El 25 de octubre de 2000, los ciudadanos ANDRÉS VELÁSQUEZ, ELÍAS MATA y ENRIQUE MÁRQUEZ, venezolanos y titulares de las cédulas de identidad
números 3.852.529, 5.623.688 y 7.761.751, respectivamente, asistidos por la
abogada Valentina Gómez Millán, inscrita en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo el n° 57.884, interpusieron ante esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra
el último aparte del artículo 80 de la LEY
ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO,
sancionada por la entonces Comisión Legislativa Nacional, el 27 de julio de
2000, y publicada en Gaceta Oficial nº 37.029, del 5 de septiembre de 2000.
En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala, y se acordó pasar
las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
Mediante auto del 7 de noviembre de 2000, el Juzgado de
Sustanciación admitió en cuanto ha lugar en derecho el recurso de nulidad
interpuesto y, conforme al artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, dispuso la notificación por oficio a los ciudadanos Presidente de
la Asamblea Nacional, Fiscal General de la República y Procurador General de la
República. Asimismo, en virtud de que los recurrentes solicitaron que se
dictara sentencia sin relación ni informes por ser el asunto tratado de mero
derecho, todo ello conforme al artículo 135 eiusdem, se ordenó la
remisión de las actuaciones a esta Sala, a fin de que se dictara la correspondiente
decisión previa.
Efectuadas las correspondientes notificaciones, el Juzgado
de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a la Sala, en la cual se dio
cuenta de las actuaciones precedentes el 12 de diciembre de 2000, siendo
designado ponente el Magistrado doctor José Manuel Delgado Ocando.
Mediante decisión del 24 de octubre de 2001, la Sala declaró
ha lugar la solicitud formulada por la parte actora, referida a la tramitación
del recurso interpuesto como de mero derecho, y en tal sentido suprimió la
primera etapa de la relación, mantuvo el acto de informes orales y redujo a
cinco (5) días de despacho la segunda etapa de la relación. Igualmente, ordenó
al Juzgado de Sustanciación que notificara a la Defensoría del Pueblo y que
ordenara la publicación del cartel a que hace referencia el artículo 116 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Por auto del 14 de noviembre de 2001 la Sala ordenó al
Juzgado de Sustanciación que, una vez hecha la notificación y publicado el
cartel, devolviera el expediente a la Secretaría de la Sala, al objeto de que
ésta fijara el quinto día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto
de informes orales.
Luego de practicada la notificación ordenada y consignado el
cartel de emplazamiento a los interesados en los términos ordenados en las
decisiones del 24 de octubre y 14 de noviembre de 2001, el Juzgado de
Sustanciación remitió el expediente, el 20 de febrero de 2002, a la Secretaría
de la Sala que, el 26 de febrero de 2002, fijó el quinto día de despacho
siguiente para que tuviera lugar el acto de informes orales.
El 7 de febrero de 2002 tuvo lugar la audiencia pública para
la presentación oral de los informes, a la que comparecieron los abogados Jesús
Olivo y Mary Madrid, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo los números 65.817 y 40.927, respectivamente, asistiendo a los ciudadanos
Andrés Velásquez, Elías Mata y Enrique Márquez, y la abogada Roraima Pérez,
inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 53.472, en
su carácter de apoderada judicial de la Procurador General de la República. En
el acta de dicha audiencia se dejó constancia de la comparecencia de los
referidos abogados y de la no comparecencia del Presidente de la Asamblea
Nacional, del Fiscal General de la República y del Defensor del Pueblo.
Cumplida la tramitación legal del presente expediente, pasa
esta Sala a dictar sentencia, previas las consideraciones siguientes:
I
ALEGATOS DE LOS RECURRENTES
Los recurrentes fundamentan su recurso de nulidad en los
siguientes alegatos:
Que el 5 de septiembre de 2000 se publicó en Gaceta Oficial
n° 37.029, la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público,
sancionada por la Comisión Legislativa Nacional en ejercicio de las
atribuciones conferidas por el artículo 6, numeral 1, del Decreto mediante el
cual la Asamblea Nacional Constituyente estableció el Régimen de Transición del
Poder Público, publicado en Gaceta Oficial n° 36.920, del 28 de marzo de 2000.
Que el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público establece en su último párrafo que “una vez
sancionada la ley de endeudamiento anual, el Ejecutivo Nacional procederá a
celebrar las operaciones de crédito público en las mejores condiciones
financieras que puedan obtenerse e informará periódicamente a la Asamblea
Nacional”.
Que la disposición contenida en el artículo 80 de la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público emanó de la
Comisión Legislativa Nacional, la cual conforme al artículo 6, numeral 1, del
Decreto mediante el cual se estableció el Régimen de Transición del Poder
Público, tenía atribuida la competencia para legislar en todas las materias
reservadas al Poder Nacional, mientras se instalaba y entraba en funcionamiento
la Asamblea Nacional.
Que al tener rango de ley nacional la normativa contentiva
de la disposición impugnada, y al atribuírsele a esta Sala Constitucional, de
acuerdo con los artículos 262, 266, numeral 1, y 336 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, el control concentrado de la
constitucionalidad de las leyes es competencia de esta Sala el conocimiento del
recurso de nulidad interpuesto.
Que el último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de
la Administración Financiera del Sector Público es “claramente
inconstitucional por contradecir un precepto constitucional, y lo mismo se
desprende tanto de la letra de la Constitución como de la exposición de motivos
de la misma; así tenemos que la Constitución en su artículo 150 señala: La
celebración de los contratos de interés público requerirán la aprobación de la
Asamblea Nacional en los casos que determine la ley. No podrá celebrarse
contrato alguno de interés público municipal, estadal o nacional con entidades
oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela, ni
traspasarse a ellos sin la aprobación de la Asamblea Nacional”.
Que igualmente, la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela establece en su artículo 187, numeral 9, que “corresponde a la
Asamblea Nacional autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de
interés nacional, en los casos establecidos en la ley, e igualmente autorizar
los contratos de interés público municipal, estadal o nacional con Estado o
entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela”.
Que de la lectura de ambos artículos “se desprende
claramente que para la celebración de contratos de interés público nacional
sólo se requerirá la aprobación de la Asamblea Nacional únicamente en aquellos
casos que así lo determine la ley, en otras palabras, salvo que la ley diga lo
contrario, no se requerirá la aprobación de la Asamblea Nacional, lo cual
podríamos decir, es la regla pero en ambas normas encontramos tajantemente
establecida y con carácter de mandato a la excepción, y son los casos de
contratos de interés público municipal, estadal o nacional, a celebrarse con
Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en
Venezuela”.
Que en tal sentido, “la autorización de la Asamblea
Nacional para celebrar cada uno de los convenios con entes extranjeros o no
domiciliados en Venezuela, es obligatoria, de manera que, cuando el último
párrafo del artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público prevé que con la sola aprobación de la ley de endeudamiento, el
Ejecutivo Nacional está autorizado para celebrar las operaciones de crédito
público que considere convenientes con la sola obligación de mantener informada
a la Asamblea Nacional de sus actuaciones, está contraviniendo literalmente el
mandato constitucional al que nos referimos supra”.
Que la intención del constituyente de establecer
expresamente este control por parte de la Asamblea Nacional respecto de
determinados actos del Ejecutivo Nacional, específicamente, en la celebración
de ciertos contratos de crédito público, “la podemos encontrar incluso, con
la lectura de la exposición de motivos del constituyente, cuando en la Sección
Cuarta referida a los contratos de interés público dice textualmente lo
siguiente: ‘En materia de contratos de interés público se mantiene, en general,
la regulación constitucional existente, aunque se mejora su redacción. Se
prevé, así, como regla general que los contratos de interés público nacional
deberán ser aprobados por la Asamblea nacional en los casos que determine la
ley. No obstante, se establece con carácter preceptivo esta aprobación en los
supuestos de contratos de interés público nacional, estadal o municipal si los
mismos pretenden celebrarse con Estados o entidades oficiales extranjeras o con
sociedades no domiciliadas en Venezuela”.
Que de acuerdo a lo indicado en la exposición de motivos de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la intención del
constituyente fue “darle a las negociaciones de interés público, como lo son
las operaciones de crédito público, una celeridad y efectividad que con la
Constitución de 1961 carecían y las cuales eran resueltas con el uso indiscriminado
de la excepción primera establecida en el artículo 126” de dicho texto
constitucional.
