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SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Consta
en autos que, el 6 de abril de 2002, el ciudadano MAURICIO RIVAS CAMPO, con cédula de identidad nº 984.675,
Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, con la asistencia
del abogado Guillermo Calderón, con inscripción en el I.P.S.A. bajo el nº 7675,
interpuso, ante esta Sala, solicitud de interpretación constitucional “...sobre
el contenido y alcance del Artículo 84 de
El 6 de abril de 2000, se dio cuenta en Sala y se designó
como ponente al Magistrado Moisés A. Troconis Villarreal. El 27 de diciembre de
2000,
Mediante
sentencia n° 1011 de 30 de mayo de 2002,
El
9 de octubre de 2002, compareció el abogado Alejandro Bastardo Ordaz, quien
actuó por delegación del ciudadano Germán Mundaraín Hernández, Defensor del
Pueblo, y consignó escrito por el cual se expone la opinión de ese Despacho.
El
10 de enero de 2003, se recibió el Oficio n° 057344, de 27 de diciembre de
2002, anexo al cual el ciudadano Julián Isaías Rodríguez, Fiscal General de
Señaló
el solicitante que para que “...e(s)e
Instituto (Instituto Venezolano de
los Seguros Sociales) y sus
funcionarios de dirección conozcan la finalidad del dispositivo constitucional
previsto en la parte final del (...) artículo 84 de
Planteó
el requirente que, bajo la premisa que esbozó el artículo 83 de
Afirmó
el peticionario que, no obstante el procedimiento de descentralización del
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, la autoridad central del mismo
(Presidente) es la unidad jerárquica superior de todos los órganos de dirección
regionales, esencialmente en el área administrativa.
Como
ejemplo demostrativo de lo anterior, señaló que los Directores de los centros
asistenciales regionales, por la naturaleza del cargo, son nombrados y
removidos libremente por el Presidente del Instituto, en virtud de la potestad
que a éste le atribuye el artículo 66 de
Explicó
que se ha dado el caso en que “...por razones de índole administrativa, en
oportunidades se ha hecho necesaria la remoción del Director de un Centro
Asistencial, medida ésta a la cual hace oposición la comunidad cincunvecina,
(sic) quienes se apoyan en la disposición constitucional referida en la parte
final del Artículo 84, (de
Agregó
que la cordialidad que pueda existir entre el funcionario cuya remoción se
persigue y la comunidad en la cual presta sus servicios, la cual se traduce, en
algunos casos, en rechazo a lo que ordena la autoridad central del Instituto,
es ajena al aspecto administrativo de su gestión.
Finalizó
con el señalamiento de que la responsabilidad del funcionario, sobre su gestión,
debe ser rendida “...ante el órgano superior que lo rige y que se desvirtúa
si se mal interpreta el espíritu, propósito, razón y el verdadero alcance y
sentido en cuanto a la participación comunal sobre la planificación, ejecución
y control en la política de salud a que se refiere la norma constitucional”.
II
1. Analiza
2. Que la participación ciudadana es un
derecho fundamental, y que responde a distintas “nociones”: en relación con la
democracia, en relación con la descentralización, en relación con la política
social y en relación con la modernización de la gestión pública, y que a su vez
puede alcanzar diferentes “niveles de profundidad”: en la información, en la
consulta, en la decisión, en el control y en la ejecución de la gestión
pública.
3. Que, en el caso de autos, “…la gestión
del Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), se ha
visto afectada por la interpretación que del citado artículo 84 de
4. Que “…el Director del Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales es un funcionario nombrado en su cargo
legítimamente a través del procedimiento establecido en
III
El
Fiscal General de
1. Que el Presidente del Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales, quien actuó en este caso como solicitante
de la interpretación constitucional, posee legitimación activa suficiente
porque la norma a interpretar “ha provocado que la comunidad pretenda hacer
valer un supuesto derecho sobre, su participación en la toma de las decisiones
con respecto al control en las instituciones públicas de salud”, lo que
afecta la potestad de dirección y administración de dicho ente.
