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SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
El 14 de agosto de 2001, los abogados Gustavo Planchart Manrique, Roberto
Yepes Soto, Margarita Escudero León, Ornella Bernabei Zaccaro y Ana Cristina
Núñez Machado, titulares de las cédula de identidad números 78.893, 5.536.506,
10.140.587, 10.539.905 y 10.339.380, respectivamente e inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 945, 25.305, 45.205,
54.328 y 65.130l correspondientemente, actuando en su carácter de apoderados
judiciales del ciudadano ALFREDO
TRAVIESO PASSIOS, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de
identidad nº 1.733.805 y abogado inscrito en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo el nº 4.987; solicitaron a esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia que declare la nulidad por razones de
inconstitucionalidad del numeral 15 del artículo 9 y del artículo 32 de la Ley
de Mercado de Capitales publicada en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela nº 36.565 del 22 de octubre de 1998, así como, la nulidad de las
“Normas sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas
Clases de Acciones con Derechos Diferentes”, dictadas por la Comisión Nacional
de Valores y publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela nº 37.165 del 23 de marzo de 2001.
De igual forma, requirieron medida cautelar innominada de suspensión de
los efectos del acto administrativo de efectos generales impugnado, mientras se
decide la acción de nulidad interpuesta.
En la misma fecha, se dio cuenta en Sala y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 2 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió, cuanto ha lugar en derecho, la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad propuesta y, de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (norma vigente para esa fecha), dispuso notificar por oficio mediante cartel a los ciudadanos: Presidente de la Asamblea Nacional, Presidente de la Comisión Nacional de Valores, Fiscal General de la República y, según lo previsto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la ciudadana Procuradora General de la República; y remitirles copia certificada del escrito de la presente acción y del auto de su admisión. De igual forma, se ordenó el emplazamiento de los interesados mediante cartel publicado, a expensas del accionante, en uno de los diarios de mayor circulación de la ciudad de Caracas, para que concurriesen a darse por citados hasta la oportunidad en que tuviera lugar el acto de informes. En cuanto a la solicitud de medida cautelar innominada y de declaratoria de la causa como de urgente tramitación, se ordenó abrir cuaderno separado a fin de remitirlo a esta Sala para la correspondiente decisión.
Una vez practicadas las notificaciones antes indicadas, se libró el cartel de emplazamiento el 17 de octubre de 2001. Posteriormente, mediante diligencia del 23 del mismo mes y año, la representación judicial del accionante consignó ejemplar del diario El Universal correspondiente a su edición del 19 de octubre de 2001, donde se publicó el cartel de emplazamiento librado por esta Sala.
El 25 de octubre de 2001, fueron recibidos por esta Sala Constitucional los autos remitidos por el Juzgado de Sustanciación, para su pronunciamiento respecto de la medida cautelar y la declaratoria de la causa como de urgente tramitación solicitadas por el accionante, en la misma oportunidad y para ambas incidencias, se designó ponente al Magistrado doctor José Manuel Delgado Ocando.
El 18 de diciembre de 2001, los ciudadanos José Valentín González P. José Humberto Frías y Álvaro Guerrero Hardy, venezolanos, mayores de edad , titulares de las cédulas de identidad números 9.641.353, 10.335.088 y 13.337.894, respectivamente. Los dos primeros, abogados inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 42.249 y 56.331, correspondientemente, y el último, asistido por los abogados antes identificados; se dieron por notificados del presente proceso.
El 17 de enero de 2002, las abogadas Margarita Escudero León y Nelly Herrera Bond, en su carácter de apoderadas judiciales del accionante, desistieron de la medida cautelar solicitada, en virtud de que la Comisión Nacional de Valores, mediante Resolución nº 186-2001 del 5 de septiembre de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.278 del 7 de septiembre de 2001, derogó las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes, cuya suspensión de efectos fue el objeto de la tutela cautelar instada.
El 10 de mayo de 2002, en sentencia nº 891 esta Sala Constitucional homologó el desistimiento de la solicitud de medida cautelar formulado por las apoderadas judiciales del accionante, negó la solicitud de declaratoria de urgencia de la causa y ordenó remitir el expediente a la Secretaría a fin de la continuación de la causa.
Recibido el expediente del Juzgado de Sustanciación, el 10 de octubre de 2002, esta Sala comenzó la relación de la causa, fijó el acto de informes para el primer día de despacho después de haber transcurrido quince (15) días continuos contados a partir de esa fecha y designó ponente al Magistrado doctor José Manuel Delgado Ocando, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 29 de octubre de 2002, la representación judicial del accionante presentó su escrito de informes. En la misma oportunidad lo hizo el apoderado judicial de la Asamblea Nacional.
El 17 de diciembre de 2002, se dijo “Vistos” en la presente causa.
Realizado el estudio del expediente, la Sala pasa a decidir sobre la acción propuesta en los términos siguientes:
I
ALEGATOS DEL ACCIONANTE
El accionante fundamentó la acción intentada sobre la base de los argumentos que se resumen a continuación:
Que de la lectura concatenada del numeral 11 del artículo 156 y del numeral 1 del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se desprende que la regulación del mercado de capitales es materia de la reserva legal.
Que a pesar de esta reserva constitucional, la Ley de Mercado de Capitales hace una remisión o delegación normativa en sus artículos 32 y 9.15 a favor de la Comisión Nacional de Valores, por la cual puede dictar normas en esta materia con valor de reglamento.
Que la Ley de Mercado de Capitales se limita a delegar en la Comisión Nacional de Valores la posibilidad genérica de dictar normas tendentes a resguardar los intereses de los accionistas y, en específico, normas relativas a la emisión y negociación de títulos.
Que esta delegación de potestad normativa a favor de la Comisión Nacional de Valores en una materia sometida a reserva legal, se hace sin aportar lineamientos o parámetros sobre la regulación que se delega.
Que el legislador no puede delegar en un ente administrativo la función que constitucionalmente le ha sido impuesta, sin determinar claramente los parámetros y orientaciones a los que debe supeditarse la regulación encomendada a la Administración, lo que conlleva una delegación inconstitucional de materias objeto de reserva legal.
Que el fundamento legal de las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes, antes referidas, está viciado de nulidad por inconstitucionalidad, en consecuencia, éstas son nulas también, por cuanto se dictaron en ejercicio de una competencia inconstitucionalmente otorgada.
Que la Normas dictadas por la Comisión Nacional de Valores, cuya impugnación es objeto del presente juicio, además, son inconstitucionales por violar la garantía de la irretroactividad de las leyes consagrada en el artículo 24 de la Constitución, por establecer en su artículo 17 que todas las sociedades que posean clases de acciones preferidas, con independencia de que hayan emitidos tales títulos o participen o no en el mercado de capitales antes de la entrada en vigencia de las aludidas Normas, deben someterse a sus disposiciones.