Que con la Constitución de 1961 “se creó una situación de
hecho en la cual cada vez que se quería celebrar un contrato, ya sea con
entidades extranjeras o nacionales, los mismos eran calificados como necesarios
para el normal desarrollo de la administración pública y así se obviaba el
lento procedimiento de aprobación por parte del Congreso de Nacional, para cada
una de las contrataciones”.
Que a los efectos de resolver dicha situación, el
constituyente de 1999 pretendió establecer dos condiciones: “1) darle la
potestad al legislativo de establecer los casos específicos en los cuales hacer
uso de su poder constitucional de control sobre los otros órganos del Poder
Público, lo cual sería en el caso que nos ocupa, qué tipo de operaciones de
crédito público celebradas por el Ejecutivo Nacional requerirán de autorización
de la Asamblea Nacional para su ejecución mediante ley especial y 2) mantener
la necesidad de autorización de la Asamblea Nacional para los casos de
contratos de interés público municipal, estadal o nacional a celebrarse con
Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en
Venezuela”.
Que de acuerdo con lo antes expuesto, cuando el último
aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público establece que una vez sancionada la ley de endeudamiento anual,
el Ejecutivo Nacional procederá a celebrar las operaciones de crédito público en
las mejores condiciones financieras que puedan obtenerse e informará
periódicamente a la Asamblea Nacional, “lo que está haciendo es generalizar
en cuanto a cada uno de los convenios a realizarse y en cuanto a los entes con
los que se está contratando, es decir, con la sola aprobación de la ley de
endeudamiento la Asamblea Nacional estaría dando una autorización general para
todas las operaciones de crédito público, incluidas las que se celebren con
Estados o entidades extranjeras o empresas no domiciliadas en Venezuela”.
Que al establecer semejante autorización general, el último
párrafo del artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público “está contraviniendo el mandato constitucional de
autorización por cada una de las operaciones de interés público, como son las
operaciones de crédito público que tengan como contraparte los entes ya
señalados”.
Que la disposición contenida en el último párrafo del
referido artículo 80, vulnera los principios consagrados en los artículos 7
(supremacía de la constitución) y 137 (principio de legalidad) de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales “son base
del Estado democrático y social de Derecho y de Justicia establecido en el
artículo 2 de la Constitución y constituyen garantías de los valores superiores
en él propugnados ya que el respeto y la sumisión por parte de quienes
conforman y ejercen el Poder Público a la Ley Suprema, permite que se cumplan
con los fines expresados en el Preámbulo de la Constitución”.
Que cuando el legislador dicta el último aparte del artículo
80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público,
quebrantó el principio de legalidad y de supremacía de la Constitución ya que “aun
cuando (...) actuó en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, no
respetó el límite establecido por ella misma en los artículos 150 y 187,
numeral 9, en otras palabras, si bien es cierto que el legislador está
plenamente facultado para legislar sobre la materia referida a los contratos de
interés público, dicha atribución tiene un límite constitucional invariable y
es aquél según el cual toda operación de crédito público que celebre el
Ejecutivo Nacional con Estado, entes oficiales extranjeros o empresas no
domiciliadas en Venezuela requerirán de la autorización previa de la Asamblea
Nacional”.
Que con base en los artículos de la Constitución invocados y
de acuerdo al razonamiento anterior, cuando la Comisión Nacional Legislativa
estableció en el último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público que con la sola aprobación de la
ley de endeudamiento el Ejecutivo Nacional ya quedaba autorizado para celebrar
aquellas operaciones de crédito público que considerara convenientes, con el
solo deber de mantener informada a la Asamblea Nacional, incurre “en
violación directa a las normas constitucionales, pues está contraviniendo el
precepto constitucional de autorización de la Asamblea Nacional para efectuar
operaciones de crédito público con Estados, entes oficiales extranjeros o
empresas no domiciliadas en Venezuela, que es en definitiva lo que la
Constitución establece expresamente para la materia sobre los contratos de
interés público en su artículo 150”.
Que si bien es cierto que la separación en ramas del Poder
Público es un principio fundamental para el establecimiento y ejercicio del
poder en cualquier Estado democrático, no es menos cierto que cada uno de los
órganos que integran dichas ramas debe ejercer algún control sobre las actividades
que realizan los otros, motivo por el cual es necesario atender a lo que el
constituyente pretendió con las disposiciones contenidas en los artículos 150 y
187, numeral 9, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que a los efectos de precisar con mayor detenimiento la
vulneración de las disposiciones constitucionales antes referidas, resulta
necesario tomar en consideración el significado de algunos términos contenidos
en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en la
que crédito público se define como “la capacidad de los entes regidos por
ella para endeudarse por lo cual, operaciones de crédito público son, de
acuerdo con el artículo 77 ejusdem, cada uno de los convenios por los cuales
dicho endeudamiento se materializa”.
Que la ley de endeudamiento “es aquella que contendrá los
límites máximos del endeudamiento, es decir, el monto máximo de las operaciones
de crédito público a contratar, el endeudamiento neto así como el monto máximo
de las letras del tesoro que podrán estar en circulación dentro de un
determinado ejercicio presupuestario (artículo 80 LOAFSP) pero en sí, ella no
supone aprobación a operaciones de crédito público, supone aprobación a la
intención de celebrarlas ya que la operación sólo podrá ser determinada cuando
exista o se concrete la voluntad de ambas partes contratantes en celebrarla
bajo condiciones contractuales y financieras específicas”.
Que precisamente en el punto de la contratación es que el
control del Legislativo Nacional sobre el Ejecutivo Nacional juega un papel
preponderante, ya que las operaciones de crédito público “suponen un
contrato en el cual el establecimiento del organismo con el cual se contrata,
los plazos de pago, interés que la deuda generará, garantías a ser acordadas y
demás fijación de condiciones financieras, lo individualizará y estas
condiciones, si no se tratan de verificar al máximo que sean las mejores
condiciones financieras que puedan obtenerse, en un momento determinado podrían
significar un perjuicio al régimen económico y fiscal del país que en
definitiva afectaría el sistema económico no sólo del país sino de cada uno de
sus habitantes”.
Que tal situación puede percibirse con claridad con un
ejemplo en el cual “se celebró una operación de crédito público en la cual
parte de sus condiciones son la fijación de un bajo interés que la deuda
generará pero con un plazo muy corto para el inicio de los pagos que
amortizaran la deuda, independientemente de que dicha operación se encuentre
dentro de los límites de montos aprobados por la ley de endeudamiento, si para
el momento particular, Venezuela no tenía la liquidez monetaria necesaria para
empezar a efectuar los pagos, la balanza de pagos se desequilibrará siendo
necesario obtener los recursos de donde no estaba previsto, produciendo un
desequilibrio presupuestario y fiscal”.
Que la razón por la cual la Constitución establece un
mandato expreso de autorización previa por la Asamblea Nacional cuando la
operación de crédito público se celebre con entes foráneos, es que cuando se
celebran tales operaciones el dinero destinado al pago de las obligaciones
contraídas sale de Venezuela, de la economía nacional, y “más aún, nuestra
línea de crédito se podría ver afectada así como la percepción de una economía
establece y sana que los organismos extranjeros puedan tener sobre el país”.
Que en tal sentido, cuando el constituyente estableció la
necesidad de un control previo sobre el Ejecutivo cuando el mismo efectúe
operaciones de crédito público con Estados, entidades oficiales extranjeras o
empresas no domiciliadas en Venezuela, “lo hizo con la intención de asegurar
que las mejores condiciones financieras efectivamente se estén obteniendo y no
dejar en manos de un solo órgano del Poder Público la responsabilidad de tomar
decisiones trascendentales para la sana economía del país así como de la imagen
que de nosotros el mundo financiero internacional pueda tener”.
