SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
El 10 de
septiembre de 2001 fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, proveniente del Ministerio de la Secretaría de la
Presidencia, el oficio Nº OSCM-06-092001-1109 del 6 de septiembre de 2001, por
el cual se remitió oficio rubricado por el ciudadano Hugo Chávez Frías,
Presidente de la República, acompañado de copia del DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,
y su correspondiente Exposición de Motivos, aprobado en Sesión del Consejo de
Ministros del 8 de mayo de 2001, con el propósito de obtener pronunciamiento
acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.
En esa misma
ocasión se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio
J. García García, quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
Examinado
el contenido del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e
Innovación, remitido a este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional
por el Ejecutivo Nacional y estando dentro del término previsto en el artículo
203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para la
emisión del pronunciamiento correspondiente a su carácter orgánico, se observa:
I
FUNDAMENTOS
El ciudadano
Hugo Chávez Frías, actuando en su carácter de Presidente de la República, adujo
que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación tiene carácter orgánico, “...por cuanto no solo sirve de marco normativo
a otras Leyes que en materia de ciencia y tecnología se dicten, sino que
igualmente desarrolla los derechos constitucionales al conocimiento, la
innovación y sus aplicaciones y rige las actividades de investigación
científica, humanística y tecnológica, garantizando por otra parte el acceso a
la información”.
II
DE LA
COMPETENCIA
Corresponde
a esta Sala determinar su competencia para pronunciarse acerca de la
constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de Ciencia, Tecnología e Innovación.
En
tal sentido, esta Sala observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el
artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, atañe
a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia determinar, mediante
un control a priori constitucional,
si “las leyes que la Asamblea Nacional
haya calificado orgánicas”, revisten tal carácter, al disponer:
“Son leyes
orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para
organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales
y las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Todo proyecto
de ley orgánica, salvo aquel que la propia Constitución así califica, será
previamente admitido por la Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras
partes de los y las integrantes presentes antes de iniciarse la discusión del
respectivo proyecto de ley. Esta votación calificada se aplicará también para
la modificación de las leyes orgánicas.
Las
leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas
antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter
orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término
de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la
Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este
carácter...”. (Subrayado de esta Sala).
Ahora
bien, si el Presidente de la República por virtud de una Ley Habilitante dicta
un decreto contentivo de una ley orgánica que no sea de las que así determine
la Constitución ¿estaría esta disposición sujeta al control previo de la
constitucionalidad de su carácter orgánico por parte de esta Sala
Constitucional?
La
respuesta a esta interrogante, requiere el análisis previo acerca de la
naturaleza de la habilitación legislativa en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y, al respecto, se observa que el citado artículo 203 eiusdem, se refiere a cuatro modalidades
de leyes orgánicas, a saber: 1) las que así determina la Constitución; 2) las
que se dicten para organizar los poderes públicos; 3) las que desarrollen
derechos constitucionales; y 4) las que sirvan de marco normativo a otras
leyes.
En
efecto, esta Sala Constitucional, en sentencia Nº 537/2000 (caso Ley Orgánica de Telecomunicaciones),
aclaró que la anterior clasificación de las leyes orgánicas “utiliza criterios de división lógica
distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal,
es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación
por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las
categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad
del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales”.
Siendo
así, advierte esta Sala que la ley habilitante es una ley base que sirve de
marco normativo a otras leyes (legislación delegada), por lo que debe afirmarse
que se trata de una ley que reviste carácter orgánico según la disposición
constitucional mencionada ut supra,
cuya única particularidad es la exigencia de un quórum calificado distinto al resto de las leyes orgánicas
investidas con tal carácter por la Asamblea Nacional. Pero, si la ley
habilitante es una ley marco por su naturaleza, ciertamente también se tratará
de una ley orgánica así denominada por la Constitución, por lo cual no resulta
necesario que sea calificada como tal por la Asamblea Nacional, ni que sea
remitida a esta Sala Constitucional para que se pronuncie acerca de la
constitucionalidad de su carácter orgánico.
Partiendo
de las aseveraciones anteriormente expresadas, esta Sala precisa señalar que la
nueva Carta Magna -al contrario de lo previsto en la Constitución de 1961-
estableció formalmente en su artículo 236, numeral 8, la posibilidad de que la
Asamblea Nacional delegue su potestad normativa al Presidente de la República,
sin ningún tipo de límites de contenido. No obstante, se observa que la
referida norma constitucional no solamente plantea la inexistencia de límites
materiales para la habilitación legislativa en cuanto al objeto o contenido de
la ley, sino que además, tampoco establece limitación en cuanto a la jerarquía
de la norma legal, motivo por el cual esta Sala considera que el Presidente de
la República, en ejercicio de tal habilitación, podría dictar no sólo leyes
ordinarias, sino también leyes orgánicas, pero le corresponderá a la Sala
Constitucional declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del decreto
legislativo, sólo cuando el acto no haya sido calificado con tal carácter por
la Constitución.
