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SALA DE CASACIÓN SOCIAL
Ponencia del Magistrado: EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
El Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas remitió a esta Sala de Casación Social, expediente contentivo de la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil SERVICIO PAN AMERICANO DE PROTECCIÓN, C.A. (SERPAPROCA), inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda el 17 de octubre de 1958, bajo el n° 40, Tomo 28-A, cuya última modificación fue registrada el 25 de junio de 1997, bajo el n° 20, Tomo 165-A Pro, representada judicialmente por los abogados Ignacio Ponte Brandt, Ignacio T. Andrade Monagas, Francisco A. Casanova Sanjurjo, Haydee Añez de Casanova, Mayralejandra Pérez Regalado y Natty L. Goncalves Pereira, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 14.522, 41.910, 13.974, 15.794, 82.456 y 124.691, respectivamente, contra el acto administrativo n° 0444-12 de fecha 13 de julio de 2012 e «informe pericial n° 1559-2012 de 18 de septiembre de 2012», ambos emanados de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESÚS BRAVO (hoy Gerencia de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda), órgano desconcentrado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) -sin representación judicial acreditada en autos-. En el acto administrativo de fecha 13 de julio de 2012, antes identificado, se certificó como enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, la patología de «síndrome de túnel carpiano derecho (CIE10 G56.0)» padecida por la ciudadana Marilyn del Valle Martínez Prado, titular de la cédula de identidad 15.440.981, representada judicialmente por los abogados William Enrique Aparcero Benítez, Jesús Orlando Rodríguez Albornoz, Wilian Alberto Aranda, Clemen Carolina Aponte Figuera y Sergio Ramón Fernández, inscritos en el Instituto de Prevención Social del Abogado bajo los números 91.683, 64.027, 83.082, 99.679 y 70.681, en su orden, que le ocasiona una discapacidad total permanente.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el 18 de mayo de 2015, en el cual declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta contra el acto administrativo n° 0444-2012 del 13 de julio de 2012, supra identificado, e improcedente la acción de nulidad ejercida contra el informe pericial de cálculo de indemnización, que consta en oficio 1559-2012 del 18 de septiembre de 2015.
Recibido el expediente en esta Sala de Casación Social, el 11 de agosto de 2015, se dio cuenta y se designó como ponente al Magistrado Edgar Gavidia Rodríguez, fijándose el lapso para fundamentar la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 28 de septiembre de 2015, la parte actora consignó ante la Secretaria de esta Sala escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación.
Por auto de 22 de octubre de 2015, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala informó a las partes que la causa pasó a estado de sentencia, por el transcurso de los lapsos previstos en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 18 de noviembre de 2015, se recibió proveniente del Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, oficio de acuse de recibo emanado de la Procuraduría General de la República del 9 de noviembre de 2015.
Por cuanto el 23 de diciembre de 2015, tomó posesión en su cargo el Magistrado Dr. Jesús Manuel Jiménez Alfonzo; designado el mismo día por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela; se reconstituyó la Sala de Casación Social quedando conformada de la siguiente manera: Magistrada Dra. Marjorie Calderón Guerrero, Presidenta; Magistrada Dra. Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, Vicepresidenta; y los Magistrados Dr. Edgar Gavidia Rodríguez, Dr. Danilo Antonio Mojica Monsalvo y Dr. Jesús Manuel Jiménez Alfonzo.
El 24 de febrero de 2017, en virtud de la designación de las nuevas autoridades del Tribunal Supremo de Justicia en sesión de Sala Plena, se reconstituyó esta Sala de Casación Social, quedando integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Dra. Marjorie Calderón Guerrero, Vicepresidente, Magistrado Dr. Jesús Manuel Jiménez Alfonzo, Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez, Magistrada Dra. Mónica Gioconda Misticchio Tortorella y Magistrado Dr. Danilo Antonio Mojica Monsalvo, conservando la ponencia el Magistrado Edgar Gavidia Rodríguez, quien con tal carácter la suscribe.
Cumplidas las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse sobre la apelación sometida a su conocimiento, con base a las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 10 de abril de 2013, la representación judicial de la sociedad mercantil Servicio Pan Americano de Protección, C.A. (SERPAPROCA), interpuso demanda de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares n° 0444-12 del 13 de julio de 2012 y el informe pericial n° 1559-2012 del 18 de septiembre de 2012, ambos dictados por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante el cual certificó que el “síndrome de túnel carpiano derecho (CIE10 G56.0)”, padecido por la ciudadana Marilyn del Valle Martínez Prado, es una enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, que le ocasiona una discapacidad total y permanente y en el «informe pericial n° 1559-2012», la Administración fija como monto mínimo a pagar por concepto de lo establecido en el artículo 130, numeral 3, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, la cantidad de Bs. 431.238,21.
Los fundamentos fácticos de la pretensión son, en síntesis, los siguientes:
1. Violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
Sostiene que de conformidad con el artículo 49, numerales 1 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la entidad de trabajo tiene derecho a ser oída en el proceso, a promover y evacuar los medios de pruebas que considere, lo cual no ocurrió en el presente caso. Aduce que ni siquiera tuvo la oportunidad de objetar alguna prueba o contradecir alguno de los alegatos en el curso de la investigación realizada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que tuvo como objeto de determinar el origen ocupacional de la enfermedad padecida por la ciudadana Marilyn del Valle Martínez Prado, razón por la cual dicho acto está viciado de nulidad absoluta.
2. Prescindencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido.
Expone que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, no dispone el procedimiento a seguir para la determinación del origen ocupacional de la enfermedades, debiéndose aplicar por analogía lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual después de iniciar el procedimiento, se debe notificar a quienes se les involucre sus derechos subjetivos y legítimos, concediéndoles un plazo de diez (10) días hábiles para que expongan sus alegatos.
Arguye que la falta de notificación viola el derecho a la defensa y al debido proceso y resulta contrario a lo establecido en los artículos 19 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo; 18, 19, 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil.
3. Ausencia de motivos
Indica que la certificación impugnada no establece en forma clara y precisa los fundamentos de hecho y derecho en que se fundamenta la misma, ni expone como quedó demostrada la relación de causalidad entre la enfermedad padecida por la trabajadora y las tareas realizadas en el cumplimiento de las labores. Sostiene que la referida Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores, no hace mención de cuáles son las condiciones disergonómicas a las que se encontraba expuesta la trabajadora en su puesto de trabajo y la responsabilidad de la empresa en la patología “supuestamente ocupacional”.
4. Incompetencia del funcionario.
Señala que el médico ocupacional Joel Morejón Rivero quien suscribe la certificación “se identificó con cédula de extranjero N° E- 82.346.078, por lo cual para ejercer la profesión de la medicina en Venezuela ha tenido que hacer revalidas (sic) y presentarla ante el Ministerio del Poder Popular para la Salud y obtener un número sanitario sin el cual no podría ejercer la profesión de médico”.
Adicionalmente manifiesta que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores, al momento de proveer el informe pericial lo hace sin procedimiento alguno y sin competencia para determinar la indemnización establecida en el artículo 130 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, cuya atribución -a su entender- le corresponde a los Tribunales del Trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 129 euisdem.
Finalmente, solicitó que la demanda de nulidad ejercida, sea declarada con lugar.
II
DEL ESCRITO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito de 13 de agosto de 2014, el Fiscal Octogésimo Noveno del Ministerio Público con competencia en materia de Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas y Vargas, consignó su informe sobre la presente demanda de nulidad, en el cual manifestó:
Respecto al vicio de incompetencia, destaca que en la Providencia Administrativa n° 1° del 2 de enero de 2012, emitida por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que se encuentra publicada en Gaceta Oficial n° 39.846 del 19 de enero de 2012, se le atribuye la competencia para calificar el origen ocupacional de las enfermedades y dictaminar el grado de discapacidad a varios funcionarios, entre los que se encuentra el ciudadano Joel Morejón Rivero, titular de la cédula de identidad n° E-82.346.078, ello, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, artículo 22, numeral 6, en concordancia con el 18 numerales 15 y 27 eiusdem. Por lo que debe declararse sin lugar dicho vicio.
Respecto a la ausencia de procedimiento y el vicio de falso supuesto de la certificación que califica como enfermedad ocupacional la patología padecida por la trabajadora expone que, al constituir dicha declaración un acto administrativo definitivo de efectos particulares reglado y de contenido autorizatorio, la Administración Pública en uso de sus potestades sólo se debe limitar en constatar el supuesto de hecho establecido en la norma y aplicar lo que la ley ha determinado, por consiguiente, en ese proceso aplicativo de la ley, no emite el órgano administrativo ningún tipo de juicio, salvo la constatación y verificación de los supuestos establecidos en la normativa señalada. Asimismo, indica que el acto administrativo denominado certificación se constituye en un “documento público administrativo” cuya presunción de legalidad siempre podrá desvirtuarse mediante prueba en contrario, por tanto, no se le menoscaba el derecho a la defensa y al debido proceso.