Que las Normas impugnadas también son inconstitucionales por violación de la garantía de la reserva legal, ya que limitan y condicionan el ejercicio de los derechos constitucionales de propiedad y de libre asociación consagrados en los artículos 115 y 52 del Texto Fundamental, respectivamente, los cuales solo pueden ser limitados por la ley.
Que la Comisión Nacional de Valores usurpó el ejercicio de funciones exclusivas del Poder Legislativo, al establecer en las aludidas normas limitaciones a los derechos constitucionales de propiedad y de asociación que no están previstas en la Ley de Mercado de Capitales que le sirve de fundamento, ni en ningún otro texto legal.
Que la Comisión Nacional de Valores, sin estar habilitada para ello, invadió la esfera patrimonial de los accionistas que posean acciones preferidas o con derechos diferentes, al ordenar un canje de dichas acciones por las acciones comunes, con lo cual disminuyó el patrimonio de tales accionistas, toda vez que este tipo de acciones tiene un valor económico real superior al de las comunes. En consecuencia, el canje de acciones ordenado por las normas impugnadas constituye una confiscación del patrimonio de sus propietarios, en razón de que su patrimonio perdería parte de su valor, sin indemnización alguna, en franca restricción del derecho de propiedad de los accionistas en cuestión.
Que los artículos 14, 15 y 16 de las prenombradas normas también quebrantan el derecho que tienen los accionistas de una sociedad a desarrollar su estructura societaria interna de la forma que consideren más adecuada, el cual, forma parte del derecho constitucional de asociación, al exigir que los estatutos de las sociedades sujetas a su aplicación prevean la equiparación de las acciones que representan su capital social, sin que la Ley de Mercado de Capitales, ni ninguna otra ley, haya establecido norma alguna al respecto.
Que la Comisión Nacional de Valores, a través de un instrumento de rango sublegal y sin estar facultada para ello, regula la estructura societaria y “la forma de gobierno” (sic) de las compañías que tienen acciones distintas a las comunes, con lo cual, restringe la libertad de contratación que impera en materia de sociedades.
Que la Comisión Nacional de Valores no está autorizada por la Ley de Mercado de Capitales para regular aspectos distintos a la emisión y negociación de acciones preferidas y de otras clases de acciones con derechos diferentes, por lo que, al dictar las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria delegada, al pretender variar la estructura de las sociedades, su forma de gobierno y establecer quienes pueden ser las personas calificadas para dirigir la sociedad, entre otros aspectos, sin respetar el propósito de la remisión que hace la Ley de Mercado de Capitales, que no es otro que el de desarrollar o complementar las disposiciones sobre emisión y negociación de valores.
Con fundamento en lo anterior, el accionante solicitó que se declare la nulidad de los artículos 9.15 y 32 de la Ley de Mercado de Capitales y de las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes, antes referidas.
II
DE LOS INFORMES
1.- En su escrito de informes los apoderados judiciales del accionante, señalaron lo siguiente:
Que vista la derogatoria de las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes, el objeto del presente recurso quedó reducido a la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 9.15 y 32 de la Ley de Mercado de Capitales.
Que con posterioridad a la fecha en que se instó la presente acción, esta Sala Constitucional, el 21 de noviembre de 2001, dictó sentencia en un caso que versaba sobre un supuesto similar, (caso: Ley sobre Régimen Cambiario), en la cual determinó que vista la delegación genérica que los artículos denunciados hacían a favor del Poder Ejecutivo para que éste procediera a reglamentar la materia delegada, las mismas estaban viciada de nulidad por inconstitucionalidad al ser contrarias a los principios de reserva legal y separación de los Poderes Públicos, por lo que, solicitan que la Sala proceda también a anular por inconstitucionales las normas impugnadas en el presente juicio.
Que de la lectura del numeral 11 del artículo 156 y del numeral 1 del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se desprende que la regulación del mercado de capitales es materia de la reserva legal.
Que a pesar de la expresa reserva constitucional, la Ley de Mercado de Capitales hace una remisión o delegación normativa en sus artículos 32 y 9.15, a favor de la Comisión Nacional de Valores, la cual podrá dictar normas en esta materia con el valor de un reglamento.
Que las referidas disposiciones de la Ley de Mercado de Capitales se limitan a delegar en la Comisión Nacional de Valores la posibilidad genérica de dictar normas tendentes a resguardar los intereses de los accionistas y, en específico, las normas relativas a la emisión y negociación de títulos.
Que esta delegación de potestad normativa a favor de la Comisión Nacional de Valores en una materia sometida a reserva legal, la hace la Ley sin aportar ningún lineamiento o parámetro sobre la regulación que delega.
Que el legislador no puede, sin incurrir en inconstitucionalidad, delegar en un ente administrativo la función que constitucionalmente le ha sido impuesta, sin determinar claramente los parámetros y orientaciones a los que debe supeditarse.
Que en este caso la delegación ha sido absolutamente vaga e imprecisa y que dicha imprecisión en la delegación conlleva la nulidad de las normas contenidas en el artículo 32 y en el numeral 15 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales.
Que el legislador, al limitarse a establecer que la Comisión Nacional de Valores puede “dictar normas para la emisión o negociación de valores” y “adoptar las medidas necesarias para resguardar los intereses de quienes hayan efectuado inversiones en valores” dejó abierto un sinnúmero de posibilidades y caminos para dicho ente administrativo sin ningún tipo de orientación, lo que conduce a una delegación inconstitucional de materias objeto de reserva legal.
Que a los fines de cumplir con la garantía de la reserva legal, los artículos impugnados han debido ser precisos a la hora de remitir dichas materias a la Comisión Nacional de Valores y fijar los límites de la potestad de la referida Comisión, por lo tanto, las mencionadas normas violentan la garantía de la reserva legal constitucionalmente protegida y, ello, vicia de nulidad por inconstitucionalidad ambas normas legales.
2.- Por su parte, en su escrito de informes, el apoderado judicial de la Asamblea Nacional expuso lo siguiente:
Que la Ley de Mercado de Capitales regula la oferta pública de valores, cualesquiera que estos sean y, para tal fin, establece los principios de su organización y funcionamiento, las normas rectoras de la actividad de los sujetos que intervienen en dicho mercado y su régimen de control.
Que el artículo 2 de la Ley de Mercado de Capitales dispone que la Comisión Nacional de Valores es el organismo encargado de promover, regular, vigilar y supervisar el mercado de capitales y, en tal virtud, el artículo 9 eiusdem establece las atribuciones y deberes del Directorio de la Comisión Nacional de Valores, las cuales, tienen como fin asegurar y proteger las operaciones que se realicen en el mercado de capitales, entre ellas, la de resguardar los intereses de quienes hayan efectuado inversiones en valores sujetos a la Ley y controlar la emisión o negociación de cualesquiera otros valores o derechos susceptibles de oferta pública, que no estén expresamente regulados en dicha ley o en otras especiales.
