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PONENCIA CONJUNTA
En fecha 25 de octubre de
2023, fue recibido en esta Sala Constitucional oficio identificado
con las siglas “PRES/N°0238/2023”,
del día 24 de octubre del corriente año, suscrito por el ciudadano Elvis
Amoroso, presidente del Consejo Nacional Electoral, en el que solicita que esta Sala “…se pronuncie acerca de la constitucionalidad de las preguntas que se
formularán en el Referendo Consultivo en defensa de la Guayana Esequiba, que se
realizará el tres (3) de diciembre de 2023…”.
El mismo 25 de octubre de 2023, se dio cuenta en
Sala y se designó ponencia conjunta para la resolución del
presente asunto.
Siendo esto así, pasa de seguidas esta Sala a pronunciarse acerca
de lo peticionado, partiendo de las consideraciones que a continuación se
apuntan:
I
de la solicitud EFECTUADA
Tal y como se
precisó ut supra, fue dirigido a esta
Sala Constitucional requerimiento emanado por la representación del Consejo
Nacional Electoral, con el objeto de que este órgano jurisdiccional “…se pronuncie acerca de la constitucionalidad
de las preguntas que se formularán en el Referendo Consultivo en defensa de la
Guayana Esequiba, que se realizará el tres (3) de diciembre de 2023…”,
pedimento este que fue formulado con base en los fundamentos que se transcriben a
continuación:
“Ciudadana
Dra. GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Presidenta del Tribunal Supremo de Justicia de la
República Bolivariana de Venezuela.
Su Despacho.-
Tengo el honor de dirigirme a usted, en la
oportunidad de brindarle un saludo institucional con la finalidad de
solicitarle respetuosamente que la Sala Constitucional que dignamente preside,
se pronuncie respecto a la constitucionalidad de las preguntas que se
formularán en el Referendo Consultivo en defensa de la Guayana Esequiba, que se
realizará el tres (3) de diciembre de 2023, las cuales son las siguientes:
PRIMERA: ¿Está usted de acuerdo en rechazar por
todos los medios conforme al Derecho, la línea impuesta fraudulentamente por el
Laudo Arbitral de París de 1899, que pretende despojarnos de nuestra Guayana
Esequiba?
SEGUNDA: ¿Apoya usted el Acuerdo de Ginebra de 1966
como el único instrumento jurídico válido para alcanzar una solución práctica y
satisfactoria para Venezuela y Guyana,
en torno a la controversia sobre el territorio de la Guayana Esequiba?
TERCERA: ¿Está usted de acuerdo con la posición
histórica de Venezuela de no reconocer la Jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia para resolver la controversia territorial sobre la
Guayana Esequiba?
CUARTA: ¿Está usted de acuerdo en oponerse, por
todos los medios conforme a Derecho, a la pretensión de Guyana de disponer
unilateralmente de un mar pendiente por delimitar, de manera ilegal y en
violación del derecho internacional?
QUINTA: ¿Está usted de acuerdo con la creación del
estado Guayana Esequiba y se desarrolle un plan acelerado para la atención
integral a la población actual y futura de ese territorio que incluya entre
otros el otorgamiento de la ciudadanía y cédula de identidad venezolana,
conforme al Acuerdo de Ginebra y el Derecho Internacional, incorporando en
consecuencia dicho estado en el mapa del territorio venezolano?
Se anexa la Resolución N.° 231023-0109 de fecha 23
de octubre de 2023, emanada del Consejo Nacional Electoral, aprobada por
unanimidad, contentiva de la misma.
Sin otro particular al que hacer referencia…”.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa procesal, esta Sala debe fijar
preliminarmente su competencia funcional para efectuar el pronunciamiento
respecto al requerimiento expresado por el Consejo Nacional Electoral, para lo
cual se estima imperioso destacar de manera inicial que el artículo 2 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela preceptúa que: “Venezuela
se constituye en un Estado democrático
y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su
ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la
igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en
general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo
político”.
Ello así, resulta preponderante hacer notar que la jurisprudencia
de este órgano jurisdiccional ha establecido que el derecho constitucional a la participación política, previsto en el artículo 70 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es de eminente orden público, lo cual guarda perfecta sintonía con lo
previsto en el citado artículo 2 de la Carta Magna, como expresión de ese modelo
de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia.
Siguiendo este hilo argumentativo, es pertinente resaltar que en
la Disposición Transitoria Primera de la vigente Ley Orgánica de los Procesos
Electorales, se dispone que “[h]asta tanto la Asamblea Nacional dicte la ley que regule los procesos de
referendo, el Poder Electoral a través del Consejo Nacional Electoral como órgano rector y máxima autoridad de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución de la República,
desarrollará los instrumentos jurídicos especiales que regulen los procesos de
referendo cuando las circunstancias así lo exijan…” (Resaltado
añadido).
Precisado lo anterior y tomando en cuenta que la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia dotó a esta Sala Constitucional de la facultad para
conocer
de los actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, dictados por cualquier otro órgano estatal
en ejercicio del Poder Público, cuando colidan con ésta; es por lo que este
órgano judicial, cúspide de la jurisdicción constitucional, actuando como máxima
y última intérprete del texto constitucional, entiende que la petición a la que
se circunscribe este asunto inmiscuye un control innominado de la Constitución,
por lo que afirma su competencia funcional para conocer
de la misma. Así se decide.