En cuanto al vicio de inmotivación aduce que el acto administrativo se encuentra debidamente motivado y sustentado en elementos de convicción objetiva que se encuentran regulados en la Norma Técnica para la declaración de enfermedad ocupacional.
Concluye la representación del Ministerio Publico que el presente recurso debe ser declarado sin lugar.
III
DE LA DECISIÓN APELADA
Mediante acto de juzgamiento de fecha 18 de mayo de 2015, el Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Servicio Pan Americano de Protección, C.A. (SERPAPROCA), contra el acto administrativo n° 444-2012 del 13 de julio de 2012, contentivo de certificación de enfermedad ocupacional agravada por el trabajo la patología de «síndrome de túnel carpiano derecho (CIE10 G56.0)» padecida por la ciudadana Marilyn del Valle Martínez Prado e improcedente la acción de nulidad del informe pericial del cálculo de indemnización, con base en los argumentos siguientes:
Preliminarmente, analizó la naturaleza de los actos cuya nulidad se pretende procediendo a distinguir entre acto administrativo definitivo y acto de mero trámite; cita lo sostenido por la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal en sentencia n° 1255 del 12 de julio de 2007, así como la resolución judicial proferida por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, en la causa 2011-1134 del 26 de julio de 2011, y sobre la base de que la certificación médica n° 0444-12 de fecha 13 de julio de 2012, emanada de la Dirección Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales (INPSASEL), es un acto administrativo definitivo es susceptible de ser demandada su nulidad. Por otra parte, analizó la naturaleza del informe pericial y concluye indicando que el mismo es un acto de mero trámite, por tanto, irrecurrible. Precisado lo anterior, procede a analizar los vicios denunciados, a tenor literal siguiente.
(…) respecto a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido que genera una violación del derecho a la defensa y debido proceso, producto de la CERTIFICACION MEDICA (sic) N° 0444-12 DE FECHA 13 DE JULIO DE 2012, EMANADA DE LA DIRECCIÓN ESTATAL (sic) DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DEL DISTRITO (sic) CAPITAL Y ESTADO (sic) MIRANDA “Delegado de Prevención Jesús Bravo” DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (sic) (INPSASEL), MEDIANTE LA CUAL SE CERTIFICA QUE LA CIUDADANA MARILYN DEL VALLE MARTINEZ (sic) PRADO PRESENTA “SINDROME (sic) DE TUNEL (sic) CARPIANO DERECHO (CIE10 G56.0) considerara (sic) como ENFERMEDAD OCUPACIONAL (contraída por el trabajo), que le ocasiona una supuesta “DISCAPACIDAD TOTAL PERMANENTE PARA EL TRABAJO HABITUAL (sic). Al respecto se observa, que la parte accionante señala en su escrito que el órgano administrativo le informó a la empresa recurrente que se había iniciado un procedimiento, ni del plazo para exponer pruebas y alegatos en tal sentido no pudo en su oportunidad ejercer ninguna defensa o promover pruebas y evacuarlas, encontrándose la recurrente en un estado absoluto de indefensión, por lo que se le violentó la garantía constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso.
Reproduce lo señalado en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos e invoca el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa en sentencia n° 1.996 del 25 de septiembre de 2001, respecto a cuando un acto administrativo está viciado de nulidad; menciona lo dispuesto en el Reglamento de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, así como las sentencias proferidas por esta Sala de Casación Social publicadas bajo los números 328 del 29 de mayo de 2013 y 877 del 10 de octubre de 2013, en el cual se desarrolla el procedimiento para la calificación de un infortunio laboral, para así concluir señalando:
En tal sentido debe señalar esta Juzgadora (sic) que de autos no se evidencia que se haya violentado el derecho a la defensa y al debido proceso, siendo carga de la parte demandante recurrente demostrar el vicio delatado, carga con lo cual no cumplió. En tal sentido resulta improcedente el vicio delatado. Así se decide.
Por otra parte, con relación al vicio de inmotivación, la juzgadora sostuvo:
En cuanto al vicio de Inmotivación (sic), la parte recurrente señala que la certificación impugnada no expone de forma clara y precisa los fundamentos de hecho y de derecho que fueron tomados en cuenta para calificar la enfermedad como de origen ocupacional, señalando que la motivación es un requisito de validez (sic) de los actos administrativos (sic) que consiste en la referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto, por lo que la inmotivación del acto supone una violación evidente del derecho a la defensa, lo cual acarrearía la nulidad del acto. Al respecto (sic) debe señalar esta Juzgadora (sic) que ha sido criterio reiterado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que el acto administrativo que describa brevemente las razones o motivos que sirvieron para apreciar los hechos se considera motivados si la parte afectada ha podido ejercer a plenitud las defensas de sus pretensiones, en tal sentido, la motivación de los actos administrativos de efectos particulares no requiere una exposición analítica y extensa, pues una decisión administrativa puede considerarse motivada cuando ha sido decidida con fundamento en hechos y datos que consten en el expediente administrativo, es decir, cuando no existan dudas acerca de lo debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión. No se trata de la inexistencia de motivación del acto administrativo, sino que aun cuando ésta no sea muy amplia, puede ser más que suficiente para que los destinatarios del acto conozcan las razones que fundamentan la actuación de la Administración, es decir el criterio de la Sala Político administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al expresar que la inmotivación suficiente del acto sólo dará lugar a su nulidad cuando no permite al interesado conocer los fundamentos legales y de hecho que tuvo la administración para justificar su actuación, pues cuando la motivación ha sido sucinta pero al interesado ciertamente se le permita conocer los motivos del actuar de la Administración, no se configura el vicio de nulidad.
En tal sentido, se ha de precisar, que la certificación impugnada establece la realización por parte de la trabajadora de actividades que han implicado movimientos repetitivos de ambas manos, muñecas y antebrazos, asimismo señala que luego de haber sido evaluada por el Departamento Medico (sic) se diagnosticó el Síndrome de Túnel Carpiano Derecho, siendo esta de las enfermedades que se constituyen en un estado patológico contraído con ocasión al trabajo. Siendo así y visto que de autos no se evidencia elemento alguno que permita concluir a esta Juzgadora que la certificación recurrida este viciada de inmotivación, resulta improcedente tal denuncia. Así se decide.
En lo atinente a la incompetencia del funcionario, expresó:
(…) La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia No. 28 del (sic) fecha 22 de enero de 2002 (Siderúrgica del Caroní contra Ministerio de Hacienda), estableció que el vicio de incompetencia es el que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, pues, la competencia designa la medida de la potestad de actuación del funcionario, quien “…no puede hacer nada para lo cual no haya sido expresamente autorizado por Ley…”, de forma que tal que tal (sic) vicio infringe el orden de asignación y distribución de competencias del órgano administrativo, siendo criterio pacífico y reiterado de dicha Sala que “…tal incompetencia debe ser manifiesta…” para considerarla como causal de nulidad absoluta conforme a lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, criterio acogido por la Sala de Casación Social, entre otras, en sentencia N° 698 del 9 de octubre de 2013 (Transporte Oklahoma, C. A. en nulidad).
Asimismo es pertinente referir sentencia N° 744 del 4 de julio de 2012 (Cargill de Venezuela contra Diresat-Aragua), en la cual la Sala de Casación Social, se pronuncia sobre la competencia de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (Diresat).
(Omissis).
Ahora bien, estando facultado la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Miranda (Diresat-Miranda), para emitir calificaciones en materia de accidentes y enfermedades ocupacional, asimismo se le delega a los Médicos adscritos a ésta la facultad para emitir las certificaciones que corresponda dictar. En el presente caso la certificación fue dictada por el Medico (sic) DIresat (sic) Miranda Dr. Joel Morejon (sic) Rivero, el cual dado el cargo que ostenta y las facultades que se les concede a los Médicos adscritos a estas Direcciones de Salud; se presume salvo prueba en contrario que el mismo puede ejercer el cargo que ostenta. Por lo que la parte recurrente si pretende alegar que el mismo no ostenta la capacidad para ejercer el cargo alegado debe demostrarlo fehacientemente, no basta con señalar que el referido ciudadano posee cedula de extranjero y que debía hacer revalida para convalidar el titulo de medico (sic), por cuanto es imperioso demostrar que no ostenta las cualidades para ejercer el cargo en base al cual emite la certificación impugnada, por lo que resulta improcedente el vicio delatado. ASÍ SE ESTABLECE.
En ese sentido, y en atención a las consideraciones anteriores, debe concluir esta Sentenciadora, que no se evidencia de autos que el acto administrativo recurrido adolezca de los vicios denunciados, debiendo en consecuencia esta Sentenciadora, declarar SIN LUGAR la presente acción. ASI SE DECLARA.