2. Que la norma cuya interpretación se
solicitó –artículo 84 de
En
consecuencia, puesto que se trata de una materia cuya regulación ya fue objeto
de una Ley Orgánica, “esa Sala se encuentra impedida de emitir
pronunciamiento relacionado con el objeto del presente recurso de
interpretación, ya que de hacerlo estaría usurpando las funciones del Poder
Legislativo” y adelantando criterio respecto de una eventual demanda de
inconstitucionalidad de
3. Por otro lado, señaló que, con los
argumentos del solicitante, se demuestra la existencia de un “conflicto
concreto entre el ente público y un funcionario que se niega a acatar un acto
administrativo dictado por el máximo representante del Instituto Venezolano de
los Seguros Sociales”, por lo que, en definitiva, esta solicitud de
interpretación tendría como finalidad última la obtención de “una opinión
expresa de
IV
1. Corresponde a
El
texto de la norma cuya interpretación se solicitó es el siguiente:
“Para garantizar el derecho a la salud,
el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un sistema público nacional
de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo,
integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de
gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración social y
solidaridad. El sistema público nacional de salud dará prioridad a la promoción
de la salud y a la prevención de las enfermedades, garantizando tratamiento
oportuno y rehabilitación de calidad. Los bienes y servicios públicos de salud
son propiedad del Estado y no podrán ser privatizados. La comunidad
organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones
sobre la planificación, ejecución y control de la política específica en las
instituciones públicas de salud”. (Destacado añadido).
2. Observa
En
relación con la postura del Ministerio Público, observa
“Artículo
14: El Sistema de Seguridad Social garantizará, en todos sus niveles, la
participación protagónica de los ciudadanos, en particular de los afiliados,
trabajadores, empleadores, pensionados, jubilados y organizaciones de la
sociedad civil, en la formulación de la gestión, de las políticas, planes y
programas de los distintos regímenes prestacionales del Sistema de Seguridad
Social, así como el seguimiento, evaluación y control de sus beneficios y
promoverá activamente el desarrollo de una cultura de seguridad social
fundamentada en una conducta previsiva, y en los principios de solidaridad,
justicia social y equidad.
Las
leyes de los regímenes prestacionales del Sistema de Seguridad Social y sus
Reglamentos, fijarán las modalidades en las que participarán los ciudadanos
amparados por esta ley”.
“Artículo
23: Corresponde al Ejecutivo Nacional la creación de los órganos de consulta,
seguimiento y control para la participación ciudadana en las instituciones del
sistema de seguridad social. Estos órganos deberán estar integrados por los
actores sociales vinculados a la seguridad social y por otros, cuya
participación contribuya a hacer efectivo el derecho de las personas a la
seguridad social”.
En
criterio de
En
consecuencia, persiste la admisibilidad de esta solicitud de interpretación, en
los términos en que se afirmó en la decisión de esta Sala de 30 de mayo de
2002, por cuanto resulta irrelevante –como se explicó- la existencia de normas
legales que, de manera genérica, reiteren el precepto constitucional a
interpretar y, por tanto, se mantiene aún la oscuridad de la norma
constitucional. Así se decide.
3. Según se expuso supra, en el caso de autos, la parte actora solicitó a
Al
respecto,
3.1 La norma constitucional cuya
interpretación se requirió establece, como derecho y deber de la comunidad organizada, la participación en la toma de decisiones
sobre la planificación, ejecución y control de la política específica en las
instituciones públicas de salud. La correcta interpretación de ese precepto
exige dilucidar qué ha de entenderse por comunidad organizada, y por toma
de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política
específica de las instituciones de salud.
