civil de las personas, así como las resoluciones
judiciales o administrativas que alteren, incidan o modifiquen la condición de
electora o elector.
4.
Mantener actualizado el Registro del Estado Civil de las Personas,
mediante los mecanismos y procedimientos que a tal fin se establezcan.
5.
Las demás atribuciones que le señalan las leyes y el reglamento.
Sección
Cuarta:
De la Oficina
Nacional de Registro Electoral
Funciones
Artículo 62.
La Dirección Nacional de Registro Electoral, está dirigida por una Directora o
Director de libre nombramiento y remoción, y tiene las siguientes funciones:
1.
Planificar,
coordinar y controlar las actividades inherentes a la formación y elaboración
del registro electoral.
2.
Actualizar,
conservar y mantener el registro Electoral de conformidad con lo establecido en
la ley.
3.
Presentar
a la Comisión de Registro Civil y Electoral el registro electoral definitivo a
los fines de su publicación.
4.
Depurar
las listas de elegibles a cumplir con el Servicio Electoral de conformidad con
la ley.
5.
Proponer
ante el Consejo Nacional Electoral para su designación a los agentes de
actualización del registro electoral cuando fuere necesario de conformidad con
lo previsto en la ley.
6.
Resolver
los reclamos contra las actuaciones de las o los agentes de actualización del
Registro Electoral y cualquier funcionaria o funcionario adscrito a esta
Dirección.
7.
Las
demás funciones que señale la ley y el reglamento.
Sección
quinta:
De la
Oficina Nacional de Supervisión del Registro Civil e Identificación
Funciones
Artículo 63. La Oficina Nacional de Supervisión del Registro Civil e
Identificación, está dirigida por una Directora o un Director de libre
nombramiento y remoción, y tiene las siguientes funciones:
1.
Supervisar
y fiscalizar el Sistema Nacional de Registro Civil.
2.
Supervisar
la actualización de los datos en materia del registro del estado civil de las
personas sobre la base de la información proveniente del Sistema Nacional de
Registro Civil.
3.
Vigilar
que la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería informe oportunamente
al Consejo Nacional Electoral sobre la expedición de cédulas de identidad y
pasaportes.
4.
Supervisar
y fiscalizar el proceso de tramitación y expedición de las cédulas de Identidad
y pasaportes, vigilando que se cumpla correcta y oportunamente.
5.
Las
demás que le señalen las leyes y el reglamento”.
Según esta Ley,
observa la Sala que la Comisión de Registro Civil y Electoral –creada por el
artículo 292 de la Constitución- “es el
órgano a cuyo cargo está la centralización de la información del registro del
estado civil de las personas naturales, el
cual se forma de la manera prevista en la ley respectiva” (artículo
57).
La frase
destacada por la Sala es fundamental: esa “ley
respectiva” no es otra que el Código Civil, por lo que sus disposiciones no
han quedado derogadas, sino que deben ser aplicadas conjuntamente con las que
ahora se encuentran en la Ley Orgánica del Poder Electoral. A esa Comisión le
corresponde también asumir “la formación, organización, supervisión y
actualización del registro civil y electoral” (artículo 57).
Dicha Comisión
tiene, entre sus competencias, “planificar,
coordinar, supervisar y controlar el registro civil y electoral y conservar
libros, actas y demás documentos correspondientes”; “proponer ante el Consejo
Nacional Electoral para su aprobación, las normas y procedimientos que habrán
de seguirse para el levantamiento e inscripción del registro del estado civil
de las personas, así como para el control y seguimiento de dicho registro”;
“girar instrucciones de obligatorio cumplimiento previa aprobación del Consejo
Nacional Electoral, a las alcaldesas y los alcaldes y otros funcionarios para
la inscripción y levantamiento de las actas de registro del estado civil de las
personas”; “proponer ante el Consejo Nacional Electoral las personas a ser
designadas agentes auxiliares para el levantamiento e inscripción del registro
del estado civil de las personas en casos especiales o excepcionales”; “depurar
en forma continua y efectiva el Registro Electoral y publicarlo en los términos
establecidos en la ley, para su posterior remisión a la Junta Nacional
Electoral” (artículo 59).