Que el espíritu, propósito y la razón del legislador para intervenir decididamente en la regulación del mercado de capitales es el desarrollo de dicho mercado mediante un adecuado sistema de protección que garantice razonablemente los ahorros de los inversionistas.
Que no es correcto afirmar que la normativa dictada por la Comisión Nacional de Valores quebranta la garantía constitucional de la reserva legal, ya que el legislador, al regular el mercado de capitales mediante la respectiva ley, creó un órgano encargado de promover, regular, vigilar y supervisar la oferta pública de valores, cualesquiera que éstos sean, y estableció las normas rectoras de la actividad y su régimen de control.
Que el artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales no delega en la Comisión Nacional de Valores potestad normativa de materia legislativa, sino de índole reglamentaria, ya que los parámetros básicos dentro de los cuales debe conducirse el mencionado ente administrativo están determinados en la misma disposición legal.
Que el articulado de la Ley de Mercado de Capitales dispone de manera clara los parámetros, topes u orientaciones de conformidad con las cuales la Comisión Nacional de Valores ha de actuar a objeto de promover, vigilar, regular y supervisar el mercado de capitales.
Que del contenido del artículo 17 de las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes no se desprende que éstas tengan naturaleza retroactiva, ya que las sociedades con acciones preferidas o de distintas clases con derechos diferentes, se les ordena que convoquen a una asamblea de accionistas con el propósito de adaptarse al régimen previsto en dichas normas, para lo cual, se les otorga un plazo de ciento ochenta (180) días, contados a partir de la entrada en vigencia de la normativa impugnada.
Que las normas que dicta la Comisión Nacional de Valores de conformidad con las atribuciones que le son conferidas por la Ley de Mercado de Capitales, son el desarrollo de los principios legales establecidos en dicha ley.
Con fundamento en las razones expuestas solicitó que se declare sin lugar la acción de nulidad propuesta.
III
DE LA INADMISIBILIDAD SOBREVENIDA
En el caso de autos se impugnaron, además de los artículos 9.15 y 32 de la Ley de Mercado de Capitales, las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes, dictadas por la Comisión Nacional de Valores y publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.165 del 23 de marzo de 2001, las cuales -como lo ha reconocido el propio accionante- ya no se encuentran vigentes en virtud de que las mismas fueron expresamente derogadas mediante Resolución nº 186-2001 del 5 de septiembre de ese mismo año, dictada por la Comisión Nacional de Valores y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.278 del 7 de igual mes y año.
Ahora bien, de acuerdo con la doctrina establecida por la Sala (vid. sentencias números 1396/2000 del 8 de junio de 2000 y 2256/2001 del 11 de noviembre, entre otras), sólo persiste el interés en declarar la inconstitucionalidad de un texto derogado: a) cuando la norma impugnada se traslada a un nuevo texto vigente; y b) cuando, aun sin dicho traslado, la norma impugnada prosigue sus efectos en el tiempo.
De esta forma, en principio, no es necesario pronunciarse sobre una acción de nulidad dirigida contra una norma derogada, pues ésta desapareció del ordenamiento jurídico. Sin embargo, en los dos casos mencionados supra existe necesidad del fallo, ya sea porque lo dispuesto en la norma derogada aún se integra al ordenamiento mediante otra norma o porque el accionante ha planteado una situación subjetiva en la que subsiste un interés concreto en relación con el pronunciamiento.
En el presente caso, la Sala observa que no consta en autos que lo dispuesto en las derogadas Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes, fuese reproducido o incorporado en alguna otra norma vigente o que sus efectos permanezcan en el tiempo. Por otra parte, también se observa que las denuncias planteadas por el accionante con respecto a la normativa derogada demuestran que éste carece de un interés personal concreto que justifique que esta Sala se pronuncie sobre la constitucionalidad del texto normativo derogado, por lo que la declaratoria de esta Sala sería absolutamente abstracta, sin relación con una situación jurídica concreta que afecte al accionante.
Por las razones expuestas, la Sala juzga que no existe interés en decidir la acción de nulidad ejercida contra las Normas Sobre Emisión y Oferta Pública de Acciones Preferidas y de Distintas Clases de Acciones con Derechos Diferentes dictadas por la Comisión Nacional de Valores, toda vez que su derogatoria expresa ocasionó la pérdida de su vigencia en el ordenamiento jurídico, lo cual la hace improponible y, en consecuencia, esta Sala debe declarar que la misma ha devenido inadmisible. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo a las consideraciones del fondo, esta Sala, en aplicación de la norma contenida en el numeral 6 del artículo 5 y en el literal b de la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ratifica su competencia para conocer de la acción incoada.
Establecido lo anterior, la Sala pasa a considerar el mérito de la acción de inconstitucionalidad incoada contra los artículos 9.15 y 32 de la Ley de Mercado de Capitales y, a tal efecto, observa lo siguiente:
Las denuncias referidas a la inconstitucionalidad de los artículos 9.15 y 32 de la Ley de Mercado de Capitales se fundamentan en que dichas normas infringen la reserva de ley de la regulación del mercado de capitales establecida en el artículo 156.11, en concordancia con el artículo 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Tal infracción se produciría como consecuencia de la atribución que dichas normas confieren a la Comisión Nacional de Valores para regular la emisión o negociación de cualesquiera otros valores o derechos susceptibles de oferta pública, que no estén expresamente regulados en la mencionada ley o en otras leyes especiales, lo cual, en criterio del accionante, constituye una remisión o delegación normativa a favor de la Comisión Nacional de Valores en una materia sometida a reserva legal, sin aportar ningún lineamiento o parámetro sobre la regulación que delega, por lo tanto, infringen la garantía de la reserva legal constitucionalmente protegida y, en consecuencia, se encuentran viciadas de nulidad por inconstitucionalidad.
Con respecto a lo denunciado, esta Sala advierte que el mercado de capitales está conformado por el conjunto de instituciones, mecanismos y procedimientos a través del cual se realiza la asignación del ahorro del público a las necesidades de financiamiento de la economía. Esta asignación se lleva a cabo de manera directa mediante la compra por parte de los inversionistas de los valores emitidos y ofrecidos públicamente por los demandantes de recursos. De esta forma, el mercado de capitales canaliza el ahorro del público hacia la inversión productiva, permitiendo la relación directa entre los sujetos con capacidad de ahorro y aquellos con necesidades de financiamiento.
En tal sentido, el mercado de capitales tiene como función principal la asignación eficiente de los recursos financieros acumulados hacia actividades y usos más productivos, a fin de lograr una mayor satisfacción de las necesidades individuales y colectivas.