Con
fundamento en el tercer aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo 236
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Asamblea
Nacional autorizó al Presidente de la República para que, en Consejo de
Ministros, dictara decretos con fuerza de ley, de acuerdo con las directrices,
propósitos y marco de las materias delegadas. El artículo 1, numeral 5, literal
a, le preceptuó al Presidente:
“Dictar
medidas que promuevan la ciencia, la tecnología y la innovación, determinando
los mecanismos institucionales y operativos para la promoción, estímulo y
fomento de la investigación científica y la innovación tecnológica. Dicha
regulación establecerá los mecanismos de coordinación y financiamiento de
proyectos dirigidos a promover la ciencia, la tecnología y la innovación, con
el propósito de impulsar los procesos de generación, utilización, difusión,
transferencia y gestión de estas actividades en todos los ámbitos relacionados
con el desarrollo social, cultural y económico del país.
Se
establecerán mecanismos para incentivar el desarrollo de redes regionales,
nacionales e internacionales de cooperación científica y tecnológica en apoyo
al sector industrial, empresarial, académico y educativo del país,
implementando programas de formación del capital humano para cultivar el
desarrollo científico, tecnológico y humanístico. Asimismo, se fomentarán
vínculos entre las instituciones de investigación científica y tecnológicas y
la industria, a los fines de facilitar la transferencia e innovación”.
Para
el establecimiento de este nuevo régimen, el Presidente de la República, en
ejercicio de la discrecionalidad que le permite realizar el análisis de la materia
objeto de regulación y precisar así la normativa procedente para cumplir con la
finalidad de la mencionada Ley habilitante, dictó, con fuerza de ley orgánica,
el Decreto Legislativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, dado que consideró
que esa debía ser la eficacia de la normativa necesaria para adecuar y
establecer los correctivos indispensables en pro del interés público, lo cual
resulta estar ajustado -en cuanto a su denominación orgánica- a las previsiones
de la habilitación legislativa, pues la disposición antes transcrita no refirió
si el instrumento normativo que debía dictar en esta materia, era con rango de
ley orgánica u ordinaria.
En
definitiva, esta Sala concluye que el Presidente de la República puede, en
ejercicio de la legislación delegada mediante ley habilitante, dictar decretos
legislativos orgánicos, y cuando éstos no se traten de los textos legales así
calificados por la Constitución, deberán someterse al control previo de la
constitucionalidad de su carácter orgánico, por ante el Tribunal Supremo de
Justicia en Sala Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 203
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
III
DECRETO CON
FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CIENCIA,
TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN
El Decreto
Legislativo, objeto de análisis, plantea, dentro del catálogo de sus normas, un
primer título, denominado “Disposiciones
Fundamentales” (artículos 1 al 9), el cual contiene lo que constituye el
objeto del mismo (artículo 1) cual es “...desarrollar
los principios orientadores que en materia de ciencia, tecnología e innovación,
establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, organizar
el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, definir los
lineamientos que orientarán las políticas y estrategias para la actividad
científica, tecnológica y de innovación, con la implantación de mecanismos
institucionales y operativos para la promoción, estímulo y fomento de la
investigación científica, la apropiación social del conocimiento y la
transferencia e innovación tecnológica, a fin de fomentar la capacidad para la
generación, uso y circulación del conocimiento y de impulsar el desarrollo
nacional”. Asimismo, el artículo 2 destaca la naturaleza de interés público
y general que revisten las actividades científicas, tecnológicas y de
innovación, precisando en las disposiciones subsiguientes, la competencia del
Poder Público Nacional respecto a las políticas y estrategias que estimulen el
desarrollo de estas áreas, las cuales están dirigidas, entre otras, a
establecer programas de formación del talento humano necesario para el
desarrollo científico, humanístico y tecnológico del país, crear un sistema de
información científica y tecnológica, promover la creación de instrumentos
jurídicos para optimizar el desarrollo del sistema.
De igual modo,
el mencionado Decreto Legislativo describe la estructura organizativa de la
Administración Pública, al conformarse el Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación, el cual estará compuesto, entre otros actores, por un
conjunto de instituciones dedicadas a la planificación, administración,
ejecución y aplicación de actividades que posibiliten la vinculación efectiva
entre la ciencia, la tecnología, la producción, el mercado y la sociedad. Los
principios de organización del Sistema, establecidos en el Decreto Legislativo,
garantizan que se promuevan los necesarios mecanismos de participación de todos
sus integrantes, en la elaboración y ejecución de las políticas, programas y
proyectos que orientan su funcionamiento.