Ahora,
esa Comisión de Registro Civil y Electoral está formada por tres Oficinas,
según el artículo 58 de la Ley: la Oficina Nacional de Registro Civil del Poder
Electoral, la Oficina Nacional de Registro Electoral y la Oficina Nacional de
Supervisión de Registro Civil e Identificación. Repitiendo las palabras de la
Ley, las funciones de cada una son:
- Oficina
Nacional de Registro Civil del Poder Electoral: planificar, coordinar y
controlar las actividades inherentes al Registro Civil de las personas
naturales, en todo el territorio nacional; solicitar a las autoridades
administrativas ó judiciales la remisión de las decisiones que revoquen la
nacionalidad; centralizar la información y documentación concerniente al
registro de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y demás actos
que modifiquen el estado civil de las personas, así como las resoluciones
judiciales o administrativas que alteren, incidan o modifiquen la condición de
electora o elector; y mantener actualizado el Registro del Estado Civil de las
Personas, mediante los mecanismos y procedimientos que a tal fin se establezcan
(artículo 61).
-
Dirección Nacional de Registro Electoral: planificar, coordinar y controlar las
actividades inherentes a la formación y elaboración del registro electoral;
actualizar, conservar y mantener el registro electoral de conformidad con lo
establecido en la ley; presentar a la Comisión de Registro Civil y Electoral el
registro electoral definitivo a los fines de su publicación; depurar las listas
de elegibles a cumplir con el Servicio Electoral de conformidad con la ley;
proponer ante el Consejo Nacional Electoral para su designación a los agentes
de actualización del registro electoral cuando fuere necesario de conformidad
con lo previsto en la ley; y resolver los reclamos contra las actuaciones de
las o los agentes de actualización del Registro Electoral y cualquier
funcionaria o funcionario adscrito a esta Dirección (artículo 62).
- Oficina
Nacional de Supervisión del Registro Civil e Identificación: supervisar y
fiscalizar el Sistema Nacional de Registro Civil; supervisar la actualización
de los datos en materia del registro del estado civil de las personas sobre la
base de la información proveniente del Sistema Nacional de Registro Civil;
vigilar que la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería informe
oportunamente al Consejo Nacional Electoral sobre la expedición de cédulas de
identidad y pasaportes; y supervisar y fiscalizar el proceso de tramitación y
expedición de las cédulas de Identidad y pasaportes, vigilando que se cumpla
correcta y oportunamente.
La
Sala es del parecer absolutamente contrario. Sin negar que a la representación
del Municipio Chacao del Estado Miranda pueda acompañarle razón en algunos de
sus alegatos, lo cierto es que las afirmaciones recién transcritas revelan que
no se ha captado el enorme cambio constitucional. Su defensa de las
competencias del Ejecutivo Nacional en materia de registro civil olvida que
justamente el propósito del Constituyente fue sustituir a uno por otro Poder.
El legislador decidió, con la Ley Orgánica del Poder Electoral, mantener el
régimen legal, de forma que los Municipios, cercanos a los vecinos lleven los
registros, pero lo que no podría permitirse es que el Ejecutivo Nacional tenga
una competencia de la que se le ha despojado, a menos que sea como colaborador.
Ahora, lo que preceptúa el Código Civil
no es eso: a los Registradores Principales toca recibir el segundo ejemplar de
cada libro. Si se aceptase así, se vería con facilidad que el Poder que queda
relegado es el Electoral, cuando es a él al que la Constitución asigna la
competencia. Es lo que pretende, por ejemplo, la apoderada del mencionado
Municipio Chacao: que el segundo libro vaya al Ejecutivo, para que no pierda
esa competencia el Ejecutivo, según ella misma reconoció, y el Poder Electoral
se limite a “nutrirse” de la información que en ellos repose. Eso no es
centralización ni control, como puede verse. Esa interpretación vulnera
gravemente la Carta Magna, y esta Sala no puede compartirla.
*
Por las razones expuestas, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República, por autoridad de la Ley, INTERPRETA los artículos
174, 292 y 293, numeral 7, de la Constitución de la República, en los
términos contenidos en este fallo.
Se ORDENA la publicación del texto
íntegro del fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, en cuyo sumario se expresará:
“Sentencia de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia que fija la interpretación vinculante de los
artículos 174, 292 y 293, numeral 7, de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en lo referente a la
competencia en materia de registro del estado civil”.
Se FIJA el inicio de los efectos
de este fallo a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de
Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en Caracas,
a los 02 días del mes de octubre de dos mil tres (2003). Años: 193° de la
Independencia y 144° de la Federación.
El
Presidente,
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
Ponente
El Secretario,
Exp. 01-0241/00-1945
AGG/asa