Que en el supuesto negado que se considere que con la sola
aprobación de la ley de endeudamiento ya el Ejecutivo Nacional está facultado
para celebrar cualquier tipo de operaciones de crédito público, ello “abriría
la posibilidad de que el Ejecutivo, cuando efectivamente celebre el convenio,
incurra en el vicio de usurpación de funciones, vgr. si el Ejecutivo celebra
una operación de crédito público con el Banco Interamericano de Desarrollo sin
previamente haber obtenido la autorización de la Asamblea Nacional, se estaría
omitiendo el control constitucional que sobre la materia está expresamente
preceptuado y la incompetencia constitucional se materializaría por la invasión
del mandato de control previo del Legislativo en las operaciones de crédito
público celebradas con Estados, entes oficiales extranjeros o empresas no
domiciliadas en Venezuela y el Ejecutivo las concrete sin haber cumplido con
este requisito previo”.
Que tal actuación por parte del Ejecutivo Nacional sería
contraria a lo establecido en el artículo 137 de la Constitución, “y traería
como consecuencia la nulidad del acto, tal y como lo prevé el artículo 138 de
la Constitución, según el cual toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos
son nulos”.
Con fundamento en los argumentos previos, los recurrentes
solicitaron sea declarada la nulidad por razones de inconstitucionalidad del
último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público publicada en Gaceta Oficial n° 37.029, del 5 de
septiembre de 2000.
II
Que antes de contradecir los alegatos esgrimidos por la parte recurrente en cuanto a la presunta inconstitucionalidad de la disposición impugnada, es necesario precisar algunos contenidos en torno a la naturaleza de las operaciones de crédito público y su origen legal.
Que de acuerdo al autor Héctor Villegas, el crédito público “constituye la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que goza por su patrimonio, los recursos de que pueda disponer y su conducta”, y que en tal sentido “la actividad financiera pública de un Estado tiende en su cometido más elemental e indeclinable, a la obtención y a la aplicación de unos recursos para la satisfacción de necesidades públicas”.
Que el Estado venezolano tiene como propósito cumplir con una serie de finalidades establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero para la realización efectiva de dichas finalidades en lo económico, político y social, mediante los planes y proyectos que en tal sentido adopta el Gobierno, requiere de recursos económicos y financieros, con los cuales no cuenta en muchas ocasiones, motivo por el cual se ve en la necesidad de “acudir a las fuentes de financiamiento interno e externo que le permitan obtener dichos recursos”.
Que el mecanismo idóneo con que cuenta el Estado para obtener dichos recursos es el crédito público, pues “éste constituye el instrumento capaz de permitirle al Estado venezolano, manifestado a través del Poder Ejecutivo –órgano ejecutor de las políticas del Estado-, constituir y desarrollar obras que tiendan a mejorar el nivel de vida del venezolano y satisfacer las necesidades del gasto público que implica el funcionamiento del Estado”.
Que resulta necesario precisar cuál es el marco legal que rige las operaciones de crédito público, pues en opinión de los recurrentes, éstas “son contratos de interés público nacional que requieren de la aprobación de la Asamblea Nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 187, numeral 9, de la Constitución”.
Que si bien las operaciones de crédito público y empréstitos son incluidas por autores como Alfredo Morles Hernández en la categoría de contratos de interés público, “no es menos cierto que su régimen es especial y por tanto diferente al de los contratos de interés público nacional destinados a satisfacer necesidades de interés general, tales como la construcción de viviendas, carreteras u hospitales”.
Que las operaciones de crédito público están vinculadas al concepto de Hacienda Pública Nacional, la cual es definida por el autor Luis Casado Hidalgo “como el conjunto de bienes, rentas y deudas que conforman el activo y el pasivo de la Nación y de todos los demás bienes y rentas cuya administración corresponde al Poder Nacional”.
Que bajo este concepto (Hacienda Pública Nacional) se fundamenta la competencia atribuida al Presidente de la República por los numerales 11 y 12 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto es el Ejecutivo Nacional “quien elabora y suscribe los contratos relativos a las operaciones de crédito público, dentro de los límites y aprobación que le establece la Asamblea Nacional. Estos límites legales están contenidos en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en la Ley de Presupuesto y en la Ley que Autoriza al Ejecutivo Nacional para la Contratación y Ejecución de Operaciones de Crédito Público (ahora Ley de Endeudamiento Anual)”.
Que por tal razón, cuando la Asamblea Nacional aprueba las leyes mencionadas, está ejerciendo el control legislativo sobre las actuaciones del Poder Ejecutivo, en ejercicio de sus competencias, tal y como lo dispone el numeral 6, del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual “corresponde a la Asamblea Nacional discutir y aprobar el presupuesto nacional y todo proyecto de ley concerniente al régimen tributario y al crédito público”.
Que precisamente, cuando la Asamblea Nacional ejerce su competencia (control) constitucional al aprobar las leyes concernientes al presupuesto y a las operaciones de crédito público, pues en ellas “está autorizando los límites para la celebración de los contratos sobre operaciones de crédito público que suscriba el Ejecutivo Nacional, ya sea con Estados, o entidades extranjeras o no domiciliadas en Venezuela, quedando como única obligación de éste, el informar a la Asamblea Nacional todo lo relacionado a dichas operaciones, tal y como lo disponen los artículos 79 y 80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público”.
Que consecuencia de lo anterior es que “estos contratos de interés público nacional -operaciones de crédito público- incluyendo los suscritos con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela, no están sometidos al control de aprobación previo de la Asamblea Nacional, previsto en los artículos 150 y 187, numeral 9, sino a un régimen de información por parte del Ejecutivo al Poder Legislativo, toda vez que, en los mismos tienen un procedimiento especial para su aprobación, que es el contemplado por las leyes que regulan la materia”.
Que al aprobar la Asamblea Nacional la Ley de Presupuesto y la Ley que Autoriza al Ejecutivo Nacional para la Contratación y Ejecución de Operaciones de Crédito Público (hoy Ley de Endeudamiento), “está directamente aprobándole al ejecutivo Nacional, la contratación de operaciones de crédito público, pues los referidos cuerpos normativos establecen el marco general, que le impone los límites y montos al Ejecutivo para celebrar los contratos sobre operaciones de crédito público”.
Que
la afirmación anterior es corroborada por el artículo 76 de la Ley Orgánica de
la Administración Financiera del Sector Público al disponer que “las
operaciones de crédito público se regirán por las disposiciones de esta Ley, su
reglamento, las previsiones de la ley del marco plurianual del presupuesto y
por las leyes especiales, decretos, resoluciones y convenios relativos a cada
operación”.
Que
las operaciones de crédito público se encuentran expresamente reguladas por la
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, la Ley de
Presupuesto y la Ley de Endeudamiento, de conformidad con la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, “por lo que el control ejercido por la
Asamblea Nacional sobre la contratación de estas operaciones por parte del
Ejecutivo Nacional, Estadal, Municipal y de otros entes públicos, no se rige
por lo previsto en los artículos 150 y 187, numeral 9, de la Constitución”.
Que
distinto es el régimen aprobatorio para los contratos de interés público
nacional que están expresamente regulados por los artículos 150 y 187, numeral
9, de la Constitución, por cuanto los contratos a que alude la referida
disposición constitucional, “tienen como objeto la satisfacción directa de
necesidades de carácter general, tal y como fue señalado precedentemente”.
Que
consecuencia de lo anterior, es que el último aparte del artículo 80 de la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público “se encuentra en
total concordancia con la Constitución, toda vez, que siendo aprobadas por ley
las operaciones de crédito público, se hace innecesario un control de
aprobación previo, sobre las mismas, por cuanto están debidamente autorizadas
por la Asamblea Nacional, estableciéndose como única obligación del Ejecutivo
Nacional, el mantener informado al Poder Legislativo.
Que
respecto de la presunta vulneración por parte del último párrafo del artículo
80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de los
artículos 7 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
resultaba pertinente indicar que el principio de legalidad consagrado en las
disposiciones contenidas en los artículos antes referidos, constituye el marco
de referencia de la actuación de los órganos del Poder Público, no siendo el
mismo susceptible de infracción sino sólo en aquellos casos en que se alegue “la
infracción de otra norma”.
Que
el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no
consagra derecho alguno a favor de los particulares, y que de acuerdo a la
jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema
de Justicia y de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de
Justicia, “resulta improcedente la denuncia de los recurrentes, pues
desconocen lo que es el ejercicio de la función legislativa por parte de los
miembros de la Asamblea Nacional y el sometimiento de este cuerpo a las normas
constitucionales, como su marco de referencia, por constituir la Constitución
la norma fundamental del Estado”.