III
CONSIDERACIONES DECISORIAS
Verificada la competencia de esta Sala
Constitucional, con el objeto de resolver el asunto que aquí ha sido sometido
al juzgamiento constitucional que realiza este órgano de justicia, considera
necesario significar que el Preámbulo de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, que integra con fuerza normativa al Texto
Fundamental, de acuerdo con la doctrina de la sentencia del 19 de enero de
1999, caso: “Referendo Consultivo”,
dictada por la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala
Político-Administrativa y que ha sido mantenida por esta Sala, aclara que la
intención del constituyente de 1999, siguiendo el mandato popular que le fue
conferido por las ciudadanas y los ciudadanos en referéndum del 25 de abril de
1999, fue refundar la República para establecer una sociedad democrática,
participativa y protagónica, con lo cual ya no sólo es el Estado el que ha de
adoptar y someterse a la forma y principios de la democracia, sino también la
sociedad (integrada por las ciudadanas y los ciudadanos venezolanos), quien
debe desempeñar un rol decisivo y responsable en la conducción de los
derroteros de la Nación.
Partiendo de tal posición, de acuerdo con el artículo 2 de la
Constitución, la Nación venezolana se constituye en un Estado democrático y
social de Derecho y de Justicia, cuyos valores superiores son la vida, la
libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la
responsabilidad social, la ética, el pluralismo político y la preeminencia de los
derechos humanos; siendo la garantía y respeto de dichos postulados axiológicos
obligación irrenunciable de todos los órganos que ejercen el Poder Público, y
responsabilidad compartida de éstos con la totalidad de las personas que
habitan o residen en el territorio de la República, según lo establecido, entre
otros, en los artículos 55, 62, 70, 79, 80, 83, 84, 102, 127, 131, 132, 135,
141, 166, 168, 182, 184, 185, 204, 205, 211, 253, 270, 279, 295, 299 y 326 de
la Norma Fundamental.
Lo anterior, encuentra su fundamento en el artículo 5, según el
cual la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce
directamente (democracia directa) en la forma prevista en la propia
Constitución (ver artículos 62 y ss.) y en la ley, e indirectamente -mediante
el sufragio- por los órganos que ejercen el Poder Público, y en el artículo 6,
que consagra de manera definitiva como forma de gobierno de la República y de
las demás entidades político-territoriales la democracia participativa y
electiva, descentralizada, alternativa, responsable, pluralista y de mandatos
revocables, con lo que no es posible ninguna organización del Estado que niegue
o inobserve tal configuración institucional.
De conformidad con lo anterior, la Constitución de 1999, reimpresa
en Gaceta Oficial n° 5.453, Extraordinaria, del 24 de marzo de 2000, funda las
bases axiológicas e institucionales para profundizar la democracia en
Venezuela, al completar las tradicionales formas e instancias representativas
de los sistemas democráticos contemporáneos, con novedosos y efectivos
mecanismos y medios de participación a través de los cuales las ciudadanas y los
ciudadanos pueden, en los distintos niveles político-territoriales, ser
protagonistas en las actividades estatales y en la toma de decisiones para la
gestión del interés público y el bien común, rompiendo con la “ilusión de participación” que se creó
durante la vigencia de la Constitución de 1961, y que tantas veces conspiró
contra la estabilidad del sistema democrático en nuestro país (ver, Juan Carlos
Rey, El Futuro de la Democracia en Venezuela, UCV, Caracas, pp. 332 y ss).
Denótese como la democracia social se establece en la Constitución de Weimar, como
un
sistema de asociación que promueve
la
reivindicación igualitaria de los derechos de
las clases menos favorecidas, siendo que en esta democracia, los mecanismos de la decisión
política y la gestión de toda la institucionalidad del Estado están influidos
por la participación activa de las asociadas y los asociados, no sólo en forma indirecta o representativa, sino en forma de cogestión. En el sistema de
la democracia social las relaciones de poder entre el Estado y las ciudadanas y
los ciudadanos son o tratan de ser paritarias; es un
sistema participativo de mutua responsabilidad y, por ende, de mutua
exigibilidad.
De este modo, como bien lo aclara la Exposición de Motivos de la
Constitución, el régimen constitucional vigente responde a una sentida
aspiración de pueblo organizado que pugna por cambiar la negativa cultura
política generada por décadas de un Estado centralizado de partidos que
mediatizó el desarrollo de los valores democráticos, a través de la
participación ciudadana que ya no se limita a procesos electorales, pues se
reconoce la necesidad de la intervención del pueblo en los procesos de
formación, formulación y ejecución de políticas públicas, como medio para
superar los déficits de gobernabilidad que han afectado nuestro sistema
político debido a la carencia de armonía entre el Estado y la sociedad.
Ello indica que el modelo democrático electivo, participativo y
protagónico instaurado en Venezuela a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1999, concibe a la gestión pública, la preservación y fomento
del bien común como un proceso en el cual se establece una comunicación
permanente entre gobernantes y ciudadanos, entre los representantes y sus
representados, lo cual implica una modificación radical, a saber, de raíz, en
la orientación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, en la que se
devuelve a esta última su legítimo e innegable protagonismo, a través del
ejercicio de sus derechos políticos fundamentales, enunciados en el Capítulo IV
del Título III de la Norma Suprema.