Ahora bien, la Ley de Mercado de Capitales tiene como eje central de su regulación la oferta pública de títulos valores, conforme a las excepciones previstas en la misma ley, con el propósito de controlar la recepción del ahorro del público y garantizar un mercado de capitales eficiente, transparente, diversificado y sólido que facilite una mayor acumulación de ahorro y su movilización a menor costo hacia actividades más eficientes y productivas, al favorecer la llamada “democratización del capital” que constituye uno de los factores básicos del desarrollo económico. Por ello, a pesar de regular aspectos de la actividad financiera privada, dicha regulación no sólo satisface un mero interés individual sino que tutela un claro interés público.
La intervención del Estado en el mercado de capitales se materializa a través del establecimiento de un régimen de regulación, supervisión y control a cargo de la Comisión Nacional de Valores, ente especialmente creado para cumplir con esa función. La doctrina considera que la regulación del mercado de capitales se asienta en dos principios fundamentales: la eficiencia y la protección de los inversionistas (Cfr. A. BERCOVITZ, “El Derecho del Mercado de Capitales” en Revista de Derecho Bancario y Bursátil nº 29, Madrid 1988). Conforme al principio de eficiencia, el mercado de capitales debe permitir una relación fluida entre los inversionistas y los oferentes de títulos valores. Mientras que la protección a los inversionistas se concreta en el acceso del público a la información suficiente, fidedigna y actualizada sobre los valores que se ofrecen y sus entes emisores para garantizar la adecuada transparencia del mercado.
A fin de lograr este cometido, la Ley de Mercado de Capitales hace de la oferta pública de valores el eje alrededor del cual giran todas las categorías reguladas. Así, constituyen objeto de su regulación el régimen de los sujetos emisores de títulos valores, los títulos valores en sí mismos, los mecanismos de emisión, distribución, colocación, suscripción, información y aspectos relativos a la administración de las sociedades que hacen oferta pública de sus acciones, obligaciones y otros títulos valores. Además, consagra una serie de mecanismos de protección de los inversionistas, tales como: el régimen de información, el régimen contable y la publicidad del Registro Nacional de Valores, dirigidos a asegurar la transparencia del mercado. De esta manera, la finalidad de la Ley de Mercado de Capitales es la protección del ahorro público a través del control de los procesos de oferta pública de títulos valores, de la colocación de los instrumentos en el mercado y del funcionamiento de las instituciones propias de éste.
Ahora bien, con respecto a la presunta inconstitucionalidad del artículo 9.15 de la Ley de Mercado de Capitales, por infringir la reserva de ley de la regulación del mercado de capitales establecida en el artículo 156.11, en concordancia con el artículo 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala observa que el mencionado precepto legal establece lo siguiente:
“Artículo 9. El Directorio de la Comisión Nacional de Valores tendrá las siguientes atribuciones y deberes:
Omissis...
15.- Adoptar las medidas necesarias para resguardar los intereses de quienes hayan efectuado inversiones en valores sujetos a esta ley”.
La norma transcrita confiere al Directorio de la Comisión Nacional de Valores potestad discrecional para adoptar las providencias que dicho organismo considere imprescindibles al objeto de proteger los intereses de los inversionistas, la cual, no es más que la concreción de la imposibilidad del legislador para determinar de antemano un catálogo de casos en sus mínimas variantes circunstanciales y las diversas posibilidades de actuación administrativa.
Por ello, la norma bajo examen prevé que, ante cualquier circunstancia que afecte negativamente los intereses de un grupo indeterminado o indeterminable de inversionistas, la Comisión Nacional de Valores se encuentra habilitada para actuar con el propósito de asegurar el cumplimiento de los fines de la Ley, sin fijar previamente la conducta de la Administración ni el contenido de las providencias que pueda dictar al efecto, por lo que deja al mencionado órgano administrativo un amplio margen de apreciación para decidir el momento, la conveniencia, oportunidad, forma y contenido del acto derivado de la aplicación de dicha norma.
No obstante, el ejercicio de tal potestad discrecional se encuentra condicionada por la finalidad y por la racionalidad y razonabilidad establecida en la propia norma, en virtud de que tal potestad es conferida para tutelar la finalidad pública relativa a la protección de los intereses de los inversionistas y, siempre, con estricto apego a las vías procedimentales previstas en el ordenamiento jurídico.
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional considera que el numeral 15 del artículo 9 de la Ley de Mercado de Capitales no otorga a la Comisión Nacional de Valores potestad normativa alguna que pueda constituir el supuesto de infracción constitucional denunciado por el accionante y, en consecuencia, no infringe la reserva de ley de la regulación del mercado de capitales establecida en el artículo 156.11, en concordancia con el artículo 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
Con respecto a la supuesta inconstitucionalidad del artículo 32 de la Ley de Mercado de Capitales, la Sala observa que la aludida norma dispone lo siguiente:
“Artículo 32. La Comisión Nacional de Valores podrá dictar las normas para la emisión o negociación de cualesquiera otros valores o derechos susceptibles de oferta pública, que no estén expresamente regulados en la mencionada ley o en otras leyes”.
De la lectura de la norma transcrita se colige que la emisión y negociación de títulos valores o derechos aptos para la oferta pública, con independencia de que éstos se encuentren o no expresamente normados en la Ley de Mercado de Capitales, puede ser regulada mediante actos administrativos de efectos generales dictados por la Comisión Nacional de Valores, con el propósito de resguardar los intereses de los inversionistas.
De acuerdo a lo anterior, no cabe duda de que el artículo 32 de la Ley de Mercado de Capitales otorga a la Comisión Nacional de Valores competencia para dictar normas generales relativas a la emisión y negociación de valores y derechos susceptibles de oferta pública. Establecido lo precedente, se debe determinar si la remisión que el citado artículo 32 hace a las normas que al efecto dicte el ente rector del mercado de capitales constituyen infracción a la garantía constitucional de la reserva legal.
En tal sentido, es importante aclarar que la figura de la reserva legal viene dada por la consagración constitucional de determinadas materias a ser reguladas sólo mediante ley, con exclusión de su ámbito, con mayor o menor intensidad, a las demás normas jurídicas. En este sentido, esta Sala, en sentencia nº 2338/2001 del 21 de noviembre, precisó lo siguiente:
“...la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal.
Ahora bien, en virtud de lo previsto en el artículo 190, numeral 10 de la Constitución de 1961 -hoy, artículo 236, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- el Ejecutivo Nacional puede reglamentar las leyes que se dicten en materias que pertenezcan a la reserva legal, incluso cuando tengan carácter de leyes orgánicas; lo que permite la participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los principios contenidos en la Ley, siempre que no altere su espíritu, propósito y razón, y sin que ello pueda significar, en modo alguno, el otorgamiento al Presidente de la República de la potestad de legislar en torno a la materia o materias específicas que estén delimitadas por la Ley.
Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos ‘delegados’”.