IV
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
Sostiene la parte demandante que la sentencia apelada no se ajusta a derecho, al estimar que la parte demandante tenia la carga de probar la incompetencia del funcionario para certificar la enfermedad de origen ocupacional, ya que -a su juicio- le correspondía al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) hacerlo, todo lo cual conlleva a expresar que la certificación impugnada no cumplió con los requisitos establecido en el artículo 18, ordinal 7, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Señala que Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, hoy Gerencia de Seguridad y Salud de los Trabajadores, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es incompetente para fijar las indemnizaciones estipuladas en el artículo 130 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, lo cual le corresponde a los tribunales del trabajo, tal como lo señala el artículo 129 eiusdem.
Reitera la recurrente lo alegado en el escrito libelar, respecto a la violación al derecho a la defensa y al debido proceso. Arguye que debió la Administración notificar a la entidad de trabajo el inicio del procedimiento administrativo seguido con la finalidad de certificar el origen ocupacional de la enfermedad padecida por la trabajadora, ello, con fundamento a lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Denuncia que el vicio de inmotivación en la certificación impugnada, se patentiza al no exponer de forma clara y precisa los fundamentos de hecho y de derecho que fueron tomados en cuenta para calificar la enfermedad como de origen ocupacional. Señala que en la misma no se estableció la relación de causalidad entre las tareas realizadas por la trabajadora en la empresa y la “presunta enfermedad ocupacional certificada”.
Además, sostiene que la decisión incurre en el vicio de silencio de pruebas, ya que fueron presentados varios documentos para demostrar el cumplimiento de las obligaciones dispuestas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y las demás normas laborales, las cuales no fueron valoradas por la juez de la recurrida. Arguye que de haberse hecho el análisis de las pruebas ignoradas, se hubiese pronunciado el a quo sobre el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud laboral por parte de la empresa, y que no existen elementos de convicción exactos y suficientes para certificar la enfermedad como de naturaleza ocupacional.
V
DE LA COMPETENCIA
Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia número 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana, C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Juzgados Superiores del Trabajo son competentes transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social para decidir, en primera instancia, las pretensiones de nulidad previstas en dicha ley; y de sus decisiones, se oirá recurso ante esta Sala de Casación Social.
En atención a ello, esta Sala declara su competencia para conocer del recurso de apelación incoado en el caso bajo estudio, por la sociedad mercantil Servicio Pan Americano de Protección, C.A (SERPAPROCA).
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
A los fines de emitir su pronunciamiento, esta Sala en el presente recurso de apelación ejercido contra la decisión proferida por el Juzgado Superior Cuarto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Servicio Pan Americano de Protección, C.A. (SERPAPROCA) contra el acto administrativo 0444-12 de 13 de julio de 2012 emanado de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESÚS BRAVO (hoy Gerencia de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda), órgano desconcentrado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante la cual certificó como enfermedad ocupacional agravada por el trabajo la patología «síndrome de túnel carpiano derecho (CIE10 G56.0)» padecida por la ciudadana Marilyn del Valle Martínez Prado, que le ocasiona una discapacidad total permanente e improcedente la demanda de nulidad del informe pericial signado 1559-2012 del 18 de septiembre de 2012, contentivo de cálculo de indemnización, observa:
Delata la parte actora apelante, que la primera instancia al momento de pronunciarse sobre la incompetencia del médico que certificó la enfermedad ocupacional, lo hizo bajo las siguientes consideraciones:
Ahora bien, estando facultado la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda (DIRESAT-MIRANDA) (sic) para emitir calificaciones en materia de accidentes y enfermedades ocupacionales, así mismo se le delega a los médicos adscritos a ésta la facultad para emitir las certificaciones que corresponda dictar. En el presente caso la certificación fue dictada por el Médico DIRESAT MIRANDA Dr. Joel Morejon (sic) Rivero, el cual dado el cargo que ostenta y las facultades que se le conceden a los médicos adscritos a estas direcciones de Salud; se presume salvo prueba en contrario que el mismo puede ejercer el cargo que ostenta. Por lo que la parte recurrente si pretende alegar que el mismo no ostenta capacidad para ejercer el cargo alegado debe demostrarlo fehacientemente, no basta con señalar que el referido ciudadano posee cédula de extranjero y que debía hacer revalida (sic) para convalidar el titulo de medico (sic), por cuanto es imperioso demostrar que no ostenta las cualidades para ejercer el cargo en base al cual emite la certificación impugnada, por lo que resulta improcedente el vicio delatado (…).
Explica que se colige del pasaje trascrito que «la Juez (sic) a-quo estimó insólitamente (sic) la parte demandante tenía la carga de la prueba de demostrar la incompetencia del ‘dizque’ funcionario actuante», omitiendo tomar en consideración lo sostenido por esta Sala de Casación Social en sentencia del 17 de diciembre de 2014, en un caso análogo; en el cual en un recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil SERVICIO PAN AMERICANO DE PROTECCIÓN, C.A., en la demanda de nulidad incoada contra el acto administrativo contenido en la certificación n° 540-12 de 20 de agosto de 2012, dictado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, hoy Gerencia de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) decidió así:
Tal como se expuso anteriormente, la parte recurrente al impugnar el acto administrativo, denuncia la incompetencia del funcionario que certifica la enfermedad de origen ocupacional padecida por la trabajadora, sosteniendo que en la providencia no se evidencia su inscripción ante el Ministerio del Poder Popular para la Salud, y mucho menos que haya realizado las reválidas necesarias y obtenido el número sanitario sin el cual no podría ejercer su profesión.
A tal efecto, de la revisión de la certificación (folios 49 y 50 del expediente), se evidencia que la misma está suscrita por el “Dr. Omar Enrique Pérez Guerrero C.I.E-84.478.700 Médico Diresat Miranda”, es decir, que se identificó con cédula de identidad extranjera.
(Omissis).
De conformidad con los artículos 4 y 5 de la Ley de Ejercicio de la Medicina y en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, aplicable (sic) supletoriamente a los procedimientos regulados por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y a la jurisprudencia transcrita, se deduce que los hechos en que se fundamenta el vicio de incompetencia delatado, resultan de imposible demostración para la parte actora, lo que se traduce en hechos negativos indefinidos y en consecuencia correspondería al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales desvirtuar la alegación del recurrente mediante pruebas que evidencien que el médico extranjero se encontraba habilitado para ejercer su profesión en la República Bolivariana de Venezuela, al momento de certificar el origen ocupacional de la enfermedad.
Considera quien recurre:
Dada las condiciones en cómo fue formulada la denuncia de incompetencia, y de conformidad con la norma supra citada, corresponde a este Alto Tribunal determinar a cuál de las partes le correspondía la carga probatoria en demostrar o desvirtuar tal alegación; en tal sentido se hace oportuno citar sentencia de n° 1666 de 17 de octubre de 2006 emanada de esta Sala de Casación Social (…).
Insiste en el alegato de incompetencia del funcionario que dictó la certificación impugnada en el presente juicio y, a tal efecto, expresa:
La propia certificación impugnada señala que el ciudadano Joel Morejón Rivero se identificó con cédula de extranjero N° E- 82.346.078. Por lo que por lógica interpretación ese mismo hecho conlleva a que tenga el presunto médico que cumplir con la identificación precisa de la legalidad de su actuación y de donde deviene su competencia para certificar enfermedades ocupacionales, el cumplimiento de los presupuesto de ley para poder calificar enfermedades y, sobre todo, ejercer la profesión de médico como extranjero que es.
Concluye manifestando que la certificación cuya nulidad se pretende, no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que «el supuesto médico que se identificó como extranjero no mencionó su número sanitario para demostrar [que] actúa con título de médico [y] que ha cumplido con los requisitos de ley para ejercer la profesión en Venezuela».
De los alegatos expuestos por la parte impugnante se colige que la misma delata la incompetencia del médico Joel Morejón Rivero quien suscribe la certificación cuya nulidad se pretende, sobre la base de que el mismo “se identificó con cédula de extranjero”, por lo que -a su juicio- está en la obligación de «cumplir con la identificación precisa de la legalidad de su actuación y de donde deviene su competencia para certificar enfermedades ocupacionales», así como «el cumplimiento de los presupuestos de ley para poder calificar enfermedades y, sobre todo, ejercer la profesión de médico como extranjero que es».
En primer término, es pertinente destacar que conforme a nuestra legislación, el extranjero es toda persona que no sea nacional de la República Bolivariana de Venezuela (Cfr. artículo 3 de la Ley de Extranjeros y Migración); lo cual se corresponde con el concepto de nacionalidad, definida en el artículo 4 de la Ley de Nacionalidad y Ciudadanía como el “vínculo jurídico y político que une a la persona con el Estado” (ord. 6). Se destaca que en el ordinal 5, la citada ley define al extranjero como “toda persona que no sea nacional de la República Bolivariana de Venezuela”.