Dicho proceso de
profundización de la cultura democrática del pueblo venezolano, vía proceso
constituyente y Constitución, se ve además reforzado en sus propósitos por el
marco jurídico internacional, suscrito y ratificado por la República
Bolivariana de Venezuela, en materia de derechos humanos, siendo ejemplo de
ello lo dispuesto en el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, integrante del llamado bloque de la constitucionalidad de acuerdo con
el artículo 23 del Texto Fundamental.
De tal manera que el carácter
participativo de la democracia en Venezuela en los diferentes ámbitos de la
actividad pública tiende progresivamente a la consolidación de los valores
democráticos y a la libertad y la solidaridad en los distintos niveles político-territoriales
en que se distribuye el Poder Público a lo largo y ancho de la República, y por
ello mismo, si bien la democracia representativa es la base del Estado de
derecho y de los regímenes constitucionales, ésta se refuerza y profundiza únicamente
con la participación y protagonismo permanente, ético y responsable de la
ciudadanía.
Más allá del
esfuerzo por definir la democracia, esta institución no se entiende con
conceptos puramente teóricos. La democracia es un sistema de asociación política
del Estado con sus ciudadanos, que tiene por finalidad lograr un estado de
bienestar general. En los Estados constitucionales, este pacto describe la
forma de gobierno que las sociedades han decidido para sí, modelando sus
propios contenidos y alcances a partir de las circunstancias políticas,
sociales y económicas prevalecientes, así como de los factores históricos,
tradicionales y culturales.
En efecto, las
sociedades son disímiles entre sí, y la democracia toma forma a partir de estas
características particulares que dan identidad a cada sociedad. Como en la
Grecia antigua, la forma más eficaz de reconocer la identidad de una sociedad
es identificar a las mayorías a través de la muestra del voto; por ello se ha
denominado la democracia como el gobierno de las mayorías. En realidad, la
democracia es el gobierno del pueblo, donde las mayorías toman las decisiones
políticas.
Ocurren de esta
manera cambios en los sistemas de decisiones y en los esquemas de autoridad del
Estado. El objetivo teleológico de la asociación es ahora el bienestar general
para todos los individuos en condiciones de igualdad. El Estado democrático,
está ahora comprometido con el diálogo social para lograr la más amplia y
efectiva participación ciudadana, reconocer su identidad individual y colectiva
y resolver el conflicto dicotómico entre los intereses individuales y los
intereses sociales.
La actividad del
Estado debe ser entonces comunicativa y deliberativa; es decir, las
instituciones deben promover y canalizar los procesos de diálogo, discusión y
negociación con los diversos factores de la sociedad civil, para alcanzar el
consenso y hacerlos verdaderamente partícipes de la toma de decisión.
La democracia
social exige, pues, la apertura de las instituciones estatales, para la
participación de todas y todos los ciudadanos y las ciudadanas en cogestión
Estado-sociedad. La sociedad no se limita a la sola contraloría, que era ya una
forma democrática de participación, sino que debe participar efectivamente en
la decisión política y la gestión estatal; pero lo hace investido del poder
originario que propugna este modelo, posicionándola como otro factor de decisión
en el sistema de frenos y contrapesos democrático.
De esta manera el
pueblo es ahora copartícipe del poder para la conducción del Estado y sus
instituciones; sin embargo, ello no disminuye la importancia del Estado; al
contrario, el Estado ahora es el más importante factor de promoción del bien
común, pues le corresponde la función de canalizar el diálogo y amalgamar el consenso
social. Luego, la transferencia de poder a ese pueblo no debilita al Estado,
sino que lo fortalece con esa participación protagónica a través del ejercicio
directo de los mecanismos destinados para tal fin.
Se concibe así
un sistema de cogestión, pero también de corresponsabilidad; por lo tanto, la
participación ciudadana es un deber cuyo derecho correlativo al bien común y
social también le es exigible a él mismo. Estado y sociedad comparten el poder,
y ambas están mutuamente sometidas a las reglas y controles democráticos; de
manera que se produce el doble control de la legalidad, legitimidad y eficacia.
Así pues, Estado
y sociedad intervienen mutuamente en sus esferas de derechos y obligaciones. No
obstante, éste no deja de ser un sistema democrático; por lo tanto, la
limitación de los derechos ciudadanos se justifica sólo cuando sea capaz de
procurar el bienestar general y social, y esté sometida a los límites del
Derecho y a los principios de idoneidad, eficacia, proporcionalidad y no
afectación del núcleo esencial que garantiza la dignidad de los derechos o
libertades tutelados.
Sobre la base de los principios de Estado
democrático y social, establecidos en el artículo 2; y de soberanía, prefijado
en el artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
así como en su preámbulo, el cual “propugna
un conjunto de valores que se supone que han de quedar reflejados en el texto
en general, en la realización política, en el ordenamiento jurídico y en la
actividad concreta del Estado” (M.A. Aparicio Pérez. Introducción al
Sistema Político y Constitucional Español, Barcelona, Editorial Ariel, 7ma. Ed.
1994, pág. 55), donde se señala como fin supremo “establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica,
multiétnica y pluricultural”, surge el principio de participación, el cual
informa a la estructura y la actuación del Estado y sirve al objetivo de otorgar
al pueblo ese mecanismo que le permite su aportación en la toma de decisiones
políticas que definen el rumbo del Estado, así como también “da un nuevo contenido a la funcionalidad de
la soberanía popular, principalmente mediante la multiplicación de centros de
decisión pública en los que se incorpore la voluntad social” (Tomás Font i
Llovet, Algunas Funciones de la Idea de Participación. Revista Española de
Derecho Administrativo n.° 45, Enero-Marzo, Madrid, Editorial Civitas, 1985,
págs. 45 y ss.).