En
este sentido, ha de comenzarse por la afirmación de que esa participación de la
comunidad en la política de las instituciones públicas de salud es una típica
expresión del derecho a la participación de los administrados en la actividad
administrativa, lo que, a su vez, es clara manifestación del derecho fundamental
a la participación ciudadana en la gestión pública, que recoge el artículo 62
constitucional de la siguiente manera:
“Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”.
Si
bien, en su encabezado, el artículo 62 constitucional postula el derecho a la
libre participación en los asuntos públicos, su parágrafo primero delimita una
de las manifestaciones fundamentales de ese derecho, como lo es la
participación de los administrados en el ejercicio de la actividad
administrativa, al referirse a “la
participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión
pública”. Así lo expuso
“Con respecto al artículo 62 de
Derecho
a la participación ciudadana en la gestión pública que, sin desmedro de su
rango constitucional, está también recogido en el artículo 135 de
“Artículo
135: Sin perjuicio de lo dispuesto en
A
tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las comunidades
organizadas o las organizaciones públicas no estatales legalmente constituidas,
presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestión de los órganos y
entes de
A
los efectos de su participación en la consulta sobre políticas y normas para la
regulación del sector respectivo, cada órgano o ente público llevará un
registro de las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no
estatales cuyo objeto se refiera al sector y que soliciten libremente su
inscripción”.
Se
trata, así, de un derecho de contenido político, pues, como se afirmó en
sentencia de esta Sala n° 23 de 22-1-03, tal derecho “considera al individuo en tanto que miembro de una comunidad política
determinada, con miras a tomar parte en la formación de una decisión pública o
de la voluntad de las instituciones públicas”, expresión directa de la
concepción del Estado venezolano como democrático y social de Derecho y de
Justicia (artículo 2 de
En
efecto, la concepción de nuestra democracia como participativa (artículo 6 de
Asimismo,
la concepción social del Estado, que lo eleva de la categoría de Estado policía
a la del Estado garante de las prestaciones esenciales para lograr la procura
existencial y el bienestar social general de todos los ciudadanos, implica,
además, una serie de deberes en cabeza de los particulares, con fundamento en
el principio de solidaridad y responsabilidad social (artículo 135 de
De
manera, pues, que la participación ciudadana en la gestión pública es, a su
vez, derecho político y deber social de todos los ciudadanos según sus
capacidades, y de allí, precisamente, que la norma objeto de esta solicitud de
interpretación (parte final del artículo 84 constitucional) postule el
derecho-deber de participación de la comunidad en la toma de decisiones
relativas a las instituciones públicas del servicio de salud, cometido por
excelencia de
3.2 Ahora bien, una vez que se tiene en cuenta
el alcance y razón del derecho fundamental del cual dimana el derecho-deber que
establece el artículo 84 de
Así,
el sujeto activo de ese derecho-deber que recoge el artículo 84 de
De
manera que, cuando el artículo 84 menciona a la comunidad organizada, ha de entenderse que se refiere,
fundamentalmente, a las cooperativas, a las empresas comunitarias propias del
ámbito de la salud, e incluso –pues a falta de restricción expresa de la letra
de la ley no cabe restricción del intérprete- a todo ente corporativo o
asociativo, bien de derecho público o de derecho privado, cuya labor se refiera
al sector salud. Lo que sí da a entender la norma en cuestión es que ese
derecho-deber de participación en la gestión de las políticas de salud ha de
ejercerse de manera colectiva, a través de tales entidades, y no de manera
individual por parte de los ciudadanos, por más que sean beneficiarios de ese
servicio público o que en su ejercicio profesional se dediquen al sector salud
y, asimismo, por más que puedan ejercer otros mecanismos de participación.
3.3 En tercer lugar, ha de determinarse a qué
se refiere la norma cuando expresa que las comunidades organizadas tienen participación en la toma de decisiones
relativas a la planificación, ejecución y control de la política específica de
las instituciones de salud.