Ahora bien, el ejercicio de la profesión de médico en Venezuela, se encuentra regulada en la Ley del Ejercicio de la Medicina, la cual dispone en su artículo 4, los requisitos que se deben cumplir:
1. Poseer el Título de Doctor o Doctora en Ciencias Médicas, Médico Cirujano, Médica Cirujana, Médico Integral Comunitario o Médica Integral Comunitaria, expedido por una universidad venezolana de acuerdo con las leyes que rigen la materia.
2. Inscribir el Título correspondiente en un Registro Principal, de conformidad con la ley.
3. Estar inscrito en el Colegio de Médicos u otra Organización Médico-Gremial.
4. Cumplir las demás disposiciones contenidas al efecto en esta Ley y su Reglamento (Destacado de la Sala).
Por su parte el artículo 5 eiusdem, establece:
Los médicos extranjeros o médicas extranjeras podrán ejercer la profesión en territorio venezolano cuando sean nacionales de países donde los venezolanos tengan las mismas prerrogativas, debiendo llenar, para ejercer, los requisitos exigidos en el artículo anterior, en el artículo 8 y los que exigen a los venezolanos y venezolanas en el respectivo país de origen para ejercer la profesión.
Además es oportuno agregar, que dicha ley en el artículo 7 deja a salvo la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional contrate con médicos y médicas extranjeras para funciones de investigación, de docencia o sanitarias, actividades estas a la que exclusivamente se dedicarán.
Del análisis sistemático de las normas trascrita, queda claro que el ejercicio de la profesión de médico en Venezuela, viene dado en razón de que el título haya sido expedido por una universidad venezolana, pudiendo quienes hayan obtenido su título en una universidad en el extranjero, revalidar u obtener el reconocimiento del mismo en una universidad venezolana, además deberán cumplir con el artículo 8 de la citada ley, así como aquéllos requisitos que se le exijan a los venezolanos y venezolanas en el país de donde ellos provengan, ello, en razón de los tratados y convenios suscritos por Venezuela. Visto así, existe una clara distinción entre médico venezolano y médico extranjero.
Estando sometido el ejercicio de la medicina de un médico extranjero (quien se haya graduado en una universidad que no sea de la República Bolivariana de Venezuela), a la reválida o reconocimiento del título universitario en nuestro país, a través de las formalidades establecidas, quedando a salvo la facultad del Ejecutivo Nacional de contratar médicos y médicas extranjeras para funciones de investigación, docencia o sanitarias.
Precisado lo anterior, y vista la forma como fue denunciada la incompetencia del funcionario actuante, quien suscribe la certificación cuya nulidad se pretende, a saber, el Dr. Joel Morejón Rivero, en su condición de «Médico Diresat Miranda», es oportuno traer a colación qué debe entenderse como competencia para el desarrollo de la actividad administrativa, sobre lo cual la jurisprudencia de este máximo Tribunal, ha establecido:
La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) Expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; e b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador [s. S.P.A. n° 00161 del 3 de marzo de 2004, caso: Eliécer Alexander Salas Olmos] (Resaltado añadido).
Asimismo, destacó la Sala en su sentencia nº 539 del 1° de junio de 2004 (caso: Rafael Celestino Rangel Vargas), que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:
(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa.
En cuanto a lo manifiesto que debe ser el vicio de incompetencia para que conlleve a la nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo estipulado en el referido artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dicha Sala estableció:
Entre las condiciones necesarias para la validez y eficacia de los actos administrativos se encuentra la competencia, entendida como el ámbito de actuación otorgado por la Ley a un órgano o ente de la Administración Pública para llevar a cabo su actividad administrativa y cumplir sus funciones, materializándose generalmente en actos administrativos.
Es criterio de esta Sala que para que el acto administrativo sea nulo por la incompetencia del funcionario, ésta debe ser manifiesta de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (ver sentencia Nº 02079 del 10 de agosto de 2006, caso: Panalpina, C.A.). Al efecto, cuando es manifiesta y ostensible la incompetencia, y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresar su voluntad, se puede entonces denunciar tal infracción en cualquier estado y grado del proceso judicial y aun ser declarada de oficio por el Tribunal de la causa.
De acuerdo con lo expuesto, del examen de los autos deberá el Juez constatar, en primer lugar, la existencia de un poder jurídico previo que legitime la actuación del funcionario que emitió el acto impugnado (capacidad legal), y en segundo lugar, aun siendo legítima la autoridad que dictó el acto, verificar que no esté invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público (usurpación de funciones).” (s. SPA n.° 00792, del 28 de julio de 2010) (Destacado de la Sala).
En atención a lo antes expuesto, tenemos que la competencia en materia administrativa consiste en la esfera de atribuciones y facultades que la constitución o la ley le otorga al órgano o ente de la Administración Pública, dentro de las cuales el funcionario público respectivo debe manifestar su voluntad y desarrollar su actividad administrativa. Por su parte, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con nulidad absoluta el acto administrativo viciado de incompetencia, precisando esta como la producida por autoridades manifiestamente incompetentes, es decir, por aquellas personas (investidos con autoridad o no) a quienes el ordenamiento jurídico no les hubiese otorgado la facultad o atribución en que fundamenten su actividad.
Así las cosas, pasa la Sala a analizar el vicio de incompetencia alegado en el caso de marras, tomando en consideración los postulados arriba indicados, y observa:
La juzgadora de instancia desestimó el alegato de la incompetencia del funcionario que dictó el acto, con fundamento en que estando el Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales (INPSASEL) autorizado para proferir previa investigación, la certificación que califica un accidente como de trabajo o una enfermedad como ocupacional, atribución esta que se delega a los médicos adscritos a dicho órgano administrativo, por consiguiente, al ser emitida la certificación cuya nulidad se pretende por el médico Joel Morejón Rivero, en su carácter de médico adscrito a la Dirección de Salud de los Trabajadores Miranda, «se presume salvo prueba en contrario que el mismo puede ejercer el cargo que ostenta».
Consideró la iurisdicente que si la parte actora alegó que el mismo no tiene la «capacidad para ejercer el cargo alegado», le correspondía a la misma demostrarlo fehacientemente, pues -a juicio de la juzgadora- no basta con señalar que el referido ciudadano posee cédula de extranjero y que debía hacer reválida para convalidar el título de médico, sino demostrar que no ostenta las cualidades para ejercer el cargo en base al cual provee la certificación impugnada.
En este orden de ideas, destaca este órgano jurisdiccional, que el ciudadano Joel Morejón, actuó como médico de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores, previa delegación por parte del ciudadano Néstor Ovalles, en su condición de Presidente (E) del Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales, de la atribución contenida en el artículo 18, numerales 15 y 17, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Dicha delegación se realizó mediante Providencia Administrativa n° 1 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 39.846 del 16 de febrero de 2012; de la cual se desprende que el referido ciudadano le delega la competencia para calificar el origen de la enfermedad ocupacional y dictaminar el grado de discapacidad de los trabajadores o trabajadoras a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad ocupacional, al ciudadano Joel Morejón, entre otros.
En este sentido, es pertinente destacar que la delegación es una figura propia del derecho administrativo, en el cual el funcionario actuante mediante acto administrativo unilateral, de carácter temporal, basado en una disposición expresa de la ley, transfiere el ejercicio de competencias atribuidas previamente por un instrumento normativo, generalmente de rango legal, a un órgano inferior.
Institución esta que se encuentra regulada en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, en su artículo 34, el cual prevé la delegación interorgánica de la manera siguiente:
La Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las alcaldesas o alcaldes, las jefas o jefes de Gobierno y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública, así como las demás funcionarias o funcionarios superiores de dirección, podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarias o funcionarios bajo su dependencia, así como la celebración de actos o la firma de documentos en funcionarias o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento.
Asimismo, la citada ley en su artículo 37, regula las consecuencias de la delegación interorgánica, a tenor literal siguiente:
Las funcionarias o funcionarios del órgano al cual se haya delegado una atribución serán responsables por su ejecución. Los actos administrativos derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los recursos correspondientes se tendrán como dictados por la autoridad delegante.
En este sentido, sobre la delegación de atribuciones, y las consecuencias de dicha figura, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado lo siguiente:
(…) La delegación de atribuciones o facultades en un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante. (s. S.C. n° 112 de fecha 06 de febrero de 2001, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A).
En el mismo orden, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido:
En efecto, la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la Administración Pública (s. n° 954 del 14 de julio de 2011).