El principio de participación, como se apuntó, es
una consecuencia del redimensionamiento del concepto de soberanía y atiende al
modelo de Estado Social, superación histórica del Estado Liberal, el cual se
fundamenta, a diferencia de este último, en la compenetración entre el Estado y
la sociedad. Como señala García-Pelayo, “el
Estado social, en su genuino sentido, es contradictorio con el régimen
autoritario, es decir, con un régimen en el que la participación en los bienes
económicos y culturales no va acompañada de la participación de la voluntad
política del Estado, ni de la intervención de los afectados en el proceso de
distribución o asignación de bienes y servicios, sino que las decisiones de uno
y otro tipo se condensan, sin ulterior apelación o control, en unos grupos de
personas designadas por una autoridad superior y/o unos mecanismos de
cooptación, de modo que el ciudadano, en su cualidad política abstracta, sea en
su cualidad social concreta, no posee –al menos hablando en términos
típico-ideales- otro papel que el de recipiendario, pero no el de participante
en las decisiones” (Las Transformaciones del Estado Contemporáneo, en Obras
Completas, Tomo II, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pág. 1621).
Ahora bien, la participación, aparte de ser un
principio que informa la estructura y la actividad del Estado, es además un
derecho fundamental (véase sentencia de la Sala Plena de la extinta Corte
Suprema de Justicia del 5 de diciembre de 1996, caso: Ley de División Político-Territorial del Estado Amazonas)
consagrado en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, el cual dispone que “todos los
ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los
asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o
elegidas”, el cual puede ser objeto de tutela judicial en caso de violación
o amenaza que provenga del Estado o de particulares en su ejercicio, de
conformidad con el artículo 26 eiusdem.
Se trata de un derecho político (aparte del hecho de
encontrarse en el Capítulo IV del Título III de la Constitución vigente, el
cual se denomina “De los Derechos
Políticos y del Referendo Popular”), pues considera al individuo en tanto
que miembro de una comunidad política determinada, con miras a tomar parte en
la formación de una decisión pública o de la voluntad de las instituciones
públicas. Se trata, pues, de un derecho del ciudadano “en el Estado”, diferente de los derechos de libertad “frente al Estado” y de los derechos
sociales y prestacionales (cf. Carl Schmitt. Teoría de la Constitución. Madrid,
Alianza, 1982, pág. 174).
El principio de participación influye en otros
derechos políticos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, como los derechos al sufragio (artículo 63), de petición
(artículo 51), de acceso a cargos públicos (artículo 62), de asociación
política (artículo 67), de manifestación (artículo 68), y a ser informados
oportuna y verazmente por la Administración Pública (artículo 143), así como
también opera en derechos sociales, como el derecho a la salud (cf. Artículo
84); derechos educativos (cf. Artículo 102) y derechos ambientales (cf.
Artículo 127, primer aparte).
Si bien, participar en los asuntos públicos no es
igual a decidir en los mismos, implica, necesariamente, la apertura de cauces
democráticos con el objeto de que la ciudadanía, activa y responsablemente,
intervenga y exponga sus diversas opiniones sobre las materias de especial
trascendencia, pues involucra intereses que sobrepasan lo individual y
trastocan los elementos característicos propios del Estado.
Entiéndase
entonces como la democracia, como forma de gobierno en la que el poder político
es ejercido por el pueblo, se vale de diversos métodos al objeto de la toma de
las decisiones colectivas, los cuales no son exclusivos ni excluyentes, sino
concurrentes.
Siguiendo
este orden de ideas, se aprecia como el sistema democrático, para la
realización del principio de soberanía popular inherente a él, se vale de
mecanismos en los cuales las ciudadanas y los ciudadanos expresan directamente
su voluntad, así como de otros, en los que dicha voluntad es expresada a través
de representantes. Así, del encabezado del supra
citado artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela se desprende que la participación puede ser entendida en un sentido
directo e indirecto.
En
tal sentido, como bien advierte Norberto Bobbio, la democracia participativa no
se opone a la democracia representativa, por el contrario, aquélla no implica
sino el perfeccionamiento o complemento de ésta, propia de las complejas y
plurales sociedades contemporáneas asentadas en vastas extensiones de
territorio, a través de la creación de distintos y eficaces medios de
participación en lo político, en lo económico, en lo social, en lo cultural,
etc, de tal manera que la responsabilidad de la conducción de la vida nacional,
estadal o local, no sólo sea exclusiva de los representantes o de la
Administración, sino también de todos quienes integran la comunidad política
afectada por la regulación o decisión (Cfr. El Futuro de la Democracia, México,
Fondo de Cultura Económica, 1996, traducción de José F. Fernández Santillán,
pp. 49 y ss).
Dentro
de dicha concepción de democracia, en la que los mecanismos directos y
representativos son necesarios, el artículo 70 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela –a título enunciativo– establece algunos
medios de participación política, como la elección de cargos públicos, el
referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa
legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea
de ciudadanos “cuyas decisiones serán
vinculantes”.