Que
siendo la Constitución el marco de referencia del ejercicio de las competencias
atribuidas por aquella a la Asamblea Nacional, no resulta comprensible “que
el cuerpo legislativo viole al dictar las leyes, el principio de legalidad,
cuando su norte fundamental es el respecto de la Constitución, como norma
fundamental y programática que es, en el ordenamiento jurídico”.
Que
ha de tenerse en cuenta, a propósito del principio de legalidad, que los
numerales 11, 12 y 14 del artículo 236 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela atribuyen en forma expresa al Presidente de la
República las competencias específicas en materia de Hacienda Pública Nacional,
las cuales comprenden “la elaboración del presupuesto nacional, los
empréstitos y la celebración de los contratos de interés nacional, bajo los
cuales están contempladas las operaciones de crédito público”.
Que
al dictar la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y
las demás leyes mencionadas, la Asamblea Nacional se ajustó a las competencias
que le atribuye el artículo 187, por cuanto a través de la aprobación de tales
leyes “controla las operaciones de crédito público –contratos de interés
nacional de naturaleza sui generis-, por tratarse de negociaciones sometidas a
un régimen legal especial”.
Que
resulta necesario examinar el contenido de las disposiciones contenidas en los
numerales 1, 6 y 9 del artículo 187 de la Constitución, a fin de precisar que
entre las competencias atribuidas a la Asamblea Nacional se encuentran la de
aprobar y dictar las leyes relativas al crédito público, así como la regulación
mediante ley de algunos contratos de interés público nacional, “entre los que
se encuentran los contratos relativos a las operaciones de crédito público”.
Que
al no ser aplicable a los contratos celebrados en el marco de operaciones de
crédito público nacional la previsión establecida en el artículo 150 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de estar éstos
sometidos a un régimen especial establecido en la ley, de conformidad con lo
establecido en el numeral 9, del artículo 187, del mismo Texto Constitucional,
no es posible afirmar que se haya producido la violación del principio de
legalidad.
Que
en cuanto a la denuncia de presunta usurpación de funciones, es pertinente
señalar que los recurrentes reconocen que la aprobación por parte de la
Asamblea Nacional de la Ley de Endeudamiento Anual “lleva consigo la
aprobación y autorización de los contratos sobre operaciones de crédito
público, que son una especie de contratos públicos de interés nacional”,
pero que a pesar de ello “pretenden señalar que en los casos en que el
Ejecutivo Nacional contrate una operación de crédito público con Estados, o
entidades extranjeras o no domiciliadas en Venezuela, sin someterse al control
de la Asamblea Nacional, se estaría omitiendo el control constitucional,
configurándose la incompetencia constitucional y la usurpación de funciones”.
Que
la incompetencia como vicio de ilegalidad se manifiesta, de acuerdo con la
autora Beatrice Sansó, “en todo acto dictado por un funcionario que no esté
dotado de atribución expresa legal para ello”, mientras que la usurpación
de funciones, conforme a la doctrina y a la jurisprudencia de la Sala Político
Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia “vendría a constituir
el ilegal ejercicio de las competencias atribuidas constitucionalmente a unos
poderes por parte de otros que no las detentan”.
Que
de acuerdo con lo anterior, existe “una enorme diferencia entre lo que se
entiende por incompetencia legal o extralimitación de atribuciones y el
concepto de usurpación de funciones, ya que la primera es indicativa de que el
órgano de la Administración, ha dictado o realizado una actividad para la cual
no tiene atribuida competencia por el ordenamiento jurídico, mientras que la
usurpación de funciones supone la invasión de un órgano de los poderes públicos
–ya sea horizontal o vertical- en las competencias atribuidas
constitucionalmente a otro poder”.
Que
en criterio de la Procuraduría General de la República, no se materializa en el
presente caso el vicio de usurpación de funciones, por cuanto la aprobación por
parte de la Asamblea Nacional de las leyes de presupuesto y endeudamiento anual,
conduce “inevitablemente a la autorización al Poder Ejecutivo Nacional, para
suscribir contratos relativos a las operaciones de crédito público –contratos
de interés público nacional-, ya sean éstos suscritos con Estados, entidades
nacionales o extranjeras (...) quedando sometido este poder a un control de
información –último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público- puesto que el control de
aprobación previsto en la Constitución de 1999, se cumplió al aprobar y dictar
la Asamblea Nacional, los respectivos proyectos de leyes sometidos a su
consideración por el Ejecutivo Nacional”.
Que
en conclusión, aun siendo las operaciones de crédito público contratos de
interés público nacional, es preciso advertir que aquellas se encuentran
sometidas a un régimen constitucional especial “que los difiere en esencia
de los contratos de interés público nacional, en sentido estricto, toda vez que
los mismos tienen una función distinta a la de satisfacer necesidades de interés
general –contratos de obras, servicios públicos-, que no es otra que la de
dotar de recursos al Poder Ejecutivo para cumplir con las finalidades mismas
del Estado”.
Con
base en los razonamientos previos, al representante de la Procuraduría General de
la República solicitó que el recurso de nulidad por inconstitucionalidad
interpuesto contra el último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público publicada en Gaceta Oficial n°
37.029, del 5 de septiembre de 2000, fuera declarado sin lugar.
En el presente caso, se interpuso un recurso de nulidad por
razones de inconstitucionalidad contra el último aparte del artículo 80 de la
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, publicada en
Gaceta Oficial n° 37.029, del 5 de septiembre de 2000.
Actualmente, tal y como lo estableciera la Sala desde su
decisión n° 6/2000, del 27 de febrero, caso: Milagros Gómez y otros, la
competencia para declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales
que coliden con lo establecido en la Constitución, en tanto norma suprema y
fundamento de todo el ordenamiento jurídico, corresponde a esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 336, numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
En razón de lo anterior, y visto que en el caso planteado,
los ciudadanos Andrés Velásquez, Elias
Mata y Enrique Márquez interpusieron recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad contra el último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público publicada en Gaceta Oficial
n° 37.029, del 5 de septiembre de 2000, disposición de rango legal emanada de
la Comisión Legislativa Nacional, esta Sala Constitucional resulta competente
para conocer de la presente impugnación. Así se decide.
Iv
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Tratándose el presente, según lo decidido por esta Sala en
sentencia n° 2.051/2001 del 24 de octubre, de un caso de mero de derecho, le
corresponde pronunciarse sobre el recurso de nulidad por inconstitucionalidad
incoado y, a tal efecto, procede a exponer las motivaciones siguientes:
Los ciudadanos recurrentes presentan como denuncia principal
que el contenido del último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, al establecer un sistema de
información periódica -y no de autorización previa- por parte del Ejecutivo
Nacional a la Asamblea Nacional de las operaciones de crédito público que aquél
realice una vez aprobada la ley de endeudamiento anual, sin excluir aquéllas en
las que se celebren contratos de interés público nacional con Estados,
entidades oficiales extranjeras o sociedades no domiciliadas en Venezuela,
infringe las disposiciones contenidas en los artículos 150, primer aparte, y
187, numeral 9, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en
los que se consagra un sistema de control previo por parte de la Asamblea
Nacional en aquellos casos donde se celebren contratos de interés público
(categoría en la que serían subsumibles los contratos celebrados con motivo de
operaciones de crédito público) nacional, estadal y municipal con Estados,
entidades oficiales extranjeras o sociedades no domiciliadas en Venezuela, y
que en razón de ello también resultan vulnerados por la referida disposición
legal los artículos 2, 7 y 137 del Texto Constitucional.
La Procuraduría General de la República, al rebatir el
recurso de nulidad interpuesto, aduce como argumento principal en su escrito de
informes que, si bien dentro de las operaciones de crédito público puede estar
contemplada la celebración de contratos de interés público nacional por parte
del Estado venezolano con Estados, entidades oficiales extranjeras o sociedades
no domiciliadas en Venezuela, la celebración de dichos contratos no está
sometida al sistema de control previo por parte de la Asamblea Nacional que
preceptúan los artículos 150 y 137, numeral 9, de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, aplicable en criterio de la Procuraduría
sólo a aquellos contratos que tienen por objeto la satisfacción directa de
necesidades de carácter general (por ejemplo, construcción de carreteras,
autopistas u hospitales), sino a un sistema de información por parte del
Ejecutivo a la Asamblea Nacional, ya que en tales casos (donde se celebran
contratos de interés público nacional en el marco de operaciones de crédito
público) el órgano legislativo nacional ejercería su control previo mediante la
sanción de las leyes que establecen el marco en que el Ejecutivo Nacional, en
tanto representante del Estado venezolano, puede celebrar operaciones de
crédito público con otros Estados, entidades oficiales extranjeras o sociedades
no domiciliadas en Venezuela.