No obstante lo anterior, éste instituto ha sufrido cambios en la fundamentación de su funcionalidad. Así, en el Estado liberal su finalidad se basaba en obtener el consentimiento de la representación parlamentaria para regular las materias que afectaban esencialmente a los ciudadanos, en virtud de la falta de legitimación democrática del Poder Ejecutivo, representado por el monarca. Posteriormente, el paso del Estado Liberal al Estado Social de Derecho y la aparición de regímenes democráticos, en los cuales el Poder Ejecutivo es elegido en sufragios universales y directos o en el seno del propio Parlamento, produjo una alteración de los presupuestos básicos que fundamentaban la reserva legal, ya que su utilidad no puede justificarse en la oposición de límites normativos al Ejecutivo no representativo de los intereses sociales.
Por otra parte, la consagración del Estado Social de Derecho, aunado al carácter normativo de las Constituciones modernas, requiere del Poder Público la adopción de medidas que posibiliten la promoción del desarrollo económico y social, que implica la intervención estatal en la sociedad, especialmente en el ámbito económico. Ello así, la extensión de la reserva legal a todas las materias que pudieran afectar los derechos e intereses de los particulares dificultaría el cumplimiento de la actividad estatal prestacional ordenada por la Constitución, por lo que ésta debe limitarse a lo que la propia Norma Fundamental haya previsto al respecto, sin posibilidad de una interpretación que la extienda a todos los ámbitos de actuación del Poder Público.
Así pues, la reserva legal adquiere hoy un significado distinto respecto de la posibilidad de que el legislativo disponga libremente de las materias que la Constitución le reserva. De tal forma, la reserva no impide al legislador apelar a la colaboración de normas sublegales para regular la materia reservada y esta colaboración no deja de ser una técnica de normación legítima, siempre que la ley establezca los parámetros y fundamentos y siempre que se mantenga dentro de esos límites que impone la propia ley, pues sería absurdo pensar que la reserva de ley implicara la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia.
Por ello, la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son admisibles las llamadas “deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas generales que dejan en manos de otros órganos del Poder Público, sin directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a la ley.
A partir de esta exigencia, cabe diversas gradaciones según el ordenamiento sectorial en el que se haya constituido la reserva. Así, su intensidad deberá ser mayor cuanto más directamente la regulación de la materia afecte a los derechos fundamentales. No obstante, esta intensidad decrece en aquellos casos en los cuales el ejercicio de los derechos individuales se cruza con aspectos que involucran la función social o el interés general.
También se debe señalar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela carece de disposiciones que regulen de manera general el ámbito material de la leyes y tampoco contienen una enunciación concreta y completa de las materias reservadas a la ley. No obstante, incluye un número elevado de remisiones a la ley, sin emplear una terminología unívoca al respecto, de las cuales se puede colegir la remisión al legislador de la regulación de determinadas cuestiones y, por consiguiente, el establecimiento de una reserva de ley a favor de ellas. Sin embargo, no todas las referencias que hace la Constitución a la ley establecen realmente una reserva legal; algunas de esas menciones están hechas en un sentido inespecífico, que alude lo mismo a la ley o a cualquier norma jurídica y otras, analizadas en su contexto, no persiguen reservar a la ley la materia objeto de la regulación. De allí que las alusiones a la ley que contiene el Texto Fundamental deben ser analizadas casuísticamente para determinar si efectivamente constituyen una reserva legal.
En este orden de ideas, es preciso destacar que dentro de las remisiones a la ley que hace la Constitución se encuentra lo dispuesto por el artículo 156.11 el cual establece que “...es competencia del Poder Nacional:...omissis...11. La regulación de la banca central, del sistema monetario, del régimen cambiario, del sistema financiero y del mercado de capitales; la emisión y acuñación de monedas”; y, según lo dispuesto en el numeral 32 del mismo artículo, “La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales;...omissis...y la relativa a todas las materias de la competencia nacional”. Por su parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 187.1 Constitucional, corresponde a la Asamblea Nacional “...legislar en las ramas de la competencia nacional...”.
No obstante, de los preceptos antes transcritos no se puede deducir, prima facie, que la Constitución prevea para todos los aspectos referidos a las materias competencia del Poder Nacional, que deban ser reguladas mediante ley formal dictada por la Asamblea Nacional. Por el contrario, si se estudia detenidamente el ordenamiento constitucional que señala las atribuciones del Poder Nacional, se observa que las materias asignadas a su competencia no son susceptibles de igual grado de desarrollo legislativo.
Desde una perspectiva pragmática, es preciso reconocer que el legislador no puede regular con igual intensidad la totalidad de las materias que competen al Poder Público Nacional, en especial, aquellas que, dada la dinámica de su substrato material, se muestran técnicamente complejas. Así, no es igual el tratamiento normativo que hace el legislador cuando disciplina la materia referida a la naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros, que la materia relativa al sistema financiero o a la actuación internacional de la República o al régimen del comercio exterior.
Ello así, existen materias en las cuales el Poder Legislativo puede regular íntegramente el asunto con todos los detalles y pormenores que juzgue conveniente. Mientras que en otras, tal regulación resulta materialmente imposible dada su complejidad, la falta de especialización técnica del legislador y lo cambiante de las condiciones fácticas que justifican la regulación como instrumento de política pública. En definitiva, para determinar los niveles apropiados de intensidad en cuanto a la normación por instrumento de rango legal de las materias atribuidas al Poder Público Nacional, es necesario apelar a una racionalidad material que supere los límites que impone la mera lógica formal.
Esta limitación instrumental de agotar en la ley la regulación de la materia reservada, fue reconocida por el legislador en la Ley de Mercado de Capitales al habilitar a la Comisión Nacional de Valores para dictar normas sublegales a fin de regular importantes aspectos del mercado de capitales, tales como: funcionamiento de las sociedades calificadoras de riesgo (artículo 9.7); operaciones en el territorio nacional de las sociedades domiciliadas en el exterior que realicen actividades de intermediación con valores objeto de oferta pública o asesoría de inversión (artículo 9.8); contenido y forma de los estados financieros que deben presentar las sociedades que pretendan hacer oferta pública de valores (artículo 9.9); forma en que deberán llevarse los libros obligatorios establecidos en el artículo 32 del Código de Comercio (artículo 9.11); la oferta pública de adquisición de valores y los procesos de toma de control (artículo 9. 24); los conflictos de intereses que surjan con ocasión de los procesos regidos por la Ley de Mercado de Capitales (artículo 9.25); las condiciones operativas que deben cumplir los agentes de traspaso (artículo 9. 30); la oferta pública de las acciones en tesorería y participaciones recíprocas de las empresas inscritas en el Registro Nacional de Valores (artículo 9. 31); la desmaterialización de los valores (artículo 24); las ofertas de obligaciones convertibles en otros valores (artículo 37 in fine); la emisión de papeles comerciales por medio de ofertas públicas (artículo 50); la oferta pública de los productos derivativos y de los títulos o valores representativos de derechos de participación (artículo 52); la adquisición de acciones emitidas por sociedades cuyos valores se encuentren inscritos en el Registro Nacional de Valores, por parte de sociedades filiales o relacionadas con la misma (artículo 55); entre otras.