Ahora bien, el pronunciamiento sobre la
constitucionalidad peticionado en este asunto, requiere de un análisis acerca
del denominado referendo consultivo, el cual es un medio de participación
política, previsto en el artículo 71 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el cual señala:
“Las
materias de especial trascendencia nacional podrán ser sometidas a referendo
consultivo por iniciativa del Presidente o Presidenta de la República en
Consejo de Ministros; por acuerdo de la Asamblea Nacional, aprobado por el voto
de la mayoría de sus integrantes; o a solicitud de un número no menor del diez
por ciento de los electores y electoras inscritos en el registro civil y
electoral.
También
podrán ser sometidas a referendo consultivo las materias de especial
trascendencia parroquial, municipal y estadal. La iniciativa le corresponde a
la Junta Parroquial, al Concejo Municipal o al Consejo Legislativo, por acuerdo
de las dos terceras partes de sus integrantes; al Alcalde o Alcaldesa, o al
Gobernador o Gobernadora de Estado, o a un número no menor del diez por ciento
del total de inscritos en la circunscripción correspondiente, que lo
soliciten”.
De
la interpretación literal del artículo transcrito, se extraen dos requisitos
–uno objetivo y otro subjetivo– para la operatividad de dicho medio de
participación política, a saber:
1.-
Que se trate de materias de especial trascendencia nacional, parroquial,
municipal y estadal;
2.-
Que haya sido solicitada su realización al Consejo Nacional Electoral, órgano
competente para organizar, administrar, dirigir y vigilar todos los actos
relativos con los referendos, de conformidad con el artículo 293.1 de la
Constitución,
2.1.-
En caso de tratarse de materias de especial trascendencia nacional, por:
-El
Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros;
-La
Asamblea Nacional, mediante acuerdo aprobado por el voto de la mayoría de sus
integrantes.
-Un
número no menor del diez por ciento de los electores y electoras inscritos en
el registro civil y electoral.
2.2.-
En caso de tratarse de materias de especial trascendencia parroquial, municipal
o estadal, por:
-La
Junta Parroquial, el Concejo Municipal o el Consejo Legislativo, por acuerdo de
las dos terceras partes de sus integrantes;
-
El Alcalde o Alcaldesa, o el Gobernador o Gobernadora de Estado; o, por
-
Un número no menor del diez por ciento del total de inscritos en la
circunscripción correspondiente.
La
constatación de dichos requisitos corresponde, en todo caso, al Consejo Nacional
Electoral, quien junto con los ciudadanos y órganos mencionados son los
principales operadores de la norma en cuestión, siendo el referido órgano
competente además para organizar, administrar, dirigir y vigilar todos los
actos relativos con los referendos, de conformidad con el artículo 293.1 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que esta Sala
Constitucional no se detendrá en el análisis de los mismos, el cual corresponde
al máximo órgano del Poder Electoral (ver sentencia de la Sala n° 2.926 del 20
de noviembre de 2002, caso: José Venancio Albornoz Urbano) y cuyo control
jurisdiccional está atribuido a la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de
Justicia, de conformidad con lo establecido en el artículo 297 eiusdem (cf. Sentencia n.° 2 de la Sala
Electoral, del 10 de febrero de 2000, caso: Cira Urdaneta de Gómez).
Lo
que sí será objeto de análisis por la Sala, es la constitucionalidad de las
preguntas ideadas para su realización, para así determinar si coliden con los
presupuestos normativos, principios y garantías que prevé la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, dado el caso de consulta a la población
sobre una determinada cuestión de delimitación territorial de evidente y
especial trascendencia nacional.
El
referendo consultivo, como se apuntó, es un medio de participación directa,
mediante el cual es posible consultar a la población su opinión sobre
decisiones políticas de especial trascendencia. Se trata entonces de un
mecanismo de democracia participativa, en tanto que persigue complementar el
método de representación implementado para la asunción de dichas decisiones
–adoptado por el principio de división del trabajo y sin el cual el ciudadano
tendría que dedicarse exclusivamente a la esfera de lo público. Bobbio (op.
cit., pág. 62), señala que “el
referéndum, (...) única institución
(...) que se aplica concreta y
efectivamente en la mayor parte de los Estados de democracia avanzada, es un
expediente extraordinario para circunstancias excepcionales”. Con ello, el
profesor de la Universidad de Turín recalca la importancia de la representación
de los mecanismos de democracia directa, para la toma de las decisiones de
trascendencia, pudiendo destacarse momentos históricos de su ejercicio como la
práctica suscitada el 19 de abril de 1810 y más recientemente en el proceso
constituyente de 1999 en el que se convocó a la soberanía del pueblo para que
emitiera su opinión respecto a la constitución de ese órgano deliberante como
manifestación del poder originario.
El
referendo consultivo es facultativo, en tanto que su iniciativa depende de la
voluntad de ciertas autoridades competentes, así como de la iniciativa popular
(cf. Manuel García Pelayo. Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Alianza
Editorial, 1999, pág. 183), y en cuanto su eficacia jurídica, consiste en una
consulta a la población sobre su parecer en determinadas materias consideradas
de especial trascendencia.
En
España, dicho medio de participación se encuentra consagrado en el artículo 92
de su Constitución y regulado en la Ley Orgánica 2/1980, del 18 de enero y
tiene por fin “servir de cobertura a la
mayoría de gobierno en las decisiones socialmente comprometidas” (A. Oliet
Pala. El Principio Formal de Identidad en el Ordenamiento Constitucional
Español, en RDP n° 24, 1987, págs. 111-112), lo cual implica reforzar con apoyo
popular la toma de las decisiones asumidas, en ejercicio de la legalidad
democrática, por los órganos competentes, a quienes, finalmente corresponderá,
por mandato constitucional, tomar las decisiones a las que haya lugar.