Ya
en anteriores oportunidades esta Sala ha expuesto qué ha de entenderse por toma
de decisiones en el marco del derecho a la participación en los asuntos
públicos. Así, en la sentencia de 22-1-03, que antes se citó, afirmó
Sin
perjuicio de que el legislador pueda, en casos específicos, establecer
mecanismos en los que determinadas comunidades organizadas participen con
carácter vinculante en la toma de decisiones con relación a las políticas en
materia de salud, la regla general que se desprende de la norma constitucional
ha de ser que, por esa participación en la toma de decisiones de las
instituciones públicas de salud a que hace referencia el artículo 84 de
Ejemplo
de supuestos en los que el legislador incluye a las comunidades organizadas
como integrantes de los órganos que tomarán las decisiones en determinadas
políticas, con carácter vinculante, es el caso de
Asimismo,
En
consecuencia, no puede desprenderse, del precepto constitucional que se
interpreta, que la opinión de las comunidades organizadas sea vinculante en la
definición de todas las políticas en la materia, sino que participan, a través
de la consulta, como supuesto necesario previo a la asunción de determinadas
decisiones por parte de las autoridades públicas, las cuales, eso sí, deben
ponderar y valorar todas y cada una de sus observaciones, y motivar adecuadamente
las razones que la impulsen a acatar o no a las mismas.
3.4 En cuarto lugar, la correcta
interpretación constitucional del artículo
En
este sentido, se observa que es claro el espíritu del constituyente, y a ello
lleva la interpretación literal del precepto, cuando determina que la
participación de la comunidad se refiere a la política específica de las
instituciones públicas de salud. Ello así, ha de entenderse que esa
participación de la comunidad organizada, a través de mecanismos de consulta o,
excepcionalmente, de manera vinculante, en los términos que antes se
expusieron, se refiere a la determinación de las políticas públicas que han de
regir la prestación del servicio de salud, entendiendo por políticas públicas
las orientaciones o directrices que rigen la actuación de una entidad en un
asunto o ámbito público determinado, que se plasman a través de planes y
programas y que son producto de la decisión de los órganos de planificación en
cada sector público.
En
consecuencia, la norma a interpretar no reconoce el derecho de participación
respecto de la toma de cualquier decisión y, menos aún, respecto de la gestión
o prestación concreta del servicio de salud en los centros asistenciales, lo
que escapa del plano general de la decisión acerca de cuáles serán las
políticas a seguir en esta materia.
3.5 Ahora bien, sin perjuicio del ejercicio
directo de los derechos fundamentales, es lo cierto que la operatividad
práctica de esa participación de la comunidad en la toma de decisiones
relativas a las políticas de salud, exige desarrollo legal que determine los
supuestos y condiciones en que procederá la participación, bien en la planificación,
ejecución o control de tales políticas públicas. Muestra de ello lo constituyen
los artículos 14 y 23 de
Asimismo,
ese desarrollo legislativo necesario del artículo 84 de
Así,
ya antes se expuso el ejemplo de dos leyes paradigmáticas en este sentido, como
lo son
Por
último,
4. En consecuencia, declara
De
esta manera, y en cuanto a la duda concreta que planteó el actor en este caso,
mal podría la comunidad organizada interferir en el nombramiento o remoción de
funcionarios adscritos al sector salud, pues tales actuaciones no obedecen a la
determinación de políticas, planes o directrices que coordinen y rijan el
sector salud, sino a una decisión concreta de gestión administrativa en
ejecución de esos planes y que corresponde únicamente al órgano jerárquico –o
de tutela- con competencia para la realización de tales nombramientos. Así se
decide.
V
DECISIÓN
Por los
razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de
Publíquese,
regístrese y archívese el expediente.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de
LUISA
ESTELLA MORALES LAMUÑO
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
Ponente
Luis Velázquez
Alvaray
Francisco
Antonio Carrasquero López
MARCOS TULIO DUGARTE
PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.ar.cr.
Exp. 00-1253