Así pues, diversas normas de la Ley de Mercado de Capitales habilitan a la Comisión Nacional de Valores, en su carácter de instituto autónomo especializado dotado de autonomía administrativa y funcional, a regular distintos aspectos del mercado de capitales, para evitar que la rigidez propia de la normas de rango legal dificulten el logro de los fines del Estado o afecte el interés general, en virtud de las circunstancias cambiantes de las actividades que constituye el campo de regulación de dicho ordenamiento sectorial.
Al respecto, la Sala observa que, con fundamento en el 32 de la Ley de Mercado de Capitales, la Comisión Nacional de Valores puede dictar actos administrativos de efectos generales de carácter normativo para regular el mercado primario y secundario de títulos valores o derechos que se oferten al público, con excepción de las obligaciones, las obligaciones convertibles en otros valores o bienes, los papeles comerciales, los valores derivados de otros títulos y los valores representativos de derechos de participación, los cuales se encuentran regulados en la propia Ley.
Por otra parte, también advierte la Sala que la misma Ley en el Capítulo I del Título II, referido a la Disposiciones Generales de los valores sometidos al control de la Comisión Nacional de Valores (artículos del 21 al 31), disciplina variados aspectos del mencionado régimen de control, tales como: el alcance del término “valores” a los efectos de la Ley (artículo 22), el concepto legal de oferta pública (artículo 23), la modalidad de representación física de tales títulos, así como las condiciones para su desmaterialización (artículo 24), el régimen de suministro de información para garantizar la transparencia del mercado, la protección de los inversionistas y la de los accionistas minoritarios (artículos 25 y 28), el régimen de las inspecciones (artículo 26), la forma de presentación de los estados financieros y demás información contable de los sujetos emisores de títulos valores objeto de oferta pública (artículo 27), el procedimiento destinado a obtener la autorización para hacer oferta pública de valores (artículo 29) y la inscripción de la oferta en el Registro Nacional de Valores (artículos 30 y 31).
En virtud de lo anterior, resulta claro para esta Sala Constitucional que la referencia que hace el artículo 32 de la Ley de Mercado de Capitales a las normas que la Comisión Nacional de Valores puede dictar para regular la emisión o negociación de cualesquiera otros valores o derechos susceptibles de oferta pública, que no estén expresamente regulados en dicha ley o en otras leyes especiales, no constituye una remisión vaga o una habilitación general para regular la oferta pública de dichos valores, sin limitaciones, directrices y objetivos, ya que el mismo instrumento legal prevé un régimen general aplicable a todos los valores susceptibles de oferta pública incluidos en el ámbito de aplicación objetiva de la Ley.
Ello así, considera la Sala que la remisión hecha por el legislador en el artículo 32 de la Ley de Mercado de Capitales a las normas dictadas por la Comisión Nacional de Valores para regular la emisión o negociación de cualesquiera otros valores o derechos susceptibles de oferta pública, que no estén expresamente regulados en dicha ley o en otras leyes especiales, no hacen posible una regulación independiente del régimen de control consagrado en dicho instrumento legal, por lo que las normas que se dicten con fundamento en este dispositivo se encuentran claramente subordinadas a lo dispuesto en la Ley de Mercado de Capitales; por consiguiente, la remisión que hizo el legislador no constituye un caso de “deslegalización” que infrinja la reserva legal de la materia referida al mercado de capitales. Así también se decide.
V
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad incoada por los abogados Gustavo Planchart Manrique, Roberto Yepes Soto, Margarita Escudero León, Ornella Bernabei Zaccaro y Ana Cristina Núñez Machado, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano Alfredo Travieso Passios, contra numeral 15 del artículo 9 y el artículo 32 de la Ley de Mercado de Capitales publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela nº 36.565 del 22 de octubre de 1998.
Publíquese, notifíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de septiembre de dos mil cuatro.
Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
ANTONIO JOSÉ GARCÍA
GARCÍA JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
Ponente
PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
JMDO/
Exp. n° 01-1829
...gistrado Pedro
Rafael Rondón Haaz, discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que
antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
La sentencia que precede
declaró sin lugar la demanda de nulidad del artículo 9, cardinal 15, y artículo
32 la Ley de Mercado de Capitales. El argumento fundamental de los demandantes
para el sostenimiento de la pretensión de nulidad, es que las normas que se
impugnaron violan el principio constitucional de reserva legal, porque
confieren atribuciones a la Comisión Nacional de Valores que se dirigen a “dictar
normas tendentes a resguardar los intereses de los accionistas” y a “establecer
normas relativas a la emisión y negociación de títulos”, a través de una
delegación legislativa excesivamente amplia y genérica, pues no aporta los
lineamientos mínimos de la regulación sublegal que se delega.
La mayoría sentenciadora
desestimó esta denuncia de inconstitucionalidad, para lo cual sostuvo, en
relación con la primera de las normas que se impugnaron, que “el artículo 9
de la Ley de Mercado de Capitales no otorga a la Comisión Nacional de Valores
potestad normativa alguna que pueda constituir el supuesto de infracción
constitucional denunciado...”, sino que se trata de una potestad
discrecional de actuación “con el propósito de asegurar el cumplimiento de
los fines de la Ley”; y en relación con la segunda de las normas cuya
nulidad se solicitó, la mayoría afirmó que la remisión que el legislador
realizó en ese artículo 32 no implica “una regulación independiente del régimen
de control consagrado en dicho instrumento legal, por lo que las normas que se
dicten con fundamento en este dispositivo se encuentran claramente subordinadas
a los dispuesto en la Ley de Mercado de Capitales” y de allí que no se
trata de una deslegalización indebida.
Para la fundamentación de tal desestimatoria, el fallo
precedente realizó una serie de aseveraciones en relación con el alcance y
significado actual del principio de reserva legal en el marco de un Estado
Social de Derecho, a la luz de la Constitución de 1999.
Ahora
bien, en relación con tales afirmaciones de la mayoría de la Sala, este voto
salvante considera necesaria la reiteración del criterio que sostuvo, también
como disidente, en relación con el alcance de la garantía de reserva legal,
específicamente cuando ésta se refiere -como en el caso de autos- a la
regulación de sectores económicos y a la limitación de derechos fundamentales
de contenido o repercusión económica, con ocasión de la sentencia n° 1631/2004
(caso Henry Pereira Gorrín), en la que se declaró sin lugar la demanda de
nulidad parcial que se intentó contra la Ley del Banco Central de Venezuela y
contra las normas de rango sublegal que regulan actualmente el régimen de
control de cambio. En esa oportunidad la Sala sostuvo igual postura a la de la
decisión que antecede en relación con el alcance del principio de reserva legal
en materia económica, y en contra de esa posición, quien difiere ahora, en
aquel voto salvado, afinó lo siguiente:
“En efecto, el principio de reserva legal
implica que la regulación de ciertas materias, por decisión del constituyente,
debe reservarse a la Ley, en el sentido de que su ordenación sólo es posible
por norma legal o mediante un
instrumento de similar rango.