Precisados así los límites de la controversia de mero
derecho suscitada en la presente causa, pasa la Sala a examinar el contenido
del último aparte de la disposición legal presuntamente inconstitucional, la
cual se encuentra ubicada en el Capítulo II “De la Autorización para Celebrar
Operaciones de Crédito Público”, del Título III “Del Sistema de Crédito
Público”, de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, la cual establece:
“Artículo
80. Conjuntamente con el proyecto de ley de presupuesto, el Ejecutivo
presentará a la Asamblea Nacional, para su autorización mediante ley especial
que será promulgada simultáneamente con la ley de presupuesto, el monto máximo
de las operaciones de crédito público a contratar durante el ejercicio
presupuestario respectivo por la República, el monto máximo de endeudamiento
neto que podrá contraer durante ese ejercicio; así como el monto neto que podrá
contraer durante ese ejercicio; así como el monto máximo de letras del tesoro
que podrán estar en circulación al cierre del respectivo ejercicio
presupuestario.
Los
montos máximos referidos se determinarán, de conformidad con las previsiones de
la ley del marco plurianual del presupuesto, atendiendo a la capacidad de pago
y a los requerimientos de un desarrollo ordenado de la economía, y se tomarán
como referencia los ingresos fiscales previstos para el año, las exigencias del
servicio de la deuda existente, el producto interno bruto, el ingreso de
exportaciones y aquellos índices macroeconómicos elaborados por el Banco
Central de Venezuela u otros organismos especializados, que permitan medir la
capacidad económica del país para atender las obligaciones de la deuda pública.
Una
vez sancionada la ley de endeudamiento anual, el Ejecutivo Nacional procederá a
celebrar las operaciones de crédito público en las mejores condiciones
financieras que puedan obtenerse e informará periódicamente a la Asamblea
Nacional” (Subrayado de
la Sala).
Por su parte, las disposiciones constitucionales presuntamente
vulneradas por el último aparte del precitado artículo 80, se encuentran, la
primera de ellas, en la sección cuarta “De los Contratos de Interés Público”,
del Capítulo I “Disposiciones Fundamentales”, correspondiente al Título IV “Del
Poder Público” de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en
la cual se consagra:
“Artículo
150. La celebración de los contratos de interés público nacional requerirá
la aprobación de la Asamblea Nacional en los casos que determine la ley.
No
podrá celebrarse contrato alguno de interés público municipal, estadal o
nacional con Estado o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no
domiciliadas en Venezuela, ni traspasarse a ellos sin la aprobación de la
Asamblea Nacional.
La
ley podrá exigir en los contratos de interés público determinadas condiciones
de nacionalidad, domicilio o de otro orden, o requerir especiales garantías”
(Subrayado de la Sala).
La segunda de las disposiciones presuntamente vulneradas se
encuentra en la sección primera “Disposiciones Generales”, del Capítulo I “Del
Poder Legislativo Nacional”, correspondiente al Título V, “De la Organización
del Poder Público Nacional” de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, donde se dispone lo siguiente:
“Artículo
187. Corresponde a la Asamblea Nacional:
(...omissis...)
9.
Autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de interés nacional, en
los casos establecidos en la ley. Autorizar los contratos de interés público
municipal, estadal o nacional con Estados, entidades oficiales extranjeras o
con sociedades no domiciliadas en Venezuela” (Subrayado de la Sala).
Como cuestión preliminar al examen de las razones esgrimidas
tanto por la parte recurrente como por la Procuraduría General de la República,
resulta necesario precisar que, en criterio de esta Sala, la Constitución
vigente eliminó la distinción que la Constitución de la República de Venezuela
de 1961 establecía entre contratos de interés público y contratos de interés
nacional, por cuanto de la letra misma de los artículos 150 y 187, numeral 9,
antes citados, se evidencia la adopción por el constituyente de la categoría
genérica “contratos de interés público”, de la cual serían especies las de
contratos de interés público “nacional, “estadal” y “municipal”, siendo así
irrelevante en el presente caso entrar a examinar las distinciones o
similitudes que en el pasado pudieran haberse formulado entre nociones
jurídicas que, en la actualidad, se encuentran debidamente formuladas por el
Texto Constitucional.
También considera esta Sala que en el encabezado y en el
primer aparte del artículo 150 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela se consagraron dos supuestos de hecho distintos, que dan lugar a
dos mecanismos de control por parte de la Asamblea Nacional sobre los contratos
de interés público nacional celebrados por el Ejecutivo Nacional,
correspondiendo el primero de ellos al ejercido por el órgano legislativo
nacional con posterioridad a la celebración del contrato -como condición de eficacia
de la contratación- sólo en aquellos casos en que expresamente lo determine la
ley; y el segundo, al ejercido por el órgano legislativo nacional con
anterioridad a la celebración del contrato -como condición de validez de la
contratación- en todos aquellos casos en que la República (así como los Estados
y Municipios) a través del Ejecutivo Nacional, suscriba contratos con Estados,
entidades oficiales extranjeras y sociedades no domiciliadas en Venezuela.
En cuanto a las dudas que pudieran surgir respecto a este
segundo mecanismo de control por parte de la Asamblea Nacional, si se refiere a
un control previo a la celebración y, en consecuencia, necesario para la
validez del contrato o si se trata de un control posterior a la celebración y
entonces necesario para la eficacia del contrato, en vista del uso por parte
del constituyente del término aprobación en el primer aparte del
artículo 150 de la Constitución, y del término autorización, en la
segunda parte del numeral 9 del artículo 187 del mismo Texto Constitucional,
debe esta Sala dejar sentado que, en virtud de la expresión “no podrá
celebrarse contrato alguno de interés público municipal, estadal o nacional...”
contenida en la primera de las referidas disposiciones constitucionales
(artículo 150), debe concluirse que este segundo mecanismo de control consiste
en una autorización que debe ser otorgada en forma previa a la celebración del
contrato de interés público nacional, estadal o municipal por el órgano
legislativo nacional, al efecto de que la contratación a celebrar pueda
reconocerse como válida, de acuerdo con la Constitución.
Ciertamente, “si el contrato no puede celebrarse,
evidentemente, se trata de una autorización, de una condicio iuris para su
validez, y el texto mismo de la norma confirma que se trata de un acto previo,
pues –insistimos- el contrato <no podrá celebrarse>. Entonces, la
disposición contenida en el artículo 187, numeral 9 es la que debe prevalecer y
aparece correctamente redactada: corresponde a la Asamblea Nacional autorizar
al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de interés nacional y autorizar
los contratos de interés municipal, estadal y nacional con Estado o entidades
nacional extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela” (Jesús
Caballero Ortiz, “Los contratos administrativos, los contratos de interés
público y los contratos de interés nacional en la Constitución de 1999”, en
Libro Homenaje a la Universidad Central de Venezuela, Caracas, TSJ,
2001, p. 147).
Precisado lo anterior, pasa la Sala a examinar si
efectivamente, tal y como lo sostienen los recurrentes, sin contradicción por
parte de la Procuraduría General de la República, el Ejecutivo Nacional al
realizar operaciones de crédito público puede celebrar contratos susceptibles
de ser incluidos en la noción de contrato de interés público nacional, de
acuerdo al significado que se atribuye a dicha expresión jurídica, propia de
nuestra tradición constitucional.
A los efectos de precisar el sentido de la noción de contrato
de interés público, expresión que aparece por primera vez en la
Constitución de 1893 y se mantiene en los Textos Constitucionales de 1901,
1904, 1909, 1914, 1922, 1925, 1925, 1928, 1929, 1931, 1936, 1945, 1947, 1951,
1961, hasta la vigente de 1999, la doctrina nacional ha propuesto distintas
interpretaciones, como la desarrollada por el autor Eloy Lares Martínez, quien
al referirse a la expresión examinada, para entonces contenida en el artículo
126 de la Constitución de 1961 señaló: “existe una expresión genérica –la de
contratos de interés público- que consideramos administrativo y expresiones
específicas que son: contratos de interés nacional, contratos de interés
estadal y contratos de interés municipal, ya que el interés público puede ser
nacional, estadal o municipal” (“Contratos de Interés Nacional”, en Libro
Homenaje al Profesor Antonio Moles Caubet, Tomo I, Caracas, UCV, 1981, p.