Sobre
su efecto, señala Josep Castellà Andreu (Los Derechos Constitucionales de
Participación Política en la Administración Pública, Barcelona, Cedecs
Editorial, 2001, pág. 99), destaca sobre esta institución que la realización de
los postulados fijados en la Constitución y la Ley, máximas expresiones de la
soberanía nacional, por las personas elegidas a tal fin conforme al
ordenamiento jurídico, a quienes, en procura del interés general, les
corresponde asumir las decisiones políticas trascendentales, pero reconoce la
posibilidad del ejercicio de este medio de participación que puede informar a
este tipo de decisiones.
Ahora
bien, en el contexto del Estado democrático y social (artículo 2 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), ese actuar de quienes
ejercen la función pública no es sólo ab
initio, o formal, sino también el resultado de una continua interacción
entre el Estado y la sociedad con la consecuente materialización de los
postulados de la Constitución.
En
el referido contexto, el referendo consultivo es un mecanismo inspirado en el
principio de participación, que otorga mayor intervención ciudadana en torno a
la toma de decisiones de especial trascendencia -las cuales competen a
determinados órganos del Estado- y permite la realización -a posteriori- de una
prueba de dichas decisiones asumidas por los órganos ejecutores; en ese
sentido, el referendo consultivo refuerza la asunción de determinadas
decisiones.
En
consecuencia, con fundamento en los razonamientos precedentes, esta Sala
considera necesario reiterar que el resultado del referéndum consultivo
previsto en el artículo 71 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela representa un mecanismo de democracia participativa cuya finalidad no
es la toma de decisiones por parte del electorado en materias de especial
trascendencia nacional, sino su participación en el dictamen destinado a
quienes han de decidir lo relacionado con tales materias toda vez que el
resultado del referendo consultivo supone un mandato constitucional a través
del ejercicio directo de la voluntad popular.
Sobre la base de las consideraciones que
han sido hasta ahora expuestas, observa esta Sala que se sometió al análisis de
constitucionalidad desplegado por este órgano, la conjunción de las
interrogantes ideadas para la elaboración del referéndum consultivo que
objetiva y subjetivamente fue aprobado por el Consejo Nacional Electoral, como
mecanismo de consulta para la elaboración de políticas para la defensa y
preservación del territorio venezolano, lo cual reviste una evidente materia de
transcendencia nacional, advirtiéndose así que el contenido de las aludidas
interrogantes son del tenor siguiente:
“PRIMERA: ¿Está usted de acuerdo en rechazar por
todos los medios conforme al Derecho, la línea impuesta fraudulentamente por el
Laudo Arbitral de París de 1899, que pretende despojarnos de nuestra Guayana
Esequiba?
SEGUNDA: ¿Apoya usted el Acuerdo de Ginebra de 1966
como el único instrumento jurídico válido para alcanzar una solución práctica y
satisfactoria para Venezuela y Guyana, en torno a la controversia sobre el
territorio de la Guayana Esequiba?
TERCERA: ¿Está usted de acuerdo con la posición
histórica de Venezuela de no reconocer la Jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia para resolver la controversia territorial sobre la
Guayana Esequiba?
CUARTA: ¿Está usted de acuerdo en oponerse, por
todos los medios conforme a Derecho, a la pretensión de Guyana de disponer
unilateralmente de un mar pendiente por delimitar, de manera ilegal y en
violación del derecho internacional?
QUINTA: ¿Está usted de acuerdo con la creación del
estado Guayana Esequiba y se desarrolle un plan acelerado para la atención
integral a la población actual y futura de ese territorio que incluya entre
otros el otorgamiento de la ciudadanía y cédula de identidad venezolana,
conforme al Acuerdo de Ginebra y el Derecho Internacional, incorporando en
consecuencia dicho estado en el mapa del territorio venezolano?”.
Precisado lo anterior, advierte la Sala
que la estructura semántica con la que fueron ordenadas las preguntas ideadas
para desarrollar el mecanismo participativo de consulta, reviste un orden
lógico de formación que permite la fácil identificación de las políticas de
acción con las que se pretende abordar un tema de protección y preservación del
territorio nacional en su integridad, como derecho irrenunciable claramente
determinado en el propio artículo 1 de la Constitución y que no contravienen
los postulados propios del Derecho Internacional Público, por lo que podría
afirmarse que los ciudadanos y ciudadanas factiblemente contarán con una
delimitación clara de la política a la que se aspira se otorgue ese apoyo que
reside en la soberanía popular otorgada al pueblo.
Resulta claro que el tema a ser tratado
en este mecanismo de participación ciudadana reviste una especial y
transcendental importancia, pues el espacio geográfico de la nación va a
delimitar el área de aplicación de la soberanía plena de la República,
entendiéndose que conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Constitución, el territorio no podrá ser jamás cedido, traspasado,
arrendado, ni en forma alguna enajenado, ni aun temporal o parcialmente, a
Estados extranjeros u otros sujetos de derecho internacional.