Bajo el imperio de la Constitución de 1999 son
varias las materias de la reserva legal. En especial, toda limitación o
restricción al ejercicio de los derechos que preceptúa la Constitución, es
materia reservada a la Ley. En los orígenes de la doctrina de la reserva legal,
la cual se formó en el Derecho Alemán, se consideró que sólo el legislador
podía restringir el ejercicio de los derechos fundamentales, lo que representa
un límite inmediato e insalvable a la Administración Pública, en el sentido de
que no puede ella, directamente, asumir la regulación de materias que son de la
reserva legal. Es allí donde reside, precisamente, el fundamento último del
principio de legalidad administrativa, tal y como lo recoge el artículo 141 de
la Constitución. En definitiva, es por ello que se afirma que el principio
de legalidad encuentra su soporte último en la doctrina de las materias
reservadas a la Ley (Martín-Retortillo,
Lorenzo, “La doctrina de las materias reservadas a la Ley y la reciente
jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Revista de Administración Pública núm.
39, Madrid, 1961, pp. 287 y ss.).
Para quien discrepa de la mayoría sentenciadora,
no cabe duda que, en el ordenamiento jurídico venezolano, la restricción al
ejercicio de los derechos constitucionales es materia de la reserva legal, lo
que supone que la Administración solamente podrá restringir el ejercicio de
esos derechos si cuenta con una específica norma de rango legal que la habilite
para ello. Junto a esta consideración, se recuerda que el régimen cambiario
en vigor impone diversas restricciones al mercado privado de divisas, al punto que éste sólo puede desarrollarse en
el marco de los controles que se derivan del Convenio nº 1 y el Decreto nº
2.330. Por lo tanto, lo que ahora se precisa –y así ha debido hacerlo la
mayoría sentenciadora- es si esos controles inciden sobre el ejercicio de algún
derecho fundamental.
La sola revisión de los instrumentos sublegales
a los que antes se hizo referencia, permite llegar a la conclusión de que, en
efecto, el actual régimen cambiario incide frontalmente sobre el ejercicio de
diversos derechos fundamentales. Así:
a. El derecho fundamental que en mayor medida se
afecta por el régimen cambiario es el derecho a la libertad económica, que
recogió el artículo 112 de la Constitución. Tal libertad permite a todos los
particulares dedicarse a la actividad empresarial de su preferencia, sin más
limitaciones que las establecidas en la Constitución y la Ley. Nótese que
los términos empleados por el constituyente son por demás enfáticos: la limitación
ha de estar establecida en la Ley, lo
que supone que debe ser ella quien aborde, directamente, el desarrollo
normativo de la limitación al ejercicio de la libertad de empresa.
(...)
Resulta entonces concluyente que el régimen
cambiario vigente impone diversas restricciones al ejercicio de una actividad
comercial, como es la realización de operaciones de cambio manual, lo cual
incide, por ende, sobre el ejercicio de la libertad de empresa, y por cuanto
esta libertad es un derecho fundamental que expresamente reconoce nuestro Texto
Fundamental, es forzosa la conclusión de que el establecimiento del régimen de
control de cambio es materia de la reserva legal.
b. Otro de los derechos
fundamentales que se ven afectados por el régimen cambiario que disciplinan el
Convenio Cambiario nº 1 y el Decreto nº 2.330, es el de propiedad privada, el
cual está reconocido en el artículo 115 de la Constitución de 1999. En el
ámbito de la intervención administrativa en la economía, el derecho de
propiedad privada adquiere especiales matices: este derecho alude a todo
derecho de apropiación sobre los
medios de producción. Esa propiedad –en palabras de Manuel GARCÍA-PELAYO- es “…fuente
de autoridad sobre las personas que la hacen productiva con su trabajo…” (“Consideraciones
sobre las Cláusulas Económicas de la Constitución”, en Obras Completas, Tomo III, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1991, p. 2859). Todos los particulares, de conformidad con el artículo
115 de la Constitución, pueden usar, disponer y gozar de todos sus bienes,
incluso, como medios instrumentales para la realización de actividades
económicas. Que esa propiedad privada cumpla una función social, no es óbice
para la conclusión de que la concreción de esa función social debe estar
prevista en la Ley, en tanto ella derive en limitación de ese derecho
fundamental.
(...)
c. Otra de las
consecuencias que dimanan del régimen cambiario que se fundamenta en el
Convenio nº 1 y dicho Decreto nº 2.330, atiende a la restricción del derecho a
la libre circulación de mercancías. Toda persona –según dispone el artículo 50
de la Constitución- puede traer sus bienes al país o sacarlos, sin más
limitaciones que las que preceptúa en la Ley. La moneda de curso legal y las
divisas son bienes, respecto de los
cuales, sin embargo, y en el marco del actual régimen cambiario, los operadores
económicos privados no pueden ejercer su derecho a movilizarlos libremente. La centralización del
mercado cambiario en el Banco Central de Venezuela supone que toda operación de
cambio, desde Venezuela al exterior y viceversa, deba forzosamente someterse a
las distintas cortapisas que derivan de los instrumentos sublegales que se
impugnaron en el caso de autos. Por consiguiente, y en tanto restricción a la
libre circulación de mercancías, el régimen cambiario en vigor debió estar,
también, establecido en la Ley.
(...)
III. Tal conclusión lleva, de inmediato, al
análisis de otro aspecto. Según se concluyó anteriormente en este voto salvado,
la Administración, para la implementación del régimen que se deriva del
Convenio Cambiario nº y del Decreto nº 2.330, debía contar con una norma legal habilitante. Lo que ahora
interesa precisar es cuál es la intensidad que ha de exigirse a esa norma
legal, es decir, en qué medida debe el Legislador desarrollar las
restricciones a las operaciones de cambio, que luego serán adoptadas por la
Administración.
La dogmática alemana, que desarrolló la temática
de las materias de la reserva legal, se pronunció igualmente sobre ese
particular. Se considera así que, en materia de intervención pública económica
y para la mejor protección dinámica
de los distintos intereses en juego, el Legislador puede habilitar al Ejecutivo para que éste desarrolle, normativamente,
determinadas materias propias de la regulación económica, incluso, con amplios
márgenes de apreciación (así lo enseña STOBER,
Rolf, “Derecho administrativo
económico”, Ministerio de las
Administraciones Públicas, Madrid, 1992, p. 120). La ordenación
jurídico-administrativa de las operaciones de cambio manual es, precisamente,
una de las materias cuya mutabilidad aconseja un desarrollo reglamentario de
cierta profusión.