117),
En tal sentido, para el autor citado es necesario, pero no
suficiente, que una de las partes en la contratación fuera la República, debiendo
además exigirse que el contrato celebrado tuviera por finalidad el atender, de
modo inmediato y directo, requerimientos de interés general (Cfr. Manual
de Derecho Administrativo, Caracas, UCV, 1996, p. 321).
Un sector de la doctrina, en armonía con la actual
regulación constitucional de los contratos de interés público, ha sostenido,
atendiendo a la división en tres niveles político-territoriales del Poder
Público, que los contratos de interés público constituyen el género mientras
que los contratos de interés público nacional, estadal y municipal constituyen
especies de aquél (Cfr. Allan R. Brewer Carías, Estudios de Derecho
Público Tomo I, Caracas, 1983, pp. 186 y 187), mientras que otro
sector, apartándose de las interpretaciones precedentes, y haciendo énfasis en
aspectos cuantitativos, ha expresado que cuando en los textos constitucionales
se adopta la fórmula contrato de interés público, ha sido para referirse
a aquellas “grandes contrataciones” susceptibles de comprometer gravemente el
patrimonio económico de la República, de exponerla a pérdidas graves o
inclusive a reclamaciones internacionales que pudieran llegar a atentar contra
la soberanía o la integridad del país (Cfr. José Melich Orsini, La Noción de
Contrato de Interés Público, en Revista de Derecho Público n° 7,
Caracas, 1981, p. 61)
Profundizando en el criterio cuantitativo acogido por la
última de las interpretaciones referidas, se ha advertido en distintos análisis
respecto del sentido que ha de atribuírsele que la noción de contrato de
interés público, que la gran preocupación del constituyente, al aprobar los
textos de las Constituciones antes indicadas, ha girado en torno a cuestiones
como los compromisos económicos o financieros que pueden resultar a cargo del
Estado, el temor a que se malgasten o dilapiden los fondos públicos, la
necesidad de conservar los bienes patrimoniales o los recursos naturales del
Estado, o que los mismos no sirvan para beneficiar a unos pocos en detrimento
de todos, los requerimientos, inherentes a todo sistema democrático de
gobierno, de control sobre los poderes de la Administración, para evitar
abusos, favoritismos, etc (Cfr. Gonzalo Pérez Luciani, “Contratos de Interés
Nacional, Contratos de Interés Público y Contratos de Empréstito Público”,
en Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martínez, Tomo I, Caracas, 1984,
p. 103).
La discusión doctrinal existente durante la vigencia de la
Constitución de 1961, entre las expresiones contrato de interés público y
contrato de interés nacional, ha sido, como se indicara previamente, resuelta
por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que en su
artículo 150 estableció claramente la relación de género-especies que existe
entre la noción de contrato de interés público y las nociones de contrato de
interés público nacional, estadal y municipal, en las cuales lo determinante
sería la participación de la República, los Estados o los Municipios.
Sin embargo, la Constitución vigente no indica qué sentido
ha de atribuírsele a la noción de contrato de interés público, motivo por el
cual esta Sala, tomando en consideración las interpretaciones previamente
examinadas, en tanto máximo y último intérprete del Texto Constitucional,
considera que son subsumibles en dicho género todos aquellos contratos celebrados
por la República, los Estados o los Municipios en los cuales esté involucrado
el interés público nacional, estadal o municipal, entendido éste, de acuerdo
con el autor Héctor J. Escola, como “el resultado de un conjunto de
intereses individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de
individuos, que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría,
y que encuentra su origen en el quehacer axiológico de esos individuos,
apareciendo con un contenido concreto y determinable, actual, eventual o
potencial, personal y directo respecto de ellos, que pueden reconocer en él su
propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses
individuales que se le opongan o afecten, a los que desplaza o sustituye, sin
aniquilarlos” (El Interés Público como Fundamento del Derecho
Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1989, pp. 249 y 250).
En tal sentido, estarán incluidos dentro de la especie de
contratos de interés público nacional, todos aquellos contratos celebrados por
la República, a través de los órganos competentes para ello del Ejecutivo
Nacional cuyo objeto sea determinante o esencial para la realización de los
fines y cometidos del Estado venezolano en procura de dar satisfacción a los
intereses individuales y coincidentes de la comunidad nacional y no tan solo de
un sector particular de la misma, como ocurre en los casos de contratos de
interés público estadal o municipal, en donde el objeto de tales actos
jurídicos sería determinante o esencial para los habitantes de la entidad
estadal o municipal contratante, que impliquen la asunción de obligaciones cuyo
pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de varios ejercicios
fiscales posteriores a aquél en que se haya causado el objeto del contrato, en
vista de las implicaciones que la adopción de tales compromisos puede implicar
para la vida económica y social de la Nación.
Precisado así el significado que ha de atribuirse a la
noción de contratos de interés público nacional, contenida en los
artículos 150 y 187, numeral 9, de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, es menester examinar de seguida cuáles son las operaciones de
crédito público que puede celebrar la República, en vista de su capacidad para
endeudarse, a tenor de lo previsto en el artículo 77 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, a los efectos de establecer si
dentro de tales operaciones pueden celebrarse contratos de interés público
nacional:
“Artículo
77. Son operaciones de crédito público:
1.La
emisión y colocación de títulos, incluidas las letras del tesoro, constitutivos
de empréstitos o de operaciones de tesorería.
2.
La apertura de créditos de cualquier naturaleza.
3
.La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial
se estipule realizara en el transcurso de uno o más ejercicios posteriores a
aquél en que se haya causado el objeto del contrato, siempre que la operación
comporte un financiamiento.
4.
El otorgamiento de garantías.
5.
La consolidación, conversión, unificación o cualquier forma de refinanciamiento
o reestructuración de deuda pública existente”.
De acuerdo con el contenido de la disposición transcrita, es
claro que tales operaciones de crédito público pueden consistir en la celebración
de contratos de financiamiento de determinadas obras, reformas, prestación de
servicios, etc, o de empréstitos -entendidos como operación mediante la cual el
Estado recurre al mercado interno o externo en demanda de fondos, con la
promesa de reembolsar el capital en diferentes formas y términos, y de pagar
determinado interés (Héctor B. Villegas, “Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario”, Buenos Aires, Depalma, 1999, p. 768)-,
susceptibles de ser calificados como contratos de interés público nacional,
por parte de la República con Estados, entidades oficiales extranjeras o
sociedades mercantiles no domiciliadas en Venezuela, siendo precisamente esta
situación, la que da lugar a la demanda de inconstitucionalidad del último
aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público, en la medida que ésta faculta al Ejecutivo Nacional a realizar,
sin necesidad de autorización previa por parte de la Asamblea Nacional,
operaciones de crédito público en las mejores condiciones financieras que
puedan obtenerse, una vez sancionada la ley de endeudamiento anual.
Tal regulación por parte de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, a pesar de la prohibición general
consagrada para todos los entes regidos por dicho instrumento normativo en su
artículo 79, de acuerdo con la cual ninguno de ellos (incluida la República)
puede celebrar ninguna operación de crédito público sin la autorización de la
Asamblea Nacional, mediante ley especial, podría llevar a pensar que, siguiendo
el alegato de la Procuraduría General de la República, la autorización a que
alude el primer aparte del artículo 150 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, estaría contenida en la Ley de Endeudamiento Anual
que para el Ejercicio Fiscal de cada año sancione la Asamblea Nacional, por
cuanto en dicha normativa se establecen los montos máximos hasta por los que el
Ejecutivo Nacional puede efectuar operaciones de crédito público para el
financiamiento de programas y proyectos nacionales, del pago del servicio de la
deuda pública externa e interna, de la gestión fiscal, y de compromisos y
transferencias, que son especificados en forma detallada por el legislador
(Cfr. Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Fiscal del año
2002, en Gaceta Oficial n° 5.564-A, del 24 de diciembre de 2001).