Dentro del
Título II se precisa que el Ministerio de Ciencia y Tecnología es el ente
rector del Sistema, correspondiéndole el establecimiento de las actividades del
Estado en materia científica, tecnología y en el área de tecnologías de
información, y al cual estará adscrito el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología
e Innovación (FONACIT), Instituto Autónomo con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuyas competencias y estructura organizativa y
administrativa se encuentran definidas en el Decreto Legislativo (Título VI).
Para apoyar el funcionamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, el Decreto Legislativo contiene normas relativas a la creación del
Observatorio Nacional, que regulan la elaboración del Plan Nacional.
Por otra parte,
el Decreto Legislativo contiene disposiciones específicas para el
financiamiento y la inversión en la actividad científica, tecnológica y de
innovación (Título III). Asimismo, en cuanto a la descentralización y
regionalización se respetaron las competencias que en esta materia posee cada
estado, por lo que se establece la necesidad de coordinar la actuación en el
campo de la ciencia y la tecnología, de los estados entre sí y de éstos con los
lineamientos generales y las políticas rectoras del área.
El Decreto
Legislativo dedica el Título V al establecimiento de normas que desarrollan la
formación del talento humano, garantía contenida en los artículos 103 y 104 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, título en el que
destaca el fortalecimiento de estudios de postgrado, incentivos tales como
premios, becas, subvenciones, financiamientos, así como el compromiso del
Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Ciencia y Tecnología de impulsar
la Carrera Nacional de Investigador.
Igualmente, el
Decreto Legislativo desarrolla un título referente a las actividades
científicas y de innovación del ámbito estatal y municipal promoviendo el
impulso de la ciencia y tecnología, para la conformación de redes locales y regionales
como parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, así como
un régimen sancionatorio, respecto a las infracciones tipificadas en el texto
normativo en referencia (Título VII).
Por último y
dentro de las disposiciones transitorias y derogatorias (Título VIII), instruye
al Ejecutivo Nacional para la toma de medidas necesarias para la
reestructuración del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas (CONICIT) y su transformación en el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología
e Innovación (FONACIT), y deroga la Ley del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Tecnológicas (CONICIT).
IV
ANÁLISIS DEL
CARÁCTER ORGÁNICO DEL PROYECTO SOMETIDO A CONSIDERACIÓN
Tal como lo ha
establecido esta Sala, en sentencia Nº 537/2000 antes mencionada, la noción
calificadora de las leyes como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utiliza dos criterios de
división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal,
es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación
por la Asamblea Nacional de su carácter de Ley marco o cuadro; el otro, obedece
a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al
desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que
el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de
las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación
constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela se refiere a “...
las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Ahora bien, esta
Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados,
considera que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e
Innovación es constitucionalmente orgánico, por los motivos siguientes:
1.-
Se trata de un Decreto Legislativo dictado por el Presidente de la República,
en Consejo de Ministros, en ejercicio de la atribución que le confiere el
numeral 8, del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en concordancia con el artículo 1, numeral 5, literal a, de la Ley
que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con fuerza de
Ley en las materias delegadas.
2.- Se trata de
un Decreto con fuerza de Ley que, en ejercicio de la competencia establecida en
el artículo 187, numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela -delegada al Presidente mediante Ley habilitante-, prescribe la organización o estructuración
de órganos del Poder Público Nacional, y está destinado a regular el Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, la creación del Observatorio
Nacional, la reestructuración del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Tecnológicas (CONICIT) y su transformación en el Fondo Nacional
de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONICIT).
3.- Se trata de
un Decreto Legislativo que desarrolla parcialmente los derechos
constitucionales establecidos en el artículo 110 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, referentes a la ciencia, la tecnología, el
conocimiento, la innovación, y los contenidos en el artículo 108, eiusdem, como es la educación y el
acceso a la información.
4.- Se trata de
un Decreto Legislativo que satisface las exigencias técnico-formales de la
prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios
normativos válidos para otras leyes que se sancionen, en materia de ciencia,
tecnología e innovación.
Con base en las
anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo
previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico
del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, y
así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre
de la República por autoridad de la Ley, conforme a lo previsto en el artículo
203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO
DEL DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACION.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Remítase al Ministerio de la Secretaría de la
Presidencia copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Audiencias
del Tribunal Supremo de Justicia
en Sala Constitucional, en Caracas, a los 19 días del mes de septiembre de dos
mil uno. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN
URDANETA
El Vice-Presidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrados,
JOSÉ M. DELGADO OCANDO ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
Ponente
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. 01-2041.