Visto lo anterior, se puede puntualizar entonces que al ostentar el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales (INPSASEL), la representación de dicho órgano (ex artículo 22 numerales 1 y 2 eiusdem), y delegar el mismo las facultades conferidas en el artículo 18, numerales 15 y 17, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, a saber, calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente, así como dictaminar el grado de discapacidad, al médico Joel Morejón Rivero, transmisión que se realizó a través de un acto administrativo (providencia), el cual conforme a los principios que inspiran el mismo, goza de la presunción de legalidad -que ha sido dictado con el cumplimiento de las disposiciones legales pertinente-, es evidente que el ciudadano Joel Morejón, está investido de potestad para certificar la enfermedad como de carácter ocupacional.
Por lo que, al alegar la parte actora la incompetencia del funcionario, en virtud de que el mismo es titular de una cédula de identidad donde se identifica como extranjero, entendiendo que el mismo es «médico extranjero» y que no cumplió con los requisitos de ley, le corresponde a la misma el onus probandi, es decir la obligación de aportar al juzgador los medios probatorios necesarios a fin de determinar la convicción sobre las argumentaciones esgrimidas, pues, la competencia del médico para calificar y certificar la enfermedad de carácter ocupacional, está legalmente atribuida, en virtud de la delegación contenida en la providencia antes descrita, conforme a la cual tiene la potestad contenida en el artículo 18 antes citado.
De lo precedentemente expuesto, es inviable concluir que se puede aplicar al caso de autos, el criterio aislado sostenido por esta Sala en la sentencia n° 2.207 del 17 de diciembre de 2014, respecto a la carga probatoria, pues ha sostenido reiteradamente este máximo Tribunal, que cuando se alegue la incompetencia manifiesta, deberá la Administración acreditar que sí tiene la competencia para dictar el acto, lo cual quedó reflejado en el caso de autos, al momento de ejercer el médico la atribución contenida en el artículo 18, numerales 15 y 17 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en virtud de la delegación dada por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales (INPSASEL), por lo que le correspondía al demandante desvirtuar que dicho médico no cumplía con los requisitos exigidos para el ejercicio de la medicina.
Los argumentos precedentemente expuestos conllevan forzosamente a esta Sala, a desestimar el alegato del recurrente según el cual, el acto administrativo impugnado fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, tal como lo hizo el a quo. Así se declara.
Falta de remisión del expediente administrativo.
Delata la parte impugnante que la primera instancia al momento de proferir su decisión, lo hace sin constar a los autos el expediente administrativo. Considera que debió el a quo tomar en cuenta lo sentado por este máximo Tribunal sobre el expediente administrativo, al efecto invoca las sentencias emanadas de la Sala Político Administrativa bajo los números 487 del 23 de febrero de 2006, 1.074 del 2 de octubre de 2003, 692 del 21 de mayo de 2002, y la 2.209 proferida por esta Sala de Casación Social, el 17 de diciembre de 2014.
Expone que en dichos fallos se sostiene que «la administración (sic) debe ser sancionada por su conducta negligente», por tanto, debió el a quo «desestimar la demanda en el caso de autos, sin haber tenido a la vista el informe de investigación que llevó a cabo el (INPSASEL) y que habría sido determinante para considerar, se insiste, la lesión como de tipo ocupacional».
Sobre el alegato expuesto, es pertinente destacar que tal como lo ha desarrollado ampliamente la jurisprudencia “el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento”. Asimismo, se ha mantenido que aún cuando el mismo constituye la prueba natural del contencioso administrativo, sin embargo, no es la única, por lo que podrá el juzgador con base a los demás elementos probatorios cursante a los autos, proferir su fallo (véase s. S.P.A. n° 1.257 del 12 de julio de 2007).
Por su parte la Sala Constitucional en sentencia n° 100 del 20 de febrero de 2008 (caso: Hyundai Consorcio) señaló en relación con este punto lo siguiente:
Al respecto, esta Sala Constitucional considera que el expediente administrativo constituye un elemento probatorio fundamental dentro del contencioso administrativo, por ser el mecanismo que permite constatar que la sentencia dictada por el juez en esta materia valoró en su totalidad los elementos de hecho y de derecho por los cuales la Administración dictó su decisión y cuyo control se somete a la sentencia que, a tal efecto, se dicte en sede jurisdiccional. Su inexistencia puede dar a entender que la Administración incurrió en una vía de hecho, que, a su vez, puede quebrantar derechos fundamentales, por lo que la Administración deberá siempre elaborar el expediente correspondiente y el juez contencioso tendrá que considerar su presencia y valor probatorio dentro de la causa, como elemento de prueba que fundamente los actos administrativos (…)”. (Subrayado propio).
En el presente caso, observa la Sala que el a quo, profiere su decisión con base a los demás elementos probatorios que constan en el expediente, a saber, la planilla de evolución de la trabajadora, notificaciones de riesgos suscritas por la trabajadora y certificación del Registro del Comité de Seguridad y Salud Laboral, copia de reubicación, informes médicos, de allí, que si bien no consta el expediente administrativo, en virtud del incumplimiento de la Administración de remitir el mismo, a pesar de la solicitud del tribunal de primera instancia (f.66), sin embargo, al existir amplia jurisprudencia de que dicha falta, no es óbice para decidir la causa, pues aun cuando constituye la prueba natural, no es la única dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, es claro que no debía el juzgador desestimar prima facie la demanda interpuesta, pues al existir en autos medios probatorios que se relacionan con la certificación de la enfermedad como de naturaleza ocupacional, le correspondía a la juzgadora como lo hizo, analizar las mismas y dictar su decisión, por lo que al haber decidido de esa forma, es forzoso para esta Sala desestimar el alegato planteado. Así se decide.
Considera oportuno esta Sala, tomando en consideración lo desarrollado por la Sala Constitucional en sentencia n° 844 del 16 de octubre de 2016, en la cual expresa que la falta de remisión del expediente por parte de la Administración resulta «a todas luces resulta violatorio tanto de los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva como al debido proceso» EXHORTAR a los tribunales laborales, que en la sustanciación de un proceso donde les corresponda solicitar el expediente administrativo, y éste no sea remitido por la Administración, dado los poderes inquisitivos que tienen como juez contencioso eventual, ser más proactivo en la búsqueda de la verdad material e insistir en traer tal elemento al proceso, por constituir el mismo un requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, imponiendo las sanciones que corresponda a la Administración por incumplimiento de su obligación legal. Así se establece.
Error de juzgamiento, vicio de silencio de pruebas.
Alega el impugnante que las pruebas por ella aportadas al proceso, fueron valoradas por el a quo, a tenor literal siguiente:
Del folio 171 al 185 consignó planilla de evolución de la trabajadora y comunicación de la cual se desprende que la trabajadora sufrió un traumatismo en la mano derecha en junio de 2008, notificaciones de riesgo suscritas por la trabajadora y certificación del registro del comité de seguridad laboral, a dichas documentales se le otorga valor probatorio.
Asimismo, sobre las documentales aportadas por la tercera interesada, la primera instancia, expresó: «Al folio 223, 224, 226 al 229 consignó informes médicos los cuales no fueron ratificados mediante la prueba testimonial, por lo que a la misma no se le otorga valor probatorio».
Invoca las sentencias proferidas por la Sala Político Administrativa en fallos 1.070/2013 y 4.577/2005 e indica que la conducta del a quo «es equivalente a lo que la doctrina y la misma Sala ha referido se equipara como silencio de pruebas absoluto, ya que no se pronunció, siquiera, sobre el contenido y alcance de cada prueba en concreto»; aduce que tal situación le «afectó el derecho de la defensa de la parte, al no haberse analizado el material probatorio que aportó a los autos. Apenas refiere fue admitido» agrega que además dichos medios probatorios tienen influencia determinante en el dispositivo del fallo «ya que de las mismas se demuestra el cumplimiento de nuestra representada de las normas relativas a la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo».
A tal efecto, procede a señalar lo que -a su criterio- se desprende del informe de evolución médica referente a la consulta solicitada por la trabajadora el 12 de junio de 2008, así como lo que refleja el cuadro de evolución médica del 21 de julio de 2008, para así exponer que, de las mismas queda evidenciado que la patología padecida por la trabajadora no se encuentra relacionada con las condiciones de trabajo, sino con un accidente doméstico, lo cual se corrobora con el reposo emanado del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).
Insiste en que el «síndrome de túnel carpiano» que padece la trabajadora, no es de origen ocupacional.
Aduce que al haberse limitado la primera instancia a indicar que «les daba valor probatorio» sin indicar «en qué consistía esa valoración y los hechos que daba por probados con esas pruebas, incurrió en el vicio de silencio de pruebas», lo que se traduce en «la violación de los artículos 12, 243, ordinal 4, 244 y 509 del Código de Procedimiento Civil».