Sin embargo, no comparte esta Sala el argumento esgrimido
por la Procuraduría General de la República, según el cual no es aplicable el
control previo (autorización) a los contratos celebrados por el Ejecutivo
Nacional con Estados, entidades oficiales extranjeras o sociedades no
domiciliadas en Venezuela, con motivo de la realización de operaciones de
crédito público, previsto en el primer aparte del artículo 150 y en la segunda
parte del numeral 9 del artículo 187 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, por cuanto la Asamblea Nacional ejercería en tales
casos su control previo mediante la aprobación de la Ley de Endeudamiento para
el Ejercicio Fiscal correspondiente, de conformidad con lo establecido en la
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Tampoco
considera pertinente el alegato de que el último aparte del artículo 80 eiusdem
pueda establecer una excepción a la regla establecida en el artículo 79 del
mismo texto legal, y en las disposiciones constitucionales antes referidas, por
las razones que se expresan a continuación.
En primer lugar, no corresponden a la misma categoría
jurídica las operaciones de crédito público que efectúa el Ejecutivo
Nacional y los contratos de interés público nacional que puede celebrar
el Ejecutivo Nacional en nombre de la República, en cuanto las primeras suponen
la celebración de contratos como los antes indicados (de interés público nacional)
con Estados o entidades oficiales extranjeras o sociedades no domiciliadas en
Venezuela, pero no necesariamente, ya que, tal y como lo establece el citado
artículo 77 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, aquéllas (las operaciones de crédito público) pueden consistir en la
realización de otras operaciones, que no implican contratación alguna, como la
prevista en el numeral 1° de la referida disposición legal; de manera que
cuando la Asamblea Nacional sanciona la Ley de Endeudamiento Anual para un
determinado Ejercicio Fiscal, sólo fija el marco general en que el Ejecutivo
Nacional puede efectuar operaciones de crédito público, es decir, en el que
éste puede contraer obligaciones, deudas, en nombre de la República, pero no
está controlando o autorizando los términos, estipulaciones, condiciones o
acuerdos que pueden contener los contratos de interés público nacional que, en
el marco de operaciones de crédito público, pueda celebrar el Ejecutivo
Nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o sociedades no
domiciliadas en Venezuela, con base, por ejemplo, en los numerales 3 y 5 del
mencionado artículo 77, ya que tal control sólo puede tener lugar cuando se
está ante la inminente celebración de un específico y determinado contrato de
los previstos en los artículos 150, primer aparte, y 197, numeral 9, segunda
parte, de la Constitución.
En segundo lugar, considera esta Sala que la Ley Orgánica de
la Administración Financiera del Sector Público únicamente puede autorizar al
Ejecutivo Nacional a celebrar operaciones de crédito público mediante la sola
aprobación de la Ley de Endeudamiento para el Ejercicio Fiscal respectivo, sin
necesidad del control consagrado en los artículos 150 y 187, numeral 9, de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, cuando tales operaciones consistan
en, por ejemplo, la emisión o colocación de títulos o la celebración de
contratos de interés público nacional con sociedades domiciliadas en Venezuela,
pero no cuando tales operaciones impliquen la celebración de contratos de
interés público nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o
sociedades no domiciliadas en Venezuela, pues en tales casos es ineludible la
aplicación del sistema del control previo o autorización para la contratación
por parte de la Asamblea Nacional.
Tal razonamiento tiene su basamento, por un lado, en el
argumento esgrimido por los recurrentes en su escrito de impugnación, de
acuerdo con el cual si bien es posible que el Ejecutivo Nacional negocie una
determinada contratación en términos de intereses favorables para la Nación,
también lo es, por ejemplo, que el término para cumplir las obligaciones
contraídas con motivo de dicha negociación sea insuficiente o no viable
financieramente para el Estado venezolano, ante la necesidad de destinar dichos
recursos a la realización de los fines y cometidos que el Texto Constitucional
le impone, al definirlo en su artículo 2 como Estado democrático y social de
Derecho y de Justicia (ver sentencia n° 85/2002, del 24 de enero), y por otro,
en las interpretaciones examinadas precedentemente, que registran la
preocupación percibida por los redactores de las Constituciones de Venezuela en
cuanto a la inconveniente o imprudente celebración en diferentes períodos de
nuestra historia republicana, de contratos de interés público nacional por
parte del Ejecutivo Nacional, sin el control previo por el órgano legislativo
nacional, en tanto representante por excelencia de la soberanía popular, en los
que la Nación ha adquirido importantes compromisos económicos y financieros que
luego, más que redundar en beneficios para el sistema económico del país y de
contribuir en la mejora de la calidad de vida de los venezolanos, han producido
verdaderos perjuicios para la economía nacional, durante varios ejercicios
fiscales posteriores, en franco deterioro de las condiciones de vida de las
generaciones futuras. De allí que el artículo 312 de la Constitución vigente
establezca:
“Artículo 312. La ley fijará límites al endeudamiento público de acuerdo con un nivel prudente en relación con el tamaño de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pública. Las operaciones de crédito público requerirán, para su validez, una ley especial que las autorice, salvo las excepciones que establezca la ley orgánica. La ley especial indicará las modalidades de las operaciones y autorizará los créditos presupuestarios correspondientes en la respectiva ley de presupuesto.
La ley especial de endeudamiento anual será presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de Presupuesto.
El
Estado no reconocerá otras obligaciones que las contraídas por órganos
legítimos del Poder Nacional, de acuerdo con la ley” (Subrayado de la Sala).
Sin duda, tal y como se desprende de la exposición de
motivos, entendida como instrumento útil mas no vinculante para la
interpretación del Texto Constitucional (ver sentencia n° 93/2000, del 6 de
febrero), el carácter preceptivo con que el constituyente de 1999 consagró este
segundo mecanismo de control previo y autorizatorio para la celebración de
contratos de interés público nacional por parte del Ejecutivo Nacional con
Estados o entidades oficiales extranjeras o sociedades no domiciliadas en Venezuela,
responde a la necesidad manifestada por los recurrentes de proteger a la
comunidad nacional de contrataciones internacionales que, al no estar sometidas
al control detenido por parte del órgano representativo en todo Estado
democrático de la voluntad popular nacional, puedan celebrarse de manera ligera
o negligente con graves efectos y consecuencias para la vida de los habitantes
de Venezuela.
Si bien no escapa a la consideración de esta Sala el hecho
de que varias de las operaciones de crédito público que realiza la República
con fundamento en lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, como las previstas en su numeral
1 (emisión y colocación de títulos), no podrían dar lugar, de acuerdo a la
interpretación establecida precedentemente, a contratos de interés público
nacional, en la medida que éstas, más que pensando en la satisfacción del
interés público de la comunidad nacional, son efectuadas continuamente por los
órganos competentes de Poder Ejecutivo Nacional con el propósito de obtener
rápidamente, ante contingencias en la dinámica económica, recursos que
permitan, por ejemplo, financiar el funcionamiento de la Administración
Pública, siendo en tales circunstancias no sólo irrazonable sino imposible ante
las circunstancias fácticas, el pretender someter a la autorización de la
Asamblea Nacional la realización de cada una de dichas operaciones, aun cuando
estén involucradas, por ejemplo, sociedades no domiciliadas en Venezuela u
organismos multilaterales; existen otras operaciones de crédito público que sí
son generadoras de contratos de interés público nacional, y por tanto, de
obligatorio control previo por parte de la Asamblea Nacional, como es el caso
de aquellas operaciones en las que se acuerde el préstamo de recursos, con el
consecuente endeudamiento para la Nación, o se acuerde el refinanciamiento de
la deuda pública externa, entre otras.
En tercer lugar, advierte la Sala que cuando las
disposiciones contenidas en los artículos 150 y 187, numeral 9, segunda parte,
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establecen el
control previo por parte de la Asamblea Nacional sobre los contratos de interés
público que celebre la República, los Estados o los Municipios con Estados o
entidades oficiales extranjeras o sociedades no domiciliadas en Venezuela, no
incluyen distinciones en cuanto a la forma de ejercer dicho control en el caso
de la República, respecto a la forma de controlar a los Estados y Municipios,
es decir, no señala que al Ejecutivo Nacional lo controlará mediante la
aprobación de leyes, y a los Ejecutivos Estadales y Municipales mediante una
autorización del contrato en particular a celebrar, siendo igualmente
inadmisible suponer que, mediante la aprobación de leyes nacionales pueda la
Asamblea Nacional ejercer dicho control sobre los Estados y Municipios, ya que
a éstos no les sería aplicable tal normativa de carácter nacional.