En el caso de autos, esta apreciación fue
reconocida por la mayoría sentenciadora, cuando se afirma en el fallo lo
siguiente:
‘Por otra parte, la consagración del Estado
Social de Derecho, aunado al carácter normativo de las Constituciones modernas,
requiere del Poder Público la adopción de medidas que posibiliten la promoción
del desarrollo económico y social, que implica la intervención estatal en la
sociedad, especialmente en el ámbito económico (…) pues sería absurdo pensar
que la reserva de ley implica la obligación del legislador de establecer hasta
sus últimos detalles la disciplina de una materia (…). Sin embargo dicha
reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a
normas sublegales, siempre que tales remisiones no hagan posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son
admisibles las llamadas ‘deslegalizaciones’ que se traducen en cláusulas
generales que dejen en manos de otros órganos del Poder Público, sin
directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a
la ley’.
Precisamente, lo que se ha debido determinar en
el fallo que antecede es si el vasto y complejo sistema de controles sobre los
que se erige este régimen cambiario podían anclarse en los citados artículos de
la Ley del Banco Central de Venezuela.
(...)
Ahora bien (...) la reserva legal en materia
de intervención pública de la economía, ciertamente aparece atenuada por las
razones que antes fueron esbozadas. Sin embargo, y como la propia mayoría
reconoce en el fallo, ello no puede permitir al legislador que habilite a la
Administración para la adopción de cualquier medida de intervención en la
economía. Los artículos 7, cardinal 6, 33, 110 y 112 de dicha ley,
ciertamente habilitaban a la Administración para el diseño del régimen
cambiario y el establecimiento de las normas necesarias para la negociación y
comercio de divisas en el país. Ninguna otra mención sustancial realizó el
legislador. No basta, y esto es cardinal, que la Ley consagre la
medida de intervención económica que podrá adoptar la administración. Se
requiere algo más: en qué condiciones podrá adoptarse esa medida; con
qué alcance; a través de qué procedimiento.
En tanto la ordenación jurídico-administrativa
de las operaciones comerciales de cambio manual implica la restricción de
diversos derechos fundamentales, de contenido económico, siempre se requiere
que la limitación que en concreto establezca la Administración sobre las
operaciones de cambio, cuente con cobertura legal, es decir, que sea el
Legislador –y no el Poder Ejecutivo- quien establezca
las restricciones al mercado cambiario y la Administración se limite a la
concreción o reglamentación de esa restricción legal. Otra manera, constituiría
una burla al principio de legalidad administrativa y a la dogmática de la
reserva legal –y consecuentemente, a los pilares del Estado Democrático-, esto
es, que el Legislador habilite ampliamente a la Administración para la adopción
de cualquier restricción al mercado
cambiario en el cual están en juego, como se explicó, diversos derechos
fundamentales. En este sentido se pronuncia el autor Sebastián Martín-Retorillo Baquer: “…inequívoca necesidad
de norma legal habilitante para la ordenación del ejercicio del derecho a la
libertad de empresa. No caben, pues, Reglamentos independientes. Norma legal
que, además, debe recoger expresamente, la ordenación y el contenido fundamental
que pueda asumir la ulterior regulación complementaria que haya de llevarse a
cabo…” (“Derecho Administrativo Económico”, La Ley, Madrid, 1989, p. 163).
La
jurisprudencia venezolana, incluso la de esta propia Sala Constitucional, ha
asumido con anterioridad estos planteamientos. Las materias de la reserva legal
constituyen un mandato positivo al Legislador para que sea él –como
representante de los ciudadanos- quien desarrolle normativamente las
limitaciones que la Administración podrá acordar. No puede el Legislador, por
consiguiente, otorgar una remisión genérica a favor del Poder Ejecutivo, o sea,
una auténtica cláusula en blanco.
Pueden citarse así, entre muchas otras, la
sentencia de la Sala Político-Administrativa de 17 de junio de 1999, en la cual
se sostuvo que la función de la potestad normativa de la Administración, en
materias de la reserva legal, debe siempre ser entendida a título de
colaboración, y jamás de sustitución de la Ley. En otro fallo posterior de
esa misma Sala, de 22 de junio de 2000, se volvió sobre estas consideraciones y
se recalcó que la reserva legal representa “…un mandato específico del
constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus
aspectos fundamentales...”.
Fue ese, precisamente, uno de los argumentos
centrales que esta propia Sala Constitucional esbozó en su fallo de 21 de
noviembre de 2001 (caso José Muci-Abraham y otros), en la cual se declaró la
nulidad de ciertos artículos de la Ley de Régimen Cambiario:
‘...el principio de la reserva legal contiene
una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se
trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede
remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su
ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley
en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación
a la reserva legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar
reglamentos independientes...’.
Sobre la base de estas consideraciones, la
mayoría sentenciadora, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del
régimen cambiario en vigor, debió ponderar, primero, si la Administración
contaba con habilitación legal para dictar ese régimen y para la adopción de
las distintas medidas que han sido promulgadas (por ejemplo, creación de un
órgano administrativo con potestad de policía, incluso, sancionadora y
prescripción de controles previos para la realización de operaciones
comerciales); análisis cuyo resultado arrojaba una sola conclusión: que las
normas legales invocadas por el Poder Ejecutivo para promulgar el vigente
control de cambio eran claramente insuficientes para entender habilitada a la
Administración a efectos de promulgar el régimen cambiario.
(...)
En consecuencia, quien suscribe como disidente
considera que es evidente que la base legal del Convenio Cambiario nº 1 y del
Decreto 2.330, esto es, las citadas normas de la Ley del Banco Central de
Venezuela, establecieron una suerte de amplísima remisión legal a favor de la
Administración –cláusula en blanco- que vulneró la reserva legal en materia de
restricción de los derechos fundamentales y, además, desnaturalizó el principio
de legalidad de la Administración (...)” (Destacado de este voto salvado).
En
consecuencia, y con fundamento en el criterio que anteriormente se expuso,
quien disiente considera que la Sala debió estimar esta demanda de
inconstitucionalidad, pues las normas jurídicas que se impugnaron disponer una
remisión excesivamente genérica a la potestad reglamentaria de la
Administración, sin suficiente soporte legislativo que delimite el alcance de
tales normas sublegales, lo que implica, en definitiva, no sólo la violación
del principio de reserva legal y de proscripción de deslegalizaciones, sino
además vulneración de derechos fundamentales tales como el derecho a la
libertad económica, a la propiedad y a la libre circulación de mercancías.
Queda
así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
GARCÍA GARCÍA
Magistrado
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado Disidente
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.