Cita lo sentado por la Sala de Casación Civil, respecto a qué se debe entender como silencio de pruebas, y continúa indicando:
Si la Juez a-quo hubiese hecho un análisis detallado de las pruebas aportadas hubiese concluido la certificación impugnada estaba viciada ya que no contiene, en detalle, al menos las resultas de exámenes médicos practicadas a la tercera interesas (sic), sino simplemente los enuncia sin referir como se concatenan o relacionan y concluye las labores realizadas en la empresa eran las causantes y no por alguna circunstancia acaecida en su vida personal de la trabajadora.
De haberse hecho el análisis de las pruebas referidas en el presente capítulo de manera exhaustiva y de un análisis comparativo de las mismas se hubiese pronunciado el a-quo sobre el cumplimiento de la normativa vigente en seguridad y salud laboral por parte de la empresa y que no existen elementos de convicción exactos y suficientes para certificar una enfermedad ocupacional.
Pero como hemos señalado no hizo la Juez a-quo una evaluación ni un pronunciamiento sobre el significado en concreto de las pruebas promovidas para demostrar haciendo un análisis exhaustivo comparativo de las mismas que la certificación de la enfermedad ocupacional dictada cumplía con todos los requerimientos de ley.
Tal como ha sido manifestado por la doctrina y jurisprudencia la responsabilidad patronal por presuntas enfermedades ocupacionales de los trabajadores no debe descansar en una relación constituida por un estudio de aproximación, ni por el solo diagnóstico médico para certificar esa enfermedad, sino que es imprescindible la determinación del nexo causal exclusivo o vinculo necesario que debe existir entre las condiciones y el medio ambiente de trabajo y el supuesto agravamiento por presuntas razones de origen ocupacional que se certificó.
Por lo tanto, la falta de valoración de las pruebas aportadas que son documentales determinantes para la solución del presente caso, demuestran el silencio de prueba. Por lo cual se infringió el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil y los artículos 243, ordinal 4o y 509 ejusdem (sic) y así solicitamos que sea declarado.
Y tal como lo ha sostenido la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal, esta obligación del juez no puede interpretarse como de mera apreciación, en el sentido que, no necesariamente deban existir coincidencias entre las valoraciones y apreciaciones de las partes y las conclusiones formuladas por el decisor; por el contrario, sólo podrá hablarse de silencio de pruebas, cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, no juzgue, aprecie o valore alguna prueba cursante en los autos y quede demostrado que dicho medio probatorio pudiese -en principio- afectar el resultado del juicio. (Vid. S.P.A. s. n° 4.577 de fecha 30 de junio de 2005, caso: Lionel Rodríguez Álvarez contra Banco de Venezuela S.A. C.A., Banco Universal).
Ahora bien, corresponde a esta Sala verificar si la juez de mérito en su decisión omitió pronunciamiento de los medios probatorios promovidos por la representación de la parte demandante, y si de alguna manera, dicha omisión -de haberse producido- llevó consigo una modificación de los efectos y términos del fallo.
En este orden de ideas, se destaca y así se observa del fallo cuestionado que la juzgadora de primera instancia en el capítulo VII denominado «DEL ANALISIS PROBATORIO» procedió a señalar las pruebas promovidas por la parte accionante y por el tercero interesado, otorgando valor probatorio algunas y a otras las desecha, advirtiéndose además que tal como lo expone la parte apelante en su línea argumentativa del vicio de silencio de pruebas delatado, su disconformidad es en cuanto a que dicha valoración no es exhaustiva. En este orden de ideas, no es viable concluir que incurrió la juzgadora en el denominado vicio de silencio de pruebas, el cual se patentiza cuando se silencia total o parcialmente un medio probatorio, es decir cuando el juez omite toda mención de la existencia de un acta probatoria o cuando, aun señalando su existencia, se abstiene de analizarla y señalar el valor probatorio que le asigna, pues en el caso de autos, se verifica la operación intelectual de la juzgadora, quien procedió a desechar u otorgar valor probatorio a dichos medios probatorios, es decir expresa el grado de convicción o persuasión de los mismos. Por tanto, se desestima el alegato del vicio de silencio de prueba. Así se decide.
Violación al debido proceso
Relata quien recurre que a la entidad de trabajo no se le notificó de la apertura del procedimiento administrativo de la investigación inicial, lo cual -a su juicio- es violatorio de los derechos de la recurrente «al no permitirle participar en el procedimiento de acuerdo con la ley (sic) de manera de poder recurrir en su contra, conforme al artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ».
Sin embargo, la sentenciadora de primera instancia concluye, al pronunciarse sobre dicho aspecto que «la parte recurrente no cumplió con demostrar el vicio delatado» y fundamentada en la sentencia n° 328 Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia del 29 de mayo de 2013, concluye indicando que en el presente caso «no hubo prescindencia del procedimiento legalmente establecido, ni violación del derecho a la defensa que cause la nulidad del acto administrativo recurrido por cuanto las certificaciones emanadas del INPSASEL no se encuentran estructuradas en base al principio del contradictorio» ya que no se trata de un procedimiento de imposición de sanciones, sino de la constatación de una situación específica y personal del trabajador.
Afirma que el sustento de la violación al debido proceso, es que ante la ausencia de normativa procedimental en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo «la norma aplicable es el procedimiento ordinario establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, concretamente el artículo 47 y siguientes», pues es inconcebible que el patrono «no pueda desarrollar una defensa efectiva y cabal frente a una eventual certificación de enfermedad o accidente de trabajo».
Expone que se «ha debido iniciar el procedimiento como lo estipula el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y después de ordenar la apertura del procedimiento notificar al particular, en este caso nuestra representada» y concederles «un plazo de diez (10) días hábiles para que expusiera sus pruebas y alegara sus razones».
Explica que «una investigación no es un procedimiento administrativo es una actuación preliminar, es el inicio de una averiguación luego de lo cual se tendrán los elementos suficientes para iniciar o no un procedimiento», el cual culmina con la certificación o calificación de enfermedad de origen ocupacional. Por lo que iniciada la misma si existían motivos suficientes de una presunta enfermedad ocupacional «ha debido notificársele a la empresa de la apertura y nunca fue notificada de esa apertura que se adelantó con motivo del caso de autos por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL)», pues no hacerlo coloca a la entidad de trabajo en una situación de indefensión absoluta «al no haber podido participar en ninguna etapa del procedimiento administrativo para realizar su defensa y promover y evacuar pruebas, pues no puede asimilarse el cumplimiento de ese derecho con sólo ser informada de la respectiva decisión como sucedió».
Cita la sentencias proferida por esta Sala de Casación Social en fecha 5 de noviembre de 2012, en la cual se destaca que de dicha certificación se aprecia que la afección padecida por el actor es de carácter ocupacional, así como las consecuentes indemnizaciones, lo cual denota que dicho acto administrativo afecta la esfera subjetiva de los particulares, por lo que debe ser decido con base al principio del contradictorio y no inaudita parte.
Aprecia la Sala de los argumentos expuestos por la recurrente en su escrito de fundamentación, que se pretende atacar lo decidido por el juez a quo en cuanto a los razonamientos referidos a la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso por parte de la Administración, sobre la omisión total y absoluta del procedimiento administrativo, delatado de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, cabe acotar que, de conformidad con la jurisprudencia reiterada de este alto Tribunal, se está en presencia de la causal de nulidad prevista en el numeral 4, del artículo 19, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando el acto en cuestión se haya dictado “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”; es decir, cuando se profiera sin haber realizado para ello procedimiento administrativo alguno, o cuando se haya aplicado uno distinto al legalmente establecido, en el cual no se hubiere garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso de todos los interesados en dicho acto; por lo tanto, si el ente administrativo abrió y siguió un procedimiento en el que se respetaron las garantías y derechos de los interesados, aun cuando no sea exactamente el legalmente establecido, entonces no se estaría en presencia de un vicio de nulidad absoluta del acto, sino de uno de nulidad relativa, el cual, por vía de consecuencia, haría que el acto pueda ser revocado de oficio, cuando el mismo no haya creado derechos subjetivos a favor de los particulares.
En tal sentido, se considera oportuno citar lo sostenido por la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal, que se ha pronunciado entre otras, en sentencia nº 1.996 de fecha 25 de septiembre de 2001, en la cual expuso:
La procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º (sic) del artículo 19 de la citada ley, está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta. La doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinden de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real, y transcendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios de ilegalidad aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa.
En este contexto, con relación a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, la referida Sala en sentencia n° 737 del 22 de julio de 2010, estableció:
La jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa ha sido consistente en señalar que el debido proceso constituye una de las manifestaciones más relevantes del derecho a la defensa y, por tanto, la ausencia de procedimiento vicia de nulidad los actos dictados por la Administración, pues, en ese caso, el administrado se ve imposibilitado de hacer valer sus derechos e intereses contra la actuación administrativa. De manera que los postulados constitucionales (derecho a la defensa, debido proceso y presunción de inocencia) implican la posibilidad de ser oído, dado que en caso contrario, no puede hablarse de defensa alguna; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a efecto de presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar el administrado al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado de la causa las actuaciones que la componen; el derecho del administrado a presentar pruebas tendentes a enervar las actuaciones administrativas que se le imputan; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa que le asisten y, por último, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes.