Por las razones precedentemente expuestas, al no haberse
fijado en el último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público una excepción o referencia al
control preceptivo (autorización) por parte de la Asamblea Nacional sobre la
celebración por parte del Ejecutivo Nacional, en el marco de operaciones de
crédito público, de contratos de interés público nacional, en
concordancia con lo previsto en los artículos 150, primer aparte, y 187,
numeral 9, segunda parte, de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, sino en lugar de ello una autorización general mediante la
aprobación de la Ley de Endeudamiento Anual y un régimen de información
periódica a la Asamblea Nacional, resultó vulnerado el sentido, propósito y
razón de las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos antes
mencionados, así como las contenidas en los artículos 2 y 7 del mismo Texto
Constitucional, en las que se define al Estado venezolano como Democrático y
Social de Derecho y de Justicia, y, asimismo, se consagra el principio de la
supremacía constitucional.
Por tales motivos, esta Sala declara con lugar el recurso de
nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto y anula el último
aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público, por contrariar en forma directa y manifiesta lo establecido en
los artículos 150, primer aparte, y 187, numeral 9, segunda parte, de la
Constitución, al no consagrar la obligación constitucional del Ejecutivo
Nacional de requerir la autorización de la Asamblea Nacional para la
celebración de contratos de interés público nacional, en el marco de
operaciones de crédito público, cuando dichos contratos sean celebrados con
Estados, entidades oficiales extranjeras o sociedades no domiciliadas en
Venezuela. Así se decide.
Ahora bien, considerando que con fundamento en la
disposición anulada el Ejecutivo Nacional, una vez sancionada la Ley de
Endeudamiento Anual, podía efectuar operaciones de crédito público que no
implicaran la celebración de contratos de interés público nacional con Estados,
entidades oficiales extranjeras o sociedades no domiciliadas en Venezuela, las
cuales son fundamentales para el normal funcionamiento de los órganos y entes
que conforman el Estado, y que tal autorización, cuando no está referida a la
celebración de contratos de interés público nacional con las entidades
extranjeras antes mencionadas, no colide con lo establecido en el primer parte
del artículo 150, ni con lo previsto en el artículo 187, numeral 9, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en aras de armonizar la
regulación constitucional con la normativa contenida en la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público, la disposición objeto de la
nulidad queda redactada como sigue:
“Artículo
80. Conjuntamente con el proyecto de ley de presupuesto, el Ejecutivo
presentará a la Asamblea Nacional, para su autorización mediante ley especial
que será promulgada simultáneamente con la ley de presupuesto, el monto máximo
de las operaciones de crédito público a contratar durante el ejercicio
presupuestario respectivo por la República, el monto máximo de endeudamiento
neto que podrá contraer durante ese ejercicio; así como el monto neto que podrá
contraer durante ese ejercicio; así como el monto máximo de letras del tesoro
que podrán estar en circulación al cierre del respectivo ejercicio
presupuestario.
Los
montos máximos referidos se determinarán, de conformidad con las previsiones de
la ley del marco plurianual del presupuesto, atendiendo a la capacidad de pago
y a los requerimientos de un desarrollo ordenado de la economía, y se tomarán
como referencia los ingresos fiscales previstos para el año, las exigencias del
servicio de la deuda existente, el producto interno bruto, el ingreso de
exportaciones y aquellos índices macroeconómicos elaborados por el Banco
Central de Venezuela u otros organismos especializados, que permitan medir la
capacidad económica del país para atender las obligaciones de la deuda pública.
Una
vez sancionada la ley de endeudamiento anual, el Ejecutivo Nacional podrá
celebrar operaciones de crédito público en las mejores condiciones financieras
que puedan obtenerse e informará periódicamente a la Asamblea Nacional, salvo
aquellas que impliquen la celebración de contratos de interés público nacional,
estadal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeras o con
sociedades no domiciliadas en Venezuela, en cuyo caso se requerirá la
autorización previa de la Asamblea Nacional”.
De conformidad con lo previsto en los artículos 119 y 120 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala, atendiendo a
razones de seguridad jurídica, para evitar un desequilibrio en la estructura y
funcionamiento de la Administración Pública y la preservación del interés
general de la Nación, fija los efectos de esta decisión ex nunc, es
decir, que éstos comenzarán a computarse a partir de la publicación del
presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
tal y como lo acordó en su decisión n° 1674/2002, del 18 de julio. Así se
declara.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente
expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
declara:
1°- CON
LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por los ciudadanos Andrés Velásquez, Elías
Mata y Enrique Márquez, asistidos por la abogada Valentina Gómez Millán, contra
el último aparte del artículo 80 de la LEY
ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO,
sancionada por la entonces Comisión Legislativa Nacional, el 27 de julio de
2000, y publicada en Gaceta Oficial nº 37.029, del 5 de septiembre de 2000.
2°-Se ANULA el último aparte de la disposición
contenida en el artículo 80 de la LEY
ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO,
sancionada por la entonces Comisión Legislativa Nacional, el 27 de julio de
2000, y publicada en Gaceta Oficial nº 37.029, del 5 de septiembre de 2000, la
cual queda redactada de la siguiente manera:
“Artículo
80. Conjuntamente con el proyecto de ley de presupuesto, el Ejecutivo
presentará a la Asamblea Nacional, para su autorización mediante ley especial
que será promulgada simultáneamente con la ley de presupuesto, el monto máximo
de las operaciones de crédito público a contratar durante el ejercicio
presupuestario respectivo por la República, el monto máximo de endeudamiento
neto que podrá contraer durante ese ejercicio; así como el monto neto que podrá
contraer durante ese ejercicio; así como el monto máximo de letras del tesoro
que podrán estar en circulación al cierre del respectivo ejercicio
presupuestario.
Los
montos máximos referidos se determinarán, de conformidad con las previsiones de
la ley del marco plurianual del presupuesto, atendiendo a la capacidad de pago
y a los requerimientos de un desarrollo ordenado de la economía, y se tomarán
como referencia los ingresos fiscales previstos para el año, las exigencias del
servicio de la deuda existente, el producto interno bruto, el ingreso de exportaciones
y aquellos índices macroeconómicos elaborados por el Banco Central de Venezuela
u otros organismos especializados, que permitan medir la capacidad económica
del país para atender las obligaciones de la deuda pública.
Una
vez sancionada la ley de endeudamiento anual, el Ejecutivo Nacional podrá
celebrar operaciones de crédito público en las mejores condiciones financieras
que puedan obtenerse e informará periódicamente a la Asamblea Nacional, salvo
aquellas que impliquen la celebración de contratos de interés público nacional,
estadal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeras o con
sociedades no domiciliadas en Venezuela, en cuyo caso se requerirá la
autorización previa de la Asamblea Nacional”.
3°-Se FIJAN los efectos de este fallo, a partir de la
publicación del mismo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela. En consecuencia, por razones de seguridad jurídica, y a los fines de
evitar un desequilibrio en la estructura y funcionamiento de la Administración
Pública y la preservación del interés general de la Nación, se deja a salvo la
validez de los contratos de interés público nacional que pudieran haber sido
celebrados por el Ejecutivo Nacional, en el marco de la realización de
operaciones de crédito público, sin la autorización previa de la Asamblea
Nacional, tal y como lo preceptúan los artículos 150, primer aparte, y 187,
numeral 9, segunda parte, de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
4°- Conforme a lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ORDENA publicar el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario se indicará con precisión el siguiente título:
“SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA QUE ANULA EL ÚLTIMO APARTE DEL ARTÍCULO 80 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO, SANCIONADA POR LA ENTONCES COMISIÓN LEGISLATIVA NACIONAL, EL 27 DE JULIO DE 2000, Y PUBLICADA EN GACETA OFICIAL Nº 37.029, DEL 5 DE SEPTIEMBRE DE 2000”.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Cúmplase lo ordenado
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de septiembre dos mil dos. Años:
192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO
JOSÉ GARCÍA GARCÍA
JOSÉ M. DELGADO OCANDO
Ponente
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
JMDO/ns
Exp. nº 00-2874.