Siendo esto así, en el ejercicio
apreciativo del texto interrogativo supra
transcrito, no se evidencian colisiones con los presupuestos normativos
contenidos en la Constitución o a los principios o garantías que se desprenden
de la misma, por lo que esta Sala, actuando como la máxima garante del texto
constitucional, decreta la constitucionalidad de las preguntas con las que se
desarrollará el Referendo Consultivo en defensa de la
Guayana Esequiba, que se realizará el 3 de diciembre de 2023, y así se decide.
Ante lo decidido, esta Sala considera
propicia la oportunidad para resaltar que en el año 1966 se firmó el Acuerdo de Ginebra para resolver la
controversia entre Venezuela y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte sobre la frontera entre Venezuela y Guayana Británica (en lo que
sigue: Acuerdo de Ginebra), cuyo propósito fundamental es el de resolver de
manera concertada el diferendo entre las entidades firmantes mediante la
búsqueda de “soluciones satisfactorias
para el arreglo práctico de la controversia entre Venezuela y el Reino Unido
surgida como consecuencia de la contención venezolana de que el Laudo arbitral
de 1899 sobre la frontera entre Venezuela y Guayana Británica es nulo e írrito”,
tal como se estableció en el Artículo I del referido acuerdo.
El Acuerdo de Ginebra, por tanto, es el instrumento que
las partes suscribientes convinieron en adoptar con el fin implementar una
solución satisfactoria para alcanzar un arreglo práctico de la controversia
fronteriza entre Venezuela y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte. Es evidente, por tanto, la naturaleza de la ruta trazada por dicho
Acuerdo, la cual se circunscribe al uso de mecanismos de concertación, con exclusión
de aquellos estrictamente judiciales.
En cuanto al contexto histórico de la controversia
señalada, y siguiendo muy de cerca en este punto los estudios que al respecto
se han hecho, se puede concluir, en primer lugar, que el territorio
correspondiente a la Guayana Esequiba que poseía la Capitanía General de
Venezuela antes del proceso político que se inició el 19 de abril de 1810, le
pertenece a la República Bolivariana de Venezuela por aplicación del principio uti possidetis iuris, y, en segundo
lugar, que desde fecha temprana Venezuela rechazó las incursiones que en dicho
territorio se hicieron desde la Guayana Británica.
Aunado a la existencia de elementos probatorios
suficientes que dan cuenta de la ocupación de las autoridades coloniales
españolas sobre el territorio al que se hace referencia, las entidades que
sucedieron al régimen colonial contaron con un título jurídico que legitimaba
su propiedad sobre dichos territorios.
La doctrina ha asentado que el principio uti possidetis iuris fue adoptado en
Hispanoamérica por los Estados surgidos a comienzos del siglo XIX como producto
de los movimientos independentistas acaecidos en los territorios previamente
dominados por la metrópoli española. El mismo consiste en que los territorios
de dichos nuevos Estados coincidirían con los que se encontraban dentro de las
fronteras de las entidades políticas, administrativas o judiciales creadas por
los países colonizadores (vid. al respecto: Gutiérrez Espada, C. y Cervell
Hortal, Ma José: Curso General
de Derecho Internacional Público, Trotta, pág. 307).
De allí que en las constituciones de estos nuevos
estados, y en particular, en época temprana, en la de la Ley Fundamental de la
República de Colombia, sancionada por el Soberano Congreso de Venezuela en
Angostura, en su sesión del 17 de diciembre de 1819, en la cual las Repúblicas
de Venezuela y Nueva Granada fueron reunidas en una sola, en su artículo 2° se
estableció que “[s]u territorio será el
que comprendían la antigua Capitanía General de Venezuela y el Virreinato del
Nuevo Reino de Granada...”.
Por ello, según lo refiere el autor Rafael Sureda
Delgado, ya en 1822, y ante las ocupaciones del territorio ubicado al oeste del
río Esequibo, Venezuela, por conducto del embajador José Rafael Revenga, y por
instrucciones del Libertador Simón Bolívar, protestó diplomáticamente ante el
Reino Unido.
De igual modo, en la Constitución del Estado de Venezuela
de 1830, sancionada por el Congreso Constituyente en Valencia, el 22 de
septiembre de 1830, se dispuso en su artículo 5°, de manera por demás enfática,
que “[e]l territorio de Venezuela
comprende todo lo que antes de la transformación política de 1810 se denominaba
Capitanía General de Venezuela...”.
En atención al principio del que se viene haciendo
mención, entre los alegatos presentados ante el Tribunal Arbitral de París se
apuntaba que: “La línea fronteriza entre
los Estados Unidos de Venezuela y la colonia de la Guayana Británica principia
en la boca del río Esequibo...” (vid.
Sureda Delgado, Rafael, “Venezuela y la Guayana Esequiba”, pág. 382, nota al
píe n.° 166).
Si bien las constituciones siguientes repiten en esencia
el mismo contenido del precepto transcrito, la Constitución de 1901, sancionada
por la Asamblea Nacional Constituyente en Caracas, el 26 de marzo, señala que
“[e]l territorio de los Estados Unidos de
Venezuela es el mismo que en el año de 1810 correspondía a la Capitanía General
de Venezuela con las modificaciones que resulten de Tratados públicos”.
Dicho texto, con alguna modificación de relevancia, pero cuyo contenido no
varía sustancialmente, se repite en las constituciones sucesivas hasta la
Constitución de 1961, que introduce una reserva que viene a acentuar, en mayor
medida, la Constitución vigente.