Respecto a lo decidido por el a quo en esta fase de análisis, se hace preciso traer a colación lo desarrollado por esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, respecto al procedimiento a través del cual el Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales (INPSASEL), comprueba, califica y certifica el carácter ocupacional de una enfermedad o accidente, desarrollado con fundamento en lo señalado en los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo concatenados con la Norma Técnica para la Declaración de la Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 39.070 del 1° de diciembre de 2008, conforme a las cuales se ha sentado que el mismo se hará mediante un procedimiento que dicho órgano deberá seguir, el cual dada la naturaleza del mismo, no se encuentra estructurado sobre la base en el principio del contradictorio, que rige para los actos administrativos de naturaleza sancionatoria, sino por el contrario, como lo que persigue la Administración es la determinación del origen ocupacional o no de una enfermedad o accidente, dicho acto se provee posterior a actividades preparatorias (actuaciones administrativas, probatorias y argumentativas) por parte del organismo respectivo en la entidad de trabajo a cuyos efectos se levantará un acta, donde se reflejan las evaluaciones realizadas, para luego con base a una decisión técnica medico ocupacional, declarar la existencia o no de un accidente de trabajo o enfermedad ocupacional, es decir en dicho procedimiento se dan la comprobación, calificación y certificación del origen de la patología presentada por el trabajador o trabajadora.
Visto lo anterior, esta Sala comparte plenamente las observaciones y conclusiones arribadas por la recurrida, toda vez que al haberse estructurado el procedimiento para proveer la certificación conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Sala, conforme al cual la actuación de la administración para proveer el acto administrativo de certificación de una enfermedad como de carácter ocupacional o un accidente de trabajo, no está cimentado en el principio del contradictorio, efectivamente al iniciarse la investigación en la sede de la entidad de trabajo, esta es notificada y en dicho momento tiene la oportunidad de presentar las pruebas pertinentes, por consiguiente, no se viola ni el debido proceso, ni el derecho a la defensa, en consecuencia, se encuentra ajustado a derecho lo decidido en la sentencia que se revisa. Así se decide.
Incongruencia
Aduce la parte impugnante que la juzgadora de primera instancia incurre en el vicio de incongruencia y, por ende, la consecuente violación del artículo 243, ordinal 5°, del Código de Procedimiento Civil y 12 eiusdem, al pronunciarse sobre la inmotivación del acto administrativo de la forma siguiente: «de los autos no se evidencia elemento alguno que permita concluir a esta Juzgadora que la certificación recurrida está viciada de inmotivación, resulta improcedente tal denuncia».
Sostiene que estaba obligada la juzgadora a pronunciarse sobre el vicio de inmotivación alegado, el cual se patentiza al no exponer la certificación de forma clara y precisa los fundamentos de hecho y de derecho «que fueron tomados en cuenta para calificar la enfermedad como de origen ocupacional, ni tampoco se establece la relación de causalidad entre las tareas realizadas por la trabajadora en la empresa y la presunta enfermedad ocupacional certificada».
Arguye que «en la certificación de enfermedad ocupacional no se demuestra la necesaria existencia de la relación de causalidad entre el incumplimiento por parte de la empresa de las normativas de seguridad y salud en el trabajo» y «las actividades desarrolladas en el trabajo por la trabajadora y la enfermedad certificada como ocupacional».
Asimismo, no se elabora un «listado de las actividades realizadas por la trabajadora que supuestamente constituyen factores que originan o agravan enfermedades músculo esqueléticas», no se «menciona el por que (sic) las tareas realizadas constituyen procesos peligrosos asociados al objeto de trabajo, o al medio de trabajo». Igualmente, expone que:
No hace mención del incumplimiento o la determinación de las normas establecidas en la ley que presuntamente fueron violadas por parte del patrono, es decir la fundamentación de la cuota de responsabilidad de la empresa en el supuesto agravamiento de la enfermedad.
No se explica la relación de causalidad entre las actividades enumeradas y la supuesta enfermedad ocupacional tomando en cuenta los detalles técnicos y científicos inherentes al proceso peligroso, detallando la presencia de los mismos, su interacción con el trabajo, tiempo y niveles de exposición implicados en la patología a investigar.
No se detiene la certificación a explicar el resultado de los exámenes médicos, simplemente los enuncia sin referir como se concatenan o relacionan y concluye que las labores realizadas en la empresa y no por alguna circunstancia acaecida en su vida personal de la trabajadora.
Culmina citando el criterio sostenido por esta Sala de Casación Social, respecto al nexo causal que debe existir entre la enfermedad padecida y las labores que ejecuta, a los fines de calificar una enfermedad como de carácter ocupacional, en sentencia de fecha 26 de marzo de 2009, caso: Gregorio Rosas Zabal contra Baker Hughes S.R.L., en la cual además se indicó que el síndrome de túnel carpiano puede «ser producto de diversas causas que pudieran estar alejadas de factores laborales».
Además delata quien impugna que el a quo incurre en incongruencia negativa, al no pronunciarse sobre «todos los vicios debidamente delatados».
Debe precisarse que tal como se dejó establecido la Sala Constitucional en la sentencia n° 1.862 del 28 de noviembre de 2008, la motivación constituye una consecuencia esencial de la función que desempeñan los jueces y de la vinculación de éstos a la ley, siendo también que este requisito constituye para el justiciable un mecanismo esencial para contrastar la razonabilidad de la decisión, a los fines de poder ejercer los recursos correspondientes y, en último término, para oponerse a las resoluciones judiciales arbitrarias (sentencia n° 4.370/2005, del 12 de diciembre), siendo que tal exigencia alcanza a todas las decisiones judiciales, en todos los grados y jurisdicciones, y cualquiera que sea su contenido sustantivo o procesal y su sentido favorable o desfavorable.
Entonces, toda decisión judicial debe atenerse a lo alegado y probado en autos, por cuanto es de la motivación que se desprende de un determinado fallo, que se puede verificar si se apreciaron o no los argumentos de hecho y de derecho alegados por las partes, ya que si bien es cierto que la procedencia de una pretensión no requiere el análisis de cada alegato, debe destacarse que si éstos son relevantes para las resultas del proceso pueden generar un cambio en el animus decidendi del juez, debe procederse a su apreciación, en aras de la congruencia de la decisión de que se trate (sentencia n° 1.516/2006, del 8 de agosto; y 1.120/2008, del 10 de julio, de esta Sala), lo que no obsta a que el sentenciador aplique los recursos de la hermenéutica jurídica en su labor interpretativa, para desentrañar el sentido de la norma o normas aplicables al caso concreto.
Ahora bien, la inmotivación del fallo trae consigo el vicio de incongruencia, que como vicios atentan contra el orden público, tal como lo ha expresado la Sala Constitucional:
Aunque no lo dice expresamente el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es de la esencia de dicha norma, que todo fallo debe ser motivado, de manera que las partes conozcan los motivos de la absolución o de la condena, del por qué se declara con o sin lugar una demanda. Solo así, puede calificarse el error judicial a que se refiere el numeral 8 del citado artículo 49; sólo así, puede tener lugar el acto de juzgamiento, el cual corresponde a los jueces, según el numeral 4 del mismo artículo; sólo así, puede determinarse si a la persona se le sanciona por actos u omisiones, como lo establece el numeral 6 del mencionado artículo; y es más, todo acto de juzgamiento, a juicio de esta Sala, debe contener una motivación, que es la que caracteriza el juzgar. Es la falta de motivación de la sentencia, en criterio de esta Sala, un vicio que afecta el orden público, ya que todo el sistema de responsabilidad civil de los jueces no podría aplicarse y la cosa juzgada no se conocería como se obtuvo, y principios rectores como el de congruencia y de la defensa se minimizarían, por lo cual surgiría un caos social.
Fallos judiciales sin juzgamientos (motivación) atentan contra el orden público, y siendo éste el vicio que se denuncia en la solicitud de amparo, considera la Sala, que debe examinar la sentencia para calificar si realmente hay falta de motivación. (s. S.C. n.° 150/2000, caso: José Gustavo Di Mase Urbaneja).
En el mismo sentido, la referida Sala concretó aspectos sobre la inmotivación e incongruencia de las decisiones judiciales en los términos que siguen:
Ahora bien, la exigencia de que toda decisión judicial deba ser motivada es un derecho que tienen las partes en el proceso, el cual no comporta la exigencia de un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales que fundamentaron la decisión.