Efectivamente, en la Constitución de 1961, sancionada por
el Congreso de la República en Caracas, el 23 de enero de 1961, se introdujo en
la redacción de la disposición de la cual se viene tratando la expresión “válidamente”, lo que podría ser
considerado como una reserva, como se mencionó poco antes, quedando redactado
su artículo 7° de la siguiente forma: “El
territorio nacional es el que correspondía a la Capitanía General de Venezuela
antes de la transformación política iniciada en 1810, con las modificaciones
resultantes de los tratados celebrados válidamente por la República”.
Una advertencia aún más expresa y precisa quedó
consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
aprobada por el Pueblo mediante referéndum el 15 de diciembre de 1999, en cuyo
artículo 10 se lee que “[e]l territorio y
demás espacios geográficos de la República son los que correspondían a la
Capitanía General de Venezuela antes de la transformación política iniciada el
19 de abril de 1810, con las modificaciones resultantes de los tratados y
laudos arbitrales no viciados de nulidad”.
Siendo, pues, que el uti
possidetis iuris ha sido reconocido como un principio general del Derecho
internacional, y no como una mera parte del Derecho internacional regional o
una norma consuetudinaria de carácter general, se concluye que la misma, en
vista de su entidad, justifica la posición sostenida por el Estado Venezolano a
lo largo de su existencia respecto a la extensión de su territorio y demás
elementos de su espacio geográfico, y con especial énfasis luego del despojo
sufrido a raíz del Laudo Arbitral de París de 1899.
En el marco de los señalamientos supra esbozados, esta Sala concibe como
un deber patriótico e insoslayable enaltecer como principio rector la
integridad del territorio venezolano contemplado en el ya citado artículo
10 de
la Constitución de la República Bolivariana, producto de la lucha histórica de
la Nación, por lo que se insta a la ciudadanía venezolana, fiel a sus raíces
libertadoras, para que en el ejercicio de la soberanía real, directa y
protagónica concebida en el texto de la República Bolivariana de Venezuela, sea
la principal partícipe del inicio de esta loable gesta de protección y
preservación del espacio geográfico nacional que debe ser resguardado como uno
de los tesoros que enriquecen a Venezuela, por lo que se estima conducente
ordenar la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en
la Gaceta Judicial y en la página web de este Máximo Tribunal con el siguiente
titulado:“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia que decreta la constitucionalidad de las preguntas
con las que se desarrollará el Referendo Consultivo en defensa de la Guayana Esequiba, que se
realizará el 3 de diciembre de 2023 y
que insta al pueblo venezolano a ser partícipe y protagonista de este mecanismo
de ejercicio de soberanía popular”.
IV
DECISIÓN
Por
los razonamientos antes expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad
de la ley, declara:
1.- La CONSTITUCIONALIDAD
DE LAS PREGUNTAS CON LAS QUE SE DESARROLLARÁ EL REFERENDO CONSULTIVO EN DEFENSA
DE LA GUAYANA ESEQUIBA, QUE SE REALIZARÁ EL 3 DE DICIEMBRE DE 2023; por lo que
2.- RATIFICA constitucionalmente el contenido de las referidas
interrogantes, cuyo tenor es el siguiente:
PRIMERA: ¿Está usted de acuerdo en
rechazar por todos los medios, conforme al Derecho, la línea impuesta
fraudulentamente por el Laudo Arbitral de París de 1899, que pretende
despojarnos de nuestra Guayana Esequiba?
SEGUNDA: ¿Apoya usted el Acuerdo de
Ginebra de 1966 como el único instrumento jurídico válido para alcanzar una
solución práctica y satisfactoria para Venezuela y Guyana, en torno a la
controversia sobre el territorio de la Guayana Esequiba?
TERCERA: ¿Está usted de acuerdo con la
posición histórica de Venezuela de no reconocer la Jurisdicción de la Corte Internacional
de Justicia para resolver la controversia territorial sobre la Guayana
Esequiba?
CUARTA: ¿Está usted de acuerdo en
oponerse, por todos los medios conforme a Derecho, a la pretensión de Guyana de
disponer unilateralmente de un mar pendiente por delimitar, de manera ilegal y
en violación del derecho internacional?
QUINTA: ¿Está usted de acuerdo con la
creación del estado Guayana Esequiba y se desarrolle un plan acelerado para la
atención integral a la población actual y futura de ese territorio que incluya
entre otros el otorgamiento de la ciudadanía y cédula de identidad venezolana,
conforme al Acuerdo de Ginebra y el Derecho Internacional, incorporando en
consecuencia dicho estado en el mapa del territorio venezolano?
3.- ORDENA la publicación del texto íntegro
de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, en la Gaceta Judicial y en la página web de este Máximo Tribunal con
el titulado señalado en la parte in fine de
este fallo.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada
de la presente decisión al presidente del Consejo Nacional Electoral y a la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo
ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días
del mes de octubre de dos mil veintitrés (2023). Años: 213º de
la Independencia y 164º de la
Federación.
La Presidenta,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
La Vicepresidenta,
LOURDES BENICIA SUÁREZ
ANDERSON
Los Magistrados,
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
TANIA D’AMELIO CARDIET
MICHEL ADRIANA VELÁSQUEZ GRILLET
El Secretario,
CARLOS
ARTURO GARCÍA USECHE
23-1081