Esta exigencia de motivación deviene, en primer lugar, de la razonabilidad, es decir, la motivación no tiene que ser exhaustiva, pero sí tiene que ser razonable; y, en segundo término de la congruencia, que puede ser vulnerada tanto por el fallo en sí mismo, como por la fundamentación. De allí, que dicha exigencia se vulnera cuando se produce “un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, al conceder más, menos o cosa distinta de lo pedido” (Sent. del Tribunal Constitucional Español N° 172/1994); así como cuando la motivación es incongruente por acción o por omisión.
Así las cosas, la incongruencia activa se presenta, ante la resolución de la pretensión por parte del juez, incumpliendo la obligación de actuar de manera coherente en relación con los términos en que fue planteada dicha pretensión, generando con su pronunciamiento desviaciones que suponen modificación o alteración en el debate; en cambio, la inmotivación deviene por incongruencia omisiva, por el incumplimiento total de la obligación de motivar, y dejar por ende, con su pronunciamiento, incontestada dicha pretensión, lo que constituye una vulneración del derecho a la tutela judicial, siempre que el silencio judicial no pueda razonablemente interpretarse como desestimación tácita (Sentencia de esta Sala n.° 4.594/2005, caso: José Gregorio Díaz Valera).
Siendo así, esta Sala observa de una revisión del fallo recurrido, que la juzgadora al pronunciarse sobre el vicio de inmotivación del acto administrativo alegado por la parte actora, sobre la base de lo sostenido por la Sala Político Administrativa, respecto a que la motivación del acto administrativo no requiere una exposición analítica y extensa, y se considera que está motivado cuando ha sido decidido con fundamento en hechos y datos que consten en el expediente administrativo, concluye indicando:
(…) que la certificación impugnada establece la realización por parte de la trabajadora de actividades que han implicado movimientos repetitivos de ambas manos, muñecas y antebrazos, asimismo señala que luego de haber sido evaluada por el Departamento Médico se diagnosticó el Síndrome de Túnel Carpiano Derecho, siendo esta la enfermedad que se constituyen (sic) en un estado patológico contraído con ocasión al trabajo. Siendo así y visto que de autos no se evidencia elemento alguno que permita concluir a esta Juzgadora que la recurrida está viciada de inmotivación, resulta improcedente tal denuncia.
Conforme al análisis realizado y visto que en la decisión impugnada la Administración manifestó las circunstancias de hecho y de derecho para calificar una enfermedad como de naturaleza ocupacional, no es viable concluir que incurre la juzgadora en el yerro que se le endilga, pues no adolece la certificación del vicio de inmotivación, en razón de lo cual se desechan las referidas denuncias. Así se declara.
Recurribilidad del informe pericial
Por otra parte delata quien recurre, que la sentencia apelada sostiene que el informe pericial signado 1.559 del 18 de septiembre de 2012, no es recurrible por no ser un acto decisorio, sin tomar en consideración el criterio sostenido por esta Sala de Casación Social en sentencia del 12 de diciembre de 2014, conforme al cual se señaló que el mismo es recurrible.
Sostiene:
Asimismo, las entonces Direcciones Regionales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) del (INPSASEL) errónea e ilegalmente realizan los informes periciales a solicitud del trabajador, sin procedimiento alguno y proceden en nuestro criterio y sin competencia para ello a determinar la indemnización bajo el artículo 130 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. En nuestra opinión el (INPSASEL) no posee competencia para determinar indemnizaciones por estar ésta atribuida a los Tribunales del Trabajo y de manera expresa por el artículo 129 de la mencionada Ley, que regula la responsabilidad subjetiva de los empleadores por accidentes de trabajo y dispone en su segundo párrafo que de "... las acciones derivadas de lo regulado por este artículo conocerán los tribunales de la jurisdicción especial del trabajo, con excepción de las responsabilidades penales a que hubiera lugar que serán juzgados por la jurisdicción competente en la materia...".
Por otro lado el informe hace un cálculo de indemnización a solicitud exclusiva de la trabajadora y sin llevar a cabo un procedimiento que garantice la participación y defensa del patrono.
Sobre el particular cabe destacar que la sentencia recurrida declaró «improcedente» la pretensión de nulidad presentada contra el informe pericial del 18 de septiembre de 2012, sobre la base de que el mismo constituye un acto de mero trámite.
Ahora bien, con respecto a los oficios contentivos de cálculos periciales, emanados de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), esta Sala reitera lo establecido en sentencia nro. 828 de fecha 7 de julio de 2014, caso: Telcel C.A. (actualmente Telefónica Venezolana C.A.), que estableció lo siguiente:
Del contenido del texto anteriormente transcrito, emerge con meridiana claridad que el referido Oficio N° 0288-11 es un acto de trámite o preparatorio, pues si bien emana de un órgano administrativo como es la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Miranda, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y está relacionado con la investigación de origen de enfermedad ocupacional llevada por esa Dirección, que arrojó como resultado la referida Certificación N° 0619-10, el mismo obedece –como lo refiere el propio numeral 3 del artículo 9 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo– a un trámite previo para la eventual celebración de una futura transacción ante la sede administrativa, acto este que deberá concluir, en caso de celebrarse una transacción ante la Inspectoría del Trabajo, con una manifestación de voluntad definitiva del órgano administrativo decisor en cuanto a la respectiva homologación o no de dicho acto de autocomposición procesal.
De la decisión trascrita se colige que el informe pericial a la luz de lo dispuesto en el artículo 9, numeral 3, del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, al tener validez sólo en aras de celebrarse una transacción laboral en vía administrativa, la cual deberá ser homologada por el Inspector del Trabajo, es considerado un acto de mero trámite, por tanto no susceptible de ser demandada su nulidad, criterio este que ha imperado en esta Sala de Casación Social desde la fecha citada (véase s. n° 746 del 28 de julio de 2016, entre otras).
Ahora bien, observa la Sala que la primera instancia debió declarar inadmisible la demanda interpuesta con fundamento en que el informe pericial cuya nulidad se pretende, ciertamente constituye un acto administrativo en esencia de trámite o preparatorio, y no como lo hizo, que lo declaró improcedente, por consiguiente, procede la Sala a corregir tal error, dado que la inadmisibilidad de la pretensión se relaciona con los requisitos legales (generalmente de orden público) que permiten su tramitación, pero su declaratoria en modo alguno implica un pronunciamiento sobre el mérito del asunto debatido en el proceso, mientras que la improcedencia está necesariamente referida al fondo de la causa en la incidencia o en el proceso, según el caso [véase s. S.C. nº 453 del 28 de febrero de 2003 (Caso: Expresos Camargui, C.A.), entre otras].
Con base en lo precedentemente expuesto, la Sala concluye que no fue desvirtuada la presunción de legalidad que reviste al acto administrativo demandado mediante el cual la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESÚS BRAVO” (hoy Gerencia de Seguridad y Salud de los Trabajadores Miranda), órgano desconcentrado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), certificó que el “síndrome de túnel carpiano derecho (CIE10 G56.0)”, padecido por la ciudadana Marilyn del Valle Martínez Prado, es una enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, que le ocasiona una discapacidad total y permanente, al no verificarse los vicios delatados. Asimismo conforme a los argumentos que preceden se declara inadmisible la demanda de nulidad interpuesta contra el informe pericial n° 1559-2012 del 18 de septiembre de 2012, proferido por el referido órgano administrativo. Por consiguiente, resulta forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil SERVICIO PAN AMERICANO DE PROTECCIÓN, C.A. (SERPAPROCA), confirmar la sentencia apelada y la firmeza del acto administrativo impugnado. Así se decide.
V
D E C I S I Ó N
En mérito de las consideraciones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil SERVICIO PAN AMERICANO DE PROTECCIÓN, C.A. (SERPAPROCA), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el 18 de mayo de 2015. SEGUNDO: INADMISIBLE la demanda de nulidad interpuesta contra el informe pericial n° 1559-2012 del 18 de septiembre de 2012. TERCERO: Se CONFIRMA el fallo apelado. CUARTO: FIRME el acto administrativo contenido en la certificación de enfermedad ocupacional n° 0444-12, de fecha 13 de julio de 2012, dictado por la prenombrada Dirección Estadal.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial supra identificada, a fin de que sea enviado al Tribunal de la causa.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de abril de dos mil diecisiete (2017). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
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La Presidenta de la Sala,
__________________________________ MARJORIE CALDERÓN GUERRERO
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El Vicepresidente,
___________________________________ JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO
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Magistrado Ponente,
_____________________________ EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ |
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Magistrada,
___________________________________ MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA |
Magistrado,
_____________________________________ DANILO ANTONIO MOJICA ONSALVO |
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El-
Secretario,
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MARCOS ENRIQUE PAREDES
A.L. Nº AA60-S-2015-000969
Nota: Publicada en su fecha a
El Secretario,